REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, tres (3) de agosto dos mil veintitrés (2023) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JANETH MIRANDA CASTILLO DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- FOMAG.
EXPEDIENTE: 50001-33-33-005-2019-00393-01 SENTENCIA: TAM004 23-08-089 TEMA: INDEXACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA Y CONDENA EN COSTAS. MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve este Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 17 de agosto de 2021 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, en ejercicio de la facultad conferida a esta Jurisdicción por el artículo 18 de la Ley 446 de 19981, en concordancia con la Ley 270 de 19962, y en atención a la naturaleza social del asunto objeto de litigio. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda (f. 1-8 C1) 1“Artículo 18. Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social.
(…)” 2Artículo 63A. Del orden y prelación de turnos. “(…) Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.” 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG La señora JANETH MIRANDA CASTILLO, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-FOMAG, conforme a las pretensiones y hechos que se señalan a continuación: 1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 14 de agosto de 2019 frente a la petición presentada el 14 de mayo de 2019, en cuanto a que negó el derecho a pagar la sanción por mora establecido en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles -sic- después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Se declare que le asiste derecho a que la entidad demandada reconozca y pague la sanción moratoria equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles -sic- después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Como consecuencia de lo anterior, se condene a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, reconocer y pagar la sanción por mora establecido en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles –sic- después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de treinta (30) días contados desde la comunicación de éste, como lo dispone el artículo 192 y siguientes del CPACA. Condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG la sanción moratoria, tomando como base la variación del IPC desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. Condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la sanción reconocida en esta sentencia y se condene en costas a la demandada. 1.2.
Hechos Refirió que en calidad de docente el 10 de febrero de 2016 solicitó a la Nación- Ministerio de Educación Nacional-FOMAG el reconocimiento y pago de la cesantía a la que tenía derecho, razón por la cual, se expidió la Resolución No. 905 del 26 de febrero de 2016 a través de la cual se reconoció las cesantías solicitadas. Informó que la mencionada cesantía le fue cancelada el 18 de julio de 2016 a través de una entidad bancaria.
Indicó que el 14 de mayo de 2019 presentó petición solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sobre la cual la entidad guardó silencio, entendiéndose que la misma se resolvió negativamente. 1.3. Las normas violadas Legales: Ley 91 de 1989 (artículo 5 y 15), Ley 244 de 1995 (artículos 1 y 2), Ley 1071 de 2006 (artículos 4 y 5).
Expresó que pese a que la jurisprudencia ha establecido que la disposición normativa debe entenderse que el reconocimiento y pago, no puede superar los 65 días hábiles después de radicarse la solicitud, el Fondo de Prestaciones del Magisterio cancela por fuera de los términos establecidos en la Ley, lo que genera una sanción para la entidad equivalente a un (1) día de salario del docente, con posterioridad a los 65 días hábiles -sic- después de haber radicado la solicitud, contado hasta cuando se efectúe el pago de las cesantías. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG 2. Contestación de la demanda3 La NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-FOMAG contestó la demanda oponiéndose a todas las pretensiones de la demanda por carecer de fundamento jurídico. Manifestó que hubo un retardo por parte del ente territorial en expedir el acto administrativo al no haber sido proferido dentro del término de los quince (15) días posteriores a la radicación de la solicitud, situación que a la luz del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, son de única responsabilidad de dicha entidad siendo necesario su condena proporcional en la sentencia. Propuso las excepciones previas de i) ineptitud de la demanda por falta de integración de litisconsorte necesario, ii) ineptitud sustancial de la demanda al no haber demandado el acto administrativo particular y concreto que denegó la sanción mora, iii) caducidad y iv) prescripción y las excepciones de fondo de i) el término señalado como sanción moratoria a cargo del FOMAG y la Fiduprevisora es menor al que señala la parte demandada, ii) improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, iii) improcedencia de la condena en costas. 3.
La sentencia apelada4 El 17 de agosto de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio profirió sentencia accediendo a las pretensiones de la demanda, razón por la cual, declaró configurado el acto ficto o presunto, resultante del silencio administrativo negativo, respecto de la petición presentada el 14 de mayo de 2019 ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y declaró la nulidad del acto ficto o presunto, resultante de la falta de respuesta de la entidad demandada respecto de la petición del 14 de mayo de 2019, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
A título de restablecimiento del derecho condenó a la NACIÓN-MINISTERIO 3 Archivo 005ContestaDemandaFomag26032021. 4 Archivo 015Sentencia1Instancia17082021. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo; Demandado: Min. Educación- FOMAG DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO FOMAG, reconocer y pagar a la demandante, la sanción moratoria establecida en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995 (modificado por el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006), a razón de un día calendario de salario por cada día de retardo, causada por el período comprendido entre el 25 de mayo de 2016 hasta el 17 de julio de 2016.
Ordenó que el valor que la entidad demandada resulte deber, por concepto de sanción moratoria, con corte al 17 de julio de 2016, se actualizara con base en el índice de precios al consumidor, entre el aludido mes de julio y la fecha en que quede ejecutoriada la providencia y condenó en costas a la entidad demandada. Lo anterior, en atención a que el Juzgado de primera instancia sostuvo la tesis que era evidente que a la demandante le asistía el derecho al pago de un salario por cada día calendario de retardo en que incurrió la administración, esto es, desde el día calendario siguiente a la fecha en que venció el plazo para efectuar el desembolso de las sumas que se reconocieron, que para este caso correspondía al 25 de mayo de 2016, hasta el día calendario anterior a aquel en que efectivamente el dinero quedó a su disposición, esto es, hasta el 17 de julio de 2016. 4.
La apelación5 La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, con el fin de que se revocara los numerales cuarto y sexto de la sentencia relativos a la indexación de la condena por ser improcedente ante la incompatibilidad entre la sanción por mora y la indexación, y a la condena en costas.
Expresó su inconformismo con la indexación de la condena al considerarla improcedente porque no es aplicable el inciso final del artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta que la indexación de la sanción moratoria es una sanción y la misma pretensión principal también es una sanción que se causa al ente público, razón por la que no debe causarse una doble sanción sobre un mismo derecho. 5 Archivos 017RecursoApelacionFomag25082021 y 018RecursoApelacionFomag30082021. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG Indicó que la indexación se encuentra proscrita por vía jurisprudencial y en tal sentido hace mucho más gravosa la situación económica de la administración, pues pasa por alto que este emolumento no sólo cubre la actualización monetaria al momento del pago, sino que también supera el valor que se debiera cancelar, carga que será excesiva para la administración. Asimismo, solicitó revocar la condena en costas impuesta por el a quo, ya que, pese a que se afirmó que se encontraban acreditados por la parte demandante, los gastos y costos de apoderamiento, lo cierto es que ello no era veraz, aunado a que tampoco se realizaron maniobras dilatorias ni revestidas de mala fe que impliquen dicha condena Por lo anterior, solicitó revocar la decisión adoptada en los ordinales cuarto y sexto de la sentencia de primera instancia, debido a que la indexación de la sanción moratoria es improcedente y la condena en costas no se encuentra causada. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 7 de septiembre de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, y se advirtió a los sujetos procesales que podían pronunciarse en relación con el recurso hasta la ejecutoria del auto que admitió la alzada, en los términos del numeral 4 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Asimismo, se advirtió al Ministerio Público que podía emitir concepto desde la expedición de la providencia que admitió el recurso de apelación y hasta antes que se ingresara el proceso al Despacho para dictar sentencia, conforme a lo preceptuado en el numeral 6 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 5.1 Alegatos de Conclusión 5.1.1 La parte demandante, la entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo; Demandado: Min. Educación- FOMAG 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema Jurídico El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por la entidad demandada en su escrito de apelación oportunamente presentado, conforme a lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso, por lo cual, el problema jurídico consiste en determinar si resulta procedente la indexación de la sanción moratoria en los términos del artículo 187 del CPACA y la imposición de la condena en costas a la entidad demandada. 3.
Estructura de la decisión y análisis del caso Para resolver el problema jurídico el Tribunal realizará el análisis jurídico del asunto, para luego abordar el caso concreto, incluyéndose allí el análisis crítico de las pruebas en que se fundamenta la decisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 3.1 Análisis jurídico y jurisprudencial En cuanto a la aplicabilidad al sector docente de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, prevista en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006.
Debe señalarse que las cesantías de este personal se encuentran reguladas por la Ley 91 de 1989, que en el numeral 3 del artículo 15, dispuso: “3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.” Es decir, que a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, se les conservaría el sistema de retroactividad, por el cual se reconoce un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado sobre el último salario devengado, mientras que a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad, con reconocimiento de intereses.
Sin embargo, tal distinción no hace inaplicables a los docentes oficiales las normas que regulan el procedimiento de reconocimiento de dicha prestación, que para todos los empleados públicos fue previsto en la Ley 244 de 19956, modificada por la Ley 1071 de 20067, por cuanto tales normas al establecer un término perentorio para la liquidación y pago de las cesantías definitivas y parciales, así como al consagrar una sanción si ese término se incumple, lo que buscaron fue que la administración expidiera la resolución correspondiente en forma expedita y que el pago se hiciera de manera oportuna para evitar favorecimientos indebidos y perjuicios a los servidores del Estado, empleados públicos o trabajadores oficiales.
Nótese que la Ley 91 de 19898 regula el sistema para la liquidación de cesantías de los docentes, es decir, el retroactivo y el anualizado, tema distinto al regulado por la Ley 1071 de 2006, cuyo propósito está claramente señalado desde el mismo título de la ley y el artículo 1º que señala su objeto, tal como se explicó en precedencia. 6 Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones. 7 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. 8 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG Resulta claro entonces que la teleología de esta normatividad no fue señalar la forma de liquidar las cesantías o el régimen aplicable a los diferentes servidores del Estado, sino que hace alusión a un procedimiento unificado para todos, inclusive para trabajadores oficiales y servidores de regímenes especiales.
No de otro modo se explica el contenido del artículo 2º de la Ley 1071 de 2006, que señala como destinatarios de dicha ley a: “(…) los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.” Luego entonces, si la Ley 1071 de 2006 se refirió a todos los trabajadores y empleados del Estado, y ésta norma es posterior a la Ley 91 de 1989, no puede decirse que el procedimiento y sanciones allí previstas no resultan aplicables a los docentes, pues no puede desconocerse su calidad de servidores del Estado; además, no existe una razón lógica para interpretar que esta reglamentación quiso discriminar justificadamente al sector de los docentes.
La anterior, discusión fue definida por la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 20189, en la cual se sentaron distintas reglas para efectos del reconocimiento de la sanción moratoria, en virtud de lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, concluyendo que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales10, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012-18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Definición utilizada en el Decreto Ley 3135 de 1968, para significar a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG En ese orden de ideas, a los docentes les asiste derecho al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006. El artículo 2 de la Ley 244 de 1995 establece lo siguiente: “ARTÍCULO 2o. <Artículo subrogado por el artículo 5o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Y el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, dispone: “ARTÍCULO 5o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” No obstante lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la citada sentencia de unificación también estableció las distintas hipótesis que se pueden presentar a la hora de determinar el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas, las cuales se resumen en la siguiente tabla: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del termino de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG Definido lo correspondiente a la normatividad aplicable para el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías y las distintas hipótesis que al respecto se pueden presentar, lo subsiguiente es determinar el salario base de liquidación de la sanción moratoria, ante lo cual la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, determinó el salario base de liquidación en el caso de las cesantías parciales y las definitivas en los siguientes términos: “140.
Al respecto, la Sección Segunda sienta jurisprudencia para precisar que el salario base para calcular el monto de la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías parciales12 será la asignación básica diaria devengada por el servidor público para el momento en que se causó la mora por el no pago para cada anualidad, por cuanto el incumplimiento de la entidad empleadora puede comprender una o más anualidades, es decir se extienda en el tiempo, además que la penalidad se encuentra justificada por el incumplimiento en la obligación del pago por el empleador; y porque contrario al sistema de liquidación anualizado previsto en la Ley 50 de 199013, para los servidores públicos del nivel territorial 11 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. 12 En los eventos consagrados en el artículo 3º de la Ley 1071 de 2006, esto es: «Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. 2.
Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.» 13 « Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones. […] ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 11 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG afiliados a fondos administradores privados y que se vinculen a partir del 31 de diciembre de 199614, la obligación del empleador surge.» 141. A diferencia de la anterior, en tratándose de la sanción originada por el incumplimiento de la entidad pública respeto de las por cada vigencia fiscal -Efectuar la liquidación el 31 de diciembre y consignar dicho valor antes del 15 de febrero del año siguiente- y es la razón por la cual en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 de 2016, se expuso que cuando «[…] concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos cesantías definitivas, la asignación básica salarial tenida en cuenta será la percibida para la época en que finalizó la relación laboral, por cuanto al momento en que se produce el retiro del servicio surge la obligación de pagarlas.
(…) 143. Por consiguiente, la Sala reitera que en lo referente a las cesantías parciales, la asignación básica para la liquidación de la sanción será la que devengue el servidor al momento de la causación de la mora, a diferencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las definitivas, que estará constituida por la devengada para la fecha de finalización de la relación laboral o el vínculo contractual, por ser la fecha en que se hace exigible tal prestación social.
( )”15 Bajos los anteriores presupuestos normativos y jurisprudenciales pasa la Sala a analizar el caso concreto dentro del presente asunto. 3.2 Caso actual Artículo 99º.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcional por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.» 14 En virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1582 de 1998, que al tenor disponen lo siguiente: « por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. […] Artículo 13º.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo; […]» «Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia. […] Artículo 1º.- El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.» 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012- 18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG Dentro del presente asunto, la señora JANETH MIRANDA CASTILLO solicita el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas por la entidad accionada. Por lo anterior, la Juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar que en efecto la entidad demandada había incurrido en mora en el pago de las cesantías parciales desde el 25 de mayo de 2016 hasta el 17 de julio de 2016, día anterior a la fecha en que se puso a disposición el dinero a favor de la demandante, aspecto que no discute la entidad demandada en el recurso de apelación, razón por la cual este Tribunal no se pronunciará al respecto.
No obstante lo anterior, se advierte que la entidad demandada se encuentra en desacuerdo con la orden según la cual dentro del sub lite debe aplicarse lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 del CPACA, al considerar que dicha disposición no se puede tener en cuenta para el presente asunto debido a que el valor a reconocer es causa de una sanción al ente público y, por esa razón, no debe causarse doble sanción sobre un mismo derecho.
En primer lugar, considera el Tribunal pertinente realizar una distinción entre la indexación de la sanción moratoria como tal y la indexación de que trata el artículo 187 del CPACA, para lo cual se trae a colación lo reseñado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 201816, en la que se analizó, entre otras, la procedencia de la indexación de la sanción moratoria.
En aquella oportunidad sobre el término de indexación el Consejo de Estado refirió que «La indexación se constituye en uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación17 en el campo de las obligaciones dinerarias, es decir, aquellas que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada entre las que se cuentan, por supuesto, las de índole laboral, en la medida que el fenómeno inflacionario produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda.»; y, respecto de la indexación de la sanción moratoria expuso que “…al no tratarse de un derecho laboral, sino de una 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012- 18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 El fenómeno de la inflación se define como un aumento sustancial, persistente y sostenido del nivel general de precios a través del tiempo.
Fuente: «http://www.banrep.gov.co/es/contenidos/page/qu-inflaci-n» 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo; Demandado: Min. Educación- FOMAG penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.”18, para concluir que la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente19.
Por otra parte, respecto a la indexación en los términos del artículo 187 del CPACA, se advierte que dicha disposición prevé: “ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. (…)” Y sobre la aplicación de la anterior normativa respecto a las condenas que devienen de la sanción moratoria, en la plurimencionada sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, se sentó jurisprudencia en el sentido de reiterar la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, sin que ello implicara el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de Unificación del 18 de Julio de 2018, Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) Ce-Suj2-012- 18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento Del Tolima, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Ibidem. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG Respecto al tema objeto de discusión, con posterioridad la Sección Segunda del Consejo de Estado realizó algunas precisiones sobre la regla jurisprudencial sentada en relación con la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, a saber: “De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.
En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación, esto es, desde 10 de julio de 2015, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los arts 192 y 195 del CPACA..”20 (Negrita y subrayas fuera del texto).
Igualmente, el Consejo de Estado en reciente pronunciamiento de fecha 30 de septiembre de 202121, respecto a la procedencia de la indexación de la condena por sanción moratoria prevista en el artículo 187 del CPACA estableció lo siguiente: “(…) Lo anterior quiere decir que fue el propio precedente aplicado por el a quo el que dispuso que no es viable ordenar el ajuste de valor de la sanción moratoria, a título de indexación, tal como se resolvió en primera instancia, pero que lo anterior no implicaba desconocer el ajuste de la eventual condena, en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Es decir que sí es viable disponer el ajuste de la condena, en tanto que ello comprende un imperativo legal, derivado de la norma en cita, en el entendido de que la condena conlleva el pago de una suma líquida de dinero, lo que no es igual a reconocer, en forma simultánea, indexación y sanción moratoria. Valga señalar que en la propia sentencia de unificación empleada como precedente para resolver la controversia, en su parte resolutiva se determinó como regla de unificación la siguiente: cuarto: sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del cpaca. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, 26 de agosto de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 68001-23-33-000-2016- 00406-01(1728-18). 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Sentencia del 30 de Septiembre de 2021, Radicación Número: 68001-23-33-000-2018-00071-01(4850-19), Actor: Wilson Pico, Demandado: Ministerio De Educación - Fondo Nacional De Prestaciones Sociales Del Magisterio, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG En las anteriores condiciones, la Sala concluye que el a quo aplicó, en su integridad, el precedente sobre la materia, el cual permite disponer la aplicación del artículo 187 de la ley 1437 de 2011, para efecto de ajustar la condena.” En ese orden de ideas, el Tribunal concluye que a lo que no le asiste derecho al demandante es a la indexación de la sanción moratoria como tal, lo cual difiere de la indexación prevista del artículo 187 del CPACA relativa en el presente caso a que se ajuste el valor total generado por la sanción tomando como base el índice de precios al consumidor, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria, esto es, desde el 18 de julio de 2016, hasta la fecha de ejecutoria de la presente sentencia pues, como bien lo expuso el Consejo de Estado, «es viable disponer el ajuste de la condena, en tanto que ello comprende un imperativo legal, derivado de la norma en cita, en el entendido de que la condena conlleva el pago de una suma líquida de dinero, lo que no es igual a reconocer, en forma simultánea, indexación y sanción moratoria».
Por lo anterior, la inconformidad del recurrente respecto de la indexación en virtud del artículo 187 del CPACA, no tiene vocación de prosperidad. -De la condena en costas en primera instancia En el recurso de apelación la entidad demandada solicita que se revoque la condena en costas impuesta por el a quo, ante la falta de acreditación de los gastos y costos de apoderamiento de la parte demandante, aunado a que no se realizaron maniobras dilatorias ni revestidas de mala fe que implicaran dicha condena.
Respecto al criterio que impera en la actualidad para la imposición de costas, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha abordado el tema con mayor rigor, presentando posiciones diversas a su interior y aún en las subsecciones, pues, por un lado, se encuentran decisiones22 en las que se asume que el CPACA establece un criterio subjetivo para la decisión sobre las costas, y de otro, se señala que el criterio que ha de aplicarse es objetivo valorativo23. 22 Al respecto puede verse: CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A, decisión del Consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren con radicación No. 25000-23-42- 000-2012-00701-01(4583-13) del 19 de enero de 2015, como también de la Consejera ponente (e): Sandra Lisset Ibarra Vélez, con radicado No. 25000-23-42-000-2013-00455-01(4044-13) de fecha 16 de julio de 2015.
En la Sección Segunda, Subsección B, Sentencia con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro de proceso con radicación No. 52001-23-33-000-2014-00470-01(2169-16) del 21 de abril de dos mil diecisiete (2017). 23 Al respecto se citan: CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 3 de marzo de 2016. Rad. 25000-23-42-000-2012-01460-01 (1753-2014).
Consejero ponente doctor GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. En el 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo; Demandado: Min. Educación- FOMAG La primera de las posturas señaladas fundamenta su argumentación en que el artículo 188 del CPACA, entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar luego de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que, principalmente, aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas24.
Conforme a esa postura, para la decisión de la condena en costas debe realizarse una valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, señalando que: “Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento; cuando por ejemplo: i) sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; ii) se aduzcan calidades inexistentes; iii) se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; iv) se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o v) se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).25” En otro sentido, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de 29 de septiembre de 2016 y remitiéndose a providencias adoptadas precedentemente en las que se habría sentado posición sobre la condena en costas26, manifestó lo siguiente: “(…) a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. mismo sentido: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016. Rad. 13001-23- 33-000-2013-00022-01 (1291-2014). Consejero ponente doctor WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación No. 05001-23-33-000-2014-00194-01(0804-16).
Bogotá D.C, 21 de abril de 2017. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación No. 54001-23-33-000-2012-00053-01(2400-14). Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Actor: UGPP. Demandado: María Esther Castellanos de Araque. Bogotá, 27 de enero de 2017. 26 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, en expediente 4492-2013 (actor María del Rosario Mendoza Parra), y 1291-2014, (actor José Francisco Guerrero Bardi), así como Sentencia del 3 de marzo de 2016, Consejero ponente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, dentro del expediente 1753-2014. 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP27, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. (…)” Esta decisión ha sido reiterada en providencias de reciente adopción28, en las que se ha dado aplicación al criterio objetivo valorativo, conforme a las reglas citadas; por tanto, es dicho criterio el que debe tenerse en cuenta para efectos de la condena en costas.
Igualmente, el Consejo de Estado 29 ha señalado que “la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.”, “Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad 27 “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” 28 Entre ellas, Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, del Consejero ponente Rafael Francisco Suarez Vargas, dentro de procesos Rad.
No. 17001-23-33-000-2014- 00124-01(1721-15) proferida el 16 de agosto del 2018. 29 CONSEJO DE ESTADO. Sección segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001- 23-33-000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata. Ver también SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.”. En ese orden de ideas, para la imposición de la condena en costas, deberá acudirse a las preceptivas de la Ley 1437 de 2011 y, por remisión expresa de la norma especial, al Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso.
No obstante lo anterior, con la expedición de la Ley 2080 de 2021 se adicionó el artículo 188 del CPACA, prescribiéndose sobre la codena en costas lo siguiente: “ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. (Inciso 2, adicionado por el Art. 47 de la Ley 2080 de 2021)” El Consejo de Estado ante la modificación presentada por la Ley 2080 de 2021 ha señalado que “el objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal” 30.
En ese sentido, el Alto Tribunal precisa que la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través la sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal, porque en estos eventos se castiga el ejercicio infundado e 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Providencia del 11 de octubre de 2021, Radicación Número: 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217), Actor: Arley Ávila Calero Y Otro, Demandado: Nación-Ministerio De La Protección Social Y Otros, Consejero Ponente: Fredy Ibarra Martínez. 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG irresponsable del derecho de acción en cuanto que promueve un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional31. Así las cosas, para efectos de la condena en costas se debe realizar una integración normativa con las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 -CPACA- y la Ley 1564 de 2012 –CGP-, pues en esta última en su artículo 365 del CGP, numeral 1, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, y que de conformidad con el numeral 2 ibídem, dicha decisión ha de adoptarse en la sentencia. En cuanto a los criterios para la liquidación de la condena, estos se encuentran fijados en el artículo 366-4 del Código General del Proceso, señalando una serie de reglas entre las que se prevé que deberá incluirse el valor de los gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la Ley.
Además, señala que para la fijación de las agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura, teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión del apoderado, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales sin que se exceda el quantum máximo contemplado por tal autoridad.
Dentro del presente asunto, se evidencia que el a quo condenó en costas totales a la parte demandada y, a su vez, se advierte que en primera instancia se accedió a las pretensiones de la demanda; eso significa que el Juez debía adoptar la decisión de condena en costas teniendo en cuenta la parte vencida en el proceso y si las costas aparecían causadas en el expediente, intelección que se advierte fue la que realizó la Juez de primera instancia al advertir que la parte vencida era la entidad demandada y encontrar acreditada la causación de las costas con los gastos del proceso y los costos del apoderamiento en los que incurrió la demandante.
En ese orden de ideas, se confirmará la condena en costas impuesta en primera instancia, por cuanto que dentro del expediente se evidencia que, en efecto, al accederse a las pretensiones de la demanda, la parte vencida corresponde a la entidad demandada y, además, al observarse que las costas 31 Ibidem. 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG se encuentran causadas pues la parte demandante contó con la defensa técnica de un profesional del derecho durante el trámite del proceso. En ese sentido, se aclara que para efectos de la imposición de la condena en costas, tal como se reseñó en precedencia, el criterio que predomina en virtud de la expedición de la Ley 1437 de 2011 es el objetivo valorativo, entendiendo el aspecto valorativo desde la perspectiva de la causación de las costas y su debida comprobación y no en relación con la actuación de las partes desde el punto de vista de temeridad o abuso de sus atribuciones, como lo quiere hacer ver el recurrente, de manera que se reitera que le asiste razón al a quo al haber condenado en costas a la parte demandada dentro del presente asunto. -Conclusión Así las cosas, el Tribunal confirmará la decisión de primera instancia al evidenciar que es procedente ordenar la indexación de la condena impuesta, en virtud del artículo 187 del CPACA, y que le asiste razón al a quo en condenar en costas a la entidad demandada. 4.
Condena en costas El numeral 1 del artículo 365 del CGP, estipula que “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso…”, precisando el numeral 8 ibídem que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Respecto a la condena en costas, el Consejo de Estado 32 ha señalado que “la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.”, “Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con 32 CONSEJO DE ESTADO. Sección segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15).
Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001- 23-33-000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata. Ver también SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-005-2019-00393-01 Demandante: Janeth Miranda Castillo;
Demandado: Min. Educación- FOMAG la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.”. En el sub júdice, encontramos que el recurso de apelación presentado por la entidad demandada se resolvió desfavorablemente y la parte demandante no actuó en esta instancia en relación con el recurso interpuesto, razón por la cual el Tribunal se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 17 de agosto de 2021, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE DE CONDENAR en costas en esta instancia TERCERO: En firme el presente fallo, devuélvase el proceso al Juzgado de conocimiento, quien deberá hacer la corrección de la sentencia de primera instancia por error de palabras en los términos indicados en la parte considerativa de la presente providencia
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada por la Sala Tercera de Decisión en la fecha, según consta en Acta No. 043, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada