Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 27 de julio de 2023. Radicación: 50001-33-33-004-2020-00151-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Jorge Humberto Salinas Muñoz Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional Tema: Reliquidación salarial con IPC Sentencia de segunda instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno para proferir sentencia, la sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Villavicencio, el 25 de febrero de 2022, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la demandante.
I. Antecedentes administrativos El 21 de enero de 2020, el demandante solicitó al Ejército Nacional el ajuste del salario para el periodo comprendido entre 1997 y 2014, y el pago de la diferencia en el reajuste anual de los salarios para los años 1997, 1999, 2000, 2002, 2003, 2004 y 2005, con las incidencias que correspondieran sucesivamente para las vigencias subsiguientes, teniendo en cuenta la modificación que ocurre a la base de liquidación por la inclusión del IPC.
Mediante el oficio 2020317000112681 del 24 de enero de 2020, la entidad demandada negó lo solicitado, porque el decreto anual de salarios expedido por el DAFP no contempla el reconocimiento del incremento en los términos de la solicitud. II. Antecedentes procesales 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Jorge Humberto Salinas Muñoz, mediante apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones: 2 « 1.
Se DECLARE la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº 2020317000112681 de fecha 24 de Enero de 2020, por medio del cual el señor Teniente Coronel ERWIN EDGARDO SUAREZ ROJAS, Oficial Sección de Nómina, de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, negó al señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, el pago del ajuste del salario para el periodo comprendido entre el año 1997 y 2014. 2.
Que como consecuencia de la declaración de la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº 2020317000112681 de fecha 24 de Enero de 2020, por medio del cual el señor Teniente Coronel ERWIN EDGARDO SUAREZ ROJAS, Oficial Sección de Nómina, de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, negó al señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, el pago del ajuste del salario para el periodo comprendido entre el año 1997 y 2014; y a título de restablecimiento del derecho se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL -EJÉRCITO NACIONAL reconocer y pagar a favor del señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, la diferencia en el reajuste anual de los salarios para los años 1997, 1999, 2000, 2002, 2003, 2004 y 2005, con las incidencias que correspondan de manera sucesiva para las vigencias subsiguientes, teniendo en cuenta la modificación que ocurre a la base de liquidación por la inclusión del IPC, en el entendido que la base salarial varía hacia los años posteriores, en cuanto le sea favorable a las ya reconocidas. 3.
Que como consecuencia de la declaración de la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº 2020317000112681 de fecha 24 de Enero de 2020, por medio del cual el señor Teniente Coronel ERWIN EDGARDO SUAREZ ROJAS, Oficial Sección de Nómina, de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, negó al señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, el pago del ajuste del salario para el periodo comprendido entre el año 1997 y 2014; y a título de restablecimiento del derecho se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL a reconocer y pagar las diferencias que por concepto de factores reconocidos, resulten a favor del señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, sumas estas que deberán ser actualizadas, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE; las diferencias que resulten entre el valor de las asignaciones salariales pagadas y las reconocidas deberán ser actualizadas conforme a la fórmula reconocida por el Consejo de Estado y pagadas en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4.
Que como consecuencia de la declaración de la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº 2020317000112681 de fecha 24 de Enero de 2020, por medio del cual el señor Teniente Coronel ERWIN 3 EDGARDO SUAREZ ROJAS, Oficial Sección de Nómina, de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, negó al señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, el pago del ajuste de las primas legales y convencionales, las vacaciones, cesantías y demás prestaciones sociales para el periodo comprendido entre el año 1997 y 2014; y a título de restablecimiento del derecho se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL reconocer y pagar a favor del señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, la diferencia en el reajuste anual de los salarios para los años 1997,1999, 2000, 2002, 2003, 2004 Y 2005, con las incidencias que correspondan de manera sucesiva para las vigencias subsiguientes, teniendo en cuenta la modificación que ocurre a la base de liquidación por la inclusión del IPC, en el entendido que la base salarial varía hacia los años posteriores, en cuanto le sea favorable a las ya reconocidas. 5.
Que como consecuencia de la declaración de la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº 2020317000112681 de fecha 24 de Enero de 2020, por medio del cual el señor Teniente Coronel ERWIN EDGARDO SUAREZ ROJAS, Oficial Sección de Nómina, de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, negó al señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, el pago del ajuste de las primas legales y convencionales, las vacaciones, cesantías y demás prestaciones sociales para el periodo comprendido entre el año 1997 y 2014; y a título de restablecimiento del derecho se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL a reconocer y pagar las diferencias que por concepto de factores reconocidos, resulten a favor del señor TC ® JORGE HUMBERTO SALINAS MUÑOZ, sumas estas que deberán ser actualizadas, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE; las diferencias que resulten entre el valor de las asignaciones salariales pagadas y las reconocidas deberán ser actualizadas conforme a la fórmula reconocida por el Consejo de Estado y pagadas en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6.
Se condene al pago de costas y agencias en derecho a la parte demandada». 1.1. Normas violadas El apoderado de la demandante invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 1, 13, 29, 48, 53, 217 de la Constitución. • Artículos 1, 4, 10 y 13 de la Ley 4 de 1992. • Decreto 107 de 1996. • Artículos 14 y 127 de la Ley 50 de 1990. • Artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. 4 1.2.
El concepto de la violación En concreto, y como concepto de violación de las normas citadas, afirmó que, la entidad demandada no ha cumplido lo establecido en las normas mencionadas, al no realizar el reajuste para los años 1997, 1999, 2000, 2002, 2003, 2004 y 2005 a los salarios, primas legales y convencionales, vacaciones, cesantías y demás prestaciones sociales con base en la variación del IPC certificado por el DANE, al demandante, sin tener en cuenta que en ningún momento se deben desmejorar los ingresos de cada miembro de la fuerza pública. 2.
La contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, porque el acto administrativo demandado se ajustó a lo dispuesto en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, que regula el principio de oscilación de la asignación de retiro y pensión. Indicó que sobre el salario devengado por el demandante se liquidan las primas y subsidios correspondientes anualmente, sin que le sea aplicable, por exclusión expresa, la Ley 100 de 1993.
Aclaró que para los años 1997 a 2004, el demandante se encontraba como activo en el servicio, y en esos años devengaban salario o sueldo en actividad, por lo tanto, no tiene derecho al reajuste salarial reclamado, porque para reclamar este derecho debe de tener reconocida la asignación de retiro o pensión antes del 2004, lo cual no es su caso.
Señaló que la entidad no es la competente para realizar el reajuste salarial solicitado, ya que, al gozar actualmente de una asignación de retiro pagada por CREMIL, es esta entidad la que debe hacer este reajuste salarial. Con base en lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva 3. La sentencia apelada El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Sostuvo que la asignación básica del personal de la fuerza pública está sujeta a los decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, puesto que a partir de la Expedición del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios del 5 personal castrense, tomando como base el porcentaje de la asignación básica del grado de General.
A partir de lo sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000, indició que si bien el IPC es una variable económica que puede ser tenida en cuenta para establecer el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo es que no constituye la única fórmula que se aplica a ello, pues también lo son el peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica y la ponderación racional del gasto público, entre otras.
En el caso concreto, estableció que para los años 1997, 1999, y 2001 a 2004, al demandante le fue reajustado su salario por debajo del IPC, sin embargo, aclaró que esto no desconoce la Constitución ni la ley, porque la misma Constitución protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo v del salario, lo que comprende que cada año se reajuste, pero no necesariamente que dicho incremento deba hacerse con aplicación únicamente de la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior.
Evidenció que no hubo una sola de las anualidades reclamadas en las que no se incrementara el salario percibido por el demandante en comparación con el del año anterior. Indicó que no era posible acceder a las pretensiones del demandante, porque en virtud del Decreto 107 de 1996, los sueldos básicos y las prestaciones sociales de los miembros de la fuerza pública aumentan anualmente en los porcentajes establecidos por el Gobierno Nacional, sin que sea dable tomar como parámetro de ajuste el IPC del año inmediatamente anterior, para cuyo efecto aplica una escala gradual, la cual no puede ser modificada por decisión judicial.
Finalmente, condenó en costas y agencias en derecho al demandante y a favor de la demandada, por estar causadas y probadas, conforme al artículo 365 del CGP. 4. El recurso de apelación El apoderado de la parte demandante apeló la decisión de primera instancia, en concreto, por las siguientes razones: Dijo que conforme al cuadro de incrementos realizados tanto por el Gobierno Nacional como los fijados por el índice de Precios al Consumidor, los cuales resultaron ser menores durante los años 1997, 1999, 2000, 2002, 2003, 2004 y 2005, se logra establecer que vulneraron el derecho a la igualdad del demandante, por no tener trato igualitario y por no cumplir con el derecho de la remuneración mínima vital de la cual es beneficiario, teniendo en cuenta que prestó sus servicios profesionales al Ejército Nacional y no le han 6 realizado el reajuste a su salario, primas legales y convencionales, las vacaciones, cesantías y demás prestaciones sociales con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) que debería percibir teniendo en cuenta la normatividad vigente y la favorabilidad en la aplicación del derecho, ya que no han sido ajustados los valores correspondientes.
Sostuvo que no en todos los años ha resultado más beneficioso para el demandante el incremento con base en el principio de oscilación, tal como lo manifiesta la entidad demandada, resultando así que debido al no incremento año a año con base en el Índice de Precios al Consumidor exista un valor pendiente por pagar. Finalmente, sostuvo que, si bien es cierto que el demandante, en la actualidad, percibe su asignación de retiro por parte de la CREMIL, también lo es que dicha entidad no es la encargada de realizar la reliquidación del sueldo, las primas legales y convencionales, las vacaciones, cesantías y demás prestaciones sociales incorporando los porcentajes del IPC, sino el Ejército Nacional.
Pidió que, en caso de no accederse a las pretensiones de la demanda, no se le condene en costas, porque hace más gravosa la situación del demandante. 5. Concepto del Ministerio Público El ministerio público no rindió concepto. III. Consideraciones de la sala 1. Competencia De conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo Contencioso Administrativo – CPACA, el Tribunal Administrativo del Meta es competente, en segunda instancia, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Como no se observa causal que invalide lo actuado y tampoco se presenta la caducidad del medio de control, la sala procede a dictar sentencia. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, la sala decidirá si el demandante tiene derecho a los incrementos salariales en actividad con el IPC, durante el lapso comprendido entre los años 1997 a 2014.
Para resolver el problema planteado, la sala se referirá al marco legal y jurisprudencial del incremento salarial anual de los empleados públicos del sector defensa y, seguidamente, resolverá el caso concreto. 7 3. Marco legal y jurisprudencial 3.1. El incremento salarial anual de los empleados públicos del sector defensa De conformidad con los artículos 150, ordinal 19, literal e, de la Constitución Política y 1º y 2º de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional, anualmente y mediante decreto, fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y de la fuerza pública.
En el caso del periodo reclamado por el demandante, mediante los decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 062 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, el Gobierno Nacional fijó los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares; oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las fuerzas militares y la Policía Nacional.
Por su parte, la Corte Constitucional, en las sentencias C-1064 de 2001, en cuanto al tema del reajuste salarial mencionado, precisó que para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y económico, cuyo derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad.
Y, en la sentencia C-931 de 2004, la Corte aclaró que todos los servidores públicos tienen el derecho de mantener el valor adquisitivo de sus salarios, lo que implica que se deben realizar ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación del año anterior. Seguidamente, expresó que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario no es absoluto, lo que significa que puede ser limitado en ciertas circunstancias.
Sin embargo, no cualquier interés estatal justifica esa limitación. Solo se puede limitar este derecho cuando sea necesario para promover el objetivo constitucionalmente importante de preservar la estabilidad macroeconómica, especialmente en situaciones de déficit fiscal y alto endeudamiento, con el fin de no afectar el gasto público social.
De manera que, las limitaciones al derecho constitucional de los servidores públicos para mantener el poder adquisitivo de los salarios solo pueden aplicarse a aquellos que perciben un salario superior a dos salarios mínimos legales mensuales. En otras palabras, las medidas que restringen este derecho solo pueden afectar a los empleados públicos que tienen ingresos por encima de ese umbral.
Así, se concluye que, el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario no es absoluto y, como consecuencia, para el incremento de los salarios no puede 8 existir una fórmula única y rígida, criterio reiterado en la sentencia C-911 de 2012. De igual manera, el Consejo de Estado1 ha indicado que «se tiene que la asignación básica del personal de la Fuerza Pública está sujeta a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, puesto que, a partir del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios del personal castrense».
También expresó la corporación que «frente a lo reclamado por el demandante, es claro que los reajustes anuales para los miembros activos de la Fuerza Pública recaen en el Gobierno Nacional quien profiere los decretos correspondientes con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ª de 1992 y para quien, el IPC no constituye el único indicador o variable económica que puede ser aplicado para el reajuste de los salarios de los servidores públicos».
Ahora bien, frente al derecho a la igualdad que debe ser respetado por el Gobierno Nacional a la hora de fijar el régimen salarial y prestacional de todos los miembros del sector defensa, debe recordarse que, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, «todas las personas son iguales ante la ley, es decir, deben recibir la misma protección y trato de las autoridades y gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación, de manera que la ley no puede consagrar ni privilegios ni discriminaciones».
Lo anterior supone que «para que se presente vulneración del derecho a la igualdad debe existir una discriminación entre iguales, frente a situaciones fácticas idénticas, sin que pueda predicarse la vulneración del aludido derecho por el sólo hecho de querer obtener prerrogativas que le fueron concedidas a sujetos que no se encuentran en las mismas condiciones».2 De tal suerte que, si las distinciones que se hacen por el Gobierno Nacional a la hora de fijar el régimen salarial y prestacional obedecen a un fundamento objetivo y razonable que incluso ha fijado el mismo legislador, como por ejemplo, el criterio previsto en la letra j) del artículo 2.º de la ley 4.ª de 1992, es decir, «El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño», de ninguna manera podrá predicarse una vulneración al derecho fundamental aludido. 1 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia del 22 de noviembre de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04748-01(4198-15). 2 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia del 26 de noviembre de 2009, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero.
Igualmente, puede consultarse la sentencia del 29 de octubre de 2020, sección segunda, subsección A, Consejero ponente William Hernández Gómez, expediente 25000-23-42-000-2017-04351-01(3318-19). 9 3. El caso concreto En el presente caso, está demostrado que mediante la Resolución 1591 del 28 de febrero de 2014, el Ministerio de Defensa Nacional retiró del servicio activo al demandante, por solicitud propia, con novedad fiscal 2 de marzo de 2014.3 Igualmente, que el 21 de enero de 2020, el demandante solicitó la reliquidación del sueldo, las primas legales y convencionales, las vacaciones, cesantías y demás prestaciones sociales, incorporando los porcentajes del Índice de Precios al Consumidor (IPC), dejados de incluir en la asignación básica desde el año 1997 hasta la fecha del pago efectivo.4 Que, mediante el oficio 2020317000112681 del 24 de enero de 2020, la solicitud fue negada por la entidad demandada, porque «la Sección de Nómina del Ejército presupuesta las partidas incluidas en el Sistema de Informática del Ministerio de Defensa Nacional, las cuales de acuerdo el Decreto Anual de Sueldos expedido por el departamento Administrativo de la Función Pública, no contempla el reconocimiento de dicho incremento bajo los parámetros solicitados en su petición».5 Teniendo en cuenta lo dicho en el marco legal y jurisprudencial, la sala precisa que no es procedente reliquidar los salarios del demandante, atendiendo a los incrementos salariales en actividad con el IPC, durante los años 1997 a 2014.
Lo anterior, porque al demandante se le pagaron los ingresos laborales en actividad de acuerdo con los valores señalados en los decretos mencionados en el acápite anterior, teniendo en cuenta el monto del Presupuesto General de la Nación y lo dispuesto en el artículo 150, ordinal 19, de la Constitución Política y el artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992.
De manera que, los salarios devengados fueron móviles año tras año, por lo tanto, carecen de fundamento los argumentos del demandante, aunado a que no corresponde en este caso efectuar una inaplicación de los actos generales que sirvieron de fundamento a la decisión demandada, porque, como se explicó anteriormente, su expedición se ajustó a los criterios generales establecidos por el Congreso en la ley marco y porque la vulneración del derecho a la igualdad no está demostrada.
Y, como no se demostró en este proceso la contradicción de los decretos con normas superiores, como para ordenar su inaplicación al caso particular, se concluye que el Ministerio de Defensa estaba obligado a aplicar lo dispuesto en dichos decretos pagando los ingresos laborales en la forma como lo hizo. 3 Páginas 69 y 70 del archivo F. 0002-0086 Expediente digital-Primera instancia.pdf. 4 Páginas 61 y 62 del archivo F. 0002-0086 Expediente digital-Primera instancia.pdf. 5 Página 63 del archivo F. 0002-0086 Expediente digital-Primera instancia.pdf. 10 En consecuencia, la sala considera que el acto demandado no vulnera ninguna de las disposiciones constitucionales y legales invocadas, en lo relativo al incremento salarial del demandante para los años 1997 a 2014, como lo reclamó en la demanda e insistió en el recurso de apelación, razón por la cual la sentencia será confirmada. 4.
La condena en costas en segunda instancia En lo que respecta a la condena en costas en segunda instancia, conforme con el artículo 365 del Código General del Proceso, el despacho se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, toda vez que, si bien el recurso de apelación se despachó desfavorablemente, estas no se encuentras causadas y probadas.
En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1. CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones aducidas en la parte considerativa de este proveído. 2. CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante, de conformidad con el artículo 365 del CGP, las cuales serán liquidadas por el a quo. 3.
En firme esta providencia, REMITIR el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase (Firmado electrónicamente) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Héctor Enrique Rey Moreno Teresa Herrera Andrade Magistrado Magistrada Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral Cuatro, celebrada el 27 de julio de 2023, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo Samai, lo cual podrá ser verificado en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 11