Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR. Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, octubre doce (12) de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISION CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: FIDUPREVISORA S.A., VOCERA DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE LA CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL META MAGISTRADA: TERESA HERRERA ANDRADE RADICACION No.: 500013333-008-2022-00319-02 Resuelve la Corporación, en 2ª instancia, el RECURSO DE APELACIÓN formulado por la parte demandante, contra el auto del 23 de mayo de 2023, proferido por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, mediante el cual RECHAZÓ la demanda, por no ser el asunto susceptible de control judicial.
I.
ANTECEDENTES En la demanda se pretende la NULIDAD de la “Resolución” nro.025-2021 del 20 de diciembre de 2021, por medio de la cual se expidió la LIQUIDACIÓN ACTUALIZADA Y CERTIFICADA DE DEUDA POR CONCEPTO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES, que liquida oficialmente los valores de las Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR.
Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META CUOTAS PARTES adeudadas por el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE LA CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN, administrada por la accionante, FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A, en la suma de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS MCTE ($24.340.449) MCTE, por el periodo comprendido entre el 01 de octubre de 2020, al 30 de septiembre de 2021, más los intereses del DTF de que trata el artículo 4, de la Ley 1066 de 2006, hasta la fecha de pago de la obligación. También, de la Resolución No. 524, del 03 de marzo de 2022, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión. A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se pide que se ordene al DEPARTAMENTO DEL META, que la Liquidación Actualizada y Certificada de Deuda sea emitida, únicamente por las cuotas partes que reúnan los requisitos exigidos por la normatividad vigente para el tema y que conforman el título ejecutivo complejo, y se expida nuevamente la liquidación actualizada y certificada de deuda, vinculando al MINISTERIO DEL TRABAJO, Entidad que tiene adscrita la cuenta del FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS del nivel Nacional FOPEP., el cual tiene a su cargo el pago de las cuotas partes de la extinta CAJA DE CRÉDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO; al MINISTERIO DE AGRICULTURA y al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
PROVIDENCIA APELADA El JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO a través del auto de fecha 23 de mayo de 2023, RECHAZÓ la demanda de la referencia, por no ser el asunto susceptible de control judicial. Expresó que los reproches que sustentan y estructuran las causales de nulidad contenidas en el concepto de violación están dirigidas y/o enfocadas a controvertir la carencia, ausencia y/o desfiguración de los elementos esenciales del título ejecutivo complejo; considerando que estos son argumentos propios de otra Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR.
Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META clase de juicio y pretensiones. Comenta que los conflictos relacionados con CUOTAS PARTES PENSIONALES obedecen a obligaciones crediticias de orden parafiscal, y no de orden laboral y/o prestacional, citando una providencia del CONSEJO DE ESTADO, en la que se precisó la diferencia entre las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mismas.
Indicó que la sección 4ª del CONSEJO DE ESTADO ha enseñado que, en tratándose de CUOTAS PARTES PENSIONALES, el título ejecutivo lo conforma el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas, por lo tanto, el acto administrativo de liquidación de las cuotas partes se erige por sí solo como un certificado; transcribiendo apartes de una providencia. Sostiene que del cuerpo de la Liquidación Actualizada y Certificada de la Deuda No. 025, del 20 de diciembre de 2021,se extrae que el objeto de la certificación es poner fin al cobro persuasivo y presentar la deuda a la oficina de cobro coactivo, así mismo, se plasmó en su contenido que dicha liquidación presta merito ejecutivo de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, Decreto 2709 de 1994, Ley 1066 de 2006 y el Decreto 0314 de 2011, en concordancia con el Decreto 111 de 2013, expedido por el DEPARTAMENTO DEL META.
Que, conforme al inciso primero del artículo 101 del C.P.A.C.A., solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordene llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito, disposición que es concordante, entre otras, con lo dispuesto en el artículo 835 del ESTATUTO TRIBUTARIO, en el que se contempló la intervención de la jurisdicción contenciosa administrativa en el proceso administrativo de cobro coactivo, limitándola a que sólo Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR.
Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META serían demandables las Resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. Arguyó que el principal acto demandado, esto es, la liquidación actualizada y certificada de la deuda adoptada con la Resolución No. 025-2021, del 20 de diciembre de 2021, no corresponde a un acto administrativo particular de carácter definitivo, pues obedece a una mera certificación de los valores adeudados por el fondo aquí demandante, y por ende, no puede ser objeto de control jurisdiccional de legalidad; porque si bien el documento hace parte integral de un título ejecutivo compuesto o complejo, también es, que ellos, ni de manera conjunta o individual, son objeto del control de legalidad.
Estimó que los argumentos expuestos en el concepto de violación deberán ser presentados como excepciones en el COBRO COACTIVO que adelante el ente territorial, y luego si fuera del caso, la sociedad aquí actora podrá demandar la legalidad del acto administrativo que resuelva las excepciones y/u ordene seguir adelante con la ejecución. RECURSO DE APELACIÓN El Apoderado de la accionante alegó que la Jueza de 1ª instancia efectuó una interpretación indebida de las normas, ya que el acto administrativo demandado, Resolución No. 025-2021, del 20 de diciembre de 2021, sí es un acto administrativo definitivo, dado que este resulta ser un elemento esencial para la constitución de un título ejecutivo complejo, el cual contiene una obligación consolidada a cargo de la parte demandante.
Expresa que la Resolución de liquidación oficial, la Resolución de jubilación y la aceptación tácita o expresa que hizo la extinta CAJA DE CRÉDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO conforman el título ejecutivo complejo, y con ello se consolida la obligación cobrada por la entidad acreedora. Que, teniendo en Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR.
Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META cuenta que el acto demandado establece una obligación a cargo de la parte demandante, deviene en la consolidación de una situación definitiva, la cual es objeto de control administrativo. II. CONSIDERACIONES: De conformidad con lo preceptuado en el artículo 153 del C.P.C.A, este Tribunal es competente para conocer en 2ª instancia el recurso de apelación contra los autos susceptibles de este medio de impugnación, como es, el que rechaza la demanda (artículo 243, Inciso 1º C.P.A.C.A., modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021).
III. COMPETENCIA Esta Sala de decisión es competente en atención a la naturaleza de la providencia de 1ª instancia, de acuerdo con lo indicado en el literal g del artículo 125 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 20, de la Ley 2080 de 2021. PROBLEMA JURÍDICO Se determina en si el acto demandado, Liquidación Actualizada y Certificada de la Deuda nro. 025-2021, del 20 de diciembre de 2021, es pasible de control judicial.
CASO CONCRETO A fin de dar solución al problema jurídico planteado, es menester indicar que el artículo 43 del C.P.A.C.A., dispone que los actos susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son los actos definitivos, que son los que deciden directamente o indirectamente el fondo del Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR.
Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META asunto, o también pueden ser demandados aquellos que hagan imposible continuar la actuación. De manera que, los actos definitivos son aquellos que contienen la expresión de la voluntad unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos generales, impersonales o abstractos (actos normativos o reglamentos), o efectos particulares y concretos.
El Juzgado de 1ª instancia consideró que el acto demandado no es susceptible de control judicial, como quiera que, obedece a una mera certificación de los valores adeudados por el demandante, y en tratándose de cuotas partes pensionales, el título ejecutivo lo conforma el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas.
Y que de conformidad con el inciso 1º, del artículo 101 del C.P.A.C.A., solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordene llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito, disposición que es concordante, entre otras, con lo dispuesto en el artículo 835 del Estatuto Tributario.
Por su parte el actor sostiene que el acto acusado sí es susceptible de control judicial, en tanto que es un acto administrativo definitivo al contener una obligación consolidada a cargo de la parte demandante. Desde ya dirá la Sala que no la asiste razón al Juzgado de 1ª instancia, puesto que el acto demandado, liquidación Actualizada y Certificada de la Deuda No. 025-2021, del 20 de diciembre de 2021, sí es pasible de control judicial, por lo siguiente: Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR.
Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META Revisado el contenido del mismo, se observa que este determina y liquida una obligación en cabeza del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES, por concepto de unas cuotas partes pensionales que se adeudan al DEPARTAMENTO DEL META, por la suma de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS MCTE ($24.340.449), con ocasión de los pagos que se han realizado a los jubilados a la extinta CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN; lo cual imprime las características de un acto administrativo definitivo, que genera efectos jurídicos particulares, con lo cual es enjuiciable a través del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Tan es así que en dicho acto está contenida la voluntad de la Administración tendiente a producir efectos jurídicos en cabeza de la demandante, al disponer que contra el mismo procedía el recurso de reposición, el cual fue efectivamente interpuesto, siendo resuelto por medio de la Resolución No. 524, del 3 de marzo de 2022, acto que igualmente es demandado.
Si bien es cierto, que el CONSEJO DE ESTADO ha señalado que el título ejecutivo idóneo para el cobro de CUOTAS PARTES PENSIONALES está conformado por (i) el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión, y (ii) el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas1, también lo es que, esto es precisamente para que la Entidad que está haciendo el recobro de dichas cuotas ( en este caso el DEPARTAMENTO DEL META ) pueda efectuar el cobro ejecutivo de las mismas integrando en debida forma el título ejecutivo conformado por los documentos antes mencionados.
Por ello se ha indicado que para efectos del cobro de las cuotas partes pensionales no basta con la presentación de una liquidación certificada 1 Sentencia del 8 de octubre de 2020, Sección 4ª, radicado nro. 25000-23-37-000-2014-00470-02 (24191), C.P. MILTON CHAVES GARCÍA. Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR. Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META de la deuda2.
En esas condiciones, cuando se hace referencia a que la Liquidación Certificada de Deuda por sí sola no tiene la calidad de título ejecutivo, no significa que no sea un acto susceptible de control judicial, como lo entendió la Jueza de 1ª instancia, sino que a efectos de poder llevarse a cabo el proceso de jurisdicción coactiva se debe contar con la totalidad de los documentos para que haya título ejecutivo, por ser de carácter compuesto.
Ahora bien, es de precisar que hasta el momento la Entidad accionada no ha iniciado formalmente un proceso administrativo de cobro coactivo, siendo que tal procedimiento comienza con la expedición del mandamiento de pago, que ordena al ejecutado pagar las obligaciones que constan en un título ejecutivo ejecutoriado, lo que no ha sucedido a la fecha, o tal aspecto no se evidencia en el proceso, por ende, no es viable referenciar que solo se pueda demandar ante esta jurisdicción los actos que deciden sobre las excepciones previas y los que ordenan seguir adelante la ejecución, como lo ha precisado la jurisprudencia del CONSEJO DE ESTADO3, dado que esto aplica respecto de aquellos actos que se emiten en el proceso de cobro coactivo.
Tampoco resulta acertado pensar que la actora debe esperar hasta que el DEPARTAMENTO DEL META dé inicio al proceso de jurisdicción coactiva para proponer los argumentos que se esbozan en el concepto de violación que tienden a atacar la validez misma de uno de los actos que hacen parte del título ejecutivo en materia de recobro de cuotas partes pensionales, cuando el Supremo Tribunal de esta Jurisdicción ha reseñado que “…la actividad de recobro puede darse en el marco de un proceso administrativo de cobro coactivo o mediante actuaciones previas de persuasión que adelante la entidad 2 Sentencia ídem. 3 Sentencia del 26 de agosto de 2021, Sección 4ª, radicado nro. 66001-23-33-000-2019-00176-01 (25492), C.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO.
Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR. Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META acreedora frente a la deudora, cuya finalidad sea el recaudo de los montos que, a prorrata del tiempo de servicio o de los aportes efectuados, deba asumir esta última”4.(Se resalta). Esto fue lo que justamente ocurrió al expedirse la liquidación Actualizada y Certificada de la Deuda nro. 025-2021, del 20 de diciembre de 2021, que tuvo como fin el recaudo del monto que la accionante debe asumir para el pago de los derechos pensionales, y ese acto es el que considera violatorio del derecho que persigue le sea restablecido por esta Jurisdicción. En suma, la 1ª instancia mal interpretó la jurisprudencia que se ha proferido en torno a la naturaleza de la Liquidación Certificado de Deuda, puesto que ha sido en el marco de procesos de jurisdicción coactiva que se ha indicado que esta por sí sola no tiene la calidad de título ejecutivo, sino que debe integrarse con el acto administrativo que reconoce la pensión, lo que desde luego es un aspecto que atañe al Ente que tiene derecho al recobro de la cuota parte pensional, de revisar la debida conformación del título ejecutivo en vista de poder llevar a cabo el procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Y atendiendo a que no se ha iniciado dicho proceso y no se está cuestionando acto alguno proferido al amparo del mismo, no resulte viable considerar como únicos actos demandables los que deciden las excepciones y los que ordenan seguir adelante con la ejecución. Como quiera que la cuestión litigiosa se centra en el recobro de las cuotas partes pensionales, que no se ejerce únicamente con el proceso de jurisdicción coactiva, sino por medio de actuaciones previas, como en este caso, que se expidió por parte del DEPARTAMENTO DEL META la Liquidación Certificada de Deuda en pro de conminar a la actora a que pague lo que adeuda 4 Auto del 14 de mayo de 2020, Sección 2ª, Subsección A, radicado nro.73001-23-33-000-2017- 00175-01(5362-18), C.P.RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS.
Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR. Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META por concepto de cuotas partes pensionales, este acto generó efectos jurídicos particulares, al determinar la obligación que recae en la parte accionante de cancelar el monto liquidado en el mismo, lo que le imprime las características de un acto administrativo definitivo, luego, sea sujeto de control judicial.
En consecuencia, se REVOCARÁ el auto apelado y se ordenará continuar con el trámite del proceso en primera instancia. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, el 23 de mayo de 2023, que rechazó la demanda.
SEGUNDO: ORDENAR continuar con el trámite del proceso en primera instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, vuelvan las diligencias al Juzgado de origen. COPIESE,
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. - Discutida y aprobada en Sala de Decisión de la fecha, según acta No.- 047.- (Firmado electrónicamente)5 TERESA HERRERA ANDRADE MAGISTRADA 5 Firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx Expediente: 50001-33-33-008-2022-00319-02 N.YR.
Actor: FIDUPREVISORA S.A Contra: DEPARTAMENTO DEL META (Firmado electrónicamente) (Ausente con permiso) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ MAGISTRADO MAGISTRADA