Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 10 de agosto de 2023. Radicación: 50001-33-33-001-2019-00282-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Leonor Cardozo de Martínez Demandado: Departamento del Vaupés Tema: Bonificación por servicios prestados docentes Sentencia de segunda instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno para proferir sentencia, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de octubre de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
I. Antecedentes administrativos Mediante oficio No. 545 del 5 de marzo de 2019, el Secretario de Educación del Departamento del Vaupés negó la solicitud realizada por la demandante Leonor Cardozo de Martínez, consistente en el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados a que decía tener derecho, conforme al Decreto 2418 de 2018.
II. Antecedentes procesales 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Leonor Cardozo de Martínez, mediante apoderada judicial, formuló las siguientes pretensiones: «1. Que se declare la nulidad del oficio No. 545 del 5 DEL 5 DE MARZO DEL AÑO 2019, proferido por el Doctor (a) RICARDO ANDRES LOZANO MORENO, secretario de educación departamental, mediante el cual se le niega el reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en la ley para mis representados. 2.
Que se declare que por ser docente al servicio del DEPARTAMENTO DEL Vaupés, tiene derecho al reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en el artículo 1º Decreto Nacional 2418 de 2015, desde el momento en que comenzó a tener efectos legales y hasta el momento en que se realice el efectivo cumplimiento a esta decisión judicial. 3.
Que se inaplique el acuerdo suscrito entre el 11 de mayo de 2015 por la Central Unitaria de Trabajadores CUT y el Gobierno Nacional, en el 2 capítulo IV, por inconstitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución política de Colombia. A título de restablecimiento del derecho se ordene: 1. El reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en los artículos 1 y siguientes del Decreto Nacional 2418 de 2015, a mi representados los docentes DEL DEPARTAMENTO DEL VAUPES a partir del cumplimiento de un año de servicios a partir del año 2016. 2.
Se ordene la reliquidación de la PRIMA DE NAVIDAD, DE LA PRIMA DE SERVICIOS Y DE LA PRIMA DE VACACIONES, de conformidad con lo ordenado en la ley, una vez se condene al pago de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS. 3. Que los valores resultantes de las condenas impuestas, se determinen en sumas líquidas de moneda legal colombiana, y que se ajusten dichas sumas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme lo dispuesto en el art. 188 del C.P.A.C.A., hasta la fecha de ejecutoria del fallo condenatorio; dando, igualmente, aplicación a la fórmula jurisprudencialmente establecida para ello por el Consejo de Estado, por cada una de las sumas individualmente consideradas por tratarse de sumas periódicas, de tracto sucesivo. […]». 2.1.
Normas violadas La apoderada del demandante invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 13, 25, 53, de la Constitución Política. • Artículo 1 de la Ley 4 de 1992. • Artículos 1, 2, 3, 4 y 6 de la Ley 60 de 1993. • Artículos 5, 6, 7, 9 de la Ley 715 de 2001. • Artículo 1 y siguientes del Decreto 2418 de 2015. 2.2. El concepto de la violación En concreto, como concepto de violación de las normas citadas, el demandante afirmó que con el Decreto 2418 de 2015, el Gobierno Nacional reguló la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial, dentro de los cuales se encuentran los docentes, debiéndose tener en cuenta que los recursos departamentales del Guaviare se emplean para pagar las prestaciones sociales y salarios de los empleados.
Afirmó que, al ser los docentes empleados públicos de la Rama Ejecutiva, no se les debe continuar negando el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, siendo evidente la vulneración del derecho a la igualdad de los docentes al brindarles un trato diferente entre iguales. Destacó que la bonificación por servicios prestados fue creada inicialmente por el Decreto 1042 de 1978 para todos los empleados públicos del país, exceptuando, entre otros, a los docentes.
Posteriormente, con el Decreto 2418 de 2015 reconoció este derecho a todos los empleados públicos del orden territorial, sin embargo, se continuó excluyendo a los docentes de su pago, sin ningún argumento razonable. Por lo anterior, considera que la demandante tiene derecho a la bonificación por servicios prestados reclamada. 3 2.
La contestación de la demanda El Departamento del Vaupés, contestó la demanda en los siguientes términos: Inicialmente manifestó que fue el Decreto 1042 de 1978 el que estableció la bonificación por servicios prestados como un elemento integrante del salario de los servidores públicos del orden nacional, excluyendo el mismo decreto en su artículo 104 literal b, de su aplicación a los docentes.
Que el mencionado decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-402 de 2013, en el entendido que los beneficios salariales allí consagrados únicamente cobijan a los empleados públicos del orden nacional. En cuanto a la aplicación del artículo 1 del Decreto 2418 de 2015 a la demandante, afirma que este no señala a los docentes como beneficiarios de la bonificación por servicios prestados, por lo que el oficio 545 del 5 de marzo de 2021 - acto demandado se ajusta a derecho. 3.
La sentencia apelada El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio consideró, en el caso concreto, lo siguiente: Consideró que la demandante no tiene derecho al pago de la bonificación por servicios prestados, por cuanto el Decreto 2418 de 2015 no previó este emolumento para ser devengado por los docentes, sin que tal exclusión trasgreda los derechos a la igualdad y trabajo; además que por ser la demandante una docente nacionalizada vinculada con anterioridad al 1 de enero de 1990, solo tendría derecho al reconocimiento de la bonificación solicitada, si hubiese acreditado que la entidad territorial para la cual labora la hubiese creado mediante norma territorial, lo cual no ocurrió en el trámite procesal.
Finalmente, condenó en costas y agencias en derecho, por valor de $200.000 que corresponde al 9% del valor de las pretensiones solicitadas en la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, artículo 365-1 del CGP y el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. 4. El recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión de primera instancia, en concreto, por las siguientes razones: Dijo que desde la presentación de la demanda se advirtió que la controversia no tiene nada que ver con la bonificación establecida en el Decreto 1042 de 1978.
Sostuvo que el contenido de la decisión del a quo se centra principalmente en dos razones, a saber: que el acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y la CUT tiene la categoría de ley para que pueda ser inaplicado y, que luego de realizado el test de igualdad, encuentra, replicando una sentencia de unificación referida a la prima de servicios del 14 de abril de 2016, que la sentencia C-566/97 declaró exequible el artículo 104 del Decreto 1042 de 1978, circunstancias que no se plantearon y que no son el motivo de debate, porque esta circunstancia cambió con el avance legal y el desarrollo jurisprudencial.
Reiteró que el acto acusado viola una disposición legal que reconoció el derecho a los docentes al pago de la bonificación reclamada, vulnerando principios fundamentales que rigen las relaciones laborales. Razón por la cual debe existir 4 un tratamiento igual entre iguales, lo que quiere decir que los docentes (como empleados públicos del nivel territorial que son, deben ser tratados igual como al resto de empleados públicos, reconociéndoles todos sus derechos.
Por lo anterior, se debe acceder a las pretensiones de la demanda y reconocerle al demandante el derecho al pago de la bonificación por servicios, de acuerdo con el Decreto 2418 de 2015. Pidió que no se le condene en costas, por improcedentes. 5. Pronunciamiento sobre el recurso de apelación No hubo pronunciamiento sobre el recurso de apelación interpuesto por el demandante por parte de la demandada. 6.
Concepto del ministerio público El Ministerio Público no rindió concepto. III. Consideraciones de la sala 1. Competencia De conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo Contencioso Administrativo – CPACA, el Tribunal Administrativo del Meta es competente, en segunda instancia, para resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes.
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a dictar sentencia de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso. 2. Problema jurídico Le corresponde a Sala decidir, si la demandante, en calidad de docente, tiene derecho a la bonificación por servicios prestados, en aplicación del Decreto 2418 de 2015.
Para resolver el problema planteado, la Sala analizará lo siguiente: i) el marco legal y jurisprudencial de la bonificación por servicios prestados de los docentes y, ii) y el análisis del caso concreto. 3. Marco legal y jurisprudencial 3.1. Régimen de la bonificación por servicios prestados de los docentes oficiales. Reiteración jurisprudencial El Consejo de Estado1 señaló que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» distinguió entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, de la siguiente forma: «[…] Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1 Sentencias de la Sección Segunda, Subsección A: (i) de 19 de octubre de 2017 (número interno 5010-2015) y 27 de noviembre de 2017 (número interno 0472-2016), y (ii) de 19 de enero de 2015 (número interno 4400-2013) y 25 de marzo de 2010 (número interno 0620-2009). 5 Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» El parágrafo del artículo 2.º ibidem estipuló cómo se reconocerían y pagarían las prestaciones sociales causadas hasta la fecha de promulgación de la mencionada Ley 91 de 1989, así: «[…] Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] Parágrafo.
Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975. […]» En cuanto al régimen prestacional de los docentes nacionalizados, nacionales y aquellos que se vinculen a partir del 1.º de enero de 1990, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, señaló: «[…] A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […]» En cuanto a la bonificación por servicios prestados, el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 creó este factor como un emolumento a favor de los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y UAE del orden nacional.
Según este artículo, la bonificación se causa cada vez que el empleado cumpla un año continuo de servicio, bien sea que lo haga en una misma entidad oficial o entre diferentes entidades de las arriba nombradas, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio, esto es, que entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no 6 transcurran más de quince días hábiles.
En relación con los destinatarios de esta norma y la posibilidad de aplicarla a los educadores oficiales, el literal b) del artículo 104 del Decreto 1042 excluyó expresamente al personal docente de su aplicación, lo cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-566 de 1997. Posteriormente, en la sentencia C-402 de 2013, la Corte Constitucional declaró exequibles las expresiones del decreto que restringían su aplicación a los servidores públicos del orden nacional, entre ellas la contenida en el citado artículo 45 que consagra el derecho a la bonificación por servicios prestados «para los funcionarios a que se refiere el artículo 1.º».
Así, se tiene que la bonificación por servicios prestados consagrada en el Decreto Ley 1042 de 1978, como un emolumento de naturaleza salarial, únicamente fue reconocida a favor de los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con excepción de aquellos a los que por disposición del artículo 104 ibidem no se les aplica aquel decreto, entre los que se encuentra enunciado el «personal docente de los distintos organismos» de dicha rama del poder público2.
En ese contexto, en el año 2015, con fundamento en el Convenio 151 de la OIT, la Ley 411 de 1997, que lo incorporó al orden jurídico interno, y el Decreto 160 de 2014, reglamentario de esta última, se adelantó un procedimiento de negociación entre el Gobierno Nacional y varias organizaciones sindicales de empleados públicos3. Este condujo a que el 11 de mayo de esa anualidad se suscribiera un acta final de acuerdo de la negociación colectiva según la cual, en lo que respecta a la bonificación por servicios prestados, las partes convinieron lo siguiente: «[…] El Gobierno Nacional expedirá un decreto extendiendo la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, con excepción del personal administrativo y docente del Sector Educación, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, el cual entrará a regir en la vigencia presupuestal de 2016 y su pago estará sujeto a la disponibilidad de recursos de las entidades del orden territorial y a los lineamientos de la Ley 617 de 2000.
El personal administrativo del Sector Educación del nivel territorial que, en la actualidad, percibe la bonificación por servicios prestados la seguirá percibiendo […]» Con ocasión de este pacto, contenido en el denominado «Acuerdo Único Nacional», el 11 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2418, «por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial».
En relación con los empleados públicos a los que se le otorgó aquel derecho, el artículo 1.º dispuso que serían aquellos «[…] del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas 2 Sobre el particular, la sentencia del 2 de noviembre de 2006 (expediente 5731-01), proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, señaló que: «La bonificación por servicios prestados, prima de servicios y bonificación especial de recreación. Los dos primeros establecidos los artículos 45 y 58 del Decreto Ley 1042 de 1978 y el último en el artículo 3º del Decreto 451 de 1984, ninguno de ellos contemplaron tales prestaciones para los docentes nacionales, como es el caso de la actora, pues los artículos 1º y 104 del citado Decreto 1042 de 1978, en cuanto a la bonificación por servicios prestados y prima de servicios prestados, que dichos factores no se aplicarían al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva a quienes, su remuneración se rige por otras normas […]». 3 Las organizaciones sindicales que participaron de la negociación fueron las organizaciones sindicales CUT, CGT, CTC, FECODE, UTRADEC, FENALTRASE, FECOTRASERVIPUBLICOS, UNETE y FENASER. 7 Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación […]».
Así, de conformidad con el ámbito de aplicación de aquel decreto, que además guarda armonía con lo convenido con las organizaciones sindicales, el personal docente del sector educación quedó excluido del derecho a la referida bonificación por servicios prestados, bajo el entendido de que cuentan con un sistema especial de remuneración. A partir del anterior marcó legal y jurisprudencial, la sección segunda, subsección A, del Consejo de Estado, analizó la pretensión de nulidad parcial y subsidiaria inaplicación de artículo 1º del Decreto 2418 del 2015, en el contexto del reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a los docentes oficiales.
En concreto, esta corporación concluyó que el personal docente oficial vinculado a partir del 1º de enero de 1990 no es titular del derecho a la bonificación por servicios prestados, porque los Decretos 1042 de 1978 y 2418 de 2015 no lo incluyeron en el ámbito de aplicación. Al respecto, señaló lo siguiente: «La alegada transgresión del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior 75.
La jurisprudencia constitucional ha sentado como regla la improcedencia general de aplicar un juicio o test de igualdad respecto de regímenes salariales y prestacionales disímiles de los servidores públicos. Este criterio, que ha sido aceptado por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación4, señala que la existencia de estatutos laborales especiales puede justificarse en diferentes motivos constitucionalmente aceptables entre los que, a título enunciativo, pueden identificarse: requerimientos específicos del orden o tipo de entidad empleadora; la calificación exigida para el desempeño del cargo; el grado de responsabilidad del empleado; la naturaleza de las funciones asignadas al empleo; la modalidad de la relación laboral; las limitaciones presupuestales; y las condiciones en las que se debe prestar el servicio.
Además, indica que la diferencia entre regímenes conduce a que no puedan equipararse. 76. Por su pertinencia para dirimir la presente controversia, a continuación, la Sala se refiere a las sentencias proferidas por el máximo juez constitucional, que constituyen el fundamento central de la mencionada postura, algunas de las cuales ya han sido mencionadas en precedencia. 77.
Sentencia C-566 de 1997. Para concluir que la exclusión de los docentes de la aplicación del Decreto 1042 de 1978 se ajusta al ordenamiento jurídico, sostuvo que tal medida tenía como propósito (i) la salvaguarda de derechos adquiridos por los maestros oficiales en materia laboral; y (ii) el reconocimiento de las especificidades de la profesión docente, en razón de las cuales se precisa un estatuto laboral, salarial y prestacional especial. 78.
Sentencia C-313 de 2003. Se encargó de estudiar si dentro de la misma categoría de servidores públicos, específicamente la de los docentes oficiales, podría considerarse vulnerado el derecho a la igualdad en razón de que el Decreto 1278 de 2002, “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, resultara aplicable a determinados maestros oficiales con exclusión de aquellos cobijados por 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de abril de 2016, radicación: 15001-33- 33-010-2013-00134-01(3828-14)CE-SUJ2-001-16, actor: Nubia Yomar Plazas Gómez. 8 un régimen anterior.
El cargo así planteado no prosperó por lo que la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 2.º del mencionado decreto, referido a su ámbito de aplicación. 79. En aras de sustentar esa decisión, explicó que (i) la sola existencia de regímenes jurídicos diferentes en materia laboral no apareja la violación del principio de igualdad pues el juicio o test que se realice en ese sentido tiene como premisa que la equiparación que pretenda realizarse se predique de sujetos en una misma situación;
(ii) los beneficios particulares contemplados en los estatutos laborales especiales no pueden examinarse en forma aislada para confrontarse con otros regímenes diferenciados; (iii) en armonía con ello, el sometimiento a un régimen de excepción es integral, de manera que no puede fraccionarse para acudir también a los beneficios del régimen general. 80.
Sentencia C-402 de 2013. Con el fin de estudiar si la expresión «del orden nacional» contenida en varios apartes del Decreto Ley 1042 de 1978 resultaba violatorio del derecho a la igualdad en relación con los empleados territoriales, la Corte Constitucional reiteró la premisa según la cual «[…] la comparación de prestaciones entre regímenes laborales diversos, dirigida a definir la existencia de un tratamiento discriminatorio injustificado, no resulta posible de manera general […]».
Sobre el asunto, indicó que los beneficios de cada régimen se enmarcan en el sistema normativo al que pertenecen sin que sea posible extrapolarlos a otra normatividad aplicable a un conjunto diferente de servidores públicos o trabajadores de derecho privado. 81. El anterior estudio da cuenta de la línea que ha trazado la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual, la presencia de alguno de los factores que constitucionalmente justifique la diferenciación entre regímenes laborales, como ocurre en el caso de los docentes oficiales, inhibe la promoción de un juicio de igualdad. 82.
En efecto, la jurisprudencia constitucional, refiriéndose de manera general al llamado «juicio integrado de igualdad»5, que ha sido adoptado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, sostiene que para aplicarlo es preciso: […] (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;
(ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución […]6 83. Como puede observarse, el primer asunto que se debe analizar si en una determinada circunstancia se presenta un trato discriminatorio se refiere al carácter relacional del derecho a la igualdad.
En otras palabras, determinar si existe igualdad entre una y otra situación fáctica supone la realización de un ejercicio comparativo, a efectos de definir, según el nivel de discrepancia o semejanza, si las cuestiones 5 Sobre el test de igualdad, entre otras, ver las sentencias de la Corte Constitucional C-093 de 2001, C-250 de 2012 y C-015 de 2014. 6 Corte Constitucional, sentencia C-015 del 23 de enero de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
Expediente D-9737. 9 objeto de análisis son comparables entre sí, es decir, si existe un tertium comparationis. 84. En el caso subexamine, el demandante denuncia la existencia de un trato desigual porque a la generalidad de los empleados públicos les es reconocida la bonificación de servicios, salvo a los docentes oficiales. A su juicio, para enderezar dicha irregularidad, resulta necesario que a estos útimos les sea aplicable el Decreto 2418 de 2015. 85.
En este punto conviene indicar que, en esa generalidad de empleados públicos respecto de la cual el demandante plantea el juicio de discriminación negativa, queda comprendido el personal administrativo del sector educación, a quien el Decreto 2418 de 2015 sí incluyó como beneficiario de la bonificación por servicios prestados. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que las categorías de empleados que se encuentran dentro de los establecimientos educativos estatales es importante porque «la distinción de cada una de esta clase de servidores públicos depende el régimen que los rija»7. 86.
Así, el Decreto 1278 de 20028 hace referencia al personal docente9 y a los directores docentes10, a los cuales ubica en una categoría más amplia que denominó educadores11, bajo el entendido que ejercen la función docente. De otro lado, aparece el personal administrativo del sector educación que si bien no fue definido en dicha norma, por oposición, podría explicarse como aquel que sin desarrollar la labor docente, coadyuva la prestación de tal servicio y por ello integra la estructura administrativa de aquel sector.
En línea con ello, por disposición del artículo 6712 ibidem, en materia salarial y prestacional el personal administrativo de los establecimientos educativos se rige por las normas generales que se imponen para los servidores públicos, de manera que se encuentran exceptuados de la aplicación del régimen especial aplicable a los educadores oficiales. 87.
Lo expuesto en precedencia, permite concluir a la Sala que no le asiste razón al señor Rubén Darío Giraldo Montoya en su planteamiento como quiera que su inconformidad tiene como punto de partida la confrontación entre prestaciones que establece, de un lado, el régimen general de los empleados públicos del nivel territorial y, del otro, el régimen especial de los docentes oficiales.
Esta sola situación impide constatar la existencia de un patrón de igualdad o tertium comparationis, lo que a su vez hace inviable llevar a cabo el juicio o test de igualdad. 7 Sentencia C-068 de 2003. 8 «por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 9 Artículo 5 del Decreto 1278 de 2002. 10 Artículo 6 del Decreto 1278 de 2002. 11 Artículo 4 del Decreto 1278 de 2002. 12 «Artículo 67.
Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten. El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales.» La constitucionalidad de este artículo ha sido estudiada por la Corte Constitucional, por cargos distintos, en dos oportunidades.
En ambas se declaró la exequibilidad de la norma. Mientras que la sentencia Sentencia C-068 de 2003, analizó el artículo frente al cargo de violación del principio de unidad de materia, la C-623 de 2003 se ocupó de definir si la expresión «salarial» contenida en aquel vulneraba el principio de autonomía de las entidades territoriales y sus competencias para definir emolumentos y escalas salariales. 10 88.
Como en este caso, las situaciones a comparar no son fáctica y jurídicamente similares, el reproche por desconocimiento del artículo 13 Superior no tiene vocación de prosperidad. ➢ La alegada transgresión del principio in dubio pro operario consagrado en el artículo 53 Superior 89. En materia laboral, el principio constitucional de la situación más favorable se ha entendido como la obligación que tiene todo operador jurídico de, ante la duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, optar por la opción que resulte más beneficiosa para el trabajador.
De acuerdo con ello, la Corte Constitucional ha señalado que este principio puede operar bajo dos hipótesis13: (i) cuando existiendo varias normas se debate cuál de ellas debe aplicarse al caso; y (ii) cuando existe una sola norma, pero múltiples interpretaciones sobre su contenido o alcance. En el último caso, para poder acudir a la favorabilidad se exige además: […] (i) la duda seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la razonabilidad argumentativa y solidez jurídica que una u otra interpretación tengan; y, (ii) la efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego para el caso concreto, es decir, deben ser aplicables a los supuestos fácticos concretos de las disposiciones normativas en conflicto […]14 90.
En el caso enjuiciado, el estudio que propone el demandante se basa, no en la existencia de dos o más normas que resultarían aplicables sino en la presunta controversia frente a las múltiples interpretaciones que puede suscitar la aplicación del Decreto 2418 de 2015, demandado en esta oportunidad. A su juicio, debe preferirse la lectura de aquel decreto que entienda que su ámbito de aplicación se extiende para cobijar también a los docentes oficiales. 91.
Para la Sala, ese razonamiento está llamado a fracasar porque no encuentra acreditada la existencia de controversia o interpretaciones disímiles sobre la inaplicabilidad de la bonificación por servicios prestados al personal docente. Según se ha explicado, la lectura del artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, al igual que los antecedentes administrativos que condujeron a su expedición, no dan cabida a una duda seria y objetiva que permita si quiera considerar la posibilidad de que la norma fue pensada para que de ella se beneficiaran también los docentes oficiales con el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados. 92.
En este punto, es importante señalar que en sentencia de unificación del 14 de abril de 201615 la Sección Segunda del Consejo de Estado se ocupó de estudiar el derecho a la prima de servicios como factor salarial reconocido al personal docente, directivo docente, primaria, básica y media, a partir del año 2014, por disposición del Decreto 1545 del 19 de julio de 201316. 93.
Entre la problemática que debió abordar estaba la de definir si el hecho de que la prima de servicios no hubiese sido reconocida con 13 Corte Constitucional, sentencia T-981 de 2012. 14 Ib. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de abril de 2016, radicación: 15001-33- 33-010-2013-00134-01(3828-14)CE-SUJ2-001-16, actor: Nubia Yomar Plazas Gómez. 16 Por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media. 11 anterioridad al Decreto 1545 de 2013 transgredía, entre otros, los mandatos de igualdad y de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, contenidos en los artículos 13 y 53 de la Constitución. Lo anterior bajo el entendido de que a la generalidad de los servidores públicos del orden territorial, excepción hecha de los docentes oficiales, se les había reconocido tal derecho desde 2002, con la expedición del Decreto Ley 1919 de ese año. La sentencia despachó desfavorablemente los reproches anotados con apoyo en consideraciones similares a las que en esta providencia acudió la Sala, las que además habían sido reiteradas en sentencia del 27 de junio de 201917. ➢ El alegado desconocimiento de la categoría de servidor público consagrada en el artículo 123 Superior 94.
Frente a la alegada violación del artículo 123 Superior, es necesario señalar que el razonamiento que edifica la acusación también está basado en un reproche al desconocimiento del principio de igualdad pues entiende el señor Rubén Darío Giraldo Montoya que la categoría de servidor público que le asiste a los maestros estatales debió llevar a que se les reconociera como titulares del derecho a la bonificación por servicios consagrada en el Decreto 2418 de 2015 para la generalidad de empleados públicos.
Este argumento no tiene vocación de prosperidad pues dicha premisa ya ha sido descalificada. Además, lo cierto es que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las competencias que le fueron asignadas, definió el ámbito de aplicación del mencionado Decreto 2418, estableciendo los servidores públicos territoriales a los que se les reconocería el derecho a la bonificación, sin que allí hubiese quedado comprendido el personal docente al servicio del Estado».
Así, en el contexto anotado anteriormente, el Consejo de Estado concluyó que no existía interpretación diferente del artículo 1º del Decreto 2418 de 2015 sobre la inaplicabilidad de la bonificación por servicios prestados al personal docente oficial. 4. El caso concreto En el sub judice, está demostrado que la demandante Leonor Cardozo de Martínez se vinculó como docente nacionalizada al servicio de la Secretaría de Educación Departamental del Vaupés desde el 12 de marzo de 1986, de conformidad con el Decreto 018 de 1986 por medio del cual se realizó su nombramiento y el Formato Único par la Expedición de Certificado de Historia Laboral (fol. 7 y 113-114 de los documentos allegados con la contestación de la demanda).
Tomando en cuenta lo anterior y en aplicación del marco legal y jurisprudencial anotado anteriormente, la Sala considera que no existe duda alguna que la demandante no tiene derecho a la bonificación por servicios prestados reclamada, en aplicación del artículo 1º del Decreto 2418 de 2015, porque, como se explicó anteriormente, los docentes oficiales fueron excluidos del derecho a obtener dicho emolumento salarial.
Se reitera que, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las competencias que le fueron asignadas, definió el ámbito de aplicación del mentado decreto y estableció los servidores públicos territoriales 17 Sentencia del 27 de junio de 2019, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicado 11001032500020130168600 (4348-2013).
Allí se resolvieron las pretensiones de nulidad simple del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013, «por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media». 12 a los que se les reconocería el derecho a la bonificación, sin que hubiere quedado comprendido el personal docente al servicio del Estado.
Sin hacer mayores análisis, la sala considera que con el antecedente jurisprudencial a que se ha hecho referencia, aplicable al caso concreto y el cual la sala acoge, basta para llegar a la conclusión que se debe confirmar la sentencia de primera instancia. 5. La condena en costas segunda instancia En lo que respecta a la condena en costas, en segunda instancia, conforme con el artículo 365 del Código General del Proceso, la sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, toda vez que, si bien el recurso de apelación se despachó desfavorablemente, estas no se encuentras causadas y probadas.
En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio el 26 de octubre de 2021. 2.
Sin condena en costas de segunda instancia. 3. En firme esta providencia, REMITIR el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 10 de agosto de 2023, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado Teresa Herrera Andrade Magistrada