República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta- Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, agosto once (11) de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 50001233300020180018300 DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP DEMANDADO: VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA MEDIO CONTROL: RECURSO EXTRAORDINARIO REVISIÓN ASUNTO: Resuelve la Sala el recurso extraordinario de revisión formulado a treves de apoderado judicial por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL en adelante UGPP-, contra la sentencia del 26 de abril de 2013, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral con radicación No. 50001333100320120022700, instaurado por el señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E (CAJANAL), hoy liquidada. 1.- ANTECEDENTES 1.1.- Del recurso extraordinario de revisión y sus pretensiones.
La parte actora en ejercicio del recurso extraordinario de revisión solicitó la revocatoria de la sentencia del 26 de abril de 2013, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio, dentro del medio de control de 2 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral No. 50001333100320120022700, instaurado por el señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA, contra CAJANAL E.I.C.E. Como consecuencia de lo anterior pidió, que se ordene la reliquidación de la pensión del señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación el establecido en el inciso 3º del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, teniendo como factores base de cotización los taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en Ley 33 de 1985, por haber adquirido el status pensional encontrándose vigente el régimen de transición creado en el Sistema General de Pensiones. 1.2. - Situación fáctica.
La entidad accionante manifestó, que mediante Resolución No. 15847 del 9 de agosto de 2004, CAJANAL E.I.C.E. le reconoció la pensión de vejez al señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA, en cuantía de $1.411.365.72, M/cte, con efectividad a partir del 1 de septiembre de 2003, pero condicionada al retiro definitivo del servicio. Expuso, que a través de la Resolución No. 37027 del 09 de agosto de 2007 CAJANAL E.I.C.E. reliquidó la pensión de vejez por retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía de esta a la suma de $1.605.639.86 M/cte, efectiva a partir del 01 de mayo de 2005.
Indicó, que por medio de la Resolución No. UGM 6528 del 05 de septiembre de 2011 CAJANAL E.I.C.E., negó la reliquidación de la pensión de vejez del señor CASTELLANOS VALBUENA. 3 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA Comentó, que el señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAJANAL E.I.C.E., mediante la cual persiguió la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Precisó, que la demanda fue conocida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, quien profirió sentencia el 26 de abril de 2013, en la cual declaró la nulidad de la Resolución UGM 006528 del 05 de septiembre de 2011 y ordenó reliquidar la pensión vitalicia de jubilación del señor VICTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA con la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status jurídico de pensionado, esto es, además de los ya reconocidos, una doceava (1/12) parte del incentivo de localización, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad.
Indicó, que en cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito De Villavicencio, por medio de la Resolución No. RDP 13920 del 30 de abril de 2014 reliquidó la pensión de vejez del señor CASTELLANOS VALBUENA, elevando la cuantía de esta a la suma de $2,070,590 M/cte, efectiva a partir del 1 de mayo de 2005, con efectos fiscales a partir del 17 de junio de 2008, por prescripción trienal. 1.3.- Normas violadas y concepto de violación. La entidad accionante invocó como normas violadas las contenidas en los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 de la Constitución Política, las Leyes 100 de 1993, 33 de 1985, el Decreto 1558 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005.
En su sentir, en el presente caso se configuraron las causales previstas en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión “(i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 4 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA Argumentó, que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio al proferir el fallo desconoció el precedente contenido en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017; la normativa en la que debía fundarse y de contera vulneró el derecho al debido proceso, toda vez que ordenó la reliquidación de la pensión con base en todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, pese a que lo correcto era que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y el Decreto 1158 de 1994, en lo que respecta a los factores salariales.
Precisó, que la consagración del régimen de transición no conservó en su integridad las normas pensionales que regulaban la causación del derecho pensional, pues, sólo conservó lo relacionado con la edad, el tiempo de servicios o las semanas cotizadas y el monto pensional, pero entendido este último como la tasa de reemplazo definida en el régimen anterior. 2.- OPOSICIÓN AL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. El señor CASTELLANOS VALBUENA al dar contestación a la demanda, señaló, que en el presente caso no se configura ninguna de las causales alegadas por la entidad demandante, pues, el fallo emitido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio tuvo como soporte la sentencia de unificación proferida por el H. Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010.
Precisó, que a la luz de la referida sentencia de unificación, el salario esta constituido por toda aquella remuneración directa o indirecta que recibe el trabajador, como lo son: sueldos, sobresueldos, prima de alimentación, prima de habitación, subsidio de transporte, reajustes, auxilio de movilización, prima especial, compensación horas, prima de navidad y otros, excluyendo de éste las sumas que por mera liberalidad patronal recibe el empleado, las cuales están prohibidas en el campo del derecho público, de tal suerte que todo lo que 5 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA recibe el empleado oficial constituye salario y, por ende, resulta computable para efectos pensionales.
De otra parte, resaltó, que la Sentencia C-258 de 2013 de la H. Corte Constitucional y demás providencias de dicha corporación que se pretenden hacer valer en el recurso de revisión, cobraron ejecutoria con posterioridad a la emisión de la sentencia que ordenó la reliquidación de su pensión, por lo que considera que no resultan aplicables al caso concreto.
Aunado a lo anterior, puso de presente que la referida providencia declaró inexequible la expresión "durante el último año" contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y la exequibilidad condicionada del resto del precepto, por lo que se entiende que las reglas sobre IBL contenidas en el artículo 21 y en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le son aplicables a los beneficiarios de ese régimen especial y no a los demás regímenes pensionales, como el previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, que es el que regula su pensión. Finalmente, alegó que el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida en el mes de agosto del año 2018, respetó los postulados constitucionales y universales del derecho de trabajo, al advertir que en los procesos que ya tuvieran sentencias en firme y canceladas a los interesados, debían respetarse los derechos adquiridos, limitando con ello la posibilidad de iniciar acciones como la presente. 3.- CONSIDERACIONES No observándose causal de nulidad que afecte total o parcialmente lo actuado, asumirá esta Corporación el compromiso de resolver de fondo el debate propuesto, teniendo en cuenta que conforme con lo establecido en el inciso 3º del artículo 249 del C.P.A.C.A., es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión de la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, dentro del proceso ordinario que en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró el señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA contra CAJANAL E.I.C.E, hoy sucedida procesalmente por la UGPP. 6 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA De la controversia planteada, la Sala advierte que el problema jurídico a resolver se contrae en establecer si en el presente asunto se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por ende, si es procedente o no revisar y reajustar la pensión de vejez del señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA, con base en las reglas contenidas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 3.1.- Del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un medio extraordinario de impugnación y constituye una excepción al principio de la firmeza de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada; con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente enumeradas en el artículo 250 del C.P.A.C.A.1, así como las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y quien lo ejerza, tiene la obligación de indicar con precisión cuál es la causal que invoca y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran.
La técnica del recurso no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. Antes bien, es riguroso en cuanto a su procedencia, pues, lo restringe a las causales 1 “ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.” 7 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA enlistadas en la norma, de suerte que, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.
Al respecto, el Consejo de Estado ha establecido que: “El recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Tampoco es un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.
En otros términos, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o indebida aplicación de la misma (error de derecho).”2 3.2.- De las causales invocadas en el sub examine La entidad recurrente en ejercicio del recurso extraordinario de revisión invocó las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que disponen: “Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a 2 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH, sentencia de 29 de abril de 2015, Radicación número: 25000- 23-26-000-1999-00319-01(26239) 8 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. (…): a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Negritas de la Sala) En su sentir, en el sub judice se encuentran configuradas las causales alegadas, puesto que la providencia emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio vulneró el derecho al debido proceso porque desconoció el precedente jurisprudencial y se apartó de la normatividad que regula el régimen de transición, sumado a que el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido, dado que se ordenó la reliquidación de la prestación con conceptos que no tienen la naturaleza de factor salarial. 3.3.- La sentencia recurrida En el marco de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho instaurada por el señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA contra CAJANAL E.I.C.E., para que se reliquidara su pensión de vejez teniendo en cuenta el 75% del promedio del salario y demás prestaciones devengadas durante el último año de prestación de servicios, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, después de imprimirle el trámite correspondiente, profirió fallo de primera instancia el 26 de abril de 20133, en el cual dispuso:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución UGM N° 006528 del 05 de septiembre de 2011, proferida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL. E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, mediante la cual se negó la reliquidación de la pensión de vejez VICTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA identificado con la cédula de ciudadanía número 4.092.445 de Chiquinquirá-Boyacá SEGUNDO: ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EL.C.E. EN LIQUIDACIÓN a reliquidar la pensión vitalicia de jubilación de VICTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status jurídico de pensionado, además de los factores ya reconocidos los 3 Ver folios del 110 al 119 del cuaderno principal. 9 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA siguientes: una doceava (1/12) parte del incentivo de localización, la prima de servicios, prima de vacaciones, y prima de navidad.
TERCERO: DECLARAR prescritas las diferencias de reajuste causadas con anterioridad al 17 de Junio de 2008, como se expresó en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: Practíquense los descuentos correspondientes a los aportes no realizados. Igualmente, efectúense los descuentos relativos a los montos pagados por concepto de mesadas pensionales ya canceladas.
QUINTO: Las sumas correspondientes deberán ser reajustadas y actualizadas en La forma indicada en la parte motiva de esta sentencia SEXTO: ORDENAR a la entidad demandada, reliquidar sobre el nuevo valor de la pensión, los reajustes dispuestos por el artículo 1º de la Ley 71 de 1988.
SÉPTIMO: La entidad demandada, dará cumplimiento al presente fallo, de conformidad con los artículos 176 a 178 del C.C.A. (…)” Como fundamento de dicha determinación, expuso los siguientes argumentos: “La normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar la cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985, y respecto a los factores prestacionales, el Despacho acoge los fundamentos expuestos por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en donde se estableció que la pensión de jubilación deberá ser reliquidada con base en todos los factores salariales que VICTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA devengó durante el último año de servicio, y que son; sueldo básico, bonificación por servicio prestados, incremento de antigüedad y las doceavas (1/12) partes del incentivo de localización, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones (fl. 37).
Se indica, que sobre aquellos factores en los cuales no se realizaron las deducciones de Ley con destino a la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEL META, la entidad accionada deberá descontar el respectivo porcentaje sobre aquellos factores (prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad e incentivo de localización) que serán tenidos en cuenta para reliquidar la pensión de la accionante, tal cual lo preceptúa la citada Sentencia Unificada del 04 de agosto de 2010 No. 25000-23-25-000-2006- 07509-01(0112-09), al decir " ordenó el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal” 3.4.- De la disposición legal contentiva del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 10 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA El artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, dispuso expresamente que: “Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) años para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad sin son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. ” Entonces, quienes para el 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tuviesen 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les aplicará el régimen anterior al que se encontraban afiliados.
Aquí surgió la diferencia de interpretaciones sobre el alcance normativo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues, una interpretación entendía que la remisión al régimen anterior no comprendía el ingreso base de liquidación –IBL-, en tanto que la otra interpretación consideraba que sí lo comprendía porque si no fuera así, se vulneraría el principio de inescindibilidad normativa que impide fraccionar el texto normativo escogido para resolver el caso.
En efecto, la tesis sostenida por la Corte Constitucional, era que 11 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA en la liquidación de la pensión debía aplicarse el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y sus respectivos decretos reglamentarios; postura que precisó en las Sentencias SU-230 de 20154 y SU-427 de 20165, en las que expresó que a través de la Sentencia C-258 de 20136, se realizó una interpretación del artículo 36 de la Ley 100, en lo relativo a la disposición sobre el Ingreso Base de Liquidación –IBL-, extendiéndose, según esta última, a todos los regímenes exceptuados.
Por su parte, el Consejo de Estado, como órgano de cierre de esta jurisdicción, sostenía la tesis de que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplieran determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se siguieran rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados; entendiéndose que dentro del monto de la pensión se encontraba incluido el ingreso base de liquidación de la pensión; postura que fue proferida como precedente específico estructurado a partir de la Sentencia del 04 de agosto de 20107, reiterada en múltiples oportunidades8.
Posteriormente, en Sentencia de Unificación del 12 septiembre de 20149, el H. Consejo de Estado fijó un nuevo precedente interpretativo de la sentencia C-258 de 2013, señalando que las restricciones que fijó la Corte en dicha sentencia no pueden hacerse extensivas a otros regímenes pensionales especiales o exceptuados creados y regulados por otras normas, teniendo en cuenta que esta decisión encuentra restringido su objeto sólo a las pensiones de los congresistas con origen en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y, por 4 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia SU-230 de 29 abril 2015. 5 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero. 6 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-258 de 07 mayo 2013. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena. Sentencia de 04 agosto 2010. Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01 M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado. 8 Así se evidencia en pronunciamientos recientes del Consejo de Estado en que se enuncia que esa tesis se ha aplicado sin modificaciones, por ejemplo, en: CONSEJO DE ESTADO, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 27 noviembre de 2014.
M.P. Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Rad.: 25000-23-42-000-2013-00322-01. Dte.: Carmen Lilia Velásquez Quecan y CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Sentencia Radicado No: 11001-03-25-000-2013-01341- 00(3413-13). Bogotá, 24 de noviembre de 2016. 9Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación de 12 de septiembre de 2014, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 12 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA extensión legal, a las pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia, según el artículo 28 del Decreto 104 de 1994.
Por otra parte, consideró razonable la posición de la Corte Constitucional en Sentencia T-615 de 2016, cuando afirma que, en los eventos en que el estatus pensional haya sido adquirido con anterioridad a la expedición de la Sentencia C-258 de 2013, no es viable la aplicación de dicho precedente, con carácter retroactivo. Finalmente, en el pronunciamiento emitido el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, dentro del expediente con radicado No. 5001-23-33-000-2012-00143-0110, el Honorable Consejo de Estado como órgano de cierre de esta jurisdicción, en un nuevo análisis, sentó jurisprudencia diferente a la que venía atendiendo la Sección Segunda frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen pensional, fijando la regla y las sub reglas sobre el IBL en el régimen de transición, en los siguientes términos: “Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición. 92.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de 10 Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro, demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación. 13 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.
El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 14 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.” De igual manera, en la mencionada sentencia de unificación el Consejo de Estado, explicó, que se daría aplicación al precedente en forma retrospectiva, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la misma se aplicarían a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Aclaró, que no puede entenderse, en principio, que por virtud de la referida sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada. 3.5.- Caso en concreto En el caso sub examine, se evidencia que en virtud de sentencia del 26 de abril de 2013 el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio ordenó la reliquidación de la pensión del señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA con fundamento en las reglas trazadas en la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.
Por lo anterior, para la Sala las causales de revisión deprecadas no están llamadas a prosperar puesto que no hubo desconocimiento por parte 15 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA del a quo del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, toda vez que las sentencias emitidas por la alta corporación, especialmente la C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, no existían para el momento en que se adoptó la decisión objeto de revisión, dado que las mismas datan del 7 de mayo de 2013 y 29 de abril de 2015.
Ello por cuanto a las luces de la Sentencia T-014 de 2009 de la Corte Constitucional, la figura del precedente es entendida como “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia” Al respecto se precisa que si bien es cierto que la sentencia C-168 de 1995, que según el recurrente fue desconocida por el a quo, preexistía para el momento en el que se profirió la decisión objeto de revisión, en criterio del H. Consejo de Estado la misma no constituye precedente, pues, se trata de una posición polémica.
En efecto, la alta corporación al resolver un asunto de similares contornos, precisó: No se acoge la interpretación de la Corte Constitucional en el auto 229 del 10 de mayo de 2017, en tanto desconoce lo dicho previamente en las sentencias previas dictadas por esa misma Corporación y, además, al revisar el contenido de la sentencia C- 168 de 1995 se concluye, como la misma Corte lo expuso, en las decisiones aquí citadas, que en ella no hubo pronuncimiento sobre el IBL aplicable al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior revela que se trata de una posición polémica no del todo pacífica y, por consiguiente, difícil de catalogar como precedente11 De otra parte, se advierte que, en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, por medio de la cual se rectificó la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, la postura adoptada en la sentencia del 4 de agosto de 2010, tampoco resulta aplicable al caso concreto, pues, tal como quedó expuesto líneas atrás y lo ha ratificado la 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Doce Especial de Decisión. Sentencia del 10 de septiembre 2019.
Rad. 11001-03-15-000-2016-01410-00(REV) M.P. Dr. RAMIRO PAZOS GUERRERO. 16 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA alta corporación, no es posible su aplicación retrospectiva. Al respecto, la corporación en la sentencia previamente citada, sostuvo: Tampoco podría decirse que es posible la aplicación retrospectiva de la sentencia del Pleno de esta Corporación de 2018.
Vale recordar que la causal en comento fue promovida en esta oportunidad por la liquidación de la pensión en contravía de lo dispuesto por la ley. Como quedó expuesto, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ha tenido diferentes interpretaciones jurisprudenciales; sin embargo, para cuando se adoptó la decisión aquí cuestionada, la interpretación mayoritaria y vigente en esta Corporación era la sostenida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de 2010, conforme a la cual se decidió el asunto en revisión. De suerte que la causal en estudio no está llamada a prosperar, toda vez que la sentencia cuestionada observó las normas y la jurisprudencia vigentes para la fecha en que se profirió De acuerdo con lo anterior, el recurso extraordinario de revisión no está llamando a prosperar, toda vez que la decisión objeto de censura fue proferida con base en las normas y el criterio jurisprudencial vigente para la fecha en que se profirió, de tal suerte que, a las luces de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, no sea dable su modificación, por hacer tránsito a cosa juzgada material y, adicionalmente, la situación fáctica descrita en el caso no constituye un abuso del derecho, como el descrito por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 201612, 4.- CONDENA EN COSTAS El tema de la condena en costas se encuentra regulado en términos generales en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que dispone lo siguiente: “Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Ahora bien, en lo que respecta al recurso extraordinario de revisión, el articulo 255 ibidem, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 12 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero. 17 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA 2021, establece: Artículo 255. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.
(Negrilla de la Sala) En aplicación de las normas señaladas el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se encuentra eximido de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público, además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en su artículo 365, norma que señala: “Artículo 365. condena en costas.
En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”. (…) Por consiguiente, la Sala en aplicación de lo preceptuado en el inciso final del artículo 255 del CPACA y en el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P., condenará en costas recurrente, en tanto se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión; costas que deberán ser tasadas por la Secretaría de este Tribunal en su oportunidad.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META13, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por autoridad de la ley y la Constitución, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de 13 Integrada por la Magistrada Nohra Eugenia Galeano Parra en virtud del encargo del Despacho 002, efectuado por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, por el término de la licencia no remunerada otorgada al titular del Despacho Magistrado Carlos Enrique Ardila Obando. 18 Radicación: 50001233300020180018300 – RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN UGPP VS. VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA revisión interpuesto por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP- contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio el 26 de abril de 2014, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho No. 50001333100320120022700, instaurada por el señor VÍCTOR HUGO CASTELLANOS VALBUENA en contra de la entonces CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E (CAJANAL), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, según lo señalado en precedencia. Por secretaria liquídense.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, por Secretaría, archívese el expediente, previas las anotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 025 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (E) Firmado a través del aplicativo SAMAI.
El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx