REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO1 Villavicencio, doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 2 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP- RADICACIÓN: 50001-23-33-000-2020-00055-00 I. SENTENCIA Concluido el trámite legal sin observar causal de nulidad que invalide lo actuado, y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno para proferir sentencia2, procede la Sala a emitir pronunciamiento de fondo en el proceso promovido por JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES –UGPP -.
II.
ANTECEDENTES El señor JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ, por intermedio de apoderado judicial, el 20 de febrero de 2020, promovió el presente medio de control3 con la finalidad de que se estimen las siguientes: 1 La presente providencia fue estudiada y aprobada en Sala. Adicionalmente, la misma constituye el resultado de un trabajo colectivo que involucra a la totalidad de integrantes del equipo de trabajo del Despacho 02 del Tribunal Administrativo del Meta, compuesto por: Edwards Andrés Martínez Camacho –Auxiliar Judicial Grado II, Julia Raquel Páez Garzón –Auxiliar Judicial Grado I, Wilman Fernando Gómez Martínez –Profesional Universitario Grado 16 y Bellanid Orozco González –Profesional Especializada Grado 23. 2“En relación con el derecho de turno es necesario tener en cuenta que los artículos 63 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, y 18 de la Ley 446 de 1998, determinan que los jueces deben proferir las sentencias en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, y que la alteración de dicho orden puede realizarse, excepcionalmente, entre otras causales, en atención a su especial trascendencia social y por carecer de antecedentes jurisprudenciales, cuando su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 03 de julio de 2018. Radicado: 73001-23-31-000-2012-00227-01(50949), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 3 Folios 3-39 archivo: 1. Pretensiones Solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en: i) la Resolución No. RDP 035797 del 15 de septiembre de 2017, expedida por la UGPP, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ; y de ii) la Resolución No. RDP 042757 del 15 de noviembre de 2017, a través de la cual la UGPP resolvió el recurso de apelación confirmando la resolución anterior.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor del actor la pensión gracia, en cuantía equivalente al 75% del promedio de la remuneración mensual del año anterior a la causación del derecho. Requiere que sobre la cuantía pensional resultante «se practiquen los reajustes automáticos de ley», y que se hagan los ajustes conforme al IPC certificado por el DANE, y se dé cumplimiento al fallo dentro del término legal.
Finalmente, pretende que se condene a la demandada al pago de intereses comerciales y moratorios a favor del demandante. 2. Hechos. Como hechos relevantes, se señala en la demanda que el señor JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ cumple con los requisitos para obtener la pensión gracia, pues nació el 21 de octubre de 1948, por lo que en la misma fecha del año 1998 cumplió 50 años de edad; fue vinculado al magisterio antes de 1981, con acto de nombramiento 4720 del 15 de septiembre de 1971 en la Institución Gilberto Alzate Avendaño de la ciudad de Villavicencio, cumpliendo con 20 años de servicio en el año de 1991 y declaró bajo juramento la consagración y buena conducta, y no ha recibido pensión o recompensa del tesoro de la Nación. Refiere que recibe por pensión ordinaria de jubilación del Fondo del Magisterio, respecto del cual menciona que «no es tesoro de la Nación, sino un fondo de naturaleza parafiscal».
Afirma que la petición de reconocimiento de la pensión gracia encuentra respaldo en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, al cumplir con los requisitos requeridos por las mismas. 3. Concepto de violación. «002. 50001233300020200005500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_18-08-2020 9.12.00 P.M.» Subsanación obrante a folios 5-45 archivo: «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M» Menciona la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad, y de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
Afirma que no hay ley que establezca que los tiempos servidos en la Nación no acreditan para acceder a la pensión gracia; y menciona que la ley 91 de 1989 en su artículo 15 decreta que los tiempos servidos en colegios nacionales sí acreditan para acceder a la pensión gracia de la siguiente manera: “la pensión gracia será compatible con la pensión derecho así está provenga totalmente de la nación”, lo que a su juicio, solo es posible si el profesor ha estado al servicio del Ministerio de Educación Nacional.
Seguidamente, manifiesta que conforme al literal a) del numeral 2 del artículo 15 del Proyecto de Ley 114 de 2009, los educadores que acrediten tiempos de servicio en educación primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, también serán beneficiarios de la pensión gracia, aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la Nación. Sin embargo, a continuación, cita la sentencia C-820 de 2006 señalando que «Las resoluciones citadas deben ser anuladas por inaplicación de la Ley 114 de 1913, 91 de 1989 y la inaplicación de la Sentencia de Constitucionalidad C – 479».
Alude que la entidad demandada incurrió en infracción de la normatividad legal en que debió fundarse, configurándose la causal de nulidad, debido a que la UGP negó el derecho que le asiste al actor a la pensión gracia conforme a las Leyes 114 de 1913,116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; e infringió el derecho fundamental a la igualdad, al no tenerle en cuenta el tiempo de servicio a la Nación para efectos de la pensión gracia que reclama, y sí tenerlo en cuenta a los profesores nacionalizados por la Ley 111 de 1960 y 43 de 1975, incurriendo además en vía de hecho, por la omisión manifiesta al no aplicar las normas que corresponden al caso concreto, en especial el artículo 13 de la Constitución Política y el artículo 15 de la ley 91 de 1989.
Agrega que al expedir las resoluciones negando la pensión gracia del demandante se incurrió en el delito de prevaricato por acción y en una vía de hecho que de acuerdo con sentencia T-571/02. 4. Contestación de la demanda. La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP- manifiesta su oposición a las pretensiones4, por considerar que carecen de fundamento fáctico y jurídico, y frente a los hechos indica que se atiene a lo que resulte probado en el proceso.
Indica que la pensión gracia no aplica para la modalidad de vinculación nacional, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, y explica que el artículo 4, numeral 3 de la misma Ley, señala que para gozar de dicha pensión es necesario no 4 Folios 3-9 archivo «024.4. 50001233300020200005500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_18-03-2021 8.32.22 P.M.». recibir actualmente otra pensión del carácter nacional, y anota que la disposición fue declarada exequible en sentencia C-479 de 1998, en la que se informa que «los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezca ciertos condicionamientos o restricciones», y agrega que el artículo 15, numeral 2, literal A, de la Ley 91 de 1989, establece el límite de tiempo de vinculación laboral para el reconocimiento de la pensión gracia. Cita la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 29 de agosto de 1997 según la cual «la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local», grupo que se amplió con la entrada en vigencia de la Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, extendiéndose a empleados y profesores de las escuelas normales, a inspectores de instrucción pública, y a maestros de enseñanza, y adiciona que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad, que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por sus servicios», y asegura que la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad nacionalizados en 1933 es equivocada, y refiere que de manera exclusiva, la norma se destina a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización, y que hubieren estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.
Menciona que la sentencia C-085 de 2002 divide la vinculación de los docentes, entre los nacionales y los territoriales, que trae como consecuencia remuneraciones distintas, y para el caso concreto, afirma que, conforme a los tiempos de servicio, este fue prestado con nombramiento del orden nacional, sin que cuente con los 20 años en la docencia oficial con una vinculación de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado, por lo tanto, asegura que no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia solicitada.
Como excepciones formula i) ausencia de vicios en el acto administrativo, afirmando que los actos controvertidos conservan incólumes su presunción de validez, y surten plenamente sus efectos jurídicos, sin que se vislumbren vicios que conlleven a su anulación; invoca también ii) la inexistencia de la obligación de reconocer la pensión debido a que el demandante no cumple con los requisitos para acceder a lo reclamado, y iii) la prescripción, solicitando tener en cuenta la prescripción de derechos laborales conforme al artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, y el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, toda vez que la interrupción no versa sobre un derecho concreto que Cajanal EICE Liquidación haya reconocido, sino sobre una mera expectativa.
Finalmente, solicita que se declaren oficiosamente las excepciones de fondo que se prueben durante el proceso, y asevera que la entidad que representa no ha desconocido las normas que se manifiestan violadas en la demanda. 5. Trámite procesal. La demanda se radicó el 20 de febrero de 20205, y mediante proveído del 10 de marzo de 20206 se dispuso su inadmisión. Seguidamente la demanda fue rechazada mediante auto del 15 de octubre de 20207; sin embargo, tras superarse el inconveniente presentado con el reporte de correspondencia y acreditarse el recibimiento del escrito de subsanación, esta corporación mediante auto del 27 de enero de 20218 dejó sin valor ni efecto el auto de rechazo.
Así, se admitió la demanda el 9 de febrero de 20219, siendo notificada en legal forma a las partes e intervinientes. Posteriormente, en auto del 9 de junio de 202110 en virtud del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 182A del CPACA, se tuvo por contestada la demanda, se fijó el litigio y se dispuso el decreto y práctica de pruebas.
Tras obtenerse respuesta a los requerimientos, en auto del 24 de agosto de 202111 se dejó a disposición de las partes la documental recaudada, y transcurrida su ejecutoria en silencio, se tuvo por cerrada la etapa probatoria; y finalmente, en proveído del 7 de septiembre de 202112, se corrió traslado a las partes para presentar los alegatos de conclusión. 6.
Alegatos de conclusión. En esta oportunidad, la parte actora13 replica en su integridad los argumentos expuestos en la demanda, relacionados con que el demandante reúne los requisitos para acceder a la pensión gracia, entre ellos: la edad de 50 años cumplidos el 21 de octubre de 1998, el tiempo de 20 años de servicio cumplidos el 11 de septiembre de 1991, y la certificación de buena conducta; lo anterior, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1920 y 37 de 1933 y 91 de 1989.
Adicionalmente, enlista una serie de resoluciones de acuerdo con las cuales la Caja Nacional de Previsión reconoció pensiones gracia a los educadores nacionales y menciona providencias de las anualidades 1996 a 2000, mediante las cuales, indica que algunos Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado reconocieron el derecho a docentes nacionales. 5 Archivo «001. 0001233300020200005500_ActaReparto_20-02-20203.50.23p.M.» 6 Folios 150-153 archivo: «002. 50001233300020200005500_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_18-08-2020 9.12.00 P.M.» 7 Archivo «005. 50001233300020200005500_ACT_AUTO RECHAZA _21-10-2020 12.03.41 P.M.» 8 Archivo «019. 50001233300020200005500_ACT_aUTO DECIDE_2-02-2021 9.00.46 A.M.» 9 Archivo «021. 50001233300020200005500_ACT_AUTO ADMITE_9-02-2021 4.39.07 P.M.» 10 Archivo «028. 36AutoOrdena.Pdf con Fecha de Registro 9-06-2021 4.56.41 P. M.». 11 Archivo «45AutoPoneEnConocimiento». 12 Archivo «047. 50001233300020200005500_47AutoCorreTraslado_57181fb8ab05465fba7e84b6ab3d1ece». 13 Archivo «049. 50001233300020200005500_49AgregarMemorial_eca7bd9489b948f282d1b5bfba67a3f1».
Agrega que debe tenerse en cuenta el principio de favorabilidad al momento de interpretar el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y transcribe providencias del Consejo de Estado, de las que colige que el régimen especial de pensiones al cual está sometida la pensión de jubilación gracia, no hace distinción alguna entre los docentes que completen el tiempo de servicio exigido por la Ley, en una entidad oficial del orden nacional, departamental, distrital o municipal.
A su turno, la apoderada de la entidad demandada expone14 acerca de los requisitos para acceder a la pensión gracia, para lo cual cita la normatividad que regula el asunto e invoca jurisprudencia, concluyendo no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada, por tratarse de una vinculación nacional, lo cual se advierte de las pruebas aportadas con la demanda y recaudadas en el proceso.
En consecuencia, solicita que se nieguen las pretensiones. El Ministerio Publico no emitió concepto. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta corporación es competente para resolver el presente proceso de conformidad con el numeral 2 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de un asunto «de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes»; así como, por el territorio, de acuerdo con numeral 2 del artículo 156 ibidem. 2.
Oportunidad para promover el medio de control. No opera para el presente asunto el análisis de caducidad, toda vez que de conformidad con el literal «C» del primer numeral del artículo 164 C.P.A.C.A, cuando la demanda se dirige contra actos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas, puede presentarse en cualquier tiempo. 3.
Problema jurídico. Se contrae a determinar si el señor JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ reúne todos los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para que se le reconozca y pague la pensión gracia, por lo que debe declararse la nulidad de los actos administrativos enjuiciados -Resoluciones RDP 035797 del 15 de septiembre de 2017 y RDP 042757 del 15 de noviembre de 2017- y reconocerse el derecho pensional conforme lo solicita la parte actora; o si, por el contrario, el actor no cumple con las exigencias al certificarse la prestación de sus servicios como 14 Archivo «050. 50001233300020200005500_50AgregarMemorial_8fe78195bb3e490fbba05a3465bb7e41». docente nacional, sin que cumpla así con el tiempo de servicios requerido, como lo indica la entidad demandada.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 4. Pensión gracia. La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales el derecho a devengar una pensión de jubilación gracia, cuando hubiesen servido al Magisterio por un término no menor de 20 años, y que además, cumplieran con los demás requisitos previstos en el artículo cuarto, entre estos: i) haber desempeñado los empleos con honradez y consagración, ii) no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, sin que obste para que el maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento; iii) observar buena conducta; y iv) haber cumplido cincuenta años, o hallarse en incapacidad por enfermedad u otra causa.
Esta Ley tuvo como finalidad compensar a los educadores de escuelas primarias de los departamentos y los municipios, en contraposición a la remuneración percibida por los educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación, pues dicha diferencia se dio en virtud de la Ley 39 de 1903, mediante la cual se creó un régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación entre la Nación, los departamentos y los municipios, en donde se buscó darle efectividad al principio de descentralización administrativa indicando que la educación primaria estaría a cargo de los departamentos y municipios, mientras que la educación secundaria a cargo de la Nación, lo que se explica, en que los departamentos y municipios estaban encargados de pagar con sus propios recursos los salarios y las prestaciones de los educadores, y dada la debilidad financiera de estas entidades territoriales la remuneración de los profesores de primaria fue baja y precaria en relación con la remuneración percibida por los docentes cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. Seguidamente, la Ley 116 de 1928, en el artículo 615, extendió dicha prerrogativa a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública; y después, el inciso tercero16 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933 dispuso que el reconocimiento de la pensión gracia también sería aplicable a los maestros que hubieran servido en establecimientos de enseñanza secundaria, y en este sentido el Consejo de Estado17 precisó que la citada norma había extendido a los 15 “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. 16 “… Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. 17 Consejo de Estado.
C.P. Clara Forero de Castro. Sentencia del 16 de junio de 1995. Expediente N° 10665. maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión gracia, sin modificar los requisitos ya señalados. Posteriormente, como consecuencia del proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 197518, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que «la educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación», y consecuentemente ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Esta nueva situación llevó a que, en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, se diferenciaran tres clases de personal educativo del sector oficial, de la siguiente forma: a) Personal Nacional: hace referencia a los docentes vinculados por el Gobierno Nacional; b) Personal Nacionalizado: docentes que fueron vinculados por una entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975; y c) Personal Territorial: aquellos docentes vinculados por una entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976 sin cumplir con lo establecido en el artículo 10 de la ley 43 de 1975, esto es, docentes que fueron vinculados por la entidad territorial a una nueva plaza creada por la misma entidad sin previa autorización del Ministerio de Educación Nacional.
Clasificación que fue igualmente interpretada por el Consejo de Estado19, refiriendo que su importancia radica en que «se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia». La mencionada Ley 91 de 1989, mediante la cual, se creó el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, en el literal a) del numeral 2 del artículo 15 estableció un límite al beneficio de la pensión gracia, indicando que solo se reconocería a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y que por mandato de las leyes antes referidas tuvieran derecho a la pensión, así: “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 198020 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” 18 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. 19 Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18. 20 Aparte subrayado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-489-00 de 4 de mayo de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz, “siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer”.
De lo anterior, se infiere que la pensión gracia consagrada en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 solo beneficiaba a los maestros de escuelas de primaria oficiales, docentes o empleados normalistas, inspectores educativos y maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, vinculados al sector público con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los requerimientos previstos en la Ley 114 de 1913, respecto de los cuales, el Consejo de Estado21 se ha pronunciado indicando que son los referentes a i) observar buena conducta22, ii) haberse conducido con honradez y consagración, iii) tener 50 años de edad, y iv) 20 años de servicio en los planteles educativos de orden territorial, departamental, o municipal y para aquellos docentes que sufrieron el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975.
Frente a este aspecto, el órgano de cierre de lo contencioso administrativo en Sala Plena23 analizando los antecedentes legislativos de las normas que regulan la pensión gracia concluyó: “(…) para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después del 31 de diciembre de 1980, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea la “… pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal b) N° 2, art. 15 ibídem) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente los docentes nacionalizados que, como dice la ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia… siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos” y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal a), numeral 2, de su art. 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley (…)”.
Así mismo, el Consejo de Estado unificó su postura24 en torno al reconocimiento de la pensión gracia, en cuanto al origen de los dineros de la entidad nominadora, y su incidencia en la calidad de docente territorial o nacionalizado, en los siguientes términos: “1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento 21 Consejo de Estado.
Sección Segunda, C.P.: BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ, sentencia del siete (7) de junio de dos mil siete (2007). Exp. (0980-06). 22 En este sentido, debe tenerse en cuenta el artículo 47 del Decreto 2277 del 24 de septiembre de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente, establece en su artículo 46 las causales de mala conducta e ineficiencia profesional en la actividad docente 23 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Rad. S-699. 24 Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 25000-23-42- 000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18. de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” En cuanto a la aplicación de los parámetros allí contenidos, la misma providencia dispuso que «constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos».
Por último, se menciona que en lo que corresponde a la liquidación de la pensión gracia, debe observarse el artículo 4 de la Ley 4ª de 196625, y el artículo 526 de su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, por lo que debe liquidarse y pagarse tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el estatus para obtener esta prestación, con la inclusión de todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; conforme al parágrafo primero del artículo 6 del Decreto 1160 de 1947, y al artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, como se adujo en el referido pronunciamiento unificado.
Bajo las anteriores consideraciones se impone a la Sala resolver el asunto que es objeto de análisis. 6. Caso Concreto. 25 “A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.” 26 “A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público”.
Se tiene que el señor JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ nació el 23 de octubre de 194827 y al haber prestado sus servicios como docente oficial por más de veinte (20) años, solicitó28 el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, siendo resuelta dicha solicitud de forma negativa a través de la Resolución No. RPD 035797 del 15 de septiembre de 201729 por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, considerando que no cumplía el requisito de 20 años de servicio en la docencia del orden departamental, municipal o distrital previsto en la ley, y que se trataba de una vinculación de orden nacional.
Contra la decisión anterior, la apoderada del demandante formuló recurso de apelación, decidiéndose desfavorablemente por el Director de Pensiones de la UGPP a través de la Resolución No. RDP 042757 del 15 de noviembre de 201730 argumentando que el peticionario «no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado, por lo cual, para esta instancia el señor RODRÍGUEZ MARTÍNEZ JORGE no es beneficiario de la pensión de jubilación gracia de acuerdo con la normatividad que regula la prestación solicitada».
En esta instancia, el demandante pretende que se declare la nulidad de los anteriores actos administrativos, señalando que cumple con los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, entre ellos, al contar con 50 años de edad, 20 años de servicio y vincularse como docente antes del 31 de diciembre de 1980, señalando además que, aunque su vinculación siempre ha sido de naturaleza nacional, dicha circunstancia no es excluyente del beneficio de la pensión gracia. Conforme se expuso en el desarrollo normativo, la Ley 114 de 1913 fijó los requisitos que deben cumplirse para acceder a la pensión gracia, estableciendo en el artículo 1 que solo beneficiaba a los maestros de escuelas de primaria oficiales, docentes o empleados normalistas, inspectores educativos y maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, vinculados al sector público con anterioridad al 30 de diciembre de 1980 -literal A, numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989-, siempre que cumplan con los requerimientos previstos en el artículo 4, condensados por el Consejo de Estado31 así: i) observar buena conducta32, ii) haberse conducido con honradez y consagración, iii) tener 50 años de edad, y iv) 20 años de servicio en los planteles educativos de orden territorial, departamental, o municipal y para aquellos docentes que sufrieron el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975. 27 Folio 51 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» 28 Archivos «201760052683692-1» y «201760052683692-2» Ruta: enlace archivo «024.2. 50001233300020200005500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_18-03-2021 7.39.07 P.M.», carpeta «Anexos Contestacion Demanda UGPP», carpeta «5944055_2». 29 Folios 69-70 ibídem. 30 Folios 65-67 ib. 31 Consejo de Estado.
Sección Segunda, C.P.: BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ, sentencia del siete (7) de junio de dos mil siete (2007). Exp. (0980-06). 32 En este sentido, debe tenerse en cuenta el artículo 47 del Decreto 2277 del 24 de septiembre de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente, establece en su artículo 46 las causales de mala conducta e ineficiencia profesional en la actividad docente De acuerdo con lo anterior y atendiendo a los elementos de prueba aportados al proceso, a continuación, se realiza el análisis del cumplimiento de las anteriores exigencias para determinar si conforme a los actuales postulados jurisprudenciales al demandante le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Según se adujo al inicio de este acápite, el señor JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ nació el 23 de octubre de 194833, es decir, que cumplió cincuenta (50) años de edad el 23 de octubre de 1998, cumpliéndose así el primer requerimiento para obtener la prestación. Ahora, frente al segundo requisito, en el que pueden incluirse la «observancia de buena conducta», se tiene que el demandante aportó la declaración extrajuicio que data del 24 de noviembre de 201634, refiriendo su desempeño como docente «con idoneidad, honestidad y buena conducta»; elemento probatorio que no fue objeto de tacha, ni de inconformidad por parte de la demandada tras su incorporación realizada en auto del 9 de junio de 202135; y la entidad demandada no aportó algún documento tendiente a desvirtuar lo referido en dicha diligencia frente a la buena conducta del docente durante la prestación de sus servicios.
En lo respecta ahora a la tercera exigencia -20 años de servicio docente en el orden territorial, departamental, o municipal y para aquellos docentes que sufrieron el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975- que constituye el principal objeto de la controversia, es necesario hacer remisión a la prueba documental existente con el fin de verificar el tiempo de prestación de servicios y el tipo de vinculación a la docencia que permite computarlo para la pensión gracia de jubilación. Así, para la Sala se distingue un único periodo comprendido desde el 22 de septiembre de 1971 hasta el 31 de enero de 2014 -42 años, 4 meses y 9 días-, que se certifica36 como docente del orden nacional nombrado en propiedad, prestando sus servicios en la Institución Educativa Colegio Departamental Gilberto Alzate Avendaño en el municipio de Villavicencio, siendo vinculado mediante la Resolución 4780 del 15 de septiembre de 197137 por el Ministerio de Educación Nacional.
Continuando con el análisis del cumplimiento de las exigencias para obtener la pensión gracia, en principio -sin tener en cuenta la naturaleza del nombramiento- podría tenerse por cumplido el requisito contenido en el numeral segundo del 33 Folio 51 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» 34 Folios 62-63 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» 35 Archivo «028. 36AutoOrdena.Pdf con Fecha de Registro 9-06-2021 4.56.41 P. M.» 36 Folio 58 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» 37 Folios 55-56 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» artículo 15 de la Ley 91 de 1989 referente a «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980»38 dada la vinculación del demandante previo a dicho período.
Pues bien, la entidad enjuiciada funda la negativa del reconocimiento pensional en que el demandante no cumplía el requisito de 20 años de servicio en la docencia del orden departamental, municipal o distrital previsto en la ley. De manera, que a continuación, deberá analizarse si de acuerdo a las condiciones de su nombramiento anteriormente indicados, es posible en aplicación de las reglas de unificación definidas por el Consejo de Estado tener por causado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Inicialmente se recuerda, que las posturas que surgieron en torno la naturaleza de los cargos desempeñados por los educadores, se armonizaron en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en donde se definieron los lineamientos en torno a la distinción de los cargos de la docencia oficial -del orden nacional, territorial o nacionalizados- como se transcribe a continuación: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados39, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado 38 Aparte subrayado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-489-00 de 4 de mayo de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz, “siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer”. 39 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal40; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.” Así, se cuenta con el certificado en el formato único de historia laboral41, según el cual, el señor RODRÍGUEZ MARTÍNEZ laboró como docente de vinculación nacional, en propiedad, fungiendo como profesor de secundaria, en el Colegio Gilberto Alzate Avendaño desde el 22 de septiembre de 1971 hasta el 31 de enero de 2014.
Al respecto, también se cuenta con el oficio No. 1501-19.18/0520 del 23 de abril de 202142 suscrito por la Directora Administrativa de la Secretaría de Educación del Municipio de Villavicencio, según la cual «revisada la hoja de vida del docente JORGE RODRIGUEZ MARTINEZ identificado con cedula de ciudadanía No. 944.055, desempeño el cargo de Docente de Régimen Nacional fuente de recursos del Situado Fiscal, de manera continua desde el 22 de septiembre de 1971 al 31 de enero de 2014» encontrándose con el régimen de pensión nacional del situado fiscal.
Lo anterior, se complementa con el Oficio No. 1501-19.18/1521 del 19 de agosto de 202143 de la misma dependencia, en el sentido de indicar que «se evidencia que el docente JORGE MRTÍNEZ RODRÍGUEZ desde 01/09/1971 al 01-02/2014 se le cancelaron sus salarios, bonificaciones y prestaciones sociales como docente de régimen Nacional cuya fuente de recursos provenían del situado fiscal, hoy en la entrada de la vigencia de la Ley 715 del 2001, son del Sistema General de Participaciones SGP provenientes del presupuesto general de la Nación (…) Que en la actualidad JORGE MARTÍNEZ RODRÍGUEZ, 40 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 41 Folio 58 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» 42 Folios 1-2 archivo «026. 50001233300020200005500_ACT_Agregar Memorial_23-04-2021 6.40.59 P.M.» 43 Folios 2-5 archivo «44AgregarMemorial» devenga una Pensión de Jubilación de acuerdo a la Resolución No 8333 del 23/03/2004, como docente de régimen Nacional-Situado Fiscal.».
Por su parte, el Jefe de Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional también remitió algunos documentos relacionados con la historia laboral del señor JORGE RODRÍGUEZ, entre ellos la presentación y propuesta de movimiento de personal del actor en el cargo de profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Cooperativo del Corregimiento de Buena Vista de Villavicencio, documentos44 que datan que agosto de 1971.
En este punto, se advierte que si bien en el formato de historia laboral45 se indica el tiempo laborado en el Colegio Gilberto Alzate Avendaño46, refiriendo como acto de vinculación la Resolución 4720 del 15 de septiembre de 1971, al expediente fue aportada el acta de posesión No. 441 del 22 de septiembre de 197147 correspondiente a la designación realizada mediante la referida Resolución 4720 del mismo año como profesor del Colegio Cooperativo de Buenavista; de manera que, la denominación de la institución educativa aunque pudo variar, pues incluso se encuentra en tal sentido dentro del expediente prestacional aportado por la UGPP una certificación expedida el 19 de febrero de 1999 por el Director Administrativo de Personal Docente de la Secretaría de Educación del Departamento del Meta48 según la cual, el actor prestaba «sus servicios al Departamento en el cargo DOCENTE NACIONAL en grado 10° del establecimiento COLEGIO COOPERATIVO “ANTONIO VILLAVIENCIO” del municipio de Villavicencio (…) QUE VIENE LABORANDO CON LA NACIÓN DESDE EL 1° DE SEPTIEMBRE DE 1971 SIN NINGUNA INTERRUPCIÓN»; lo cierto es, que de acuerdo con el único acto de vinculación - Resolución 4780 del 15 de septiembre de 197149- respecto del cual se guarda consistencia en las distintas certificaciones, su ingreso a la docencia oficial se efectuó como docente de carácter Nacional, y desempeñó sus servicios de forma continua hasta el 31 de enero de 2014.
En este punto, se advierte que si bien se encuentra un certificado de factores salariales expedido el 9 de febrero de 199950 por el Tesorero del Fondo Educativo Departamental del Meta según el cual el demandante laboró como docente nacionalizado, no se tendrá en cuenta como referencia de la vinculación del señor 44 Folios 12-13 archivo «032. 40AgregarMemorial.Pdf con Fecha de Registro 23-06-2021 6.50.36 P. M.» 45 Folio 58 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» 46 Así también se certifica por la Secretaría de Educación de Villavicencio como consta en el archivo «201760052683692-8» Ruta: enlace archivo «024.2. 50001233300020200005500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_18-03-2021 7.39.07 P.M.», carpeta «Anexos Contestacion Demanda UGPP», carpeta «5944055_3». 47 Folio 8 archivo «44AgregarMemorial» 48 Archivo «10-Certificado de información laboral-Causante» Ruta: enlace archivo «024.2. 50001233300020200005500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_18-03-2021 7.39.07 P.M.», carpeta «Anexos Contestacion Demanda UGPP», carpeta «5944055_2». 49 Folios 55-56 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» 50 Archivo «8-Certificado de factores salariales-Causante» Ruta: enlace archivo «024.2. 50001233300020200005500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_18-03-2021 7.39.07 P.M.», carpeta «Anexos Contestacion Demanda UGPP», carpeta «5944055_2».
RODRÍGUEZ MARTÍNEZ, dado que no guarda consistencia con lo certificado por el área especializada en personal - Director Administrativo de Personal Docente de la Secretaría de Educación del Departamento del Meta51- ni con la demás documental que da cuenta de la única vinculación del demandante como docente del orden nacional, por lo que lo allí consignado pudo obedecer a un error formal.
En este caso, atendiendo al actual derrotero jurisprudencial contenido en la quinta y sexta regla de unificación; se tiene que la vinculación del demandante es nacional, pues intervinieron en su nombramiento el Ministro de Educación Nacional y el Secretario, y aunque la financiación de las acreencias se realizó con recursos de la Nación -situado fiscal-, y tal circunstancia por sí sola no le otorgaría la condición de docente nacional, en el caso lo que resulta determinante es la naturaleza de su nombramiento de carácter nacional.
Aquí se recuerda, que no solo debe cumplirse la vinculación del orden territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sino que el tiempo de servicio de veinte (20) años que contempla la Ley 114 de 1913 deben ser laborados en los planteles educativos de orden territorial, departamental, o municipal o nacionalizados, como lo ha indicado el Consejo de Estado52; y según la categorización contenida en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, la naturaleza del vínculo docente -nacional, nacionalizado o territorial- no se establece por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo, sino por la entidad nominadora, así el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional, el personal nacionalizado y territorial, son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, los primeros antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, y los últimos, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
En este sentido, es necesario indicar que, de acuerdo a la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202253 el órgano de cierre de lo contencioso administrativo reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación; y se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales 51 Archivo «10-Certificado de información laboral-Causante» Ruta: enlace archivo «024.2. 50001233300020200005500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_18-03-2021 7.39.07 P.M.», carpeta «Anexos Contestacion Demanda UGPP», carpeta «5944055_2». 52 Consejo de Estado.
Sección Segunda, C.P.: BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ, sentencia del siete (7) de junio de dos mil siete (2007). Exp. (0980-06). 53 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2-2022, proceso con radicado 23001- 23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017), M.P. César Palomino Cortés. que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 197554.
También, resulta pertinente citar dos pronunciamientos recientes del Consejo de Estado en los que se desestiman las pretensiones de pensión gracia, precisamente en atención a que no se cumplía con el término de 20 años de servicio en la docencia del orden territorial o nacionalizada, al haberse dado la vinculación del orden nacional: “Al respecto, olvida la accionante que, si bien el derecho de la pensión gracia fue extendido a los normalistas en virtud del artículo 16 de la Ley 116 de 1928, el ordenamiento jurídico continuó exigiendo que los nombramientos de los mismos serían territoriales o nacionalizados.
(…) Como resultado todo lo anterior, se puede concluir que si bien no se cuenta con el acto de nombramiento de la docente Beatriz Valencia Aguirre (Resolución 9068 de noviembre 12 de 1974 emanada del Ministerio de Educación Nacional), de los demás elementos probatorios se encuentra demostrado de manera inequívoca que la reclamante fue vinculada al cargo de profesora de secundaria en la Normal Nacional de Señoritas a partir del 10 de diciembre de 1974 hasta el 19 de marzo de 2013 ello bajo un vínculo de naturaleza jurídica nacional.
Por lo tanto, al evidenciar que la única relación legal y reglamentaria de la demandante desde el 10 de diciembre de 1974, no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 ni tampoco los 20 años de servicios exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia. Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Beatriz Valencia Aguirre no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada”55.
En otro pronunciamiento56 igualmente reciente, sostuvo lo siguiente: “De lo anterior, para la Sala es claro que el nombramiento ocurrido con la Resolución 7925 de 22 de junio de 1981 por medio de la cual fue nombrado el señor Dumer Hernán Muñoz Samboní es de naturaleza nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque el nombramiento y la posesión así lo determinó. La anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrado por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. 54 Reiterada por la Sección Segunda, en sentencia del 13 de julio de 2023, C.P. César Palomino Cortés, Rad. 13001-23-33-000-2019-00260-01 (4523-2021). 55 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de julio de 2023, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, Rad. 17001-23-33-000-2015-00163-01 (2199-2017). 56 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de julio de 2023, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 25000 23 42 000 2019 00178 01 (3477–2021).
(…) Al respecto, la Sala se permite aclarar que las condiciones que rodean la prestación del servicio del señor Muñoz Samboní no permiten que sea beneficiario de la pensión gracia, en la medida que el cambio de legislación no modifica por sí sola la naturaleza de la vinculación docente, pues aunque con la Ley 60 de 1993 28 se determinó la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales doce ntes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones» (…) Si bien es cierto que fue incorporado a la planta de personal departamental y posteriormente a la del Distrito de Bogotá, ello no corresponde a un nuevo nombramiento y, por tanto, tampoco quiere decir que el tipo de su vinculación hubiera variado.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron a pesar de la incorporación, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 1981, resaltando que ocurrió por cuenta de la Nación – Ministerio de Educación directamente, de ahí en adelante se presentaron diferentes situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues como es claro que la vinculación de los educadores con la que venían antes de la incorporación a la planta de personal docente de los entes territoriales se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.
(…) Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante fue del orden nacional y que las incorporaciones de las que fue objeto no modificaron dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio entre 1 de septiembre de 1981 y 30 de junio de 2004 es de carácter nacional. 2.5. Conclusión (…) Así, el demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiario de la pensión solicitada, razón por la cual, la Sala considera que deberá ser confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de la referencia.” Bajo la misma intelección, se colige que el periodo laborado por el actor comprendido del 22 de septiembre de 1971 al 31 de enero de 2014, que constituye la totalidad de su trayectoria laboral -42 años, 4 meses y 9 días-, debe indicarse que dicha vinculación fue de carácter nacional, teniendo en cuenta que el acto administrativo de nombramiento en el cargo de profesor en el Colegio Cooperativo del Corregimiento de Buena Vista de Villavicencio, fue proferido por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 4780 del 15 de septiembre de 197157, y en el mismo intervinieron el Ministro y Secretario General de dicha cartera; de tal manera, que el tiempo de servicios prestado en virtud de tal nombramiento, no puede computarse al tiempo que se requiere para obtener el beneficio pensional de 57 Folios 55-56 archivo «018. 50001233300020200005500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_15-01-2021 4.07.39 P.M.» la pensión gracia, al corresponder a una plaza del orden nacional, y no territorial o nacionalizado.
Entonces, el tiempo de 20 años de servicio a la docencia territorial o nacionalizada no se cumple por el señor JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ, pues aunque prestó sus servicios docentes por más de 40 años, no cuenta con periodos que pueden computarse para la pensión gracia de jubilación. Por lo expuesto, concluye la Sala que no se acogen los argumentos expuestos por la parte demandante y, en consecuencia, no resulta procedente el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, toda vez que, aunque se encontró demostrado que el señor JORGE RODRÍGUEZ MARTÍNEZ contaba con 50 años de edad, no se demostró alguna causal de mala conducta durante su prestación del servicio, y acreditó haber laborado al servicio de la docencia oficial por más de 40 años, la vinculación de carácter nacionalizada y/o territorial no se cumplió por el término de 20 años exigido por la Ley 114 de 1913 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, y en este sentido no resulta beneficiario de la pensión gracia de jubilación, por lo que deberán negarse las pretensiones de la demanda.
Por último, debe indicarse que, contrario a lo requerido por la parte actora en las alegaciones de conclusión, no es procedente analizar la situación del demandante bajo el principio de favorabilidad, toda vez que dicho principio se aplica en los casos en que existe duda sobre la disposición jurídica aplicable, en tanto se encuentra dos o más disposiciones vigentes al momento de la causación del derecho; y dichas circunstancias no se presentan en el sub judice teniendo de presente que la controversia no versa sobre la normatividad que debe aplicarse al demandante para obtener la pensión gracia, sino respecto al cumplimiento de los requisitos previstos para la causación de su derecho, los cuales, se reitera no se cumplen en su totalidad por el actor. 5.
Condena en costas. En el presente asunto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P habrá de condenarse en constas al demandante, teniendo en cuenta que fue la parte vencida dentro del proceso, al encontrarse acreditado con las actuaciones en esta instancia que la entidad enjuiciada incurrió en gastos con la contestación de la demanda y durante el ejercicio de la defensa técnica. 6.
Otras disposiciones. Teniendo en cuenta el memorial58 aportado por el abogado ABNER RUBÉN CALDERÓN MANCHOLA quien solicita que se reconozca como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, al encontrarse soportado el mandato y reunir los 58 Archivo «052_500012333000202000055001AGREGARMEMORIA20230216115159» requisitos del C.G.P -artículos 73 a 75-, deberá reconocerse como apoderado de la entidad demandada.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - NEGAR las pretensiones de la demanda. SEGUNDO.- CONDENAR en costas a la parte actora; para lo cual, una vez ejecutoriada esta providencia, ingrésese el expediente al Despacho para la fijación de agencias en derecho, y posteriormente realícese la liquidación de las costas por Secretaría. TERCERO.- RECONOCER al abogado ABNER RUBÉN CALDERÓN MANCHOLA como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, en los términos y para los fines del mandato conferido, conforme se expuso en las consideraciones.
CUARTO. - Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de fecha 12 de octubre de 2023, según consta en el Acta No. 073 de la misma fecha, y se firma electrónicamente59 por quienes la integran.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado. 59 A través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx