REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META 1 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META Villavicencio, julio veintiuno (21) de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE VALIDEZ DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META DEMANDADO: ACUERDO 003 DEL 04 DE ABRIL DE 2023 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUAMAL- META MAGISTRADA: TERESA HERRERA ANDRADE RADICACION No: 50001-23-33-000-2023-00120-00 Procede la Sala a decidir la validez del Acuerdo No 003 del 04 de abril de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE OTORGA UN BENEFICIO TRIBUTARIO TEMPORAL EN EL MUNICIPIO DE GUAMAL-META”, expedido por el CONCEJO de GUAMAL- META.
I.
ANTECEDENTES. El 11 de mayo de 2023, la GOBERNACIÓN del DEPARTAMENTO DEL META, promovió demanda de CONTROL DE VALIDEZ frente al ACUERDO No. 003, del 4 de abril de 2023. 1. PRETENSIONES Solicita que se declare la INVALIDEZ del ACUERDO No. 003, del 4 de abril de 2023, expedido por el CONCEJO del MUNICIPIO DE GUAMAL-META, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico. 2.
HECHOS 2 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META 1. Expresa que el 4 de abril de 2023, fue expedido por el CONCEJO del MUNICIPIO DE GUAMAL-META, el ACUERDO No. 003, el cual fue sancionado ese mismo día, por el ALCALDE de ese Municipio. 2.- Informa que el referido ACUERDO fue remitido a la GOBERNACIÓN del DEPARTAMENTO DEL META, a su correo institucional gerenciaconceptos@meta,gov.co, el 13 de abril de 2023, por parte de la ALCALDÍA del MUNICIPIO DE GUAMAL-META.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Transcribe los numerales 3 del artículo 287, 4 y 10 del artículo 313 y 1 y 5 del artículo 315, de la Constitución. También, el numeral 6, del artículo 32, de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18, de la Ley 1551 de 2012. Del mismo modo, transcribe apartes de una sentencia del CONSEJO DE ESTADO, que habló sobre los beneficios tributarios y las amnistías tributarias y otra sentencia de esa Corporación, que trató el tema de la facultad de los CONCEJOS para establecer tributos; y de la sentencia C-433 de 2000 de la CORTE CONSTITUCIONAL, que explicó sobre la autonomía de los Entes territoriales en la regulación de los tributos y del límite de dicha autonomía. Con base en lo anterior, manifestó que, si bien los Entes territoriales tienen a su cargo la definición de los elementos tributarios con relación a los gravámenes que se cobran en sus respectivas jurisdicciones territoriales, también es que, están sujetos a las pautas y criterios generales que señale el Legislador, luego, no son organismos autónomos de modo absoluto para el cumplimiento de su función, es decir, que las Entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero siempre y cuando lo hagan dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
Dice que, en la exposición de motivos del 16 de marzo de 2023, para la expedición del Acuerdo No 003, del 4 de abril de 2023, se realiza un argumento para la creación de un beneficio tributario municipal, consistente en una 3 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META reducción transitoria de sanciones para omisos en la obligación de declarar los impuestos administrados por el MUNICIPIO DE GUAMAL-META.
Que también, se establece que, para los contribuyentes que a la fecha del citado ACUERDO, no hayan presentado las declaraciones tributarias a que están obligados por los impuestos administrados por ese Municipio, y que las presenten antes del 31 de mayo de 2023, con pago, se reducirán las sanciones en un 30% del monto determinado; lo que se fundamentó en la Ley 2277 de 2022 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la Justicia social y se dictan otras disposiciones”.
Trae a colación los artículos 1 y 91, de la Ley 2277 de 2022, y el 635 del Estatuto Tributario, para explicar que, con la primera Ley mencionada, el GOBIERNO NACIONAL otorgó un beneficio en el pago de los intereses de mora que se realicen desde la promulgación de la misma, y hasta el 30 de junio de 2023. Que, dicho descuento en los intereses de mora tendrá efectos en relación con los impuestos nacionales, departamentales, municipales y distritales, descuento que es equivalente al 50% de la tasa de interés consagrada en el citado artículo 635.
Transcribe apartes de la exposición de motivos del ACUERDO demandado, señalando que, se denota una errónea interpretación de la norma por parte del Municipio, puesto que, exponen que la Ley 2277 de 2022, no cobija a los Municipios, por lo que se ve en la necesidad de crear un beneficio tributario para el MUNICIPIO DE GUAMAL-META. Sostiene que, el Concejo municipal se extralimitó en sus funciones, ya que no puede crear un beneficio tributario mediante un Acuerdo municipal que no esté dentro de los límites de la Constitución y la Ley, en tanto que la finalidad del acto demandado, se encuentra estipulado y regulado por una Ley.
Cita un concepto del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, en el que se absolvió una consulta respecto de la pregunta “¿Es procedente que un departamento de (sic) aplicación al artículo 91 de la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, transcribiendo apartes del mismo. 4 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META Arguye que el CONCEJO con el ACUERDO impugnado erró al establecer una reducción transitoria de sanciones del 30% del monto determinado para omisos en la obligación de declarar los impuestos administrados por el MUNICIPIO DE GUAMAL-META, toda vez que, el GOBIERNO NACIONAL a través de la Ley 2277 de 2022, otorgó una reducción del 50% en la tasa del interés de mora, sin realizar una limitación expresa a obligaciones tributarias del orden nacional, pues el ámbito de aplicación es de carácter nacional, departamental, municipal y distrital; siendo, además, mayor el descuento consagrado por el GOBIERNO NACIONAL, lo que hace que el contribuyente se incentive para realizar los pagos correspondientes y así generar un alivio tributario al Gobierno, en este caso, al Municipio.
TRÁMITE Con auto del 15 de mayo de 2023, se admitió el presente medio de control, ordenándose la notificación personal al ALCALDE MUNICIPAL, al PRESIDENTE del CONCEJO y al PERSONERO del MUNICIPIO DE GUAMAL- META, como también, al Procurador Delegado ante esta Corporación. Igualmente, en el auto admisorio se dispuso la fijación en lista por el término 10 días.
(índice 4 SAMAI). El 25 de mayo de 2023, se notificó personalmente el AUTO ADMISORIO de la demanda a las Autoridades en mención, según se constata del índice 8 del sistema de gestión judicial- SAMAI; interviniendo el ALCALDE del MUNICIPIO DE GUAMAL-META, quien contestó la demanda. Afirma que, el ACUERDO No 003, del 4 de abril de 2023, fue expedido con estricta observancia de la Constitución, la Ley y los estudios económicos y jurídicos, sustentados previamente en la exposición de motivos.
Dice que las Entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, facultad dentro de la cual pueden otorgar exenciones respecto de sus propios tributos. 5 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META Precisó que, es indispensable diferenciar los términos de sanción tributaria e interés moratorio, trayendo a colación lo que significa cada una de estas figuras.
Después de transcribir el artículo 635 del Estatuto Tributario y el artículo 91, de la Ley 2277 de 2022, y el Concepto del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO que igualmente fue citado en la demanda, expresa que, el artículo 91, de la Ley 2277 de 2022 se refiere de manera general, a todas las obligaciones tributarias y aduaneras, en tanto que, el Acuerdo demandado otorga una reducción transitoria a sanciones tributarias derivadas del incumplimiento de una obligación tributaria.
Que en la exposición de motivos se trajo a colación el artículo 91 de la Ley 2277 de 2022, con la idea de informar al CONCEJO que está vigente y con ámbito de aplicación municipal, un beneficio que consiste en la reducción de la tasa de interés de mora en un 50% de la tasa de interés consagrada en el artículo 635 del ESTATUTO TRIBUTARIO, mandato legal que cobija a los contribuyentes de los diferentes tributos del orden municipal, motivo por el que no es necesario adoptar tal reducción a través de ACUERDO.
Enfatiza en que, el CONCEJO acudió a una redacción que debe circunscribirse únicamente a las sanciones, previo análisis de la exposición de motivos. Y, que, la Entidad territorial al mencionar el artículo 91, de la Ley 2277, pretendía era anunciar que ya existía un beneficio para los intereses de mora, y así se entiende de la literalidad de la exposición de motivos, por lo que, el objeto y sustentación del proyecto de acuerdo era precisamente justificar que no se tenía respaldo legal vigente para la reducción de sanciones tributarias que aplicara en el ámbito municipal, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 640 del ESTATUTO TRIBUTARIO.
Afirma que, el artículo 91 de la Ley 2277, no aplica para sanciones, sino solamente a los intereses de mora determinado conforme al artículo 635 del Estatuto Tributario. También se fijó en lista el asunto por 10 días, publicándose el 26 de mayo de 2023, corriendo el plazo del 31 de mayo al 14 de junio de 2023, sin que 6 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META haya intervenido ninguna persona para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del ACUERDO No. 003, del 4 de abril de 2023.
Por medio de auto del 23 de junio de 2023, se incorporó la documental aportada con la demanda y por el ALCALDE del MUNICIPIO DE GUAMAL-META (índice 13 SAMAI). Agotadas las etapas correspondientes, se procede a resolver la solicitud de invalidez. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en los artículos 119 del Decreto 1333 de 1986 y 151-4 del C.P.A.C.A, este TRIBUNAL es competente, en única instancia, para conocer sobre la validez del Acuerdo No 003 del 04 de abril de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE OTORGA UN BENEFICIO TRIBUTARIO TEMPORAL EN EL MUNICIPIO DE GUAMAL-META”, expedido por el CONCEJO de GUAMAL- META.
CUESTIÓN PREVIA Previo a formular el problema jurídico que debe resolver esta Corporación, es menester comentar, que en lo que respecta a los aspectos de forma que debe cumplir la solicitud de validez, como del envío que debe hacerse a las Autoridades a que hace mención el artículo 120, del Decreto 1333 de 1989, y sobre la oportunidad para su remisión al TRIBUNAL por parte del GOBERNADOR, ya fueron objeto de análisis al momento de estudiarse la admisión de la demanda, por lo que, no se volverá a hacer alusión a tales cuestiones en esta etapa procesal.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico consiste en determinar si el CONCEJO del MUNICIPIO DE GUAMAL, con la expedición del ACUERDO No 003, del 4 de abril de 2023, entró a regular lo que fue contemplado en el artículo 91, de la Ley 2277 de 7 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META 2022, que estableció una reducción transitoria en la tasa de interés moratoria prevista en el artículo 635 del ESTATUTO TRIBUTARIO, siendo que el mismo, es aplicable de manera directa tanto para el sector nacional como territorial; y por lo tanto, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones en materia tributaria.
CASO CONCRETO. Es importante tener en cuenta que, frente a las competencias de las Entidades territoriales para reglamentar tributos, la CORTE CONSTITUCIONAL se ha pronunciado en diferentes oportunidades entre otras, en sentencia de 12 de abril del año 2000, sentencia C-433, M.P. Doctor JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO, en la que expresamente comentó: “[…] Un estudio de la normatividad constitucional sobre el tema permite concluir que los entes administrativos de elección popular -asambleas y concejos-, si bien tienen a su cargo la definición de los elementos tributarios respecto de los gravámenes que se cobran en sus respectivas jurisdicciones territoriales, están sujetos a las pautas y criterios generales que señale el legislador, luego no son organismos autónomos de modo absoluto para el cumplimiento de esa función, dadas las características del sistema unitario acogido en el artículo 1 de la Constitución Política.
En efecto, declara el artículo 287 Ibídem que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero que lo hacen dentro de los límites de la Constitución y la ley. En ese marco, según lo previene el numeral 3 del precepto, administran los recursos propios y establecen los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Al enunciar las atribuciones de las asambleas departamentales, el artículo 300 de la Carta estatuye en su numeral 4 que les corresponde "decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales" (subraya la Corte). De igual manera, el artículo 313 de la Constitución confía a los concejos municipales, lo que también se aplica a los distritos (Capítulo 4 del Título XI de la Carta), la atribución de "votar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y gastos locales" (numeral 4.
Subraya la Corte). Pero, correlativamente, el principio de descentralización y el carácter autónomo que la Constitución otorga a las entidades territoriales (artículo 1 C.P.) evitan que el legislador pueda copar íntegramente la atribución estatal de introducir y regular los tributos que nutren las arcas de dichos entes, vaciando de contenido la función constitucional que a ellos corresponde.
Su función consiste apenas en trazar las pautas generales que en concreto, en la esfera de sus propias competencias, deben desarrollar las asambleas y los concejos. 8 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META Por ello, no se avendría a la Constitución una norma legal que desplazara por completo el margen de apreciación y decisión de dichas corporaciones, para establecer en forma absoluta todos los elementos de los tributos seccionales y locales.
Y eso, al contrario de lo que sostiene la accionante en el presente juicio de constitucionalidad. No se olvide que, cuando se confieren autorizaciones por el legislador a las corporaciones territoriales para establecer tributos y se les indican las pautas dentro de las cuales pueden hacerlo, el interés primordial en la definición de los correspondientes gravámenes y su destinación -no nacional- obligan, dentro del esquema concebido en la Carta, a una necesaria participación de cada entidad en la adopción de las políticas económicas internas, según sus necesidades, prioridades y recursos.
A ellas compete, por tanto, estatuir, de modo directo y particularizado, las cuantías, proporción y características del tributo que han de recaudar y utilizar según el derecho que implica su autonomía fiscal, garantizada en la Constitución. De ahí que el artículo 338 de la Constitución no agote en la ley el poder de imposición que al Estado corresponde, y que, por el contrario, señale directamente a las ordenanzas y acuerdos como actos capaces de imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
En modo alguno tal norma exige, como lo deduce la actora, que sea la disposición legal, encargada genéricamente de prever el tributo, la que especifique, en cuanto a impuestos, tasas y contribuciones de nivel seccional y local, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas, ya que expresamente la función de fijar tales elementos, según el ámbito territorial de los gravámenes, corresponde justamente a las asambleas y a los concejos.
Se reserva para el Congreso la misma competencia pero en relación con los tributos nacionales. Debe observarse, a la luz de los enunciados principios constitucionales, que el parágrafo objeto de acción respeta el ámbito de las autonomías seccionales y locales, ya que estipula una facultad, y no una obligación, de establecer sobretasas o recargos a los impuestos que, según la ley, se establezcan en municipios y distritos.
Para la Corte, el legislador cumple a cabalidad su papel cuando autoriza la consagración de los gravámenes, dejando que las asambleas y los concejos ejerzan con libertad sus competencias, con miras a la financiación de una actividad de indudable interés público […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). De manera que, las Entidades territoriales cuentan con autonomía limitada en materia de tributos, puesto que pueden establecer los elementos del tributo, siempre que el mismo haya sido creado o autorizado por el CONGRESO DE LA REPÚBLICA mediante la expedición de una Ley.
En efecto, la Constitución, en sus artículos 150, 287, 313 y 363, preceptuó: “[…] Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 9 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META 1.
Interpretar, reformar y derogar las leyes. 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. (…) 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). “[…] Artículo 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).
“[…] Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). “[…] Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).
El CONSEJO DE ESTADO1, con base en dichas normas ha dicho que, el CONGRESO DE LA REPÚBLICA tiene el poder tributario general, mientras que la potestad tributaria de las Asambleas Departamentales y Concejos municipales y distritales, se encuentra subordinada tanto a la Constitución como a la Ley, por lo que su autonomía en materia tributaria es limitada, es decir, es derivada, no absoluta.
En esas condiciones, se tiene que la Constitución le otorga a las Entidades territoriales competencia para señalar los tributos a nivel territorial; 1 Sentencia del 10 de mayo de 2018, Sección 5ª, radicado No 54001-23-31-000-2007-00348- 01, C.P.ALBERTO YEPES BARREIRO. 10 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META sin embargo, esta facultad constitucionalmente está supeditada a lo que el Legislador haya establecido en la Ley, de manera que no obstante que las Entidades territoriales gozan de autonomía en este aspecto, dicha libertad está limitada por el principio de legalidad; es decir, la competencia puede ser ejercida siempre que esté prevista o autorizada en la Ley.
En otros términos, las ASAMBLEAS, los CONCEJOS distritales y municipales pueden determinar los elementos de la obligación tributaria, siempre que medie autorización del Legislador para la imposición del gravamen, puesto que la soberanía fiscal, de acuerdo con lo establecido en la Constitución está en cabeza del Legislador. De allí que se afirme que la autonomía fiscal de las Entidades territoriales está subordinada a la ley2.
Aunque la Constitución le otorgó autonomía a las Entidades territoriales como la de establecer tributos, también lo es que dichas facultades no se concedieron en forma ilimitada ni en modo absoluto, ya que están sujetas a la Constitución y la Ley, en virtud del principio de la unidad nacional y el derecho de igualdad de todos los ciudadanos frente a las cargas fiscales3.
La Constitución consagra la autonomía fiscal de las Entidades territoriales, pero esta autonomía, como ya se dijo, no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley. Ello implica que, si el CONGRESO ha fijado los elementos del tributo, las Asambleas y Concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley. Su autonomía podrá ejercerse a partir del silencio del legislador, pero en ningún caso, contrariando lo dispuesto en la Ley.
Al respecto la CORTE CONSTITUCIONAL, manifestó: “En conclusión, es claro que la autonomía de las entidades territoriales está protegida por la Constitución, pero no es absoluta (CP arts. 1º y 287). De ahí que, aunque en principio está prohibido al legislador establecer exenciones a los tributos de las entidades territoriales (CP art. 294), ello no significa que el legislador quede 2 Ídem 3 Sección Quinta, sentencia de 26 de abril de 2018, radicado Nro. 76001-23-31-000-2010- 00911-01, Consejero ponente doctor Alberto Yepes Barreiro. 11 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META excluido de potestad de configuración normativa con miras a definir y precisar el alcance de los tributos territoriales y, en especial, para delimitar sus elementos esenciales, como ocurre con la definición de los hechos y bases gravables (CP arts. 287.3, 338, 300.4 y 313.4).”4 Teniendo en cuenta el marco de autonomía que la Constitución les concede a los CONCEJOS Municipales y Distritales y Asambleas Departamentales, incluso en el campo tributario, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Constitución y la Ley, por lo que sus disposiciones -ACUERDOS y Ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores.5 En virtud de esa autonomía, los Entes territoriales pueden establecer exenciones o beneficios tributarios en relación con los tributos de su propiedad, por razones de política fiscal6.Esta circunstancia fue advertida por la CORTE CONSTITUCIONAL7, así: "…la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos”.
(Subrayado fuera de texto). De todas formas, la posibilidad que tienen dichos órganos para para otorgar exenciones o beneficios está sujeta a la Constitución y a la Ley que autoriza la creación del gravamen. Arribando al caso concreto, se observa que, el CONCEJO del MUNICIPIO DE GUAMAL, con el ACUERDO No 003 del 4 de abril de 2023, dice 4 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sala Plena. Sentencia C-587 del 13 de agosto de 2014 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 5 CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 6 CE: Sentencia del 21 de febrero de 2019, Sección 4ª, radicado No 25000-23-27-000-2008- 00086-01(22628), C.P.MILTON CHAVES GARCÍA. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. 12 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META otorgar un beneficio tributario temporal en ese Municipio, consistente en la reducción transitoria de sanciones para omisos en la obligación de declarar los impuestos administrados por el Municipio, disponiendo que, para los contribuyentes que a la fecha del Acuerdo no hayan presentado las declaraciones tributarias a que están obligados por los impuestos administrados por el Municipio y que se haga antes del 31 de mayo de 2023, con el respectivo pago, se reducirán las sanciones en un 30% del monto determinado.
Se especificó que este beneficio igualmente aplica para los contribuyentes que corrijan las declaraciones que tengan inexactitudes en los impuestos administrados por el Municipio. También para los agentes de retención del impuesto de industria y comercio. Se precisó que el mismo no cobija a quienes realicen pagos parciales, y que para la aplicación de dicho beneficio no se toma la sanción mínima consagrada en el Acuerdo de Rentas vigente para el Municipio.
Que, ese beneficio abarca el valor pendiente por pagar, para contribuyentes con facilidades de pago vigentes. En los considerandos del ACUERDO se señala que, resultaba necesario otorgar ese beneficio tributario, con el fin de acelerar la recuperación económica de los diferentes sectores de la economía local, que afrontan el impacto económico negativo por factores de orden económico y social que en la actualidad atraviesa el país. Y, en la exposición de motivos que radicó el ALCALDE del MUNICIPIO de GUAMAL-META al PRESIDENTE del CONCEJO, para que se expidiera el mentado Acuerdo se dijo que, aunque Colombia paulatinamente ha superado el golpe de la pandemia del Covid-19, aun se afrontan las consecuencias económicas y sociales de la misma, por lo que se requería la propuesta de beneficios tributarios para la renovación económica del Municipio, que permita reducir la carga impositiva de los contribuyentes en general y mejoren su situación financiera de cara al ciclo negativo que se enfrenta.
Que tan difícil ha sido la situación de los colombianos, que desde el año 2020, se han otorgado diferentes amnistías y beneficios tributarios, algunos por mandato legal y otros por decisión de las Entidades territoriales. 13 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META Se menciona que, al estar vigente el artículo 91, de la Ley 2277 de 2022, la cual reduce la tasa de interés moratoria de manera transitoria, para las obligaciones tributarias y aduaneras que se paguen totalmente hasta el 30 de junio de 2023, no obstante, dicha norma no reduce sanciones de carácter tributario del orden municipal, por consiguiente, se debía aliviar la carga sancionatoria para los contribuyentes en el Municipio.
Comenta que, el proyecto de ACUERDO busca otorgar un beneficio tributario temporal en el Municipio, hasta el 31 de mayo de 2023, sin intención de premiar a los contribuyentes morosos, razón por la que se proyectaba a un tiempo muy corto y por un porcentaje prudencial, dado que deben pagar el 100% del impuesto y el 70% de la sanción tributaria; lo que propende por apoyar la economía local, aminorando las cargas sancionatorias, sin violar el principio de equidad e igualdad frente a los contribuyentes incumplidos.
Visto lo anterior, lo primero que advierte la Sala es que, en el ACUERDO No 003 del 4 de abril de 2023, no se reguló un beneficio tributario, sino lo que se consagró fue una amnistía tributaria. Al respecto, el CONSEJO DE ESTADO en sentencia del 10 de julio de 2014, Sección 4ª, radicado No 73001-23- 31-000-2010-00530-01(18865), C.P.HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS, precisó lo siguiente: (…) De manera que, lo primero que conviene precisar es la diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-823 de 20048 precisó que las amnistías tributarias son un “[E]vento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.
Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto 8 En el mismo sentido, en la sentencia C- 315 de 2008 14 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma.
(Subraya fuera de texto)” De su parte, en la sentencia C-540/05, la Corte Constitucional reiteró lo que ya había dicho sobre el concepto de los beneficios tributarios y la distinción con las minoraciones tributarias, en el siguiente sentido: “ [C]alificación genérica [se refiere a los beneficios tributarios] que según la doctrina especializada, ha servido para comprender una multiplicidad de figuras heterogéneas, de diverso contenido y alcance, como son la exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos.
Pero debe considerarse, que no todo aquello que signifique negación de la tributación o tratamiento más favorable por comparación con el de otros contribuyentes constituye incentivo tributario, pues existen en la legislación tributaria una variedad de formas de reducir la carga impositiva o de excluir o exonerar a un determinado sujeto del deber de contribuir, que tan solo significan un reconocimiento a los mas elementales principios de tributación, y que sin ellas, el sistema tributario o un determinado impuesto, no podrían ser calificados a primera vista como justos, equitativos y progresivos; es decir, se trata de una forma de no hacer de un tributo una herramienta de castigo o un elemento de injusticia. No obstante, no todas las disposiciones que consagran disminuciones de la carga tributaria constituyen beneficios tributarios pues no todas ellas tienen el propósito de estimular, incentivar o preferenciar determinados sujetos o actividades, sino que simplemente pretenden no perjudicar o hacer efectivos los principios de justicia, equidad y progresividad.
En consecuencia, a juicio de la Corte Constitucional “para que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma, en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales. Acogió, entonces, este Tribunal la distinción establecida por la doctrina fiscal entre beneficios tributarios y las así denominadas genéricamente minoraciones estructurales, según la cual estas últimas si bien reducen la carga impositiva o excluyen o exonera a un determinado sujeto del deber de contribuir representan simplemente un reconocimiento de los principios de tributación, y sin ellas el sistema tributario o un determinado impuesto, no podrían ser calificados a primera vista como justos equitativos y progresivos.
En otras palabras, aquellas previsiones legales que solamente pretenden reconocer y hacer efectivos los más elementales principios de la tributación no constituyen verdaderos incentivos, sino simplemente maneras o formas de no hacer de un tributo una herramienta de castigo o un elemento de injusticia. Las minoraciones estructurales, a pesar de suponer un tratamiento diferente de los sujetos gravados, se caracterizan porque no tienen como propósito principal incentivar o crear preferencias sino coadyuvar a la definición y delimitación del tributo y a la aplicación práctica de los principios de tributación. Su finalidad no es incentivar, estimular o preferir 15 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META determinados sujetos o actividades sino simplemente “no perjudicar”, es decir, realizar los principios de justicia, equidad, progresividad y capacidad económica.
Por eso operan al interior del tributo y contribuyen a la exacta definición y cuantificación del supuesto de hecho, de la base gravable y del monto de la tarifa tributaria, por lo tanto afectan a la riqueza o al sujeto gravado con base en consideraciones que obedecen fundamentalmente a su aptitud para contribuir a sufragar los gastos público.
Resulta entonces clara sus diferencias con los beneficios tributarios, los cuales, como bien ha señalado esta Corporación, tienen la “función de incentivar a fin de pretender influenciar el comportamiento de determinados sujetos y dirigirlos hacia ciertos objetivos deseados por el legislador.” La doctrina nacional también se refiere a los beneficios tributarios en términos de tratamientos tributarios diferenciados, «de los cuales participan los institutos jurídicos aditivos o sustractivos de cualquiera de los elementos de la obligación tributaria»9.
Por tanto, la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra.
(…) La Corte Constitucional, en la sentencia C-833 de 2013 aludió a la jurisprudencia más representativa de esa corporación sobre la improcedencia de regular amnistías tributarias. Dijo en esa sentencia que “Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento”10.
En la sentencia que se trae a colación, además, la Corte Constitucional advierte que: Estas medidas - se refiere a las amnistías tributarias - buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad. Es por ello que, aunque en la mayoría de sus pronunciamientos sobre el 9 CRUZ DE QUIÑONES, Lucy.
TRATAMIENTOS TRIBUTARIOS DIFERENCIADOS: UNA ARDUA CUESTIÓN TEÓRICA. En MEMORIAS XXVII JORNADAS COLOMBIANAS DE DERECHO TRIBUTARIO. TOMO I. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Bogotá. 2003. Pg. 472. 10Corte Constitucional. Sentencia C-833 de 2013. M.P.: María Victoria Calle Correa. 16 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META tema las expresiones “amnistía” y “saneamiento” han sido entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado que las amnistías tributarias constituyen un instrumento de saneamiento fiscal, en tanto a través de aquellas se busca regularizar la situación de quienes se encuentran por fuera de la norma 11.
La Corte ha diferenciado las amnistías, que presuponen la infracción previa de una obligación tributaria, de las exenciones tributarias, entendidas estas últimas como instrumentos de política fiscal a través de los cuales se impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía de dicha obligación12( Se resalta).
Atendiendo la diferenciación que hizo el Alto Tribunal en la sentencia transcrita, el CONCEJO del MUNICIPIO DE GUAMAL en el ACUERDO en mención previó fue una amnistía tributaria, porque se parte del supuesto de que el impuesto ya se causó y se encuentra pendiente su recaudo, es decir, el cumplimiento del mismo, disponiéndose la condonación parcial frente a una de las obligaciones que surgieron con ocasión del incumplimiento, como son las sanciones.
En otros términos, con la medida adoptada en el ACUERDO en cita se buscó mitigar uno de los efectos que acarrea el incumplimiento de obligaciones tributarias. Aclarado este aspecto, entra la Sala a determinar si le asiste razón a la Delegataria del GOBERNADOR del DEPARTAMENTO DEL META, que con el referido ACUERDO se contempló el beneficio dispuesto en el artículo 91 de la Ley 2277 de 2022.
Este artículo prescribió:
ARTÍCULO
91. TASA DE INTERÉS MORATORIA TRANSITORIA. Para las obligaciones tributarias y aduaneras que se paguen totalmente hasta el treinta (30) de junio de 2023, y para las facilidades o acuerdos para el pago de que trata el artículo 814 del 11 Tal es el caso de la sentencia C-260 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). 12 En la sentencia C-511 de 1996 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz), se establece la diferencia entre exenciones y saneamientos (equiparados en esta providencia a amnistías tributarias) en los siguientes términos: “La exención se refiere a ciertos supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho imponible, pero cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación establecida en la norma tributaria.
Gracias a esta técnica desgravatoria, con criterios razonables y de equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular la carga tributaria - definida previamente a partir de un hecho o índice genérico de capacidad económica -, de modo que ella consulte atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae el tributo.
Se concluye que la exención contribuye a conformar el contenido y alcance del tributo y que no apareja su negación. La diferencia de la exención con el saneamiento o amnistía, de acuerdo con lo expuesto, puede ilustrarse de múltiples maneras. Mientras que el contribuyente, beneficiario de una exención, por ejemplo, resta su monto del valor de la renta gravable, a la cual luego se aplica la tarifa impositiva correspondiente, la persona amnistiada cancela la suma adeudada por concepto de un tributo, pero deja de pagar otras sumas que en estricto rigor debía pagar por verificarse y concretarse en su caso la obligación tributaria.
En suma, la exención da lugar a la realización del hecho imponible, pero impide la actualización del impuesto; el saneamiento o amnistía, por su parte, se predica de obligaciones tributarias perfeccionadas y plenamente exigibles, respecto de las cuales ex ante no se ha dispuesto por la ley ninguna circunstancia objetiva o subjetiva capaz de reprimir su nacimiento”. 17 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META Estatuto Tributario que se suscriban a partir de la entrada en vigencia de la presente ley y hasta el treinta (30) de junio de 2023, la tasa de interés de mora será equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la tasa de interés establecida en el artículo 635 del Estatuto Tributario.
La solicitud para la suscripción de las facilidades o acuerdos para el pago de que trata el presente artículo deberá ser radicada a más tardar el quince (15) de mayo de 2023. Para los efectos de este artículo será válido cualquier medio de pago, incluida la compensación de los saldos a favor que se generen entre la fecha de entrada en vigencia de la presente ley y el treinta (30) de junio de 2023.
( Se eeslta). El artículo 635 del ESTATUTO TRIBUTARIO estipula:
ARTICULO 635. DETERMINACIÓN DE LA TASA DE INTERÉS MORATORIO. <Artículo modificado por el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> <Ver Notas de VIgencia> <Inciso modificado por el artículo 279 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de las obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el interés moratorio se liquidará diariamente a la tasa de interés diario que sea equivalente a la tasa de usura vigente determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia para las modalidades de crédito de consumo, menos dos (2) puntos.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales publicará la tasa correspondiente en su página web. Las obligaciones insolutas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley generarán intereses de mora a la tasa prevista en este artículo sobre los saldos de capital que no incorporen los intereses de mora generados antes de la entrada en vigencia de la presente ley. <Inciso adicionado por el artículo 49 del Decreto Ley 2106 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> Para liquidar los intereses moratorios de que trata este artículo aplicará la fórmula establecida en el parágrafo del artículo 590 del Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO. Lo previsto en este artículo y en el artículo 867-1 tendrá efectos en relación con los impuestos nacionales, departamentales, municipales y distritales. Nótese que, el artículo 91, de la Ley 2277 de 2022 hace alusión a una reducción en la tasa del interés moratorio consagrada en el artículo 635 del ESTATUTO TRIBUTARIO, previamente transcrito.
Sin embargo, al leerse con detenimiento el ACUERDO No 003, del 4 de abril de 2023, no se encuentra en ninguna parte del mismo que el fundamento de su expedición lo constituya el citado artículo 91, de la Ley 2277 de 2022. Es más, el ACUERDO lo que estableció fue una reducción en las 18 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META sanciones por no declarar los impuestos en el tiempo establecido por la Administración municipal.
La Delegataria estructura su tesis a partir de lo señalado en la exposición de motivos que radicó el ALCALDE del MUNICIPIO DE GUAMAL- META al CONCEJO para la expedición del Acuerdo demandado, al mencionarse el artículo 91, de la Ley 2277 de 2022. Sin embargo, razón tiene el Alcalde en su contestación de demanda, cuando manifiesta que ese artículo se trajo a colación como ejemplo de los beneficios que se han otorgado en las obligaciones tributarias, mas no que fuera la base normativa del susodicho ACUERDO.
Tan así que, en la exposición de motivos el ALCALDE referenció, que a la fecha, no hay norma que reduzca las sanciones de carácter tributario en el orden municipal, por lo que se debía proponer un alivio respecto de la carga sancionatoria. De manera que, la misma exposición de motivos aclara cualquier duda referente a que el ACUERDO acusado no reguló lo dispuesto en el artículo 91, de la Ley 2277 de 2022, por algo se hace la precisión que en este se previó una reducción en los intereses moratorios, pero en materia sancionatoria no había norma que reglamentara igual situación. Además, en el ACUERDO no se tiene como fundamento normativo para consagrar la amnistía tributaria respecto de las sanciones por no declarar los impuestos en el Municipio, el aludido artículo 91, de la Ley 2277 de 2022, pues, por ningún lado se menciona este.
En esas condiciones, no está llamado a prosperar el reproche de la Delegataria del GOBERNADOR del DEPARTAMENTO DEL META, en tanto que, el ACUERDO No. 003, del 4 de abril de 2023, no estableció la figura que se reglamentó en el artículo 91, de la Ley 2277 de 2022. Ahora, como se dijo hace un momento, las Entidades territoriales cuentan con autonomía para gestionar sus intereses y, específicamente, para “Administrar los recursos y establecer los tributos 19 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META necesarios para el cumplimiento de sus funciones” (artículo 287 de la Constitución).
Eso sí, dentro de los límites impuestos por la misma Constitución y la Ley, ya que el artículo 313 ibidem autorizó a los concejos municipales para “4.- Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”. (Se resalta). Dentro de esa autonomía está no solo la posibilidad de que las Entidades territoriales puedan regular algunos elementos del impuesto si estos son de carácter territorial, sino también el régimen sancionatorio en esos asuntos tributarios.
Sobre el particular, el CONSEJO DE ESTADO ha indicado13: Para la Sala, la autonomía fiscal de las entidades territoriales abarca tanto la facultad de regulación del impuesto como la de regulación del régimen sancionatorio y de los procedimientos, pues de nada sirve regular el impuesto en los términos de la ley, si no se regulan las consecuencias del incumplimiento de la obligación tributaria sustancial y formal, y los procedimientos para hacer efectivas esas obligaciones y, por ende, el recaudo del tributo.
Con mayor razón, si el régimen sancionatorio y los procedimientos deben ajustarse a las necesidades y realidades de cada entidad territorial. (…) Y, es posible, además, que cierta normativa territorial vigente no consulte, en estrictu sensu, la normativa nacional, pero, no por eso, como lo ha dicho la Sala, la norma es nula o inaplicable.
De manera que, en aquellos casos en que se adviertan posibles antinomias entre los estatutos o normas sancionatorias o de procedimiento territorial vigentes y el estatuto tributario nacional, habrá que analizar sí, en realidad, se presenta una real antinomia tal que haga imposible aplicar la norma territorial”. (Se subraya). En sentencia del 15 de octubre de 2015, proferida por la Sección 4ª, dentro del proceso con radicado No 76001-23-31-000-2006-03652-01(19948), C.P. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ, comentó: (…) 13Sentencia 18016 del 6 de diciembre de 2012, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 20 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META En los términos establecidos por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 14, los departamentos y los municipios, para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y régimen sancionatorio de los impuestos por estos administrados, deben aplicar las normas de procedimiento establecidas en el Estatuto Tributario, para lo cual señaló: “Artículo 59.
Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”. (subrayado de la sentencia). La norma señalada, prevé, además, que las entidades territoriales, al aplicar los procedimientos descritos, “podrán” disminuir las sanciones y simplificar “el término de la aplicación de los procedimientos” relacionados con la administración de los impuestos territoriales, según su naturaleza.
Sobre este punto, la Corte Constitucional 15, al declarar la exequibilidad del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, señaló: “2) En cuanto a ello la Corte reitera que el Estado colombiano está configurado como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales y que en razón de ello los principios de unidad y autonomía deben equilibrarse con miras a la realización de los fines estatales.
Además, como consecuencia de ello, deben equilibrarse la soberanía fiscal de que es titular el Congreso de la República con las facultades que en materia tributaria le confiere la Carta a las entidades territoriales. En tal virtud, la capacidad de interferencia del legislador en las competencias tributarias reconocidas a esas entidades no es absoluta sino limitada pues no puede vaciar los derechos a ellas reconocidos por el constituyente.
Pero, al mismo tiempo, las facultades que en ese ámbito se les reconoce a las entidades 14 El artículo 59 referido sustituyó al artículo 66 de la Ley 383 de 1997, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 66. Administración y control. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicaran los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional". 15 Sentencia C-1114 del 25 de noviembre de 2003, C.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. 21 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META territoriales no son tampoco ilimitadas pues de la Carta no se infiere, en manera alguna, una especie de federalismo fiscal, como lo expresa el Instituto Colombiano de Derecho Tributario. 3) En ese marco, consagrar que el procedimiento tributario nacional se aplique también como procedimiento tributario territorial, es una decisión legítima en cuanto no limita injustificadamente la autonomía de las entidades territoriales.
Esto es así porque, por una parte, la misma Carta ha establecido que las competencias que en materia tributaria se reconocen a tales entidades, se ejercen de acuerdo con la Constitución y la ley. De este modo, nada se opone a que el Congreso determine el procedimiento tributario a aplicar en tales entidades. Mucho más si con esa decisión se promueven mecanismos adecuados de recaudo y se facilitan condiciones equitativas para los administrados, circunstancias estas que optimizan el principio de eficiencia del tributo y que potencian la realización de uno de los derechos contenidos en el principio de autonomía de las entidades territoriales, cual es el de participar en las rentas nacionales.
Pero, por otra parte, no debe perderse de vista que la norma demandada deja a salvo la facultad de las entidades territoriales de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, dependiendo de la naturaleza de los tributos y la proporcionalidad de las sanciones respecto del monto de los impuestos. Entonces, no se trata de una interferencia ilimitada del legislador, sino de una interferencia razonable, orientada a la promoción de procedimientos tributarios equitativos para los administrados y eficaces para la administración y susceptible de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria a cargo de esas entidades”.
(Se subraya). De la posición de la Corte Constitucional se advierte que la aplicación del procedimiento tributario nacional en el ámbito de las entidades territoriales no puede tomarse como una limitante a su autonomía, y que el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 protegió el derecho que dichas entidades tienen a disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, para adecuarlos a “…las connotaciones propias de la materia tributaria a cargo (…)” siempre, claro está, que no transgredan la Constitución Política y ley.
Por su parte, la Sala ha admitido la posibilidad de que las normas expedidas por las entidades territoriales no consulten, en estricto sentido, el contenido del Estatuto Tributario Nacional, sin que por ello sean nulas o inaplicables, para lo cual se debe analizar si se presenta una real antinomia con este último que impida la aplicación de la norma territorial.
(….) 22 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META En esa medida, las entidades territoriales, en ejercicio de la autonomía fiscal que les es propia, pueden incorporar en sus respectivas jurisdicciones las disposiciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional, mediante la expedición de los actos administrativos que resulten pertinentes, en tanto sean congruentes y compatibles con aquel, sin que esto signifique que deban ser idénticos, pues deben ajustarse a sus realidades y a sus necesidades, que no necesariamente son las mismas del nivel nacional.
Por su parte, en sentencia del 6 de diciembre de 2012, Sección 4ª, radicado No 20001-23-31-000-2008-00139-01(18716), C.P. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA, el Alto Tribunal dijo: Tratándose de sanciones, igualmente, están sometidas al principio de reserva de ley, en virtud del cual, el legislador es quien las establece por la vulneración o incumplimiento de obligaciones tributarias, sean de carácter sustancial o formal, a cargo de los asociados16.
Sobre el principio de legalidad que rige en el ámbito sancionatorio tributario, la Sala ha precisado que “la consagración normativa previa de conductas sancionables en materia tributaria, recibe idéntico tratamiento jurídico al impositivo, y debe hacerse mediante ley, por ser la materia sustancial tributaria de reserva del legislador, por mandato expreso de la Constitución, y porque la sanción es la respuesta jurídica al incumplimiento de la obligación tributaria o infracción a la ley donde ésta se describe”17.
En consecuencia, la consagración positiva del régimen sancionatorio vinculado a los tributos, es de origen legal y compete a la ley la definición de las conductas sancionables, las bases de su imposición, las tarifas pertinentes, las cuantías de las sanciones y la autoridad competente para su aplicación18. En suma, dado que la normativa constitucional reconoce a los entes territoriales autonomía tributaria, tratándose de sanciones relacionadas con los tributos, éstos pueden establecerlas mediante 16 Sentencia del 2 de agosto de 2007, exp., 15494, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 17 Sentencia de noviembre 10 de 2000, expediente 10870, Consejero Ponente Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié. 18 Sentencia de 29 de septiembre de 2005, expediente 14562, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 23 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META acuerdos y ordenanzas, siempre y cuando, se ciñan a la ley que las autorice.
(….) Según la norma transcrita, en el plazo señalado, el Gobernador debía, de un lado, compilar19 la normativa tributaria vigente del ente territorial, esto es, reunir o agrupar, en un solo cuerpo normativo, la totalidad de las disposiciones jurídicas de tipo impositivo vigentes en ese territorio y, de otro, dar cumplimiento al artículo 59 de la Ley 788 de 200220.
(…) Con fundamento en esta disposición, los municipios y los departamentos deben aplicar tanto el régimen sancionatorio como el procedimiento sancionatorio, pero están facultados para disminuir el monto de las sanciones, no para aumentarlas, y, en general, para simplificar procedimientos, incluido el sancionatorio. ( Se resalta). Entonces, las Entidades territoriales están obligadas a aplicar el ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL en los procedimientos de carácter fiscal que estas adelanten, lo que incluye, el régimen sancionatorio, no obstante, respecto de este régimen sancionatorio se les facultó para que disminuyeran el monto de las sanciones ya previstas en el mencionado Estatuto Tributario, obviamente, referido a aquellas sanciones que son compatibles con los impuestos territoriales, dada la especialidad y particularidad de tales impuestos.
En esas condiciones, no encuentra esta Corporación que el ACUERDO materia de VALIDEZ contravenga el ordenamiento jurídico superior, primero, porque no reguló lo que ya había consagrado el Legislador en el artículo 91, de la Ley 2277 de 2022, que prescribió solamente una reducción del porcentaje establecido en el artículo 635 del ESTATUTO TRIBUTARIO en lo que respecta a intereses moratorios; y segundo, en ejercicio de la autonomía que tienen los Entes territoriales para el manejo de sus asuntos, cuentan con la 19 Una de las acepciones de la palabra compilar es “Allegar o reunir, en un solo cuerpo de obra, partes, extractos o materias de otros varios libros o documentos”.
Diccionario de la Lengua Española. http://lema.rae.es/drae/ 20 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”. 24 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META facultad constitucional y legal, para la reducción del monto de las sanciones consagradas en dicho Estatuto acorde con la naturaleza de los tributos, lo que implica, la posibilidad de que determinen amnistías tributarias con relación a la suma a pagar por sanciones tributarias.
No desconoce la Sala que la CORTE CONSTITUCIONAL en sentencia C-833 de 2013 advirtió que son inadmisibles “las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente”. Que, por lo tanto, le “Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria”.
En la referida sentencia se explica que: (…) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003) 21; b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001) 22.
(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993) 23; b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los 21 Para una síntesis de estos casos, ver los numerales 20, 21 y 23 de la parte motiva de esta providencia. 22 Ver numeral 22 de la parte motiva de esta providencia. 23 Para una síntesis de este caso ver el numeral 19 de la parte motiva de esta providencia. 25 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004)24; c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004) 25.
La Sala no encuentra que la amnistía tributaria otorgada en el Acuerdo demandado, resulte contraria a lo dictaminado por la CORTE CONSTITUCIONAL, dado que la misma es proporcional, razonable y acorde con los principios de igualdad y equidad tributaria, ya que se basa en una situación excepcional, como es permitir que aquellas personas que se vieron sumamente afectadas por los estragos económicos que dejó la pandemia COVID-19 se pongan al día en sus obligaciones tributarias de carácter local y con ello lograr la reactivación económica en el Municipio.
Además, que el porcentaje de descuento a aplicar es bajo frente a la obligación que de todas formas debe suplir el contribuyente. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que el ACUERDO No. 003 del 4 de abril de 2023, se ajusta a la Constitución y a la Ley, por lo que se NEGARÁ la pretensión de invalidez. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la demanda de INVALIDEZ del ACUERDO No 003, del 04 de abril de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE OTORGA UN BENEFICIO TRIBUTARIO TEMPORAL EN EL MUNICIPIO DE GUAMAL-META”, expedido por el CONCEJO de GUAMAL- META, por las razones expuestas en esta providencia. 24 Ver numeral 24 de la parte motiva de esta providencia. 25 Ver numeral 25 de la parte motiva de esta providencia. 26 Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2023 00120 00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 003 DE 2023 DEL CONCEJO DE GUAMAL- META SEGUNDO: COMUNICAR esta determinación al Gobernador del DEPARTAMENTO DEL META, al PRESIDENTE del CONCEJO MUNICIPAL, al ALCALDE y al PERSONERO del MUNICIPIO de GUAMAL-META.
TERCERO: En firme esta providencia, procédase al archivo de las presentes diligencias. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.- Estudiada y aprobada en Sala de Decisión de la fecha, según acta No.- 035.- (Firmado electrónicamente)26 TERESA HERRERA ANDRADE MAGISTRADA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ MAGISTRADO MAGISTRADA 26 Firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx