Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 24 de agosto de 2023. Radicación: 50001-23-33-000-2023-00085-00 Medio de control: Acción de validez Demandante: Departamento del Meta Asunto: Acuerdo municipal 597 del 20 de enero de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Acacías Sentencia de única instancia La Sala decide la validez del Acuerdo Municipal 597 del 20 de enero de 2023, «Por medio de cual se autoriza al alcalde del municipio de Acacías-Meta para asumir compromisos con cargo a una vigencia futura ordinaria 2024», expedido por el Concejo Municipal de Acacías.
I. Antecedentes procesales 1. La demanda La Gobernación del Meta, por medio de la secretaria jurídica del departamento del Meta, mediante mensaje electrónico remitido a la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta, solicitó declarar la invalidez del Acuerdo Municipal 597 del 20 de enero de 2023. 1.1. Normas violadas • Artículo 12 de la Ley 819 de 2003. • Artículo 1.º de la Ley 1483 de 2011. 1.2.
El concepto de la violación Expedición irregular Luego de transcribir apartes de los artículos 313 y 334 de la Constitución, 32 de la Ley 1136 de 1994, 8.º, 10 y 12 de la Ley 819 de 2003 y 1.º de la Ley 1483 de 2011, y de la Circular Externa 07 del 20 de febrero de 2007 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló que las vigencias futuras consisten en la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias fiscales futuras para realizar un determinado gasto, cualificado por su destinación, extensión en tiempo o su elevada cuantía. Añadió que, en la práctica, emerge como mecanismo de financiación y planificación de proyectos de inversión de mediano y largo plazo.
Evidenció que para comprometer cualquier vigencia futura es necesario que el concejo municipal la apruebe, que exista previa autorización del CONFIS y que la inversión que origina el compromiso de la vigencia futura se encuentre en el plan de desarrollo. Agregó que, la autorización del CONFIS procederá únicamente si la vigencia futura no supera el periodo de gobierno respectivo a excepción de los proyectos de inversión que se consideren de importancia estrategia para el municipio y, en todo caso, la ley establece la prohibición de autorizar vigencias futuras en el último año de gobierno del alcalde, a excepción de cuando se trate de operaciones conexas de crédito público. 2 Señaló que una cosa es que se comprometan vigencias futuras ordinarias que superen el periodo de gobierno y la aplicación de sus excepciones como son los proyectos de gastos de inversión, en aquellos casos en que el CONPES previamente los declare de importancia estratégica, y otra cosa es comprometer vigencias futuras ordinarias en el último año de gobierno, las cuales solo son viables para celebración de operaciones conexas de crédito público, tal como lo prevé el artículo 12 de la Ley 819 de 2003.
Considerando lo anterior, indicó que, una vez revisados los documentos soporte del Acuerdo 597 de 2023, se encuentra que se aportó concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación del 14 de octubre de 2022, para el trámite de vigencias futuras excepcionales que conllevan recursos de inversión nacional. Igualmente, advirtió que se aportó el Acta 02 del Consejo de Gobierno del 5 de enero de 2023, mediante la cual se declaró de importancia estratégica el convenio interadministrativo 1901 de 2022.
Advirtió que en la exposición de motivos del Acuerdo 597 de 2023 se realizó la revisión de cada uno de los requisitos para efectuar la solicitud de vigencias futuras ordinarias, indicando que se cumple con cada uno de ellos. Observó que mediante el Acuerdo 591 del 11 de noviembre de 2022, el concejo municipal de Acacías autorizó al alcalde para asumir compromisos propios de vigencias futuras excepcionales, mediante el cual se aprobó el proyecto «Estudios, diseño y construcción Estación de Policía en el Municipio de Acacías- Departamento del Meta», el cual deriva del Convenio Interadministrativo 1901 de 2022, celebrado entre la Nación-Ministerio del Interior-Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana-FONSECON con el municipio de Acacías, el cual tendría una inversión de $13.986’033.119, cuyos recursos serían transferidos por el FONSECON y se imputarían con cargo al presupuesto 2023 y 2024.
Dijo que la Gerencia de Conceptos y Asistencia Jurídica Territorial, con el radicado 16300.29-351 del 29 de noviembre de 2022, indicó que, dado que se cumplieron los requisitos definidos en las normas que lo regulan para ser aprobadas las vigencias futuras excepcionales, se concluyó que el Acuerdo 591 del 11 de noviembre de 2022 se encontraba acorde a las previsiones que sobre la competencia y la materia regulan la normatividad vigente y revestido de constitucionalidad y legalidad, por lo que se consideró que se ajustaba a los procedimientos y requisitos establecidos en la Constitución y la ley.
Señaló que, a pesar de lo anterior, el mentado acto administrativo no fue aplicado en su oportunidad, ya que, el 1º de marzo de 2023 se recibió del municipio de Acacías el Acuerdo 597 del 20 de enero de 2023, el cual compromete las mismas cifras y razones del Acuerdo 591 de 2022, con la única diferencia de que lo hace bajo la figura de vigencias futuras ordinarias, efectuando la aplicación sin mediar argumento o justificación alguna que indicara en la exposición de motivos o en el acto administrativo la razón por la cual se realizó la modificación, sin tener en cuenta las condiciones especiales que se requieren, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, para ser aprobado como vigencias futuras ordinarias.
Aclaró que la Ley 819 de 2003 distingue entre vigencias futuras ordinarias y vigencias futuras excepcionales, al señalar que son figuras diferentes, ya que frente a las primeras indica que queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno, excepto para la celebración de operaciones conexas de crédito público, mientras que para las excepcionales la norma que se aplica es la Ley 1483 de 2011, la cual es específica para dicha 3 materia y determina que se encuentran prohibidas en el último año de gobierno, con la salvedad de que solo es viable realizarlas para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones.
Afirmó que, en el caso, no es claro el motivo por el que se expidieron dos acuerdos en idénticas condiciones, pues ambos tratan del mismo proyecto «Estudios y construcción Estación de Policía en el Municipio de Acacías- Departamento del Meta», el cual se deriva del Convenio Interadministrativo 1901 de 2022, celebrado entre la Nación-Ministerio de Interior-FONSECON con el municipio de Acacías, el cual tendría una inversión de $13.986’033.119, cuyos recursos se imputarían con cargo al presupuesto 2023 y 2024, pero se desarrollaron figuras diferentes, siendo esta última inadecuada (vigencias futuras ordinarias), ya que la disposición utilizada no resultaría aplicable en este asunto, por ser contraria a la ley.
Por lo anterior, manifestó que el Acuerdo 597 de 2023 infringe la normatividad que regula el trámite y aprobación de las vigencias futuras ordinarias, particularmente el artículo 12 de la Leu 819 de 2003, porque se hace inviable adquirir compromisos en el último año de gobierno por la causal expuesta en el acto administrativo, pues el acuerdo trata de un convenio interadministrativo celebrado entre la Nación y el Ministerio del Interior, teniendo en cuenta que solo era posible comprometer dichos recursos con la modalidad de vigencias futuras excepcionales.
Señaló que la autorización y expedición del Acuerdo 597 de 2023 se dio de manera irregular, por incumplir lo previsto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003. Por otra parte, sostuvo que el Acuerdo 597 fue sancionado el 25 de enero de 2023, sin embargo, fue remitido a la Gobernación del Meta, por correo electrónico, el 1º de marzo de 2023, es decir, por fuera de los cinco días siguientes a su sanción, como lo dispone el artículo 82 de la Ley 136 de 1994.
En resumen, dijo que se reprocha el incumplimiento de los términos para el envío del acuerdo así como la expedición de este utilizando el procedimiento de vigencias futuras ordinarias, que no se aplica al caso, cuando previamente se había presentado el proyecto con el trámite correcto, que fue el de las vigencias futuras excepcionales (Acuerdo 591 de 2022), lo cual constituye un vicio en la expedición del Acuerdo 597 del 20 de enero de 2023, pues no se sujetó al procedimiento legal y reglamentario antes descrito, lo cual afecta totalmente la validez del acuerdo acusado. 2.
Intervenciones 2.1. José Enrique Molina Rojas Dentro del término para intervenir, el ciudadano José Enrique Molina Rojas anexó la comunicación remitida por él al Ministro del Interior, mediante correo electrónico del 12 de abril de 2023, en el que solicitó ordenar la suspensión inmediata del Convenio 1901 de 2022 y del contrato derivado de este, hasta tanto haya un pronunciamiento de este tribunal sobre la validez del Acuerdo Municipal 597 de 2023.
Posteriormente, mediante escrito allegado por correo electrónico del 2 de mayo de 2023, indicó que, como se desprende de los antecedentes del trámite del Acuerdo 597 de 2023 y 596 de 2022, desde las veedurías no solo se les advirtió a los concejales y al municipio que el parágrafo 5 del artículo 23 de este último acuerdo violaba las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011, al unificar requisitos, 4 omitir unos e inventarse otros, para autorizar vigencias futuras en el último año, sin diferenciar los requisitos para ello.
Advirtió que el único requisito o excepción de la Ley 819 de 2003 para tramitar, autorizar y sancionar un acuerdo que autorice una vigencia futura ordinaria en el último año de gobierno, es que esté relacionada con una operación conexa con un crédito público. Y, para el caso de la Ley 1843 de 2011, es que la vigencia futura está relacionada con un proyecto de cofinanciación, que el Estado invierta una parte o la totalidad de los recursos y se comprometa la doceava parte del SGP y sea expedido el concepto del DNP.
Señaló que ni la Ley 819 de 2003 ni la Ley 1483 de 2011 señalan o autorizan a que integre los mencionados requisitos para las vigencias ordinarias o excepcionales proyectos de vigencias futuras en el último año de gobierno, relacionadas con recursos de las EICE, porque sobre estas el DNP no tiene competencia para expedir concepto alguno. Esto es una clara intromisión del concejo y el acalde en asuntos del poder legislativo que constituye un prevaricato.
Afirmó que la gerencia de conceptos de la Gobernación del Meta no debió analizar el articulado del Acuerdo 596 de 2022, especialmente el parágrafo 5 del artículo 23 (concepto de legalidad), porque con ello constituyó por igual una grave ilegalidad, por la cual ya los 15 concejales y el alcalde de Acacías fueron notificados por la Procuraduría Provincial de Villavicencio del auto que ordena la investigación disciplinaria por el trámite, aprobación y sanción del Acuerdo 596 de 20212. 2.2.
Municipio de Acacías El alcalde del municipio de Acacías pidió que se declare la validez del acuerdo por las siguientes razones: Advirtió que la circular del Ministerio de Hacienda que cita el accionante fue emitida con anterioridad al término de la promulgación y vigencia de la Ley 1483 de 2011. Indicó que, de acuerdo con la Constitución, la competencia de la reglamentación territorial presupuestal está en cabeza de los concejos municipales, en cuanto a la reglamentación municipal de las normas orgánicas de presupuesto.
Señaló que de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución, la ley orgánica de presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales; interpretación de la que se origina el Decreto 111 de 1996. Indicó que el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 concedió a las entidades territoriales la facultad, competencia y autonomía para la expedición de normas orgánicas de presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Dijo que la jurisprudencia constitucional señala que la entidades territoriales podrán cumplir sus funciones respecto del presupuesto en observancia de: i) las reglas señaladas en el título XII de la Constitución, que son aplicables en cuanto sean pertinentes, ii) los principios de la ley orgánica del presupuesto, esencialmente relacionados con pautas de procedimiento y, iii) aquellos principios que las asambleas o concejos estimen convenientes, siempre y cuando no contravengan mandatos constitucionales o legales. 5 Afirmó que la jurisprudencia constitucional desvirtúa la postura jurídica que ostenta el departamento del Meta en cuanto a que en las entidades territoriales queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
Difirió de lo que adujo la Gobernación del Meta de que debería ser una vigencia futura excepcional, la cual no se aplica a la entidad, ya que el municipio, dentro del presupuesto de gastos, tiene una apropiación inicial para la vigencia fiscal 2023 de $7.543’016.560, y al tener recursos apropiados en el presupuesto de gastos, la única vía es la aprobación de una vigencia futura ordinaria, mientras que la vigencia futura excepcional no debe tener recursos apropiados en el presupuesto de gastos, razón por la que no comparte la posición del accionante.
Aludió a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el principio de autonomía, el cual permite adaptar tales normas en sus estatutos orgánicos del presupuesto en tanto que se ajustan a la organización, normas constitucionales y condiciones de las entidades territoriales, y como garantía del derecho de igualdad de aquellas frente a la Nación, como la planificación, la estructuración del presupuesto y la disciplina fiscal.
Señaló que la normatividad reglamentaria municipal permite que el municipio de Acacías, basándose en la autonomía presupuestal, decida adoptar el Estatuto Orgánico Presupuestal mediante el Acuerdo 596 de 2022, señalando y adaptando en los artículos 24 y 25 la ejecución de vigencias futuras ordinarias y excepcionales. Con base en lo anterior, dijo que queda desvirtuada la vulneración del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, puesto que sí procede que la entidad territorial efectuara el trámite de vigencias futuras ordinarias en concordancia con lo señalado en la normatividad interna.
Por otra parte, dijo que es equívoca la apreciación que realiza la accionante frente a que la Ley 1483 de 2011 reglamentó lo que difieren en cuanto a vigencias futuras excepcionales, puesto que si bien es cierto que el artículo 1º trae como título «vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales», el contenido normativo no solo reglamenta dicha figura jurídica, sino que también modifica las consideradas en la Ley 819 de 2003.
Dijo que cuando el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 se refiere a cualquier vigencia futura, incluye las establecidas en esa disposición, siendo estas las vigencias futuras ordinarias, en el entendido de que la Ley 1483 de 2011 no está haciendo énfasis solamente en las vigencias futuras excepcionales. Por lo tanto, no aceptan la aducida violación del artículo 1º de la Ley 1483 de 2011.
Señaló que el título normativo y el desarrollo de este, contenido en el artículo 1º de la Ley 1483 de 2011, no se limita tan solo a la reglamentación de vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, sino que también instruye de manera directa sobre la aplicación de las vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales.
Aludió a cierto concepto de la Contraloría Departamental del Tolima del 1º de julio de 2021, sobre el marco legal para comprometer vigencias futuras más allá del periodo constitucional, más exactamente en el último periodo de gobierno. Aseveró que en la adaptación de la norma orgánica de presupuesto municipal se contempló la situación en particular por la cual se dio el trámite de vigencia futura ordinaria ante el concejo municipal, cumpliendo todos los requisitos exigidos por el estatuto municipal.
Añadió que no entiende que, si el trámite de la vigencia futura ordinaria dentro del estatuto orgánico de presupuesto fue 6 avalado por la Gobernación del Meta, a la hora de su ejecución encuentre que está viciada por irregularidades. Sostuvo que razón tiene la Gobernación del Meta en hacer el estudio normativo presupuestal, pero este es de carácter nacional y debe estar armonizado entre la Ley 819 de 2003 y la Ley 1483 de 2011, pero que a la hora de la aplicación territorial, necesariamente debe establecerse el estatuto orgánico de presupuesto, situación que no verificó el departamento del meta, aun más cuando el artículo 156 del Estatuto Orgánico Presupuestal Municipal indica que rige a partir de la fecha de su sanción y publicación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial el Acuerdo 222 de 2012.
Es decir, la norma rectora principal en materia presupuestal del municipio [Acuerdo 569 de 2023] cuenta con toda la validez para crear, modificar y extinguir situaciones jurídicas, en concordancia con la presunción de legalidad el artículo 88 del CPACA. Finalmente, manifestó que los recursos que apalancan la vigencia futura ordinaria, según el Acuerdo 597 de 2023, corresponden a un proyecto de inversión declarado de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno, ya que el proyecto tiene un horizonte de dos años [2023-2024], cuyo objeto es «Estudios, diseño y construcción estación de policía en el municipio de Acacías- Departamento del Meta», recursos que provienen de la gestión ante el FONSECVON; obra que fortalecerá la seguridad, la convivencia y la confianza de la ciudadanía del municipio de Acacías.
El proyecto está financiado el 100% con recursos de la Nación. 2.3. Luz Mary Aguirre Rodríguez Dentro del término para intervenir, la ciudadana Luz Mary Aguirre Rodríguez pidió que se declare válido el Acuerdo Municipal 597 del 20 de enero de 2023, por encontrar que el trámite correspondiente efectuado por la administración fue en los términos constitucionales, legales y jurisprudenciales señalados en el ordenamiento jurídico.
Dijo no aceptar la violación del artículo 12 de la Ley 819 de 2003 alegada, porque el concejo municipal se amparó en el Estatuto Orgánico Presupuestal [Acuerdo 596 de 2022, constituyéndose esta como la carta de navegabilidad en materia presupuestal. Finalizó reiterando lo dicho por el alcalde del municipio de Acacías. 2.3. Brayan Yesid Chingaté Rojas El abogado Brayan Chingaté, dentro del término para intervenir, se opuso a las pretensiones de la demanda de validez, por las siguientes razones: Dijo que el acuerdo acusado cumplió los requisitos señalados en la ley para ejecutar cualquier vigencia futura en el último año de gobierno, especialmente, el requisito de que el proyecto a ejecutar sea declarado de importancia estratégica por el consejo de gobierno. Advirtió que mediante el Acuerdo 596 de 2022, el municipio de Acacías adoptó el estatuto orgánico de presupuesto, lo que fue verificado en control de legalidad por parte de la Gobernación del Meta, generando concepto favorable, haciendo mención especial al apartado de las vigencias futuras sin reproche alguno, por lo que no entiende de dónde incurre en error el municipio, si se limitó a seguir la ruta de acción contenida en el manual de presupuesto.
Indicó que la Gobernación del Meta incurrió en falta de correlación con sus disposiciones administrativas y se quedó corta en la evolución normativa y 7 jurisprudencial del caso concreto, lo que la conllevó a realizar un estudio subjetivo y equívoco. Señaló que no se incurrió en ilegalidad alguna, pues la entidad territorial es libre de adelantar las veces que considere pertinentes trámites de proyectos de acuerdo en el concejo municipal, más cuando el Acuerdo 591 de 2022 perdió fuerza jurídica el 31 de diciembre de 2022, y el Acuerdo 597 de 2023, cuando se contaba ya con recursos apropiados en la vigencia, obligaba a la entidad a acudir en vigencias futuras ordinarias, no siendo un trámite paralelo, como lo quiere hacer ver la gobernación, sino como un acto administrativo totalmente independiente y naciente a la vida jurídica.
Finalmente, coadyuvó lo dicho por la alcaldía municipal de Acacías en su intervención. 2.4. Concejo municipal de Acacías Dentro del término legal, el presidente del concejo intervino defendiendo la validez del Acuerdo 597 de 2023 en los siguientes términos: Dijo que, conforme a la jurisprudencia, las entidades territoriales tienen autonomía presupuestal, la cual no puede ser afectada por lo establecido en normas de orden nacional.
Por el contrario, de la interpretación sistemática de las normas presupuestales, lo que se busca con la ley es el desarrollo de una unidad presupuestal, con lo que el legislador propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado. Luego de transcribir los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 819 de 2003 y 1º y 2º de la Ley 1483 de 2011, indicó que la autorización de las vigencias futuras ordinarias se encuentra exceptuada de la prohibición cuando se trata de proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del SGP.
Señaló que la demandante no realizó una interpretación sistemática de las normas presupuestales, en el entendido de que, a pesar de citar las normas vulneradas en la demanda, pasaron por alto la derogatoria tácita de la restricción prevista en el artículo 12 de la Ley 819 de 12003, conforme se observa en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 1483 de 2011, en concordancia con el artículo 2º de la citada ley.
Indicó que la tesis de la Gobernación del Meta parte de la premisa errada, al establecer que solamente es posible autorizar vigencias futuras ordinarias cuando se trate de operaciones conexas de crédito público, pues la Ley 1483 de 2011 autoriza o exceptúa de los proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del SGP, tal y como ocurre en el presente asunto, pues los recursos para el proyecto provienen del Ministerio del Interior, conforme al convenio interadministrativo 1901 de 2022.
Manifestó que, sin perjuicio de lo anterior y en el evento de no acoger lo anterior, solicita aplicar la excepción de inconstitucionalidad del inciso 8 del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, en razón a la violación del principio de igualdad presupuestal existente entre la Nación y las entidades territoriales. Como sustento de lo anterior, dijo que el artículo 10 de la Ley 819 de 2003 no establece restricción alguna para la aprobación de las vigencias futuras en el último año de gobierno del presidente, mientras que para las entidades territoriales el artículo 12 prevé esta restricción, sin que exista causa legal aparenta para esta discriminación. 8 Finalmente, con respecto al Acuerdo 591 de 2022, aclaró que no existió contratación alguna con cargo a los recursos del convenio a 31 de diciembre de 2022, por lo tanto, las facultades otorgadas al mandatario municipal, mediante el citado acuerdo, fenecieron con el cambio de la vigencia fiscal.
En cuanto a la mora en el envío del Acuerdo 597 de 2023, para la respectiva revisión por parte del gobernador, esta situación, eventualmente, podría llegar a generar investigaciones de índole disciplinario, pero no afectar de validez el acuerdo acusado. 2.5. Orlando Granados Acevedo La intervención del concejal Orlando Granados Acevedo fue extemporánea.
II. El acto objeto de control de validez El texto del Acuerdo 597 del 20 de enero de 2023, objeto de control de validez, es el siguiente: «ACUERDO No 597 (Enero 20 de 2023) "POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ACACÍAS-META PARA ASUMIR COMPROMISOS CON CARGO A UNA VIGENCIA FUTURA ORDINARIA 2024" EL CONCEJO MUNICIPAL DE ACACÍAS, (META) En uso de las atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numerales (sic) 4 y 10 del Artículo 313, 352 y 353 de la Constitución Política de Colombia, Decreto 111 de 1996, Ley 819 de 2003, Decreto 4836 de 2011 Artículos 3 y 8 compilada por el Decreto 1068 de 2015, la Ley 1551 de 2012, Estatuto Orgánico de Presupuesto Acuerdo 596 de 2022,
CONSIDERANDO
Que es mandato Constitucional el bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de todos sus habitantes y la satisfacción de las necesidades básicas de las personas. Que el numeral 3 del artículo 287 de la Constitución Nacional señala que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: “3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Que, el artículo 352 y 353 de la Constitución Política de Colombia, han dispuesto que los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel, deben estar acordes con lo establecido por la ley orgánica de presupuesto como una medida de homogenización del marco legal.
Que el artículo 32 el numeral 9º de la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 determina, que es facultad del Concejo Municipal “Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá 9 corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” Que, El artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 establece en su literal a) en relación con el Concejo, numeral 1.
Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio. Que la Ley 819 de 2003, dicta normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad, transparencia fiscal y otras disposiciones, y consagra en su artículo 12, el procedimiento para poder comprometer vigencias futuras ordinarias, las cuales serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Comfis territorial o el órgano que haga sus veces.
Que el Acuerdo Municipal No. 596 de 2022 en su ARTÍCULO 24º. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS. Son aquellas donde la ejecución se inicie afectando el presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de las vigencias futuras autorizadas, estas serán impartidas por el Concejo municipal, a iniciativa del alcalde, previa aprobación por el COMFIS; siempre y cuando se cumpla 1.
El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de estas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de la ley 819 de 2003; 2. Como mínimo, las vigencias futuras que se soliciten se deberán contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; 3.
Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y si es del orden Departamental deberá tener el concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación Departamental. La autorización por parte del COMFIS para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo periodo de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.
PARÁGRAFO. El Concejo Municipal se abstendrá de otorgar la autorización de las vigencias futuras ordinarias si los proyectos objeto de las vigencias futuras no están consignados en el Plan de Desarrollo Municipal y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede la capacidad de endeudamiento del Municipio.
Para efectos del cálculo de los indicadores el monto de la solicitud de vigencia futura se tomará para disminuir el valor de los ingresos corrientes establecidos en la Ley 358 de 1997. Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los 10 presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte del concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo periodo de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
Que el Consejo de Gobierno aprobó la vigencia futura ordinaria de importancia estratégica para el componente de inversión sector Gobierno Territorial, ya que el proyecto tiene un horizonte de dos años a partir del 2023 al 2024, cuyo objeto es “ESTUDIOS, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN ESTACIÓN DE POLICIA EN EL MUNICIPIO DE ACACIAS-DEPARTAMENTO DE META”, recursos provienen de la gestión del Señor Alcalde ante la Nación-Ministerio del Interior- Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana - FONSECON, Convenio Interadministrativo No 1901 del 2022, obra que fortalecerá la seguridad, la convivencia y la confianza de la ciudadanía Acacireña. El presente proyecto está financiado el 100% con recursos de la Nación, cuya construcción tendrá una inversión total de $13.986.033.120 millones de pesos, recursos que son transferidos por el Fondo de Seguridad y Convivencia (FONSECON); se imputara (sic) con cargo al presupuesto 2023 y 2024.
Se anexa copia del acta de Consejo de Gobierno como documento soporte para la solicitud de la vigencia futura ordinaria de importancia estratégica ante la Corporación los cuales se imputarán con cargo al presupuesto de gastos así. Acuerdo Municipal 427 de 2016 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ACACIAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES, en su Artículo 89 “-INICIATIVA.
La presentación de los proyectos de acuerdo ante la secretaria del Concejo deberá hacerse en un (1) original, y una copia para cada concejal y un (1) medio magnético y/o electrónico que contenga la totalidad del documento radicado. Contendrá su texto distribuido en título, en encabezamiento, y la parte dispositiva o articulado; irán acompañados de la correspondiente exposición de motivos y conservarán el principio de unidad de materia…” El Concejo Municipal no aprobó el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia 2023, por lo anterior el Gobierno Municipal adoptó EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE ACACÍAS META DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2023”, mediante DECRETO No. 318 de diciembre 5 de 2022. 11 El Gobierno Municipal, mediante Decreto No. 326 del 15 de diciembre de 2022, liquidó el presupuesto para la vigencia 2023, desagregando los códigos de los rubros en el presupuesto de Ingresos y Recursos de Capital, tal como lo establece el artículo 67 del Decreto 111 de 1996 en concordancia con el cuerdo No. 222 de 2012, “Por medio del cual se expide Estatuto orgánico del Presupuesto del Municipio” Que se hace necesario obtener autorización del Honorable Concejo Municipal para asumir compromisos presupuestales en las vigencias fiscales venideras, debido a que la ejecución de los proyectos trasciende el periodo de gobierno. Que, el total solicitado de la vigencia futura ordinaria es por la suma de SEIS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES DIECISÉIS MIL QUINIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($6.443.016.560).
Que teniendo en cuenta lo expuesto, ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO. Autorícese al alcalde municipal para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras ordinarias por la suma de SEIS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES DIECISÉIS MIL QUINIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($6.443.016.560).
ARTÍCULO SEGUNDO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación y revoca las disposiciones que le sean contrarias». III. Consideraciones de la sala 1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 305-10 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en los artículos 119 del Decreto 1333 de 1986 y 151-4 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta es competente, en única instancia, para conocer sobre la validez del Acuerdo Municipal 597 del 20 de enero de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Acacías. 2.
Problema jurídico 12 La sala decidirá si el del Acuerdo Municipal 597 del 20 de enero de 2023 es inválido por violar el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, por expedición irregular, al utilizar el procedimiento de las vigencias futuras ordinarias para asumir compromisos que debieron tramitarse como vigencia futura extraordinaria.
Previamente, se establecerá si el Concejo Municipal de Acacías remitió extemporáneamente a la Gobernación del Meta, esto es, por fuera del término dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, y si ello constituye una razón para invalidar el acuerdo. 3. Marco legal y jurisprudencial Autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal De acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales tienen la capacidad para gobernarse por autoridades propias, de ejercer las competencias que les correspondan, de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.
Por su parte, los artículos 352 y 353 ibídem prevén que las entidades territoriales, para efectos de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos, deberán observar y aplicar los principios y las disposiciones establecidas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Presupuesto - LOP, en lo que fuere pertinente.
Respecto al alcance de la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal, la Corte Constitucional, en la sentencia C-346 de 2017, señaló que las entidades territoriales tienen derecho a disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones; y uno de los derechos mínimos de los que son titulares consiste en establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Particularmente, dijo la Corte en esa oportunidad, la Constitución atribuye a las entidades territoriales la competencia para elaborar su plan de desarrollo, lo que se traduce en la potestad de diseñar su propio sistema de ingresos y gastos. No obstante, la facultad de la que gozan las entidades territoriales para definir autónomamente el presupuesto de gastos e inversiones es limitada.
Así, el legislador tiene injerencia en el ejercicio del derecho de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y, en esa medida, en la selección de los objetivos económicos, sociales o políticos a los cuales deban estar destinados los recursos públicos de su propiedad. Es así como el Decreto Nacional 111 de 1996, que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en el artículo 109, señala que las entidades territoriales, al expedir las normas orgánicas del presupuesto, deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Igualmente, prevé el principio presupuestal de la anualidad, conforme al cual, el año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, ya que después de esta fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha, y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. Así, en el ámbito municipal, los concejos municipales, mediante acuerdo municipal, son quienes expiden anualmente el presupuesto de rentas y gastos y las adiciones o traslados que modifiquen los montos aprobados por el cabildo, para lo cual, el gobierno local debe presentar el proyecto de acuerdo respectivo, toda vez que tales decisiones no pueden ser adoptadas por los alcaldes 13 municipales, pues ni la Constitución ni la ley le atribuyen dicha facultad, con la salvedad de que el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, consagra una excepción a la regla general, correspondiente a la de incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales.
Vigencias futuras El artículo 23 del Decreto 111 de 1996 consagra lo relativo a la autorización de las vigencias futuras, en los siguientes términos: «Artículo 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.
Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno reglamentará la materia. El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto Anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras (Ley 179 de 1994, art. 9º)».
Posteriormente, se expidió la Ley 819 de 2003, mediante la cual se reguló de manera expresa para las entidades territoriales, lo concerniente a las vigencias futuras ordinarias, de la siguiente manera: «Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de esta ley; 14 b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
Parágrafo transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo». Posteriormente, con la Ley 1483 de 2011 se regularon las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1o.
VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003. c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. 15 La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
PARÁGRAFO 1 o. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones.
PARÁGRAFO 2 o. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma». En el Decreto 1068 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público», se consagra lo pertinente a la autorización de vigencias futuras por el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS- en los siguientes términos: «ARTÍCULO 2.8.3.2.2.
Autorización de Vigencias Futuras. El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS, o quien éste delegue, previo concepto técnico-económico del Ministerio respectivo, podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso. El CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. Cuando las anteriores autorizaciones afecten el presupuesto de gastos de inversión, se requerirá el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. Los contratos de empréstitos y las contrapartidas que en estos se estipulen no requerirán de la autorización del CONFIS para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras.
Estos 16 contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los presupuestos de la vigencia fiscal correspondiente. Los procesos de selección amparados con vigencias futuras excepcionales que no se adjudiquen en la vigencia fiscal en que se autorizaron, requerirán una nueva autorización, antes de su perfeccionamiento, sin que sea necesario reiniciar el proceso de selección».
En el caso de las vigencias futuras, cuya regulación se encuentra en las normas trascritas anteriormente, este tribunal ha considerado la viabilidad de autorizar vigencias futuras para financiar compromisos que se ejecutarán en más de una anualidad, afectando el presupuesto de vigencias fiscales siguientes, siempre y cuando se observen los siguientes parámetros1: • Las vigencias futuras deben ser aprobadas por el CONFIS territorial o el órgano que haga sus veces, sin que se supere el respectivo período de gobierno del alcalde o gobernador, exceptuándose en este evento los proyectos de gastos de inversión declarados de importancia estratégica por el consejo de gobierno. • Se realizarán con autorización de la asamblea o del concejo correspondiente a iniciativa del gobierno local. • Se podrán dar cuando la ejecución de las obligaciones se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. • El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de estas deberá consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de la Ley 819 de 2003. • Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas. • Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. • No se podrán autorizar si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento. • No se podrá aprobar cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, con excepción de la celebración de operaciones conexas de crédito público.
A partir de la Ley 1483, se adicionó una excepción a la prohibición de las entidades territoriales de aprobar cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, en aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones. 1 Sala de decisión oral seis, sentencia del 16 de febrero de 2023, magistrado ponente Héctor Enrique Rey Moreno, Expediente 50001333300120170030701. 17 Igualmente, frente al tema de las vigencias futuras, se trae al caso la posición adoptada por este tribunal2, en la que se reiteraron algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, así: «El artículo 23, del Decreto 111 de 1996 –modificado por la Ley 819 de 2003- regula las denominadas vigencias futuras, es decir, la posibilidad de que una obligación se pague con cargo al presupuesto del año(s) subsiguiente(s).
Esta norma facultó a las Entidades territoriales para comprometer este tipo de vigencias, siempre que se cumplieran requisitos allí señalados. La Ley 819 de 2003, que modificó las disposiciones de la Ley 179 de 1994 - incorporadas al Decreto 111 de 1996-, mantuvo la distinción entre vigencias presentes y futuras, pero introdujo una nueva: vigencias futuras ordinarias y vigencias futuras excepcionales, regulándolas en sus artículos 10, 11 y 12, estableciendo dos tipos, como se acabó de señalar, pues distingue en el ámbito de las vigencias futuras, aquellas de estirpe ordinaria de las que responden a una naturaleza excepcional, a partir de la existencia de apropiaciones en la vigencia presupuestal en que son autorizadas.
En esa normatividad se estipuló las condiciones y requisitos para su procedencia, siendo competencia de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales la autorización de las vigencias futuras, a iniciativa del Ejecutivo, siempre y cuando se den los parámetros establecidos para ello. Además, se consagró que la facultad de las Asambleas y los Concejos municipales de autorizar las vigencias futuras ordinarias es indelegable de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 ídem.
El CONSEJO DE ESTADO, Sección 1ª, en sentencia del 1 de febrero de 2018, radicado No 08001-23-31-000-2010-00987-01, C.P. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, sobre el tema de las vigencias futuras dijo: (…) Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.
En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales.
Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. Al respecto, la Sección Primera del CONSEJO DE ESTADO sobre la distinción de las vigencias futuras indicó: 2 Sentencia del 21 de abril de 2022, expediente. 50001-23-33-000-2021-00360-00. 18 “Cabe anotar que la diferencia fundamental entre las vigencias futuras ordinarias y las vigencias futuras excepcionales radica, esencialmente, en que en las primeras la ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, mientras que en las excepcionales, se afecta el presupuesto de vigencias futuras, sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización.” Es así que, las vigencias futuras constituyen una herramienta importante en la planificación presupuestal, siendo una excepción al principio de anualidad del presupuesto, que consiste en la autorización impartida por las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales, según el caso, para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos.
Adicional tenemos que se distinguen entre vigencias futuras ordinarias, que son aquellas donde se asuman compromisos que afectan el presupuesto de las vigencias futuras, pero la ejecución se inicia con los recursos de la vigencia en curso, y las vigencias futuras excepcionales, donde se asumen compromisos que las afectan, sin apropiación en el presupuesto del año en que la Asamblea o el Concejo lo autorizan». 4.2.
Análisis de la validez del Acuerdo 597 del 20 de enero de 2023 El Gobernador del departamento del Meta señala que el Acuerdo 597 del 20 de enero de 2023 no es válido, porque no cumplió los requisitos previstos en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 para comprometer vigencias futuras ordinarias, concretamente, el de la prohibición de adquirir compromisos en el último año de gobierno para la ejecución de un proyecto derivado de un convenio interadministrativo celebrado entre la Nación y el Ministerio del Interior, el cual solo puede comprometer recursos en la modalidad de vigencias futuras excepcionales, como en efecto lo había hecho anteriormente mediante el Acuerdo 591 de 2022.
Como se dijo en el marco legal de esta providencia, la viabilidad de autorizar vigencias futuras para financiar compromisos que se ejecutarán en más de una anualidad, afectando el presupuesto de vigencias fiscales siguientes, debe tener en cuenta, entre otros parámetros, que no se podrá aprobar cualquier vigencia futura, ordinaria o extraordinaria, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, con excepción de la celebración de operaciones conexas de crédito público.
Revisado el contenido del Acuerdo 597 de 2023, la sala advierte que en el título se determinó que el objeto es la autorización de una «vigencia futura ordinaria 2024», con el fin de ejecutar el Convenio Interadministrativo 1901 de 2022. El artículo primero del Acuerdo 597 autorizó al alcalde municipal para asumir compromisos con cargo a las vigencias 2023-2024 por $6.443’016.560, para ejecutar el «PROYECTO 2022500060029.
ESTUDIOS, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DE POLICÍA EN EL MUNICIPIO DE ACACÍAS», proyecto incluido en los gastos de inversión del Presupuesto del municipio mencionado así: 19 Como se dijo anteriormente, las vigencias futuras ordinarias se caracterizan porque con ellas se asumen compromisos que afectan el presupuesto de las vigencias futuras, pero la ejecución se inicia con los recursos de la vigencia en curso.
En el caso del Acuerdo 597 de 2023, se observa que el Concejo Municipal de Acacías autorizó al alcalde para asumir compromisos con cargo al presupuesto del 2023, año en que se autoriza la ejecución del proyecto, y de la vigencia 2024, cumpliendo así con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003, en la medida que se afecta el presupuesto de la vigencia en la cual se profiere el acto administrativo de autorización. Ahora, se pasa a establecer si la ejecución del proyecto del cual es objeto el Acuerdo 597 de 2023 es susceptible de realizarse mediante una vigencia ordinaria.
De acuerdo con las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011, en el último año de gobierno del respectivo alcalde, no podrán aprobarse vigencias futuras, sean ordinarias o extraordinarias, con excepción de las que se destinan a la celebración de operaciones conexas de crédito público o a proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones.
Como se advierte de la parte motiva del Acuerdo 597 de 2023, la autorización otorgada al alcalde para aprobar una vigencia futura ordinaria es para la realización del proyecto de estudio y construcción de la estación de policía en el municipio de Acacías, en virtud del convenio interadministrativo 1901 de 2022, celebrado entre la Nación-Ministerio del Interior-Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSECON con el municipio de Acacías.
La ejecución del proyecto derivado del convenio interadministrativo, según el Acuerdo 597, «está financiado el 100% con recursos de la Nación, cuya construcción tendrá una inversión total de $13.986.033.120 millones de pesos, recursos que son transferidos por el Fondo de Seguridad y Convivencia (FONSECON); se imputará con cargo al presupuesto 2023 y 2024».
Esta financiación se ratifica con lo señalado en la cláusula quinta del convenio, el cual, si bien no se encuentra en el expediente, se extrae de lo señalado en el concepto previo y favorable dado por el Departamento Nacional de Planeación, así: «[…] el valor del presente convenio será la suma de $13.986.033.119 M/L, incluidos todos los impuestos, tasas y contribuciones a las que haya lugar, distribuidos de la siguiente manera: 1) APORTES DEL MINISTERIO.
Para la ejecución del proyecto, aporta la suma de: TRECE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SEIS MILLONES TREINTA Y TRES MIL CIENTO DIECINUEVE PESOS M/L ($13.986.033.119.00), de la siguiente forma: MIL CIEN MILLONES DE PESOS ($1.100.000.000) con cargo al Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 70122 de fecha 4 de agosto de 2022 rubro A-03-03-01-032 FONDO NACIONAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA-FONSECON, y DOCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS MILLONES CIENTO 20 DIECINUEVE MIL PESOS ($12.886.033.119) con cargo al cupo de aprobación de vigencias futuras con radicado No. 2-2022-030809 de fecha 19 de julio de 2022 expedido por CLAUDIA MARCELA NUMA PÉREZ- Secretaria Ejecutiva del Consejo Superior de Política Fiscal-CONFIS por un valor de $499.668.113.812, en el horizonte de tiempo 2023-2027 (…)».3 Tomando en cuenta lo anterior, la sala considera que la autorización que otorga el Acuerdo 597 de 2023 para constituir la vigencia futura ordinaria, para la ejecución del proyecto derivado del convenio interadministrativo citado sí reúne los requisitos del artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y 1º de la Ley 1483 de 2011, particularmente, el referido a la aprobación de la vigencia en el último año de gobierno del alcalde del municipio de Acacías, porque, como se dijo, hace parte de las excepciones que estas leyes señalan para ello; concretamente, porque la vigencia futura se destina para la ejecución de un proyecto de cofinanciación con participación del FONSECON.
De allí que resulte errónea la interpretación del departamento del Meta, en cuanto a que la ejecución de este tipo de proyectos solo sea viable mediante la aprobación de una vigencia futura extraordinaria, puesto que el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 1483 de 2011 no hace distinción alguna al respecto; por el contrario, es claro en indicar que se aplica a cualquier vigencia futura, sea ordinaria o extraordinaria.
De manera tal que no es acertado afirmar que el proyecto que se pretende ejecutar con la autorización dada por el Acuerdo 597 de 2023 pueda realizarse únicamente con la aprobación de vigencias futuras extraordinarias, como entiende el departamento del Meta. Adicionalmente, la sala verifica que la solicitud de la vigencia futura ordinaria relacionada en el Acuerdo 597 de 2023 contó con el concepto previo y favorable del Departamento de Planeación Nacional4, el proyecto a ejecutar fue declarado de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno del municipio de Acacías5, fue aprobado por el Consejo de Política Fiscal COMFIS Municipal6, y reunió los demás requisitos exigidos en las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011.7 Por otra parte, el departamento del Meta cuestiona el hecho de que el Acuerdo 597 de 2002 es inválido en razón a que, para los mismos efectos de este acuerdo, el Concejo Municipal de Acacías ya había expedido el Acuerdo 591 del 11 de noviembre de 2022, por medio del cual se autorizó al alcalde del municipio de Acacías para asumir el mismo compromiso con cargo a una vigencia futura excepcional, el cual, en su entender, es el que debe ejecutarse y está ajustado a lo señalado en la Ley 1483 de 2011.
Sobre el particular, la sala advierte que los cuestionamientos o razonamientos que se hacen en esta oportunidad en torno a la expedición de un acto administrativo previo, para el caso, el Acuerdo 591 de 2022, no son de tal magnitud que afecten la validez del Acuerdo 597 de 2023, cuyo estudio de legalidad se hace de cara a la Constitución y la ley.
De tal manera que, los desacuerdos sobre la forma en que se expidió el Acuerdo 591 o sobre el lleno de los requisitos que la ley señala para constituir o no una vigencia 3 Página 82 archivo F.0004-0105 Demanda-(Acción de validez).pdf. 4 Según radicados 20224300729631 del 14 de octubre de 2022 y 20224320001716 del 12 de julio de 2022, visibles en las páginas 80 a 84 del archivo F.004-0105 Demanda-(Acción de validez).pdf. 5 Según decisión plasmada en el Acta 002 del 5 de enero de 2023, visible en las páginas 42 a 70 del archivo F.0004-0105 Demanda-(Acción de validez).pdf. 6 Según decisión contenida en el Acta 001 del 5 de enero de 2023, visible en las páginas 71 a 78 del archivo F.0004-0105 Demanda-(Acción de validez).pdf. 7 De acuerdo con la exposición de motivos del Acuerdo 597 de 2023, el monto, el plazo y las condiciones de la vigencia futura consulta las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo y cuenta con una apropiación del 15% en la vigencia 2023.
Páginas 43 a 41 del archivo F.0004-0105 Demanda-(Acción de validez).pdf. 21 extraordinaria, no son susceptibles de ser analizados en esta instancia, pues, se repite, aquí se analiza el contenido del Acuerdo 597 de cara a los mandatos constitucionales y legales que rigen las vigencias futuras ordinarias. Finalmente, en cuanto a la inconformidad del departamento del Meta sobre el envío extemporáneo del Acuerdo 597 de 2023 al Gobernador, para el respectivo control de legalidad, el 1º de marzo de 2023, la sala precisa lo siguiente: La solicitud de revisión constitucional y legal es una figura jurídica que le permite a los gobernadores remitir los acuerdos expedidos por los concejos municipales a los diferentes tribunales administrativos, cuando advierten que esas disposiciones son contrarias o violatorias de la Constitución Política, con el objeto de que los mentados tribunales se pronuncien sobre su legalidad y validez.
Los artículos 118 y 119 del Decreto 1333 de 1986 señalan, al respecto, lo siguiente: «Artículo 118º.- Son atribuciones del Gobernador: […] 8º Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez». «Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez».
Posteriormente, en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, se previó el referido mecanismo de control en los siguientes términos: «ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: […] 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez».
Finalmente, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 reguló el trámite que se le debe dar a la solicitud de revisión mencionada, al indicar lo siguiente: «Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos».
Sobre el alcance de la obligación del alcalde de remitir el acuerdo al gobernador del departamento, prevista en el artículo 82 trascrito, la sección primera del Consejo de Estado ha sostenido que el no envío de los acuerdos a revisión de los gobernadores no constituye causal de nulidad, pero sí falta disciplinaria por eludir el control de constitucionalidad e ilegalidad de los actos municipales que la Constitución ha confiado a los gobernadores.8 8 Sentencia del 30 de agosto de 2001, expediente 0001998056701 (6351), Consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. 22 Tomando las anteriores premisas constitucionales y legales, la sala advierte que, en efecto, en el presente caso, el alcalde del municipio de Acacías remitió extemporáneamente al gobernador del departamento del Meta, el Acuerdo 597 de 2023.
Esto, teniendo en cuenta que el acuerdo fue sancionado el 25 de enero de 2023 y que fue remitido a la Gobernación del Meta el 1º de marzo de 2023, cuando el plazo de 5 días que tenía el acalde para hacerlo vencieron el 1º de febrero de 2023. Sin embargo, como se dijo anteriormente, el envío extemporáneo no constituye causal de nulidad del Acuerdo 597 de 2023, como pretende el gobernador del departamento del Meta, razón para rechazar este cargo de ilegalidad.
No obstante lo anterior, y ante el incumplimiento del alcalde del municipio de Acacías de la obligación prevista en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, al no enviar dentro del plazo el Acuerdo 597 de 2023 al gobernador del departamento del Meta para su revisión, la sala considera necesario remitir copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación con el fin de que investigue la posible falta disciplinaria en que haya podido incurrir el funcionario mencionado.
Así, en conclusión, la sala no encuentra demostrado que el Acuerdo 597 de 2023 haya sido expedido de manera irregular, como lo sugiere el departamento del Meta, razón para negar la pretensión de invalidez invocada por el departamento del Meta. En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1.
NEGAR la pretensión de invalidez Acuerdo 597 de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Acacías, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído. 2. REMITIR copia de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de investigar la posible actuación disciplinaria en que haya podido incurrir el alcalde del municipio de Acacías. 3.
En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 24 de agosto de 2023, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Teresa Herrera Andrade Magistrado Magistrada