REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 REFERENCIA: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL ACCIONANTE: DEPARTAMENTO DEL META ACCIONADO: ACUERDO No. 066 DEL 5 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIENTE: 50001-23-33-000-2023-00021-00 SENTENCIA: No. TAM004 23-09-107 MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Se pronuncia el Tribunal sobre la revisión de validez del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE LA MACARENA PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS VIGENCIA 2023”, expedido por el Concejo Municipal de La Macarena- Meta.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones Solicitó declarar la invalidez total del Acuerdo Municipal No. 066 del 5 de diciembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE LA MACARENA PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS VIGENCIA 2023”. 1.1 Hechos Indicó que el 5 de diciembre de 2022 el Concejo Municipal de La Macarena- Meta expidió el Acuerdo No. 066 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta ALCALDE MUNICIPAL DE LA MACARENA PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS VIGENCIA 2023 ”, el cual fue tramitado a iniciativa del ejecutivo municipal, conforme a la exposición de motivos.
Señaló que el Acuerdo fue aprobado en sesiones ordinarias, primer debate reglamentario aprobado el 29 de noviembre de 2022 ante la Comisión de Hacienda y el segundo debate en sesión plenaria el día 5 de diciembre de 2022, conforme a certificación de debates expedida por el Presidente y Secretario General de la Corporación y la Resolución No. 086 del 29 de noviembre de 2022, por medio de la cual se prorrogó el cuarto periodo de sesiones ordinarias del Concejo Municipal por término de 7 días calendario.
Informó que el Acuerdo No. 066 de 2022 fue sancionado el 6 de diciembre de 2022 por la Alcaldesa Municipal Encargada y fue publicado el 7 de diciembre de 2022. Indicó que el Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 fue remitido por la Alcaldía de La Macarena-Meta para el respectivo estudio de control de legalidad el 8 de diciembre de 2022 al correo institucional gerenciaconceptos@meta.gov.co de la Gobernación del Meta. 1.2.
Concepto de la violación Manifestó que con la expedición del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta, se vulneraron las siguientes disposiciones constitucionales y legales: • Constitución Política. • Ley 136 de 1994. • Decreto 111 de 1996. • Ley 819 de 2003. • Estatuto Orgánico de Presupuesto de La Macarena-Meta-Acuerdo No. 070 del 30 de noviembre de 2018.
Expuso que mediante Acta COMFIS No. 009 del 16 de noviembre de 2022 se expidió concepto previo y favorable al Alcalde del Municipio de La Macarena- 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta Meta para comprometer vigencias futuras ordinarias por la cuantía de $813.099.119.88, recursos que corresponden en su totalidad a saldos disponibles del presupuesto de la vigencia fiscal 2022, de acuerdo a lo contemplado en los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del Acuerdo No. 066 de 2022, Acta COMFIS No. 009 de 2022, certificado de disponibilidad presupuestal del 18 de noviembre de 2022, expedido por la Secretaria de Hacienda y la exposición de motivos del 18 de noviembre de 2022.
Manifestó que se observaba en el Acuerdo No. 066 de 2022 que las vigencias futuras autorizadas eran para asumir compromisos en la vigencia fiscal 2023 exclusivamente en el componente temporal, por cuanto, el municipio contaba con disponibilidad presupuestal en la vigencia fiscal 2022 para asumir la financiación de los proyectos de inversión en un 100%, sin embargo, la ejecución de los proyectos trascendía el periodo de anualidad de la vigencia fiscal, lo que se encuentra consignado en la exposición de motivos y en el Acta COMFIS No. 009.
Señaló que según se observaba de los literales d) y h) de los considerandos del Acuerdo No. 066 de 2022 el plazo de ejecución y vigencia de los proyectos objeto de autorización de vigencias futuras ordinarias, era de un periodo superior a la vigencia 2022 y que la solicitud se efectuaba con el propósito de adelantar la etapa contractual de los proyectos por la suma de $1.285.527.329.88.
Por lo anterior, precisó que la autorización concedida en el acto acusado no cumple con los requisitos legales para dar aplicación a la figura presupuestal de vigencias futuras ordinarias, toda vez que, si bien la autorización se dirigió a apropiar recursos de la vigencia fiscal 2022, no se realizó ningún tipo de afectación presupuestal para la vigencia en la que terminarían de ejecutarse los compromisos-2023-; situación que desconoce el objeto de esta figura presupuestal, por cuanto, la misma consiste en la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta Concluyó que pese a que el Municipio de La Macarena cuente con la totalidad de los recursos a la vigencia fiscal 2022, para financiar los proyectos objeto de la autorización, sólo se podía afectar el gasto de la ejecución prevista para ese año y debía estimarse lo correspondiente a vigencias futuras para el gasto de la ejecución en el año siguiente; es decir que, a su juicio el Concejo Municipal dio una incorrecta aplicación a la figura presupuestal de vigencias futuras, por cuanto, los proyectos están siendo financiados con sólo recursos presentes, que para el caso en concreto, corresponden a la vigencia fiscal 2022.
Bajo ese entendido, se tiene que para el sub lite “la entidad pudo acudir a otros mecanismos, como, por ejemplo, prever que los recursos preestablecidos en la vigencia en curso para financiar el compromiso se adicionarían al presupuesto de la vigencia siguiente a manera de excedentes financieros (recursos de balance), a fin de autorizar la vigencia futura con cargo a ese rubro, sin transgredir las normas presupuestales.”.
Precisó que la figura de vigencias futuras ordinarias tiene dos elementos esenciales, uno temporal y otro de carácter presupuestal, esto significa que el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia y la asunción de obligaciones debe afectar los presupuestos de vigencias posteriores, de modo que se garantice la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas.
Por último, expresó que la autorización otorgada mediante Acta de COMFIS No. 009 de 2022 para comprometer vigencias futuras ordinarias se avaló por la cuantía de $813.099.119.88, presentando una diferencia respecto del valor total de los proyectos, por cuanto, la suma total de los proyectos corresponde a $1.365.055.606, mientras que, el valor solicitado por el Alcalde para comprometer las vigencias futuras corresponde al valor de $813.099.119.88, arrojando una diferencia de $551.956.487, es decir, que no existe congruencia entre lo solicitado por el ejecutivo municipal y los valores proyectados por el secretario de infraestructura dentro del mismo COMFIS, razón por la cual, no hay certeza financiera respecto a los montos autorizados para efectuar la operación presupuestal, de modo que, el Concejo Municipal de La Macarena autorizó el compromiso de vigencias futuras ordinarias por un valor diferente al avalado por el COMFIS mediante Acta No. 009 de 2022. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta 2.
Actuación Procesal Al proceso se le imprimió el trámite establecido en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, ordenándose mediante auto del 13 de enero de 2023, la fijación en lista por diez (10) días. Vencido el término otorgado para que el Ministerio Público o cualquier otra persona intervinieran para defender o impugnar la Constitucionalidad o Legalidad del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022, se evidencia que no se allegó pronunciamiento al respecto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer sobre la validez del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 expedido por el Municipio de La Macarena-Meta, en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y el numeral 2 del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, facultad que se ejerce en única instancia. 2.
Problema Jurídico Teniendo en cuenta los argumentos planteados por la delegada del Gobernador del Departamento del Meta contra el Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022, le corresponde a este Tribunal determinar si el Concejo del Municipio de La Macarena-Meta vulneró la normatividad constitucional y legal que regula las vigencias futuras ordinarias.
Para resolver el problema jurídico el Tribunal abordará los siguientes aspectos: i) Análisis jurídico y jurisprudencial y ii) caso actual. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta i) Análisis jurídico y Jurisprudencial En atención a la materia que reguló el Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE LA MACARENA PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS VIGENCIA 2023”, versa sobre las vigencias futuras ordinarias, es pertinente estudiar lo relacionado con las vigencias futuras su procedencia y trámite.
Para efectos de entender la figura presupuestal de las vigencias futuras se debe partir del principio de anualidad previsto en el artículo 14 del Estatuto Orgánico de Presupuesto -compilado en el Decreto 111 de 1996 que establece: “ARTÍCULO 14. ANUALIDAD. El año fiscal comienza el lo. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10).” De lo anterior, se colige que, por regla general, las autoridades públicas no podrán adquirir, luego del 31 de diciembre de cada año, compromisos que afecten las apropiaciones presupuestales de la anualidad que se cierra; de igual forma, ello significa que, en principio, los organismos del Estado deberán abstenerse de comprometer vigencias presupuestales futuras, toda vez que los ingresos y gastos deberán ejecutarse en el año que corresponda1. «Ahora bien, el principio de anualidad –su alcance– se atenúa luego de que se le relaciona con aquel de la planeación, pues éste exige el desarrollo de actividades que, en la mayoría de casos, superan el periodo de un año2.
La conjunción de esos referentes normativos ha implicado la aparición de las 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 31 de mayo de 2018 Radicación Número: 05001-23-31-000-2011-01664-02, Actor: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandado: Departamento De Antioquia Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 2 Consejo De Estado.
Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 08001-2331000-2010-00987- 01. C.P. Oswaldo Giraldo López. Sentencia De 1º De Febrero De 2018. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta vigencias futuras, que permiten afectar presupuestos venideros a fin de materializar proyectos que no resultan ejecutables en ese lapso3»4.
Respecto a las vigencias futuras tenemos como antecedente normativo lo dispuesto en los artículos 23 y 24 del Decreto 111 de 1996, en los cuales se estableció la posibilidad de autorizar por la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, en su tenor literal los mencionados artículos sin las modificaciones realizadas por la Ley 819 de 2003 señalaban: “ARTÍCULO 23.
La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del concejo municipal, asamblea departamental y los consejos territoriales indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
Esta disposición se aplicará a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas. El Gobierno reglamentará la materia. El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto Anual, un artículo sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras (Ley 179/94, artículo 9o.).
ARTÍCULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La Secretaría Ejecutiva enviará a las comisiones 3 Se Hace Referencia Al Año. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 31 de mayo de 2018 Radicación Número: 05001-23-31-000-2011-01664-02, Actor: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandado: Departamento De Antioquia Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos.
Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en éstos se estipulen no requerirán de autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán por las normas que regulan operaciones de crédito público (Ley 225/95, artículo 3o.).
Posteriormente, se expidió la Ley 819 de 2003 que a través de sus artículos 10, 11 y 12 reguló las vigencias futuras ordinarias, excepcionales y las ordinarias para las entidades territoriales, respectivamente, modificando de esta manera las anteriores preceptos, es decir, el artículo 9 de la Ley 179 de 1994 y el artículo 3 de la Ley 225 de 1995 compilados en el Decreto 111 de 1996, estableciéndose en el artículo 10 las vigencias futuras ordinarias, en el sentido que el Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.
Precisándose que la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, exceptuándose los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica. En cuanto a las vigencias futuras excepcionales el artículo 11 de la Ley 819 de 2003 señaló que el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1 de la ley 819 de 2003.
La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. Igualmente, se dispuso que para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.
Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público. Ahora bien, respecto a las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales -asunto objeto de estudio- el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 prevé que en las entidades territoriales las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. Precisándose que la corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, excepto para los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. Advirtiéndose que, en el caso de las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
El Consejo de Estado en sentencia del 1 de febrero de 20185 respecto a la figura presupuestal de vigencias futuras señaló: “Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina6, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.
En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales7.” (negrita fuera del texto).
Entonces, de lo hasta aquí expuesto se puede concluir que la figura de vigencias futuras contiene dos elementos esenciales; el primero de ellos corresponde al plazo de ejecución del compromiso que debe comprender más 5 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia Del 1 De Febrero De 2018, Radicación Número: 08001-23-31-000-2010-00987-01, Actor: Jorge Vergara Carbo, Demandado: Distrito De Barranquilla, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 6 Restrepo, Juan Camilo, Derecho Presupuestal Colombiano, 2ª edición, Bogotá, Legis, 2014, p. 186. 7 Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico de la Auditoria General de la Nación, Guía de Presupuesto Público Territorial, Bogotá, 2012, p.111. 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta de una vigencia; y, la segunda, de autorización de carácter presupuestal, entendido ello respecto a la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias posteriores, a fin de que se puedan asumir estos compromisos con cargo a tales presupuestos.
Así las cosas, bajo los anteriores preceptos normativos y jurisprudenciales pasa esta Corporación Judicial a analizar el presente caso. ii) Caso Actual Dentro del presente asunto el Gobernador del Meta, a través de su delegada, pretende que se declare la invalidez del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de La Macarena-Meta, por considerar que la Corporación Edilicia vulneró la normatividad legal que regula las vigencias futuras ordinarias, ello al advertir que la figura de vigencias futuras ordinarias se utilizó indebidamente al comprometer vigencias futuras ordinarias cuando no existe afectación presupuestal para el año 2023, sumado al hecho que la autorización debió ajustarse a la cuantía certificada y aprobada por el COMFIS.
El Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022, dispone: 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta En ese orden de ideas, en el presente asunto se advierte que el Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 se presentó a iniciativa del Alcalde Municipal, evidenciandose que se tramitó como el Proyecto de Acuerdo No. 022, precisando el Alcalde Municipal en la exposición de motivos del mismo lo siguiente: “2.
PROPUESTA DE VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS. La administracion Municipal en el ejercicio de dar cumplimiento a las metas establecidas en el Plan de Desarrollo 2020- 2023 “ LA MACARENA ES MI COMPROMISO” y en el entendido que por efectos de la planeacion en la contratacion nace la necesidad de adelantar procesos contractuales durante la presente vigencia, con el fin de garantizar la prestacion oportuna y adecuada prestacion de servicios dirigidos a atender necesidades, y que por sus caracteristicas requieren de una avance en su proceso contractual o el inicio en la presente vigencia en donde la totalidad de estos recursos corresponden a la vigencia fiscal 2022 pero su ejecucion se extendera hasta algunos meses de la vigencia 2023; por lo tanto esta administracion pone a consideracion, estudio y aprobacion del Honorable concejo Municipal de La Macarena el presente Proyecto de acuerdo.
Según acta 009 de Comfis del dia 16 de noviembre de 2022 los proyectos que requieren de aprobacion especial de contratacion por la via de las vigencias futuras ordinarias por un valor de MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL TRES VEINTINUEVE MIL PESOS CON 88/100 ($1.285.527.329.88), de los cuales se financiaran en en su totalidad con cargo a la actual vigencia fiscal 2022.” (Negrita y subrayas fuera del texto).
Igualmente, en el Acta No. 009 del del Consejo de Gobierno -COMFIS Municipal se señaló lo siguiente: “Desarrollo: 1. El señor alcalde municipal toma y la palabra y expone que considera esta administración que se requiere solicitar autorización al honorable Concejo Municipal para celebrar una serie de contratos para la ejecución proyectos por medio del mecanismo de vigencias Futuras Ordinarias por la suma de OCHOCIENTOS TRECE MILLONES NOVENTA Y NUEVE MIL CIENTO DIECINUEVE PESOS CON 88/100 ($813.099.119.88) los cuales por circunstancias de tiempo no alcanzan a ser ejecutados en su totalidad antes del 31 de diciembre de 2022 pero que cuentan con una financiación del 100% con recursos de la vigencia 2022.
(…) Expone también el Secretario, que debido a que en el cronograma de ejecución de dichos proyectos se estima que se sobrepasaría la fecha del 31 de diciembre de 2022 para la 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta conclusión satisfactoria de estos, considera viable la propuesta del señor alcalde.
La Secretaria de Hacienda indica que cada uno de estos proyectos cuentan con los recursos necesarios en un 100% dentro del presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2022. El secretario de Planeación Interviene y expone que teniendo en cuenta que estos se financiaran en un 100% con recursos de la vigencia fiscal 2022, no se vería afectado el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni sus metas plurianuales por lo tanto no se requiere su actualización o ajuste.
Por tal motivo, El alcalde municipal solicita se ponga a consideración y aprobación de este Consejo la presentación de un proyecto de acuerdo ante esta duma municipal para solicitar aprobación para la contratación mediante vigencias futuras ordinarias vigencia 2023 de los proyectos y montos individuales que se relacionaron en este numeral 2.
Una vez expuesta la propuesta por parte del alcalde municipal y escuchadas las intervenciones de los secretarios, el consejo en pleno aprueba la moción presentada; y acto seguido, se determina su presentación al Honorable concejo Municipal en las sesiones ordinarias mes de noviembre de 2022.” (Negrita y subrayas fuera del texto). En ese orden de ideas, el Concejo Municipal de La Macarena-Meta fundamentó la expedición del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 en los siguientes considerandos: 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta Conforme a lo anterior, se colige que el Concejo Municipal de La Macarena- Meta en virtud de la competencia legal prevista en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 relativa a que le corresponde en el caso de las entidades territoriales-Municipios- otorgar la autorización para comprometer vigencias futuras a los Concejos Municipales a iniciativa del Alcalde y previa aprobación del Confis territorial, expidió el Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022, en el cual si bien es cierto como lo anuncia su epígrafe la intención era autorizar al alcalde municipal de La Macarena para comprometer vigencias futuras ordinarias- vigencia 2023, se advierte que, tal como lo señaló la delegada del Gobernador, en estricto sentido ello no fue lo que ocurrió en el presente caso.
En el sub júdice se observa que tanto el alcalde como el COMFIS MUNICIPAL justificaron la necesidad de la autorización de las vigencias futuras en el hecho que era necesario adelantar los proceso contractuales durante la vigencia 2022, con el fin de garantizar la prestación oportuna y adecuada de de servicios, sin embargo, su ejecución se extendería hasta la vigencia 2023, no obstante, la totalidad de los recursos corresponderían a la vigencia fiscal 2022, situación que consideró válida el Concejo Municipal pues en la parte considerativa del Acuerdo justificó la expedición del mismo señalando “Que por efectos de la planeación en la contratación nace la necesidad de adelantar procesos contractuales durante la presente vigencia que garantizen (Sic) la prestación oportuna y adecuado prestación de servicios o inicio de obras, dirigidos a atender necesidades que por sus características requieren el inicio 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta en la presente vigencia y que la totalidad de los recursos corresponde a la vigencia fiscal 2022”.
Por consiguiente, claramente se denota una errada comprensión por parte de las autoridades territoriales del Municipio de La Macarena-Meta respecto al uso de la figura de las vigencias futuras, toda vez que, si bien el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 prevé que “Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas…”, dicha preceptiva no puede entenderse como si en el caso de existir un evento en el que la ejecución de los contratos se extiende más allá de la vigencia fiscal -31 de diciembre de cada año- pero se cuenta con los recursos en la vigencia fiscal presente o en curso debe acudirse a la autorización de vigencias futuras sólo por el hecho de extenderse el plazo de ejecución de los contratos, por cuanto, obligatoriamente para hacer uso de esta figura presupuestal se deben afectar presupuestos de las vigencias futuras y acudir a la figura únicamente bajo la utilización del elemento temporal.
Es decir, en el presente caso se observa que la situación se enmarca sólo en uno de los elementos de las vigencias futuras cual es el relacionado con el limite temporal, esto es que el plazo de ejecución del compromiso deba comprender más de una vigencia; sin embargo, no contiene el elemento de la autorización de carácter presupuestal, entendido ello como el hecho que los compromisos que se asumen afecten los presupuestos de vigencias posteriores porque, como quedó visto, las autoridades territoriales de La Macarena-Meta coincidían en asegurar que los recursos o el presupuesto para sufragar los proyectos que necesitaban autorización de vigencias futuras se cubrirían con los recursos de la vigencia fiscal del año 2022, la cual para el momento de la autorización era la vigencia fiscal presente o en curso.
Entonces, como se expuso en el marco jurídico y jurisprudencial para efectos de utilizar la figura presupuestal de vigencias futuras se debe cumplir con dos elementos cuales son: i) el plazo de ejecución del compromiso que debe comprender más de una vigencia; y, ii) la autorización de carácter 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta presupuestal, es decir, la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias posteriores, a fin de que se puedan asumir estos compromisos con cargo a ellas.
Así lo ha entendido el Consejo de Estado8 al señalar lo siguiente: “Atendiendo las exigencias analizadas, queda claro que la ejecución del contrato que se pagará con recursos de vigencias futuras debe empezar a ejecutarse en el año en curso –vigencia presente- y continuar el año(s) siguiente(s) -vigencias futuras-. Esto significa que: i) si un contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina en el mismo, su pago no se puede hacer con vigencias futuras, sino sólo con vigencias presentes.
Por el contrario, ii) si ese mismo contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina el siguiente, su pago, debe hacerse con una combinación de vigencias presentes más vigencias futuras. Incluso, en el último evento, si la entidad cuenta con todos los recursos en la vigencia presente, sólo puede afectar lo que calcula será el gasto de la ejecución en ese año, y con vigencias futuras lo que se estima será el gasto de la ejecución el año siguiente.
Hasta este lugar de la norma, la ley no permite que el 100% del precio del contrato se pague con cargo a vigencias futuras, porque otro requisito legal es que se comprometa, por lo menos, una parte de los recursos de la vigencia presente. No obstante, la ley no indicó qué monto debía invertirse, así que en muchas entidades se comprometían cantidades irrisorias de la vigencia presente –el 1% del valor total- y el valor restante –casi todo- de vigencias futuras – el 99% del precio-.” (Negrita y subrayas fuera del texto).
En ese sentido, en virtud de lo anterior se colige que en el presente asunto el Concejo Municipal de La Macarena-Meta autorizó al Alcalde para financiar los proyectos en su totalidad con el presupuesto de la vigencia 2022, pese a que los mismos según la exposición de motivos del Acuerdo extendería su ejecución a los primeros meses del año 2023, es decir que, el Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022 no cumple los parámetros legales previstos en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, para efectos de comprometer vigencias futuras ordinarias, por cuanto que, aún cuando del epígrafe y de su contenido parcialmente se pueda advertir que la finalidad de la expedición era usar la figura de vigencias futuras, ello sólo terminó siendo una apariencia, pues de la lectura integral del acuerdo así como de los antecedentes del mismo (exposición de motivos y Acta COMFIS No. 009 de 8 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia Del 12 De Agosto De 2014, Radicación Número: 05001-23-31-000-1998-01350-01(28565), Actor: Darío Piedrahita Giraldo, Demandado: Municipio El Retiro, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta 2022) se puede concluir que los recursos a utilizar para la financiación de los proyectos correspondían en su totalidad a la vigencia fiscal 2022 (vigencia presente o en curso para el momento de la expedición del acuerdo), es decir, no se comprometía el presupuesto de la vigencia fiscal siguiente como obligatoriamente lo exige este mecanismo presupuestal.
Así las cosas, se declarará la invalidez del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022, por infringir las normas en que debería fundarse (Artículo 12 de la Ley 819 de 2003) al desconocer y/o utilizar indebidamente la figura de vigencias futuras ordinarias y como consecuencia, inobservar el principio presupuestal de anualidad, al financiar compromisos que sobrepasan el año fiscal, sin comprometer realmente las vigencias de los años siguientes.
Teniendo en cuenta que con el cargo de nulidad estudiado en precedencia hay lugar a declarar la invalidez del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022, este Tribunal se sustrae del estudio del cargo de nulidad relacionado con diferencia entre la cuantía aprobada por el COMFIS y lo decidido en el Acuerdo acusado. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 066 del 5 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de La Macarena-Meta “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE LA MACARENA PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS VIGENCIA 2023”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente del Concejo del Municipio de La Macarena-Meta, al Alcalde del Municipio de La Macarena- Meta, al Personero de esa localidad y al Gobernador del Departamento del Meta. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2023-00021-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 066 de 2022 del Concejo Municipal de La Macarena-Meta TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívense las presentes diligencias.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada virtualmente en Sala de Decisión No. 3 de la fecha, según consta en Acta No. 048. Se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Ausente en licencia no remunerada)9 TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada 9 Conforme lo dispuesto por el Consejo de Estado en Acuerdo 222 del 15 de agosto de 2023, se encargó del despacho del que es titular la Magistrada Teresa Herrera Andrade a la Magistrada Nohra Eugenia Galeano Parra durante la licencia no remunera entre el 7 al 14 de septiembre de 2023.