TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 001 2017 00238 01 1ª INSTANCIA: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO M. DE CONTROL: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: VÍCTOR DAVID TIERRADENTRO NOVA DEMANDADO: AGENCIA PARA LA INFRAESTRUCTURA DEL META –AIM- Y UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA Revisado el proceso de la referencia, encuentra la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN, formulado por la apoderada parte actora1, contra la sentencia del 17 de septiembre de 20192, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Controversias Contractuales, consagrado en el artículo 141 del CPACA, concurre VÍCTOR DAVID TIERRADENTRO NOVA, contra la AGENCIA PARA LA INFRAESTRUCTURA DEL META -AIM- y la UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA -UDEC, con el objeto de que se acceda a las pretensiones de la demanda.
La parte actora peticiona declarar el incumplimiento del contrato de consultoría No. OPS-INT-M1 del 3 de abril de 2012, suscrito entre la UDEC y el demandante. Así mismo, declarar “que como beneficiario de la labor realizada por el convocante la Agencia para la Infraestructura del Meta es solidariamente responsable”. Como consecuencia de ello, pide condenar a las demandadas solidariamente al pago de $25.200.000 por valor del contrato dejado de pagar al contratista, junto con los intereses moratorios causados desde el 18 de diciembre de 2015.
Pide, además, la indexación de la condena. El sustento fáctico lo narra informando que entre la UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA y la AGENCIA PARA LA INFRAESTRUCTURA DEL META celebraron el convenio marco 1 Folios 207-210 Físico. Págs. 406-413 Archivo 01. Minuto 36:16 en delante del audio de la Audiencia Inicial. Archivo 01.1 2 Folios 207-210 Físico.
Págs. 406-413 Archivo 01. Hora: 1:03:20 en delante del audio de la Audiencia Inicial. Archivo 01.1 3 Folios 4-14 Físico. Págs. 2-7 Archivo 01. 2 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC interadministrativo No. 022 de 2011, cuyo objeto era “Aunar esfuerzos y recursos para el desarrollo de capacitación, estudios asesorías de los proyectos, consultorías e interventorías”.
Aduce el demandante que aunaron esfuerzos para realizar capacitaciones, estudios, asesorías a los proyectos y consultorías e interventorías y con base en el convenio marco se suscribió el contrato interadministrativo No. 126 del 29 de julio de 2011 entre la UDEC y la AIM, con el objeto de realizar los estudios y diseños de varios proyectos, dentro de los que encuentra el No. 191 de 2011, cuyo objeto era “Estudio y diseño fase III para la construcción puente sobre el río Ariari en la vía que comunica a los Municipios del Castillo y San Luis de Cubarral en el Departamento del Meta”, el cual inició su ejecución el 26 de enero de 2012.
Como consecuencia de ello, la UDEC celebró contrato de consultoría con el demandante No. OPS-INT-M1 de 3 de abril de 2012, cuyo objeto fue “la prestación de servicios profesionales como director de estudios y diseños para el proyecto No. 191 de 2011 del contrato interadministrativo No. 126 de 2011 derivado del convenio marco 022 de 2011 entre LA UNIVERSIDAD y el Instituto de Desarrollo del Meta “IDM” ahora AIM”.
El valor del contrato fue de $33.600.000, con una duración de 6 meses y su vigencia era igual al plazo de ejecución y 4 meses más. Indica que el contrato fue suspendido entre 18 de abril de 2012 y el 17 de enero de 2014 por la suspensión del proyecto 191 de 2011 y falta de interventoría. La ejecución del contrato finalizó el 30 de junio de 2014.
Señala que el 18 de diciembre de 2015, se suscribió entre el demandante y la UDEC el “acta de recibo final y liquidación del contrato interadministrativo No. 126 de 2014- proyecto NO. 191 de 2011 y de los contratos de prestación de servicios derivados de este” entre los que se encontraba el celebrado por el demandante, estableciéndose erróneamente que se adeudaba la suma de $25.200.000.
Seguidamente, como quiera que se declararon cumplidas las obligaciones entre las partes, el 1 de abril de 2016 la UDEC y la AIM suscribieron acta de liquidación del contrato interadministrativo No. 126 de 2011. A pesar de esto señala que no se ha pagado lo establecido en el acta de recibo final y liquidación del contrato interadministrativo No. 126 de 2011.
Se invocaron como fundamentos de derecho las siguientes disposiciones normativas y conceptos: • Artículos 1 y 2 de la Constitución • Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y Resolución No. 206 de 2012 que corresponde al manual de contratación de la UDEC. 3 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: En providencia del 18 de febrero de 2019 se tuvo por no contestada la demanda por parte de la AGENCIA PARA INFRAESTRUCTURA DEL META (pág. 370 archivo 01. Fl. 189) Por su parte, la UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA (Pág. 264-296, archivo 01. Fl. 133- 149), contestó la demanda señalando que el contrato de prestación de servicios que se demanda no fue suscrito por la UDEC directamente sino un contratista de la UDEC (ARNULFO CAMACHO CELIS), que no contaba con esa facultad y por el señor OSWALDO RINCÓN NEIRA (sic).
Por ende, el funcionario no tenía la capacidad o competencia de suscribir el contrato y menos aún, de suspenderlo o reiniciarlo. Comenta que el contenido del acta de recibo final y liquidación del proyecto 191 de 2011 no es veraz en el sentido que no se pudo abordar en ella OPS, porque el señor JESÚS ALIRIO ROJAS HIGUERA era solo un contratista, y dentro de sus facultades no se encontraba la de suscribir a nombre de la Universidad actas de liquidación de contratistas, limitándose a poder adelantar los trámites para la liquidación de contratos interadministrativos.
Al respecto, señala que el “acta de recibo y liquidación del contrato interadministrativo 126 de 2011- proyecto 191 de 2011 y de los contratos de prestación de servicios derivados de éste, no tiene valor alguno, no sólo porque el señor Jesús Alirio Rojas no estaba facultado para suscribir actas de liquidación de la contratación derivada, sino porque en el documento mentado no intervino la AIM, como entidad contratante.
De hecho, contratistas de la UDEC, pretendieron reconocerse valores sin la intervención de la AIM, así como lo pretende el mismo demandante”. Finalmente, propone las excepciones de i) nulidad absoluta por objeto ilícito de la orden de prestación de servicios OPS-INT-M1 de 2012, ii) falta de competencia y capacidad para suscribir la OPS-INT-M1 de 2012, vulneración de las normas superiores, iii) falta de legitimación en la causa por pasiva, iv) inexistencia del acta de liquidación de la orden de prestación de servicios No. OPS-INT-M1 de 2012; v) caducidad, vi) prescripción, vii) cobro no de lo no debido por no demostrar el cumplimiento del contrato de los requisitos de pago, obligación de aportar la constancia de pago de la seguridad social, riesgos laborales y la certificación de cumplimiento, y viii) inexigibilidad de la obligación.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4: En audiencia inicial del 17 de septiembre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio dictó sentencia negando las pretensiones de la demanda y condenando en costas a la parte actora. 4 Folios 207-210 Físico. Págs. 406-413 Archivo 01. Hora: 1:03:20 en delante del audio de la Audiencia Inicial.
Archivo 01.1 4 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC Para llegar a esta conclusión, la primera instancia indicó que había dos problemas jurídicos que debían resolverse (Min: 36:30): 1. Determinar si la parte actora puede pedir el incumplimiento o le asiste derecho a reclamar el incumplimiento del contrato estatal que ha sido liquidado bilateralmente sin que el contratista haya realizado salvedades en el acta de liquidación. 2.
Determinar si realmente estamos frente a un acta de liquidación de la OPS que sirve de base a las pretensiones Seguidamente, el juez indicó que comenzaría por abordar el segundo de los problemas planteados y en caso de que la respuesta fuera afirmativa, es decir, que sí existe el acta de liquidación para el contrato que dio origen a la demanda, se ocupará de resolver el primer problema.
En ese hilo, expuso como premisa teórica de ambos problemas que el acta de liquidación bilateral de los contratos es un acuerdo de voluntades en el que deben dejarse plasmadas todas las salvedades, para posteriormente poder acudir a la vía judicial, de ser el caso. Las cuestiones que no hayan plasmado en dicha acta no podrán ser alegadas en un proceso.
Cita jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En el caso concreto (Min: 44:08) observó la suscripción de un acta de recibo y liquidación final del contrato interadministrativo 126 de 2011 para el proyecto 191 de 2011 y las OPS derivadas de este, dentro de las cuales se encuentra la del demandante quien tenía el cargo de director de proyecto.
Frente a esta acta indica que las partes que la suscriben son JESÚS ALIRIO ROJAS HIGUERA en calidad de Gerente Administrativo y Financiero del Convenio UDEC-Meta, quien estaba facultado para suscribirla y lo hace con el demandante VÍCTOR DAVID TIERRADENTRO NOVA en su condición de director de proyecto 191 de 2011 y contratista de la UDEC, de lo que se concluye que “allí lo que se está liquidando es el proyecto 191 de 2011, no de otra manera podíamos entenderlo, así aparezca en el contenido de dicho documento” el cuadro relacionando las OPS.
Seguidamente, indica que “no queda dudas que efectivamente este convenio fue únicamente, esta liquidación es únicamente del convenio interadministrativo 126 de 2011, proyecto 191 de ese mismo año” y no de las OPS que allí se mencionaron. Aduce la primera instancia que en gracia de discusión si se entendiera que esta liquidación abarca cada una de las OPS, especialmente la del demandante, aparece la dificultad de determinar si el demandante tenía la facultad para actuar en nombre de todos los contratistas allí referidos, por cuanto no aparecen en el expediente las correspondientes autorizaciones a las que se alude en el acta de liquidación que supuestamente le dieron al demandante para que actuara en nombre de todos ellos en dicha acta. 5 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC Frente a estos planteamientos, señala que el demandante actúa en el acta de liquidación en la condición de director del proyecto 191 y en ese orden actúa para liquidar el convenio interadministrativo 126 de 2011, es decir, que no podía entonces en nombre de otras personas entrar a la liquidar los contratos de prestación de servicios; sin embargo, aclara que como quiera que el demandante es quien suscribe el acta, con ello se entiende superado el impase porque la demanda no reclama sobre los demás contratistas sino únicamente de él. De igual forma, aduce el Juez que hay otra dificultad por superar y es que tendría que analizarse si el acta cumple los presupuestos de la jurisprudencia del Consejo de Estado para considerarla como un acta de liquidación bilateral, pues no basta con la firma y denominación de documentos, sino que ella debe contener todo el balance financiero de los contratos o convenios celebrados e igualmente los valores que son objeto de reclamación por parte del contratista debidamente detallados, que es lo que le abre paso al demandante para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Al respecto, señala que no hay glosas u observaciones por parte del contratista específicamente por su contrato de prestación de servicios en el acta de liquidación, únicamente hay un cuadro que dice que se pactó la suma de $33.600.000 y que se efectuó un pago de $8.400.000, quedando pendiente un valor de $25.200.000, “pero yo no observo en esta recapitulación que se hace en esa misma acta de liquidación, los documentos con los cuales le fue cancelado la suma de $8.400.000”, si bien es cierto existe el contrato de prestación de servicios “no tenemos documentos que soporten que realmente soporten que el señor VÍCTOR DAVID TIERRADENTRO recibió la suma de $8.400.000 para de esa manera inferir que entonces se le adeuda la suma de $25.200.000, no veo de qué manera entonces en la glosa que debe dejar todo contratista y la liquidación de un contrato del porqué la entidad demandada le está incumpliendo el pago de la suma de $25.200.000 si fue que no le pagó, le pagó tardíamente no vemos ningún comentario en ese sentido por parte del contratista para permitir entonces al juez del administración, al juez del contrato, poder entrar a analizar efectivamente el incumplimiento que se alega”.
Aduce que esta acta parecía más un título ejecutivo para cobrar una cifra que allí se estaba pactando en el respectivo contrato, sin embargo, la parte actora acudió fue en controversia contractual, y es en este terreno en el que sí se requiere que el acta contenga de manera concreta el incumplimiento a manera de glosa para acudir a la jurisdicción, pues si bien se dijo que había un saldo pendiente también los es que allí se dijo que se declaraban cumplidas las obligaciones pactadas, sin que se hayan plasmado discrepancias.
No hay glosas explicativas de ese saldo pendiente. Concluye diciendo que como el contratista no plasmó alguna discrepancia o inconformidad con el cruce de cuentas y el balance financiero realizado conjuntamente con la entidad, no puede hacer su reclamación en sede judicial. Si bien se relacionó un saldo por 6 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC pagar a favor del contratista esa sola expresión no cumple con el requisito jurisprudencial de estar soportado porque solo se enunciaron en un cuadro unas cifras generales, unas canceladas y otras pendientes de pago, sin que el contratista haya dejado las glosas explicativas de esos reclamos, ni acreditó algún tipo de vicio del consentimiento que hubiese justificado esa omisión. En cuanto al argumento de la parte actora relacionado con que al hacer una negación indefinida frente al no pago, la carga de la prueba se invierte para que la entidad demuestre que sí pagó, el fallador de instancia manifiesta que es un argumento propio de un proceso ejecutivo en el que le basta con afirmar que no ha recibido el pago total de la obligación y es la entidad la que a través de la excepción de pago debe demostrar su afirmación. De aceptar la tesis equivale a que en este escenario basta con afirmar que hubo un incumplimiento sin demostrar en qué consistió, que es precisamente lo que aquí se echa de menos porque no se consignó la glosa explicativa en el acta de liquidación, no se sabe las cifras allí consignadas de dónde salen.
4. RECURSO DE APELACIÓN5: La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia en comento, indicando en primera medida que se escogió este medio de control dado que no fue posible constituir el título ejecutivo, porque no se pudo conseguir copia del original del acta de liquidación, ni tampoco del proyecto 191 de 2011, porque la UDEC contestó que no tenía esas copias, aunado a que en pronunciamientos del Tribunal Administrativo del Meta frente a la UDEC y casos similares se ha dicho que las obligaciones contenidas allí no cumplen la condición a la que están sometidos y por tanto no son exigibles.
Seguidamente, señala que dentro del acta de liquidación del proyecto 191 y los contratos de prestación de servicios “sí existe detalladamente y así lo aceptan las partes el cumplimiento de estos, pero también existe que la Universidad de Cundinamarca le adeuda la suma de $25.200.000” al demandante insistiendo en que como no se tiene un título ejecutivo se debió optar por un proceso declarativo.
Indica que las negaciones indefinidas también están presentes en los procesos declarativos y en este caso, se indica que no se pagó esa obligación. Finaliza diciendo que “si existe una obligación y un derecho, que no es constitutivo de título ejecutivo porque se hace imposible para la parte adquirir ese título ejecutivo original, perdón, adquirir ese documento de título ejecutivo para iniciar un proceso ejecutivo y esperar claramente hasta que la condición se cumpla, se escogió este medio de control porque sí existe el derecho y ese derecho está contenido en el acta de liquidación del convenio interadministrativo 126 dentro del proyecto 191 y de estos contratos de prestación de servicios, 5 Folios 207-210 Físico.
Págs. 406-413 Archivo 01. Hora: 1:03:20 en delante del audio de la Audiencia Inicial. Archivo 01.1 7 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC por lo tanto solicito al tribunal en segunda instancia que examine los argumentos dados y todo el expediente para que revoquen la sentencia y accedan a las pretensiones de la demanda”.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: Mediante auto de 12 de diciembre de 2019 (Fl. 4 cdo 2ª instancia. Pág. 3, Archivo 03), se admitió el recurso de apelación y se dispuso que una vez quedara en firme la providencia se corriera traslado a las partes para alegar de conclusión, de no presentarse solicitudes de pruebas en esta instancia. La apoderada de la parte actora presentó sus alegatos (Fls 7-8 Cdno 2ª inst.
Archivo 04), en los que reiteró sus argumentos de alzada explicando las razones por las cuales acudió al medio de control ordinario y no a un ejecutivo, insistiendo que las negaciones indefinidas como la que hace ese extremo activo sí son aplicables a los procesos declarativos como este y finalizando con que los requisitos jurídicos para que se acceda a las pretensiones están reunidos en la medida que existe la obligación en cabeza de la entidad, hay un incumplimiento de esa obligación y las obligaciones cumplidas por el contratista porque “de otra manera no hubiera podido suscribir el acta de liquidación” Por su parte, la demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad.
C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del C.P.A.C.A, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto. Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 – C.G.P.-, aplicables por remisión expresa del artículo 3066 del CPACA.
Tales disposiciones señalan lo siguiente:
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 6Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 8 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.
(Negrilla fuera de texto).
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto).
II. Problema Jurídico: El problema jurídico al que se debe circunscribir esta instancia, derivado exclusivamente de los reparos concretos planteados en el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del demandante, se contrae a determinar si este tiene derecho al reconocimiento de la obligación reclamada a través del medio de control de controversia contractual con fundamento en la negación indefinida del incumplimiento de pago porque (i) la misma no fue desvirtuada por la demandada, y porque (ii) no tenía forma de constituir un título ejecutivo para acudir a la vía coercitiva a fin de obtener el pago.
Para resolver las dos aristas que conllevan a resolver el problema jurídico así planteado, pasa la Sala a ocuparse directamente del caso concreto en el que se abordarán jurídicamente los reproches de la apelante. III. Resolución del caso concreto: De inicio, recordemos que las pretensiones fueron negadas por el juez de instancia principalmente porque en el acta de liquidación de la OPS suscrita entre la UDAE y el contratista hoy demandante, este no dejó consignadas las salvedades, inconformidades, o también llamadas glosas que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado se exige para que pueda acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el reclamo de sus pretensiones.
Ahora bien, en el transcurrir del análisis del fallador frente al contenido del acta de liquidación del contrato allegada al expediente, mencionó que lo allí previsto parecía más un título ejecutivo, de cuyo proceso también era propia la aplicación de la regla probatoria invocada por la parte actora para la prosperidad de sus pretensiones relacionada con la negación indefinida de no pago de una suma de dinero, la cual conllevaba a trasladar la carga 9 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC de la prueba en la entidad demandada para que demostrara el pago como medio exceptivo, argumento que consideró el juez no resultaba procedente en el medio de control de controversias contractuales.
Así las cosas, de entrada debe advertir la Sala que la apelante se ciñó en sus reparos a controvertir los dos argumentos descritos en el párrafo anterior, sin que atacara la ratio decidendi expuesta en la sentencia objeto de alzada, consistente en que la ausencia de glosas, observaciones o inconformidades por parte del contratista en el acta de liquidación bilateral le impedían efectuar su reclamación judicial, por tanto, sobre ese aspecto está vedado este ad quem para emitir un pronunciamiento, razón por la cual si fuese abordado se incurriría en una falta de congruencia. Dada entonces la simplicidad de los contrargumentos objeto de resolución en esta instancia, desde ya debe decirse que los mismos no tienen la virtualidad de conducir a revocar la negativa de pretensiones decidida en la primera instancia, toda vez que el argumento central queda incólume porque no fue objeto de reproche alguno y no es posible de oficio entrar a analizarlo para determinar si le asistía o no razón al a quo, siendo de todas formas insuficientes los demás aspectos para conducir a la prosperidad de las pretensiones, en la medida que la barrera del argumento principal no puede ser superada.
Siguiendo este hilo argumentativo, debe precisarse que frente al punto central para negar las pretensiones del demandante nos enfrentamos a lo que la jurisprudencia ha denominado una “apelación fallida”, que ocurre cuando “los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia.” 7 En este caso, si bien los argumentos de apelación se dirigen contra la negativa de las pretensiones, no ocurre lo mismo contra el argumento de fondo, sino contra los obiter dicta pronunciados por el juez en la medida que el reproche de haber acudido a la vía ordinaria y no a un proceso ejecutivo, en realidad no fue la razón de la negativa de las pretensiones como tampoco lo fue la ausencia de prueba de la parte actora sobre los pagos que no recibió como consecuencia de la ejecución del contrato, y aunque ello sí fue mencionado por el fallador, en realidad el argumento central fue la omisión del contratista en dejar sus inconformidades en el acta de liquidación, lo cual a su juicio le impedía acudir a esta reclamación judicial.
Ahora, si ello en este caso era o no requerido, si resultaba o no aplicable la exigencia del Consejo de Estado en ese sentido, no fue controvertido por la apelante. 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 28 de julio de 2022. CP: William Hernández Gómez. Rad: 76001-23-33-000-2016-01722-01 (3208-2019). 10 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC Frente al alcance de la competencia en la segunda instancia el Consejo de Estado en providencia del 12 de diciembre de 20228 explicó “como ya en otras oportunidades lo ha hecho9, que el alcance del recurso de apelación, mecanismo de control de las decisiones judiciales, no se dirige, sin límite alguno, a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en curso del proceso, ni puede estar orientado a repetir, sin razones, el trámite acontecido en la primera instancia, pues fundamentalmente –léase esta expresión en términos de garantías constitucionales– busca garantizar el principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico.” Seguidamente, expresó que si la finalidad del recurso de apelación es la revisión de la decisión tomada por el juez de primera instancia “resulta imprescindible que el recurrente determine mediante los cargos planteados, qué asuntos deben ser resueltos ante el superior jerárquico; razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso, ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso, toda vez que los planteamientos de la apelación son los que definen los temas objeto de control, de cara a la decisión judicial que es rebatida10”.
En esta providencia, explica la Corporación que “la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la llana indicación de disenso frente a la providencia recurrida, como tampoco con la solicitud de que se revoque para que se acceda a los intereses de la parte inconforme, y menos aún con la simple reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. Lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia de primera instancia, en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad una razón por la que considere que lo fallado no corresponde en derecho, a la decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida.” Con base en estos argumentos, señala que “es ajeno al recurso de apelación la reiteración de las hipótesis que se plantearon como punto de partida en la construcción del proceso en primera instancia, en tanto aquéllas luego de haber transitado, en términos generales, por las etapas probatorias, de contradicción y de alegaciones finales, no pueden volver a presentarse al ad quem en su estado germinal, es decir, como se postularon al presentar la demanda, pues ya fueron objeto de comprobación y debate; sino que, de cara a 8 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. CP: José Roberto Sáchica. Méndez. Rad: Rad: 23001-23-31-000- 2013-00042-02 (61.440). 9 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias de esta Subsección: sentencia del 6 de julio de 2022, Exp. 44707, sentencia del 20 de mayo de 2022, Exp. 53800 y sentencia del 6 de julio de 2022, Exp. 54666. 10 El Consejo de Estado en casos similares se ha pronunciado en igual sentido, ver sentencias: (i) del 17 de marzo de 2010, radicación 2009-00045 (36838), (ii) del 9 de junio de 2010, radicación 1997-08775-01(19283), y (iii) del 14 de mayo de 2014, expediente 31469. 11 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC la tesis adoptada por el a quo en las conclusiones del fallo, corresponde al apelante la formulación de una tesis diversa frente a éste, exigencia que, conforme lo prevé el legislador, se cumple a través de la carga de sustentación, siendo “suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada”, como dispone el artículo 322 del C.G.P.” De manera que “le corresponde al apelante confrontar los argumentos que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión con sus propias reflexiones, para efectos de solicitarle al ad quem que decida sobre los puntos o aspectos que se debaten en la segunda instancia”.
(Negrillas de las citas fuera del texto original). Aclarado lo anterior, pasa esta corporación a ocuparse de los dos temas que delimitan la competencia en esta instancia, a saber: (i) si las negaciones indefinidas resultan aplicables en el marco de un medio de control ordinario, o si las mismas solo tienen efectividad en los procesos ejecutivos.
En el primer caso, se determinará si ese solo hecho basta para acceder a las pretensiones del demandante; y (ii) Si por el hecho del demandante no tener forma de constituir un título ejecutivo para acudir a la vía coercitiva a fin de obtener el pago de la obligación a su favor, se debe acceder a las pretensiones en la demanda en el proceso declarativo.
Sobre el primer punto, que es un tema de derecho probatorio, debe recordarse que el artículo 211 del CPACA es expreso en indicar que “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil.”, entiéndase hoy Código General del Proceso, estatuto en cuyo artículo 167, inciso final, prevé que ”Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba” ((negrilla fuera de texto).
Las negaciones indefinidas han sido definidas como “hechos que no están circunscritos a lugar y tiempo preciso y determinado. A diferencia de la negación definida, no implica en el fondo una afirmación limitada a lugar y tiempo determinado”11. El Consejo de Estado12, por su parte se pronunció en los siguientes términos: “En relación con las afirmaciones o negaciones indefinidas, esta Corporación se ha referido en los siguientes términos: “31.
En lo relacionado con las afirmaciones y negaciones indefinidas, el Consejo de Estado ha señalado que son “aquellas que ni indirecta o implícitamente conllevan ninguna afirmación o negación opuesta: que no sólo son indeterminables en el tiempo y en el espacio, sino que, en la práctica, no son susceptibles de probar por medio alguno”13.
En similar sentido, la Corte Suprema 11 MANUAL DE DERECHO PROBATORIO. AZULA CAMACHO. Editorial Temis 1998. Pag. 27 12 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 12 de mayo de 2014. Rad: 25000-23-26-000-2003-01062-01(30179). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 1992, rad. 4442, C.P. Álvaro Lecompte Luna. 12 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC de Justicia ha indicado que “una cuestión indefinida excluye un hecho concreto, limitado en el tiempo, modo y lugar, pues ello supone otro hecho de igual naturaleza afirmado o negado implícita o indirectamente, en tanto que los hechos indefinidos no, precisamente por ser indefinidos”14.” Lo anterior quiere decir que no todas las negaciones tienen la connotación de indefinidas y por ende, no requieren prueba en contrario, pues debe analizarse si la misma contiene un hecho positivo que es determinable dadas las circunstancias de tiempo modo y lugar en el que sucedió y de ser el caso ya no será un negación indefinida y por consiguiente, será susceptible de probarse mediante los medios idóneos para tal fin.
Ahora bien, sobre la supuesta restricción de la regla probatoria atrás señalada en el marco de los procesos declarativos, debe decirse que no tiene ningún asidero jurídico, toda vez que el ordenamiento jurídico colombiano no consagró tal restricción, menos aún en los procesos tramitados ante la jurisdicción contencioso administrativa, de tal manera que la única limitante sería la inherente al debido proceso consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política, en tanto dispone que “Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación al debido proceso”.
En el caso de las negaciones indefinidas, como la invocada concretamente por la parte actora, incluso no se trata de una prueba sino de una regla en materia probatoria según la cual ante aquellas no se requiere la aportación de prueba alguna, y en ese sentido, le asiste razón a la apelante en cuanto la carga probatoria se invierte y es la contraparte la que deberá allegar prueba de lo contrario.
Asimismo, le asiste razón en tanto la aplicación de dicha regla no está restringida al marco exclusivo de los procesos ejecutivos, contrario sensu, resulta procedente en el marco del medio de control de controversias contractuales como el presente. También le asiste razón en que nos encontramos frente a una negación indefinida del actor, cuando dice en la demanda que la UDEC no le pagó $25.200.000 en el marco del contrato de consultoría No. OPS-INT-M1 de 3 de abril de 2012, porque se trata de un hecho imposible de probar en la medida que no tiene existencia y por ende no está relacionado con circunstancias de tiempo, modo y lugar que puedan demostrarse con algún medio de prueba.
Así lo indicó expresamente la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia frente a una expresión similar en el marco de un proceso con ocasión a un negocio jurídico entre particulares. Allí la recurrente en casación alegaba que al haber excepcionado que el demandante no había pagado el precio, no debía probar tal hecho, y la Corte en ese aspecto le halló la razón, aunque se presentó la afirmación definida contraria frente a la cual se allegó la prueba del pago, razón por la cual resultó infructuoso el recurso.
Veamos in extenso los términos de la alta corporación para una mejor comprensión: 14 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 4 de diciembre de 2009, ref. C-1100131030272000- 00865-01, M.P.: Jaime Alberto Arrubla Paucar. 13 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC “Ahora, una afirmación será indefinida, y por ende, excluida de prueba para quien la hace, cuando es imposible relacionarla con circunstancias factuales específicas (vgr., se reitera, aspectos de modo, tiempo y lugar).
En el caso, el extremo demandado, adujo que el pago no se realizó; lo cual entraña ciertamente una afirmación (sic) indefinida que lo releva de prueba. Empero, el actor al formular el libelo y al descorrer el traslado de las excepciones, coherentemente, manifestó que si pagó, allegando como fundamento el contrato demostrativo del hecho, esto es, por estar a “paz y salvo”, especificado en la cláusula tercera.
Dicha situación, entonces, forzaba a la convocada recurrente, desvirtuar probatoriamente los hechos de esa afirmación definida de la actora, demeritando el contrato con una prueba en contrario del pago. Para aclarar, el actor adujo una afirmación definida, con las circunstancias que la soportaban; por lo tanto, a su oponente, le incumbía desvirtuar los fundamentos de hecho de esa afirmación definida, y no simplemente edificar su defensa en una negación indefinida, como la falta de pago.
Al respecto, la Corte, refiriéndose al tema de las negaciones, expuso “(…) que éstas se dividen en definidas e indefinidas, siendo las primeras aquéllas que tienen por objeto hechos concretos, limitados en tiempo y lugar, que presuponen la existencia de otro hecho de igual naturaleza, el cual resulta afirmado implícita o indirectamente, las segundas, en cambio, no implican, ni indirecta ni implícitamente, la afirmación de hecho concreto y contrario alguno”.
Y precisó: “(…) “para las [definidas], el régimen relacionado con el deber de probarlas continúa intacto ‘por Radicación: 5001-31-03-001-2010-00060-01 22 tratarse de una negación apenas aparente o gramatical’; las [indefinidas], ‘son de imposible demostración judicial, desde luego que no implican la aseveración de otro hecho alguno’, de suerte que éstas no se pueden demostrar, no porque sean negaciones, sino porque son indefinidas (…)”.
La imposibilidad de suministrar la prueba debe ser examinada en cada asunto, con un criterio riguroso y práctico, “(…) teniendo el cuidado de no confundirla con la simple dificultad, por grande que sea (…)”. De tal manera que, según lo ratificó esta Sala, “(…) las negaciones indefinidas están comprendidas entre la clase de hechos imposibles, excluidos del tema de prueba, esto es cuando a pesar de que puedan existir o ser ciertos no es posible acreditarlos (…)”.15 Sin embargo, la prosperidad de estos argumentos de alzada, es decir, que las negaciones indefinidas son aplicables a los procesos declarativos, y que la expresión del actor en cuanto a que la demandada no le pagó una parte de los honorarios no requiera de prueba, lejos están de ser suficientes para acceder a las pretensiones de la demanda, porque para tal efecto se requería probar la existencia de la obligación en cabeza de la demandada y las demás condiciones propias de tales incumplimientos en el marco del medio de control de controversias contractuales, sobre lo cual no versó el recurso, pues recuérdese que una de tales condiciones que constituyó el argumento central del a quo para negar las pretensiones fue precisamente que el reclamante no había dejado constancia de sus inconformidades en el acta de liquidación del contrato, lo cual, se insiste, no fue objeto de reproche por la apelante, por lo que en esta instancia no puede la Sala inmiscuirse en su definición. Igual efecto tiene el otro argumento de la apelante, toda vez que las explicaciones rendidas para no haber acudido a la vía ejecutiva, en nada guardan relación con la prosperidad de las pretensiones, pues éstas no se negaron por la falta de idoneidad del medio de control 15 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil.
Sentencia del 4 de febrero de 2020. M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. Rad. 50001-31-03-001-2010-00060-01. 14 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC escogido. Lo que el a quo quiso significar con ese reproche fue que en el marco del proceso ejecutivo no se exigía la condición que aplicó para su decisión, es decir, en la vía ejecutiva no se hubiese exigido que en el acta de liquidación del contrato quedaran consignadas las inconformidades del contratista, y según su revisión somera del acta le pareció que tal mecanismo habría podido intentarse, pero debe comprenderse que al no ser la clase de proceso que estaba tramitando, su afirmación no pasó de ser un obiter dicta sin incidencia alguna en el fondo del debate.
Así las cosas, aunque asistiera razón a la apelante en la justificación para no haber acudido a un proceso ejecutivo para hacer efectiva la obligación que según ella emergía del acta de liquidación, ello en nada trasciende para lograr su cometido de que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones, toda vez que concluir que el medio de control de controversias contractuales es el idóneo, como ciertamente lo es, no conlleva a la prosperidad de las pretensiones por lo ya indicado frente al argumento ya resuelto, máxime si se tiene en cuenta que la sentencia reprochada no declaró la indebida escogencia de la acción, sino que se pronunció de fondo negando las pretensiones por el argumento central ya identificado y que a la postre no fue objeto de reparo concreto en el recurso de apelación. Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia del 17 de septiembre de 2019, por medio de la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio negó las pretensiones de la demanda.
De la condena en costas de segunda instancia: De otra parte, frente a la condena en costas, la misma se encuentra regulada en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA. Al respecto, el Consejo de Estado16, expuso que “la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.”, “Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.”. 16 CONSEJO DE ESTADO. Sección segunda.
Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001- 23-33-000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata.
Ver también SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 15 Controversias contractuales Rad. 50 001 33 33 001 2017 00238 01 Dte: Víctor Davir Tierradentro Nova Ddo: AIM-UDEC Así las cosas, observa la Sala que el recurso de apelación presentado por la parte demandante no prosperó; sin embargo, las costas no fueron causadas porque la parte demandada no actuó en esta instancia, por lo que no se condenará en costas a la parte apelante.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: Confirmar el fallo de primera instancia proferido el 17 de septiembre de 2019, por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 11 de agosto de 2023, según Acta No. 046, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA17 JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrada Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada 17 En calidad de encargada del Despacho 002 mediante Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, dictado por el Consejo de Estado ante la licencia no remunerada otorgada a su titular, magistrado Carlos Enrique Ardila Obando.