Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 22 de junio de 2023. Radicación: 50001-33-33-007-2019-00363-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Nelfa Elisa Bonilla Murillo Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG Tema: Sanción por mora en pago de cesantías Sentencia de segunda instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno para proferir sentencia, la sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Villavicencio, el 31 de agosto de 2021, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la demandante.
I. Antecedentes administrativos El 31 de enero de 2017, la demandante solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a que tenía derecho como docente. Por medio de la Resolución 032 del 7 de abril de 2017, la Secretaría de Educación del departamento del Guainía le reconoció las cesantías definitivas a la demandante y ordenó el pago de dicha prestación. El 8 de mayo de 2019, la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, de conformidad con la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
El FOMAG guardó silencio al respecto. II. Antecedentes procesales 1. La demanda 2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Nelfa Elisa Bonilla Murillo, mediante apoderada judicial, formuló las siguientes pretensiones: «DECLARACIONES: 1. Declarar la nulidad del acto ficto configurado el día 08 de agosto de 2019, frente a la petición presentada el día 08 de mayo de 2019, en cuanto negó el derecho a pagar la SANCIÓN POR MORA a mi mandante establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 2.
Declarar que mi representado tiene derecho a que la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
CONDENAS 1. Condenar a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, a que se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 2.
Que se ordene a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(C.P.A.C.A.). 3. Condenar a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la SANCIÓN MORATORIA referida en el numeral anterior, 3 tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso. 4.
Condenar a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la SANCIÓN MORATORIA reconocida en esta sentencia. 5.
Condenar en costas a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual se rige por lo dispuesto en el Artículo 392 del Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010». 1.1.
Normas violadas El apoderado de la demandante invocó como normas violadas las siguientes: • Ley 91 de 1989: Arts. 5 y 15. • Ley 244 de 1995: Arts. 1 y 2. • Ley 1071 de 2006: Arts. 4 y 5. 1.2. El concepto de la violación En concreto, y como concepto de violación de las normas citadas, afirmó que, de acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y 4 de la Ley 1071 de 2006, para el trámite comprendido entre la solicitud y el pago de las cesantías, parciales o definitivas, existe un término perentorio, cuyo incumplimiento acarrea la imposición de una sanción moratoria.
Señaló que el FOMAG desconoció las anteriores disposiciones legales al no efectuar el pago de las cesantías de la demandante dentro el término legal, lo que da lugar al reconocimiento y pago de los días de mora comprendidos entre el vencimiento de los 65 días hábiles y la fecha en que se pagaron efectivamente las cesantías. Indicó que la sanción moratoria surge a la vida jurídica por expresa disposición de los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y a partir del momento en que se omitió el pago de las cesantías dentro del término legal, y no del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, máxime que la demora está demostrada en la respectiva resolución y con el comprobante de pago. 4 Dijo que es abundante la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, en el sentido establecer la obligación consistente en pagar oportunamente las obligaciones nacidas de la relación laboral y, por ende, al pago de la indemnización de perjuicios, cuya tasación se debe realizar teniendo en cuenta los intereses moratorios.
Así mismo, que el término para que se genere la sanción moratoria comienzan desde la fecha en que se radica la solicitud de reconocimiento y pago. Adicionalmente, dijo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que de acuerdo con la Ley 244 de 1995, la entidad patronal debe expedir la resolución de reconocimiento dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud.
Y, una vez en firme la resolución, la administración tiene 45 días hábiles para el pago y a partir de ahí se cuenta la indemnización moratoria por el retraso. Advirtió que la demandante solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 31 de enero de 2017, teniendo como plazo máximo para pagarlas el 15 de mayo de 2017, pero la demandada hizo el pago el 1.º de agosto de 2017, transcurriendo 78 días de mora contados a partir de los 65 días hábiles que tenía la entidad para pagar hasta el momento en que se hizo el pago. 2.
La contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a la totalidad de las pretensiones, y como argumentos de fondo se refirió a la normatividad que regula el reconocimiento de la sanción moratoria, así como a la sentencia SU-336 del 18 de mayo de 2017 de la Corte Constitucional, según la cual, aquella también le es aplicable a los docentes oficiales, para señalar que conforme al artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, la entidad cuenta con un plazo máximo de 45 días hábiles a partir de la firmeza del acto que ordena la liquidación de las cesantías, concluyendo que en el presente caso no obra prueba idónea que demuestre que la entidad incurrió en mora para el pago de las cesantías parciales.
Señaló que la norma aplicable en el trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes oficiales es el Decreto 2831 de 2005, el cual tiene aplicación prevalente sobre la Ley 1071 de 2006 por ser norma especial. Explicó que el trámite de las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas se deben radicar ante la secretaría de educación, que es la encargada de expedir el acto, por lo cual, también se debe analizar la conducta del ente territorial y no solo la del Ministerio de Educación que es el encargado de pagar; y ante la discrepancia entre la fecha de radicación de la solicitud informada por la parte actora y la que se indica en la resolución expedida por la secretaría de educación, se debe establecer la real, partiendo de que no se puede tomar la primera fecha en la que es radicada, 5 bien por estar incompleta o porque no contar con los soportes requeridos, y bajo este contexto, la entidad fiduciaria es la que debe proceder con el pago luego de contar con el acto administrativo de reconocimiento, siendo importante también determinar la fecha en la cual este fue remitido.
Indicó que, en el caso concreto, la solicitud de cesantías fue elevada el 31 de enero de 2017, razón por la que la secretaría de educación tenía como fecha máxima para resolver la solicitud el 21 de febrero de 2017. Sin embargo, la resolución de reconocimiento se expidió el 7 de abril de 2017, razón por la que la secretaría de educación deberá ser llamada para que responda por el lapso que incurrió en mora.
Respecto de la indexación, precisó que acorde con lo indicado por el Consejo de Estado, en sentencia de unificación con radicado 73001233300020140058001, aquella es incompatible con la sanción moratoria, razón por la cual en este tipo de asuntos es inaplicable el inciso final del artículo 187 del CPACA. Con base en lo anterior, sustentó las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, detrimento patrimonial del Estado, buena fe, caducidad del medio de control, falta de agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial, improcedencia e la indexación e improcedencia de la condena en costas.
Propuso la excepción de cobro de lo no debido, porque el 20 de abril de 2021 pagó a la demandante la sanción por mora correspondiente al periodo comprendido entre el 16 de mayo y el 26 de junio de 2017. Igualmente, con base en lo anterior, propuso las excepciones de legalidad de los actos acusados, improcedencia de la indexación de la condena y compensación. Finalmente, pidió que no se le condene en costas. 3.
La sentencia apelada El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Dijo que se configuró el silencio administrativo negativo ante la falta de respuesta del FOMAG a la petición presentada por la demandante el 9 de mayo de 2019. Encontró probado que la demandante solicitó el reconocimiento de las cesantías el 31 de enero de 2017, siendo reconocidas el 7 de abril de 2017 y puestas a disposición de la demandante el 27 de junio de 2017, tal y como consta en la certificación emitida por la Fiduciaria La Previsora S.A., allegada con la demanda y la contestación de la demanda. 6 Con base en lo anterior, concluyó que la sanción moratoria reclamada por la demandante se causó desde el 16 de mayo de 2017 hasta el 26 de junio de 2017, esto es, un día antes de que fueran puestas a disposición en la entidad financiera.
Adicionalmente, el a quo advirtió que la entidad demandada ya había pagado a la demandante la sanción moratoria reclamada, por $4’576.493, el 20 de abril de 2018, razón por la que concluyó que no había lugar a condenar al FOMAG al pago de la sanción reclamada, porque ya había sido pagada a la demandante en el 2018. Finalmente, condenó en costas a la parte demandante por resultar la decisión adversa a sus intereses y por estar debidamente causadas con la actuación desplegada por la entidad demandada al contestar la demanda y presentar alegatos de conclusión, conforme al artículo 365 del CGP, ordinales 1 y 8. 4.
El recurso de apelación La apoderada de la demandante apeló parcialmente la decisión de primera instancia, en concreto, frente a la condena en costas, por las siguientes razones: Dijo que la condena en costas es una facultad del juez que no opera en forma objetiva, sino que está sujeta a la valoración que se haga de la conducta de la parte vencida.
De manera que la condena en costas está supeditada a una valoración de la conducta que permita calificarla como temeraria o constitutiva de abuso de sus atribuciones y derechos procesales, y, en caso contrario, no puede el juez atribuirse la facultad de imponer cargas económicas a la parte vencida. Agregó que la causación de la condena en costas debe ser comprobada y verificada dentro del proceso.
Con base en lo anterior, pidió que se revoque la condena en constas impuesta en primera instancia. 5. Pronunciamiento de la demandante frente al recurso de apelación La apoderada de la parte demandada reiteró lo dicho en la contestación de la demanda. La apoderada de la parte demandante reiteró lo dicho en la demanda y el recurso de apelación. 6.
Concepto del Ministerio Público El ministerio público no rindió concepto. 7 III. Consideraciones de la sala 1. Competencia De conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo Contencioso Administrativo – CPACA, el Tribunal Administrativo del Meta es competente, en segunda instancia, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Como no se observa causal que invalide lo actuado y tampoco se presenta la caducidad del medio de control, la sala procede a dictar sentencia. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, la sala decidirá si se debe modificar la sentencia de primera instancia en lo que respecta a la condena en costas, por no encontrarse causadas.
Para resolver el problema planteado, la sala se referirá a la procedencia de la condena en costas y con base en ello se analizará el caso concreto. 3. Marco legal y jurisprudencial Conforme lo previsto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto ( )».
A su vez, precisa el numeral 3° de esta misma norma que habrá condena en costas, en ambas instancias, cuando el superior confirme totalmente la sentencia del inferior. Sin embargo, a la luz de la Ley 1437 de 2011-, la subsección A del Consejo de Estado, luego de abordar el contenido del artículo 188 de dicha ley, indicó que en materia de condena en costas se había acogido el criterio objetivo- valorativo para su imposición (incluidas las agencias en derecho), precisando que la conducta de las partes en sede de temeridad o mala fe no debe ser objeto de evaluación: «[ ] El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a. El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio "subjetivo" -CCA- a uno 'objetivo valorativo' -CPACA-. b. Se concluye que es 'objetivo' porque en toda sentencia se `dispondrá' sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. 8 c. Sin embargo, se le califica de "valorativo" porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. (-..) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. [ ]»8 Remitiéndonos a los términos del artículo 188 del CPACA, es necesario insistir en que el fallador está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto fracasadas sus pretensiones procesales y, en consecuencia, condenar cuando aparezca acreditada probatoriamente su causación. En efecto, la norma es clara al establecer que «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas».
Por tal razón, en cada caso es necesario analizar la situación que se presenta con miras a que sea probatoriamente sustentable. 3. El caso concreto Teniendo en cuenta lo anterior, la sala considera que, en principio, la condena en costas en primera instancia debe imponerse a la parte vencida en el proceso, las cuales solo tendrán lugar en la medida en que estas se encuentren causadas y comprobadas, según el artículo 365 del CGP, supuestos que se demuestran con la actividad efectivamente realizada por el abogado de la contraparte en el proceso.
En el presente asunto, la demandante reclamó el derecho a que se le reconociera y pagara la sanción por la mora en el pago de las cesantías definitivas que solicitó el 8 de mayo de 2019, que, en su criterio, fue extemporáneo, por cuanto la fecha que debe tenerse en cuenta para entender pagadas las cesantías es el momento en que el interesado las retira de la entidad bancaria y no cuando son puestas a disposición de la entidad financiera.
Frente a lo anterior, la parte demandada alegó que las cesantías reclamadas por la demandante fueron pagadas extemporáneamente el 27 de junio de 2017, fecha en la que se puso el dinero a disposición de la demandante en la entidad financiera correspondiente. El juez de primera instancia, a partir de los argumentos de las partes, resolvió la controversia acogiendo la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, estableció que las cesantías reclamadas por la demandante fueron reconocidas extemporáneamente el 7 de abril de 2017, cuando tenía hasta el 21 de febrero de 2017 para hacerlo, y puestas a su disposición el 27 de junio de 2017.
Con base en ello, estableció que la 9 demandante tenía derecho a la sanción por mora reclamada, por el periodo comprendido entre el 16 de mayo de 2017 y el 26 de junio de 2017. Adicionalmente, el a quo advirtió que la entidad demandada ya había pagado a la demandante la sanción moratoria reclamada, por $4’576.493, el 20 de abril de 2018, razón por la que concluyó que no había lugar a condenar al FOMAG al pago de la sanción reclamada, porque ya había sido pagada a la demandante en el 2018.
En cuanto a la condena en costas controvertida por la apelante, el a quo consideró que era pertinente condenar a la parte demandante por reunirse los supuestos del artículo 365 del CGP; es decir, resultar desfavorable la sentencia a la demandante y por estar debidamente comprobadas. La sala observa que las razones que adujo el juez de primera instancia para condenar en costas a la demandante se ajustan a lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y a los presupuestos del artículo 365 del CGP, porque, contrario a lo afirmado por la apelante, el juez tuvo en cuenta criterios de carácter objetivo y no subjetivos para imponerlas; básicamente, tuvo en cuenta dos circunstancias que avala la sala: que la sentencia le fue desfavorable a la demandante y que estas se probaron con la conducta desplegada por el apoderado de la entidad demandada en el curso de la primera instancia al contestar la demanda y presentar alegatos de conclusión. Por lo tanto, la sala considera que el a quo no debía tener en cuenta si la conducta de la demandante fue o no temeraria, porque, se reitera, la valoración de la imposición de costas debe atender criterios objetivos y no subjetivos, como pretende la demandante.
En consecuencia, hay lugar a confirmar la sentencia apelada, por las anteriores razones. 4. La condena en costas en segunda instancia En lo que respecta a la condena en costas en segunda instancia, conforme con el artículo 365 del Código General del Proceso, el despacho se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, toda vez que, si bien es cierto que el recurso de apelación se despachó desfavorablemente y que la parte demandada desplegó actuaciones procesales en esta instancia, al pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la demandante, también lo es que la intervención del FOMAG no se refirió a las razones de disentimiento de la apelante, concretamente, frente a la condena en costas de primera instancia, razón para desestimar la causación y comprobación para condenar en costas en esta oportunidad. 10 En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1.
CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones aducidas en la parte considerativa de este proveído. 2. Sin condena en costas de segunda instancia. 3. En firme esta providencia, REMITIR el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 22 de junio de 2023 y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado (Firma electrónica) Teresa Herrera Andrade Magistrada