REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veinticuatro (24) de agosto dos mil veintitrés (2023) S A L A D E D E C I S I O N No. 3 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRADA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL META EXPEDIENTE: 50001-33-33-003-2015-00079-01 SENTENCIA: TAM004 23-08-098 TEMA: CONTRATO REALIDAD MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de noviembre de 2017, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda (f. 1-9 C1) La señora NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRADA, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra el DEPARTAMENTO DEL META, conforme las pretensiones y hechos que se señalan a continuación: 1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 106000 del 16 de julio de 2014, suscrito por el Secretario Administrativo de la Gobernación del Meta, mediante el cual se negó la existencia de una situación legal y reglamentaria, por estar vinculada a través de contratos de prestación de servicios. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. Se declare la existencia de una situación legal y reglamentaria, con el Departamento del Meta, por haber reunido los elementos de una relación laboral, durante el periodo laborado entre el 29 de febrero al 29 de diciembre de 2008, del 26 de febrero al 22 de diciembre de 2009, del 21 de enero al 22 de diciembre de 2010 y del 12 de febrero hasta el 6 de julio de 2011.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la entidad a reconocerle y pagarle auxilio de cesantía, interés de la cesantía, primas de servicios, vacaciones, auxilio de transporte, y la liquidación, derivada de la relación laboral que existió entre las partes. Se condene a la entidad demandada al pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones por el tiempo que prestó sus servicios bajo la modalidad de O.P.S., asimismo, que el tiempo laborado se compute para efectos pensionales.
Se condene al Departamento del Meta a reintegrar el dinero que fue descontado del salario de la accionante por concepto de retención a la fuente. Se ordene a la demandada que las sumas de dinero a reconocer y pagar sean indexadas conforme lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos Señaló que se desempeñó como técnica en sistemas en la Unidad de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento del Meta, a través de órdenes de prestación de servicios, a partir del mes de febrero a diciembre del 2008, del mes de febrero a diciembre del 2009, del mes de enero a diciembre del 2010 y del mes de febrero hasta julio de 2011, fecha en la que se produjo su retiro.
Indicó que prestó sus servicios de forma continua e ininterrumpida durante el lapso transcurrido entre febrero a diciembre del 2008, del mes de febrero a diciembre del 2009, del mes de enero a diciembre del 2010 y del mes de febrero hasta julio de 2011, aclarando que pese a la finalización del vínculo contractual continuó prestando sus servicios a la entidad. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. Precisó que realizó sus labores bajo las órdenes de la administración de la Gobernación del Meta, por intermedio del Director de la Unidad de Ingresos y, que le suministraron los elementos necesarios para realizar sus labores, esto es, computador, teléfono, escritorio, materiales de papelería, impresora, adicionalmente, manifestó que estaba sujeta al régimen disciplinario de la Ley 200 de 1995 y Ley 734 de 2002.
Comentó que cumplió un horario laboral de 8:00 am a 12:00 am (sic) y de 2:00 pm a 6:00 pm, jornada que también cumplían los demás funcionarios de la entidad. Manifestó que la Gobernación del Meta vulneró el principio de igualdad, debido a que omitió la obligación de afiliar a la señora Nelly Esperanza al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pues este gasto fue asumido por la actora.
Informó que el 27 de junio del 2014, mediante petición radicada ante la demandada, solicitó el reconocimiento sus derechos laborales, el cual se resolvió de forma desfavorable el 16 de julio de 2014, decisión contra la cual interpuso recurso de reposición. 1.3 Las normas violadas y concepto de la violación: Constitucionales: 1, 23, 25 y 53.
Legales: Ley 1437 de 2011 (artículo 138) y Decreto 717 de 1978. Sostuvo que su situación refleja una relación laboral encubierta que se realizó a través de cuatro (4) contratos de prestación de servicios, con el mismo objeto, bajo las mismas condiciones laborales, desde el 29 de febrero de 2008 hasta julio de 2011, en los que la prestación del servicio fue personal, de manera continua y subordinada del Jefe de la Secretaría de Hacienda.
En ese orden, luego de realizar un recuento jurisprudencial de varias sentencias del Consejo de Estado para demostrar la existencia del contrato realidad, concluyó que cumplió actividades de trabajador oficial al realizar su labor como técnica en la Unidad de Ingresos del Departamento del Meta, con un horario y dependencia directa del jefe de la oficina, razón por la cual, hay lugar a decretar la existencia de una relación legal y reglamentaria. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. 2. Contestación de la demanda (f. 73-77 C1) El Departamento del Meta contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, en atención a que el vinculo de la demandante con la administración departamental fue única y exclusivamente de carácter contractual, sin que se hubiera generado una relación laboral.
Señaló que el contrato de prestación de servicios tiene unas características propias y diferentes a la forma de vinculación legal y reglamentaria, pues la primera se genera mediante un acuerdo de voluntades en el cual las partes pactan el objeto del mismo y la contraprestación, por el contrario en las vinculaciones reglamentarias, la administración informa las funciones, horarios, requisitos, beneficios laborales y la vinculación laboral se perfecciona con el nombramiento unilateral y la posesión. Propuso las excepciones de i) inexistencia del vínculo laboral subordinado entre la accionante y la entidad, ii) cobro de lo no debido y iii) prescripción. 3.
La sentencia apelada (f. 136-142 C1) El 30 de noviembre de 2017 el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio profirió sentencia negando las pretensiones de la demanda y condenando en costas a la parte actora. Lo anterior, en atención a que el a quo sostiene la tesis que no fue desvirtuada la presunción legal del acto administrativo acusado, como quiera que la parte actora no logró demostrar que entre ella y el Departamento del Meta existió una verdadera relación laboral, pues del acervo probatorio obrante en el expediente no se puede determinar con certeza si la demandante cumplía o no un horario laboral, las funciones realizadas y no se acreditó uno de los elementos esenciales que permite configurar el contrato de trabajo, como es la subordinación respecto de la entidad demandada y que por tanto, con los contratos de prestación de servicios suscritos se pretendió ocultar la relación laboral. 4.
La apelación (f. 148 a 154 C1) La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que se acreditaron los presupuestos 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita; Demandado: Departamento del Meta. jurídicos y probatorios, para declarar la existencia de una relación legal y reglamentaria.
Manifestó que se probaron los hechos enunciados en el escrito de demanda, igualmente, precisó que se reúnen los elementos del contrato de trabajo de tal forma que se trató de una relación laboral encubierta que se realizó a través de cuatro (4) contratos de prestación de servicios, con el mismo objeto bajo las mismas condiciones, desde el 29 febrero de 2008 hasta julio del 2011, prestados de forma personal de manera continua e ininterrumpida, subordinada al Jefe de la Secretaria de Hacienda, lo cual se corrobora con las pruebas documentales anexas a la demanda.
Aseguró que las funciones y responsabilidades que le asignaban no fueron temporales y que no contaba con autonomía e independencia para realizar las labores encomendadas, pues debía atender el publicó y acatar las instrucciones que impartía el Gobernador del Departamento del Meta a través de la Secretaria de Hacienda, asimismo, señaló que estaba sujeta al cumplimiento de un horario de trabajo establecido por la administración departamental y en caso de no cumplirlo era objeto de llamados de atención, lo que demostraba una relación laboral y no un contrato de prestación de servicios.
Aclaró que para demostrar lo anterior, era de vital importancia que se llevara a cabo la prueba testimonial solicitada en el acápite de pruebas en la demanda. De otra parte, solicitó que se decrete como prueba lo siguiente: 1. Se decrete y practiquen las declaraciones de los señores NUBIA VELEZ y GIOVANNY TRIVIÑO, pruebas testimoniales que fueron solicitadas en el escrito de demanda y decretadas por el a quo, pero que no fueron recepcionados por culpa exclusiva de la abogada que para entonces fungía como apoderada de la demandante.
Finalmente, solicitó que se revoqué la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y como consecuencia, se concedan las súplicas de la demanda, toda vez que se encuentra demostrada la existencia del vínculo laboral. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. 5. Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 24 de octubre de 2018, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y mediante proveído del 6 de marzo de 2019, se prescindió de la audiencia que señala el numeral 4 del artículo 247 del CPACA y en su lugar, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
(f. 6 y 15 C. Apelación sentencia). Posteriormente, a través de auto del 31 de julio de 2023 se resolvió de manera negativa la solicitud de pruebas realizada por el demandante en esta instancia. 5.1. Alegatos de Conclusión 5.1.1 Ministerio Público (f. 8 a 13 C2): El delegado del Ministerio Publico emitió concepto solicitando que se confirme la sentencia del 30 de noviembre de 2017 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, asimismo, se compulsen copias a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que se investigue si la apoderada judicial que inició el proceso incurrió o no en falta disciplinaria.
Manifestó que sólo está probado con suficiencia que la actora suscribió varios contratos de OPS con la entidad demandada, esto es, del mes de febrero a diciembre del 2008, del mes de febrero a diciembre del 2009, del mes de enero a diciembre de 2010 y, del mes de febrero a julio de 2011, así como los actos administrativos demandados, sin embargo, no allegó las certificaciones laborales, instrucciones de los jefes, planillas de horarios, órdenes recibidas por el nominador, en general todas aquellas pruebas de una relación laboral que un abogado diligente, responsable hubiere obtenido.
Precisó que es evidente la inactividad por parte de la apoderada judicial de la actora desde la presentación de la demanda hasta los alegatos de conclusión, pues no realizó las gestiones para la consecución de la prueba testimonial, así como su reiterada inasistencia a las audiencias programadas que afectaron el recaudo de la prueba. Sostuvo que no es viable la práctica de pruebas decretadas en primera instancia y no practicadas, debido a que no se cumple con lo previsto por el 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. CPACA y de alguna manera podría ser responsabilidad disciplinaria de la abogada que inició la litis. Así las cosas, solicitó se confirme la sentencia de primera instancia del 30 de noviembre de 2017, toda vez que la parte actora no probó el supuesto fáctico como lo exige el artículo 167 del C.G.P., por lo que no pueden prosperar las pretensiones de la demanda. 5.1.2 Parte demandada (f. 11 a 13 C. Apelación sentencia): Señaló que la demandante no demostró la existencia de una relación laboral con el Departamento del Meta; igualmente, precisó que ante la ausencia de personal de planta con conocimiento especializado para ejercer el objeto del contrato necesariamente debía acudir a personal vinculado mediante contratos de prestación de servicios.
Indicó que ante una eventual revocatoria de la sentencia y prosperidad de las pretensiones, habría operado el fenómeno jurídico de la prescripción respecto las prestaciones sociales del periodo comprendido, entre febrero del 2008 hasta el 21 de diciembre de 2010. Conforme lo anterior, solicitó se confirme sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio que negó las pretensiones de la demanda. 5.1.3 La parte demandante guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema Jurídico 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita; Demandado: Departamento del Meta. El problema jurídico se contrae en determinar si la vinculación que sostuvo la señora NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRADA con el DEPARTAMENTO DEL META, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, se dieron los elementos propios de una relación laboral y, por consiguiente, establecer si tiene derecho a percibir las prestaciones sociales requeridas, en igualdad de condiciones a los funcionarios de planta, como lo alega la demandante; o si la relación fue propia de los contratos de prestación de servicios regulados por la Ley 80 de 1993, como lo determinó la Juez de instancia. 2.1 Resolución del problema jurídico Para resolver el problema jurídico el Tribunal hará el análisis jurídico y jurisprudencial del denominado “contrato realidad”, oculto bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios.
De manera subsiguiente, con fundamento en el acervo probatorio, se resolverá en el caso concreto si se configuran los elementos de la relación laboral (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación o dependencia) entre la demandante y el DEPARTAMENTO DEL META, para concluir si existió una verdadera relación laboral y, en caso afirmativo, si la accionante tiene derecho al pago de las prestaciones sociales y los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 2.1.1 Análisis jurídico y jurisprudencial sobre el contrato realidad Entre el Estado y los particulares son tres (3) las modalidades de vinculación, la primera es como Empleados Públicos, la segunda como Trabajadores Oficiales y por último como Contratistas.
Quienes asuman cargos de empleados públicos o funcionarios tienen que haber sido vinculados de manera legal y reglamentaria, es decir, mediante acto administrativo de nombramiento y acto de posesión y quienes ostenten cargos propios de un trabajador oficial serán vinculados por medio de contrato de trabajo. El Decreto 3135 de 1968 en su artículo 5, define quiénes son empleados públicos y la diferencia con los trabajadores oficiales: 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. “Artículo 5º Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.” (Negrita fuera de texto). Y el Decreto 1848 de 1969, define como empleado oficial, las siguientes personas: “ARTÍCULO 1º.- Empleados oficiales.
Definiciones. 1. Se denominan genéricamente empleados oficiales las personas naturales que trabajan al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta, definidos en los artículos 5, 6 y 8 del Decreto Legislativo 1050 de 1968. 2.
(…) 3. En todos los casos en que el empleado oficial se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral.” (Negrita fuera de texto). De las normas citadas, se deduce con claridad, que los empleados oficiales pueden ser de dos tipos, empleados públicos o trabajadores oficiales; los primeros están vinculados a entidades públicas mediante una relación unilateral de carácter legal y reglamentario, quedando así sometidos a un régimen previamente establecido; los segundos se caracterizan por tener con las entidades públicas una relación bilateral de orden laboral derivada de un contrato de trabajo1.
Por su parte, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por medio de la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, señala en su numeral 3 la modalidad de contratación estatal por medio del contrato de prestación de servicios, que define de la siguiente manera: “Artículo 32. De los Contratos Estatales.
Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…) 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Providencia del 30 de Abril 2009, Radicación Número: 08001-23-31-000-2007-00972-01, Actor: Lourdes del Rosario López Flórez, Demandado: Diputados a la Asamblea Departamental del Atlántico, Consejero Ponente: Filemón Jiménez Ochoa. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. 3. Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Del precepto anterior, se infiere que el objeto del contrato de prestación de servicios, debe estar ligado necesariamente al desarrollo de actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad, el cual sólo puede celebrarse con una persona natural para que desarrolle actividades que no puedan realizarse por empleados que se encuentren vinculados a la planta de personal de la entidad o que dicha actividad requiera un conocimiento especializado.
La misma norma consagra dos (2) eventos en los cuales las entidades pueden celebrar contratos de prestación de servicio con personas naturales: I. Cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta, situación que ocurre cuando en la planta de cargos de la entidad, no existe el empleo para tal acción o por insuficiencia de personal.
II. Cuando se requiera los conocimientos especializados de la persona natural a contratar; el inciso final de la norma dispone, que por ningún motivo tal forma de vinculación genera una relación laboral ni el pago de prestaciones sociales, por lo que el tiempo de su celebración debe ser el estrictamente necesario, siendo deber de la entidad contratante determinar el tiempo que tardará en superar las circunstancias que originaron la necesidad de dicha contratación. En ese orden de ideas, la aplicación del contrato de prestación de servicios es limitada por estos supuestos, pues si bien el legislador señaló que en ningún caso, estos contratos generan relación laboral, ni prestaciones sociales y que deberán celebrarse por el tiempo estrictamente necesario, la misma Corte Constitucional en Sentencia de Constitucionalidad C-154 de 1997, al establecer las diferencias entre el contrato laboral y el contrato de prestación de servicios, concluyó que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (artículo 53 C.P.). 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. Como se señaló en precedencia la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997 analizó la constitucionalidad del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ello por la presunta vulneración de los artículos constitucionales 13, 25,53, 122, 123 y 125 y demás normas internacionales consideradas transgredidas, en tanto que se consideró que con ello se permitía a la administración pública contratar por prestación de servicios a personas para que desarrollen las mismas actividades o funciones públicas que desempeñan trabajadores oficiales y empleados públicos, vinculados a las plantas de cargos de las entidades contratantes, con las mismas obligaciones y deberes que aquellos, dando origen a una relación que en la práctica tiene carácter laboral por la subordinación y dependencia con que se realiza.
Al respecto la Corte puntualizó: “El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, ha venido expresando de manera reiterada que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, se debe acudir al artículo 53 de la C.P., que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos; así, en sentencia de 25 de agosto de 2016, en expediente con radicación 23001233300020130026001 (00882015), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter, se puntualizaron las reglas jurisprudenciales que deben ser observadas para resolver los asuntos de contrato realidad, así: 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. “Síntesis· de la Sala. A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin· embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.” Recientemente, en sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, con radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), siendo demandante Gloria Luz Manco Quiroz y demandado el municipio de Medellín - Personería 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. de Medellín y otro, el Consejo de Estado precisó los parámetros respecto al concepto de “término estrictamente indispensable”, el término para entender si hay o no solución de continuidad entre los contratos suscritos y la procedencia o no de la devolución de los aportes en salud, en los siguientes términos: “PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” En ese orden, teniendo en cuenta que en el caso de la accionante se alega la existencia de una verdadera relación laboral encubierta bajo contratos de prestación de servicios, pasa la Sala a determinar en el caso concreto, si se encuentran demostrados los elementos constitutivos del contrato de trabajo: 1.
Prestación personal del servicio. 2. Remuneración y 3. Subordinación. 2.1.2 Caso concreto Analizadas las pruebas que fueron recaudadas en la etapa procesal correspondiente, el Tribunal encuentra acreditado que NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRADA, suscribió los contratos de prestación de servicios con el Departamento del Meta, que a continuación se relacionan.
Orden de Prestación de Servicios Objeto Término Periodo Valor Folio 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita; Demandado: Departamento del Meta. No. 0054 del 28 de febrero de 2008 «EL CONTRATISTA se obliga para con EL DEPARTAMENTO a la “PRESTACIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS PARA ADELANTAR EL SEGUIMIENTO DEL PROCESO TRIBUTARIO DEL IMPUESTO SOBRE VEHÍCULO AUTOMOTOR EN EL DEPARTAMENTO DEL META.
AÑOS GRAVABLES 2005 Y 2006”» Diez (10) meses 28 de febrero a 28 diciembre de 2008 Doce Millones de Pesos ($12.000.000), cancelados en 10 mensualidades por valor de $1.200.000. 13 – 20 C1 Interrupción del 29-12-2008 al 25-02-2009= 41 días hábiles No. 0425 del 26 de febrero de 2009 «EL CONTRATISTA se obliga para con EL DEPARTAMENTO a la “PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA ADELANTAR EL SEGUIMIENTO DEL PROCESO TRIBUTARIO DEL IMPUESTO SOBRE VEHÍCULO AUTOMOTOR EN EL DEPARTAMENTO DEL META, AÑO GRAVABLE 2007.”» Diez (10) meses 26 de febrero a 26 de diciembre de 2009 Diecisiete Millones Seiscientos mil Pesos ($17.600.000) 21 – 26 C1 Interrupción del 27-12-2009 al 21-01-2010= 17 días hábiles No. 0062 del 22 de enero de 2010 «EL CONTRATISTA se obliga para con EL DEPARTAMENTO a la “PRESTACIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS PARA ADELANTAR EL SEGUIMIENTO DEL PROCESO TRIBUTARIO DEL IMPUESTO SOBRE VEHÍCULO AUTOMOTOR EN EL DEPARTAMENTO DEL META – AÑO GRAVABLE 2008.”» Once (11) meses 22 de enero al 22 de diciembre de 2010.
Veinte Millones Quinientos Noventa y Dos Mil Pesos ($20.592.000) 27- 34 C1 Interrupción del 23-12-2010 al 10-02-2011= 34 días hábiles No. 0066 del 11 de febrero de 2011 «EL CONTRATISTA se obliga para con EL DEPARTAMEN TO a la “PRESTACIÓN Diez (10) meses 11 de febrero a 11 de diciembre de 2011 Veinticuatro Millones de Pesos ($24.000.000) 35-41 C1 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. DE SERVICIOS PARA ADELANTAR EL SEGUIMIENTO DEL PROCESO TRIBUTARIO DEL IMPUESTO SOBRE VEHÍCULO AUTOMOTOR EN EL DEPARTAMENTO DEL META, AÑO GRAVABLE 2009.”» Ahora bien, es de precisar respecto al último contrato de prestación de servicios No. 0066 de 2011, que teniendo en cuenta el plazo de ejecución para el cual fue suscrito, 10 meses, el mismo en principio finalizaría el 11 de diciembre de 20112, pero la demandante en el libelo introductorio manifestó que dicho vínculo contractual se dio hasta el 6 de julio de 2011.
Al respecto, es de señalar que la accionante no allegó el acta de terminación anticipada del contrato; no obstante, en la audiencia inicial en la fijación de litigio se estableció como fecha de terminación del vínculo contractual el 6 de julio de 2011, sin que se señalara alguna inconformidad por las partes en aquella oportunidad ni tampoco en el recurso de apelación presentado por la demandante, razón por la cual, se tendrá dicha fecha -6 de julio de 2011-como fecha de finalización del contrato No. 066 de 2011.
Así las cosas, se observan cuatro (4) contratos de prestación de servicios suscritos entre NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRANO y EL DEPARTAMENTO DEL META durante el periodo comprendido entre el 28 de febrero de 2008 al 6 de julio de 2011, dentro de los cuales se observa un periodo de interrupción de 17 días hábiles, sin embargo, teniendo en cuenta que el mismo no supera un periodo de 30 días hábiles3, se colige que en este evento no hubo solución de continuidad en los servicios prestados por la demandante en su calidad de técnica en sistemas.
No obstante, en el caso del lapso que transcurrió entre la suscripción de la orden de servicios No. 0054 de 2008, en la que laboró del 28 de febrero al 28 2 El término de ejecución del contrato se contabiliza a partir de la suscripción del mismo teniendo en cuenta que dentro del plenario no reposa prueba alguna de la cual se logre establecer cuando se suscribió el acta inicio para de esa forma determinar con certeza que a partir de dicha fecha iniciaron los 10 meses del término de ejecución, conforme se estableció en la clausula cuarta del contrato. 3 Regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20213, en la que se estableció “(iv) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.” 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. de diciembre de 2008 y, el contrato de prestación de servicios No. 0425 del 26 de febrero de 2009, se observa que transcurrieron 41 días hábiles; así mismo, en el caso de la orden No. 0062 de 2010, en la que la demandante prestó el servicio del 22 de enero al 22 de diciembre del 2010 y la orden No. 0066 de 2011, pasaron 34 días hábiles, razón por la cual, conforme lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, se concluye que existió solución de continuidad en estos lapsos, motivo por el cual, en el sub lite los periodos a estudiar si existió una relación laboral o no entre la señora NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRANO y EL DEPARTAMENTO DEL META, serían los siguientes: -Primer periodo: Del 28 de febrero al 28 de diciembre de 2008. -Segundo periodo: Del 26 de febrero de 2009 al 22 de diciembre de 2010. -Tercer periodo: Del 11 de febrero al 6 de julio de 2011.
Es del caso aclarar, que si bien la demandante afirma en el escrito de demanda que “Aunque hubo finalización en los periodos aludidos, jamás se interrumpió puesto que mi poderdante siguió laborando de manera continua sin terminación alguna de periodo a periodo, es por ello que se debe tener en cuenta la realidad y no el formalismo”4, lo cierto es que revisado el material probatorio obrante en el expediente, no se evidencia prueba alguna que demuestre que la demandante en los lapsos en los que finalizó cada contrato continuaba laborando para la entidad demandada, pues la única prueba de prestación del servicio son los contratos suscritos por la accionante con el Departamento del Meta, motivo por el cual, al no haberse demostrado lo dicho por la demandante forzosamente este Tribunal concluye que los periodos a analizar sobre la causacion de un vínculo laboral en el sub lite corresponden i) del 28 de febrero al 28 de diciembre de 2008, ii) del 26 de febrero de 2009 al 22 de diciembre de 2010 y iii) del 11 de febrero al 6 de julio de 2011.
Por consiguiente, continuando con el análisis del sub júdice, en lo que corresponde a la estructuración de los elementos de la relación laboral, esta Corporación encuentra frente al primero de ellos –Prestación Personal del Servicio-, que la demandante aseguró en los hechos de la demanda que prestó sus servicios a la Unidad de Ingresos del Departamento del Meta (dependencia de la Secretaría de Hacienda) como Técnica en Sistemas para adelantar el 4 Hecho 2 del escrito de demanda. 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. seguimiento del proceso tributario del impuesto sobre vehículo automotor en el Departamento del Meta, años gravables 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009, aspecto que se corrobora con los contratos de prestación de servicios suscritos con el Departamento del Meta entre febrero de 2008 a julio de 2011, conforme se observa del objeto contractual y las obligaciones específicas consignadas en ellos, de las cuales se concluye que debía apoyar la aplicación del proceso tributario a los omisos de dicho impuesto y en relación con lo anterior, entregar los siguientes productos (f. 37-38 C1): “Etapa fiscalización Etapa Liquidación Emplazamientos enviados por correo a la totalidad de omisos de vehículos matriculados en el instituto de Tránsito y Transporte del Meta, sedes Restrepo y Guamal.
Emplazamientos enviados por correo a la totalidad de omisos de vehículos matriculados en las secretarías de Tránsito y Transporte de los municipios de Villavicencio, Acacias y Granada Respuestas a los emplazamientos recepcionadas, y novedades comunicadas al administrador del sistema para la actualización de la base de datos. Liquidaciones de aforo enviadas por correo a omisos de vehículos matriculados en el Instituto de Tránsito y Transporte del Meta y de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Villavicencio que no atendieron el emplazamiento y que hayan sido notificados por la empresa de correo.
Liquidaciones de aforo enviadas por correo, a omisos de vehículos matriculados en el Instituto de Tránsito y Transporte del Meta, sede Guamal y de las Secretarías de Tránsito y Transporte de los Municipios de Acacias Y Granada, que no atendieron el emplazamiento y que hayan sido notificados por la empresa de correo. Respuestas a recursos de reposición interpuestas a las liquidaciones de aforo proyectadas y procesos de los contribuyentes notificados que no atendieron la liquidación de aforo, enviadas a la oficina de cobro coactivo”.
(…) En efecto, es dable concluir que para el cumplimiento de las obligaciones de la contratista, esto es la entrega de los productos atrás referenciados (denominado de esta forma en los contratos suscritos por la accionante), la demandante debía realizar labores que desde luego implican la prestación personal del servicio de manera directa y presencial.
Conforme lo anterior, se colige que efectivamente la señora NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRANO, prestó sus servicios como Técnica en Sistemas en la Unidad de Ingresos del Departamento del Meta (dependencia de la Secretaria de Hacienda) a través de contratos de prestación de servicios por los periodos ya referidos del 28 de febrero al 28 de diciembre de 2008, del 26 de febrero de 2009 al 22 de diciembre de 2010 y, del 11 de febrero al 6 de julio de 2011. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. En cuanto al elemento de -Salario o Remuneración-, como contraprestación de la actividad personal-, se encuentra acreditado que la demandante se le pagaba un monto por la prestación personal de servicio, el cual se pactó en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 28 de febrero del 2008 al 6 de julio de 2011, en las cláusulas denominadas como “VALOR” y “FORMA DE PAGO” (f. 13-20, 21-26, 27-34, 35-41 C1), de tal manera que es claro que NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRANO fue remunerada por sus servicios como Técnica en Sistemas para adelantar el seguimiento del proceso tributario del impuesto sobre vehículo automotor en el Departamento del Meta – Años gravables 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009.
Ahora, en cuanto al elemento de la -Subordinación o Dependencia-, se tiene que para la recurrente con las pruebas obrantes en el expediente se demostró dicho elemento, requisito sine qua non para establecer que entre las partes surgió una relación laboral, como lo pretende lograr la parte actora. Al respecto, es del caso señalar que el Consejo de Estado en sentencia del 9 de septiembre de 20215 enunció algunas circunstancias consideradas como indició de existencia de la subordinación, a saber: “102.
De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio6. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 9 de septiembre de 2021, Rad. 05-001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16) Ce-Suj2-025-21. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000- 2013-00074- 01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez. 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.” (Negrita y subrayas fuera del texto).
Así pues, considera el Tribunal que del acervo probatorio obrante en el expediente, no se puede determinar con certeza los parámetros previamente referenciados relativos al horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En ese sentido, en el sub júdice las únicas pruebas que obran en el plenario relacionadas con la relación contractual de la demandante y las condiciones 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita; Demandado: Departamento del Meta. en las que prestó el servicio ante el DEPARTAMENTO META corresponde a los Contratos de Prestación de Servicios celebrados por NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRANO con el DEPARTAMENTO DEL META, en los que se indica como objeto la “PRESTACION DE SERVICIOS PARA ADELANTAR EL SEGUIMIENTO DEL PROCESO TRIBUTARIO DEL IMPUESTO SOBRE VEHICULO AUTOMOTOR EN EL DEPARTAMENTO DEL META – AÑO GRAVABLE 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009” (f. 13-20, 21-26, 27-34, 35-41 C1).
Asimismo, de los contratos de prestación de servicios se evidencia que las obligaciones del contratista se limitaron a lo siguiente: “SEPTIMA. - OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: En desarrollo del objeto contratado el contratista deberá: Apoyar la búsqueda de direcciones de los contribuyentes en casos necesarios Apoyar la preparación de los oficios de emplazamiento a los contribuyentes Apoyar la preparación de planillas para colaboración de los emplazamientos en el correo Preparar un cuadro de control de liquidaciones de aforo enviadas, recibidas, fechas, respuestas y pagos.
Archivar de manera ordenada todos los actos administrativos emitidos por la Unidad de Ingresos y sus respuestas, en lo que tiene que ver con el proceso tributario a omisos de los años gravables 2005 y 2006. Las demás que le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza de su vinculación y sean soporte de la unidad de ingresos de la Secretaria Financiera y Administrativa del Departamento.” En ese orden de ideas, los contratos de prestación de servicio que obran en el expediente no pueden considerarse por sí solos como la única pieza probatoria demostrativa de la existencia de una relación en condición de subordinación y dependencia continuada, pues del marco obligacional previsto en los contratos de prestación de servicios no es posible deducir tal elemento de subordinación, en especial el relacionado con la vigilancia y control de las actividades desarrolladas, ello en virtud a que la sola determinación de que la contratista estuviera obligada a entregar los productos relacionados con el proceso tributario de impuestos sobre vehículos en la etapa de fiscalización y etapa de liquidación, no es prueba suficiente que otorgue certeza sobre este elemento, ya que lo que se debe probar por la demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual, situación que no se encuentra probada dentro del plenario. 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. Ahora bien, es del caso aclarar que aun cuando la demandante hubiera demostrado que cumplió un horario para realizar sus labores, ello per se no implica la subordinación de la relación laboral por cuanto que, si se contrasta con el objeto contractual, el cual se relaciona con el seguimiento anual del proceso tributario de impuestos sobre vehículos en el Departamento del Meta, podría pensarse que es entendible que se requiera un horario por parte del contratista, toda vez que es la entidad la que cuenta con la base de datos para adelantar las actividades relacionadas con el procedimiento tributario, esto es, fiscalización y liquidación, razón por la que requiere la presencia y asistencia continua en el horario de atención al público para el apoyo de estas labores, sumado a que como lo ha sostenido este Tribunal en oportunidades anteriores “el cumplimiento de determinados horarios no puede tomarse como una situación de la que se deriva directamente la subordinación del contratista al contratante, pues es un punto que bien puede llegar a considerarse como una situación de coordinación entre las partes contractuales, para la prestación del servicio contratado, pero al mismo tiempo es un aspecto de obligatorio cumplimiento para quienes ostentan materialmente una relación laboral, de tal manera que no corresponde a un aspecto relevante para hacer la distinción o establecer la realidad de la relación que existió.”7.
En ese orden de ideas, se recalca que esta Corporación no encuentra dentro del expediente otro medio de prueba que permita corroborar que la señora NELLY ESPERANZA PIEDRAHITA SERRANO recibía órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía prestar sus servicios o ejecutar el contrato, que los servicios que desempeñaba eran iguales o similares a las funciones que cumplía un empleado de planta del Departamento del Meta y, igualmente, no se advierte tampoco la existencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se le hubiera dado órdenes o permitieran dilucidar a este Tribunal que la demandante en efecto estaba inmersa en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad.
Por consiguiente, para este Tribunal resulta claro que lo que surgió en el presente asunto fue la coordinación de actividades para el desarrollo del objeto contractual la cual se da perfectamente en el contrato de prestación de 7 Tribunal Administrativo Del Meta, Sentencia del 22 De septiembre De 2022, Radicación: 50 001 33 33 008 2018 00228 01, Demandante: Leidy Diana Lara Martínez, Demandado: Hospital Departamental De Villavicencio Ese, M.P. Claudia Patricia Alonso Pérez. 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. servicios, tal como lo ha señalado la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado “(…) la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Es decir, que para acreditar la existencia de la relación laboral, es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran de coordinación entre las partes, para el desarrollo del contrato.» Por ende, el cumplimiento de horario, el desplazamiento a cierto lugar de trabajo y la asistencia a reuniones; se aprecian como parámetros naturales y lógicos de la coordinación existente para llevar a buen término el contrato de prestación de servicios suscrito”8.
Conforme lo expuesto, se concluye que en el presente asunto no se probó el elemento de dependencia o subordinación, requisito sin el cual no puede establecerse que entre las partes surgió una relación laboral, ya que conforme lo establecido en el artículo 167 del C.G.P., la parte demandante no cumplió con la carga probatoria que le corresponde, pues no probó el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que perseguía. Así las cosas, es importante resaltar que la prosperidad de las pretensiones que se formulan en el proceso de la referencia no pueden soportarse en la simple exposición argumental y los contratos de prestación de servicios, pues se requiere llevar al Juez a un convencimiento de los hechos que son materia u objeto del proceso, teniendo para ello todo un abanico de elementos probatorios que en este caso se encontraban a cargo de la parte interesada, a fin de que se accediera a sus pretensiones, de ahí que quien persigue el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas debe acreditar los elementos propios de una relación laboral, pues téngase en cuenta que conforme al artículo 167 del C.G.P., “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.”, por tanto, es indispensable demostrar, por los medios legalmente dispuestos para tal fin, los elementos que acreditan la existencia de una relación laboral, situación 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 18 de Mayo de 2017.
Rad. 66001-23-33-000- 2013-00408-01 (0090-15). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita; Demandado: Departamento del Meta. que se reitera no ocurrió en el presente asunto como ya se analizó en precedencia, ello ante la falta de diligencia probatoria de la parte actora.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio a través del cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2.1.3 Otras decisiones El Agente del Ministerio Público solicitó en su escrito de alegatos de segunda instancia que se ordenara la compulsa de copias a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que se investigue si la apoderada judicial que inició el proceso incurrió o no en falta disciplinaria ante la ausencia de diligencia respecto al material probatorio requerido dentro del proceso.
Al respecto, este Tribunal no accede a lo solicitado por el Ministerio Público al evidenciar que dicha orden fue emitida por la Juez de primera instancia en auto del 16 de mayo de 2017 a través del cual resolvió desfavorablemente la solicitud de nulidad incoada por la parte demandante contra el auto que cerró la etapa probatoria al considerar que la prueba testimonial decretados a su favor no fue posible practicarla por culpa de la apoderada demandante y no de la accionante propiamente, providencia en la que se dispuso compulsar copias al Consejo Superior de la Judicatura-Sala Disciplinaria en atención al actuar pasivo de la apoderada de la demandante abogada NATALIA ALEJANDRA BORDA ZAPATA, de modo que, no resulta necesario que en esta instancia se ordene una nueva compulsa de copias.
Por otro lado, mediante correo electrónico del 6 de mayo de 2021 se allegó poder de sustitución de la parte demandante, a través del cual se le confirió poder al abogado MARCO ANTONIO CARRILLO BALLN para representar los intereses de la parte actora, razón por la cual, se reconocerá personería al Dr. CARRILLO BALLEN para actuar en el presente proceso en los términos y condiciones del poder de sustitución. Igualmente, se observa que mediante correo electrónico del 3 de octubre de 2022 el DEPARTAMENTO DEL META otorgó poder al abogado JUAN FELIPE 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta. TEJEIRO CARRILLO para representar los intereses de la entidad demandada, de manera que, se le reconocerá personería para actuar dentro del presente asunto en los términos y condiciones del poder allegado vía correo electrónico el 3 de octubre de 2022. 3. Condena en costas El numeral primero del artículo 365 del C.G.P., estipula que se condenará en costas “a quien se le hubiese resuelto de forma desfavorable el recurso de apelación”, precisando el numeral octavo ibídem, que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En el sub júdice, encontramos que la alzada planteada por la demandante no prosperó y se evidencia que se causaron costas en segunda instancia, por cuanto la parte demandada actuó en esta instancia, razón por la cual se condenara en costas a la parte demandante. En consecuencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 366 del C.G.P., se ordenara que el Juzgado de Primera instancia fije las correspondientes agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de decisión Oral del Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 30 de noviembre de 2017 a través de la cual se negaron las pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante. En consecuencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 366 del C.G.P., se ordena que el Juzgado de Primera Instancia fije las correspondientes agencias en derecho. 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-003-2015-00079-01 Demandante: Nelly Esperanza Piedrahita;
Demandado: Departamento del Meta.
TERCERO: RECONOCER como apoderado sustituto de la parte actora al abogado MARCO ANTONIO CARRILLO BALLÉN identificado con cedula de ciudadanía No. 2.984.367 y portador de la Tarjeta Profesional No. 190.622 del C. S de la J, conforme al poder allegado vía correo electrónico el 6 de mayo de 20219.
CUARTO: RECONOCER como apoderado del Departamento del Meta al abogado JUAN FELIPE TEJEIRO CARRILLO identificado con cedula de ciudadanía No. 1.121.912.541 y portador de la tarjeta profesional No. 308.777 del C.S de la J, conforme al poder allegado vía correo electrónico el 3 de octubre de 202210.
QUINTO: En firme el presente fallo, devuélvase el proceso al juzgado de conocimiento.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada por la Sala Tercera de Decisión en la fecha, según consta en Acta No. 045, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada 9 Anexo007SustitucionPoderDemandante. 10 Anexo008PoderDptoMeta2023.