República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta - Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, julio veintiuno (21) de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 50001333300520140012101 DEMANDANTE: GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y O. DEMANDADO: MUNICIPIO DE LEJANÍAS, META M. DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA ASUNTO Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida el 07 de octubre de 2015, por medio de la cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones1 El señor GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ y OTROS, a través de apoderado judicial, promovieron demanda en contra de MUNICIPIO DE LEJANÍAS, META, solicitando que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios sufridos con ocasión de la demolición realizada el 26 de diciembre de 2011 de los bienes inmuebles de su propiedad, ubicados sobre las manzanas demarcadas por las carreras 14, 15 y 16 con calles 7ª y 8ª del centro del municipio. 1 La demanda obra del folio 15 al 31 del c1 del expediente de primera instancia, el cual se encuentra registrado en el índice 3 del expediente digital -SAMAI- 2 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Como consecuencia, solicitaron que se condene a la demandada al pago de los perjuicios materiales, concretados en las sumas de dinero, debidamente indexadas, equivalentes a la diferencia entre el valor pagado (70% del avalúo contratado por la Alcaldía) y el valor real de los inmuebles al momento de la demolición -según pericia allegada con la demanda-, de acuerdo con la relación allegada discriminando el valor que corresponde a cada uno de los actores.
Igualmente, solicitaron que se ordene a la demandada cancelar los intereses moratorios sobre las condenas, a partir de la ejecutoria de la sentencia o auto aprobatorio de la conciliación judicial que ponga fin al proceso y hasta cuando efectivamente se produzca el pago, de acuerdo con el inciso 3º del artículo 192 del CPACA. De igual modo, pretenden que se ordene a la demandada dar cumplimiento a la sentencia o conciliación dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la correspondiente providencia, en los términos previstos en los artículos 192 y 195 del CPACA.
Situación fáctica Afirmaron los demandantes, que por más de 30 años y con la aquiescencia del Municipio de Lejanías, ocuparon hasta el 26 de diciembre de 2011 el terreno en donde funcionaba la Plaza de Mercado Municipal, comprendido entre las carreras 14, 15 y 16 y las calles 7 y 8 del Barrio Centro de ese municipio, en el cual residían y trabajaban alrededor de 70 familias compuestas por madres cabeza de familia, ancianos, discapacitados y niños, para un total aproximado de 210 habitantes.
Señalaron, que la destinación de ese terreno como Plaza de Mercado municipal la dispuso el Acuerdo 31 del 31 de mayo de 1993 y, por tanto, amparados en los principios de buena fe y confianza legítima, invirtieron gran parte del fruto de su trabajo en el mejoramiento de sus viviendas y lugares de trabajo, siendo los propietarios de dichas mejoras, pagando igualmente el impuesto predial por el uso y goce del inmueble. 3 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Contaron, que mediante Acuerdo 4 del 27 de febrero de 2006, por iniciativa del entonces Alcalde del Municipio de Lejanías, el Concejo Municipal adoptó un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial, en el que el terreno descrito fue destinado para la construcción del Parque Central; resaltando, que por iniciativa del Alcalde mediante Acuerdo número 12 del 8 de mayo de 2011, el Concejo Municipal lo facultó para contratar un empréstito por quinientos millones de pesos con el fin de pagar a las 70 familias las mejoras que tenían sobre igual número de predios.
Narraron, que el 5 de junio de 2011 el alcalde contrató a la Sociedad Colombiana de Arquitectos, División Lonja Inmobiliaria Regional Meta, para que determinara el avalúo de las mejoras en mención; resaltando, que como el precio que dictaminó el avalúo de las mejoras contratado por la administración resultó mayor que el empréstito autorizado, el Alcalde del Municipio de Lejanías descontó a cada familia el 30% de dicho avalúo de las mejoras y contra la voluntad de los interesados les consignó la suma de dinero correspondiente en el Banco Agrario, respecto de las cuales algunas de las familias afectadas aceptaron el precio pagado sin hacer ninguna reclamación; precisaron, que para el momento de las consignaciones, la vigencia de los avalúos practicados por la administración había expirado hacía más de nueve meses, según lo indicado en el artículo 13 de la Ley 9 de 1989.
Reseñaron, que el 01 de septiembre de 2011 contrataron un perito independiente, miembro de la Lonja Propiedad Raíz del Meta, para que avaluara sus mejoras, insistiendo infructuosamente en obtener el pago de una suma mayor, de acuerdo con el mencionado peritaje, destacando, que el Alcalde del Municipio de Lejanías se mantuvo en su posición, aduciendo haber adelantado un proceso de expropiación administrativa y sin tener en cuenta las objeciones presentadas a los pagos ni la condición socioeconómica de las familias afectadas.
Indicaron, que el 26 de diciembre de 2011 el Alcalde del Municipio de Lejanías ordenó la demolición de las mejoras de su propiedad, resaltando, que para la referida fecha el metro cuadrado de un inmueble de interés social en Colombia estaba en $640.743, según la revista Construdata. 4 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Refirieron, que el Municipio de Lejanías demolió la construcción del señor Didier Clavija Quintero sin pagarle nada, mejoras que fueron avaluadas por el ingeniero Sierra Zárate en $11.251.000; resaltaron, que ocurrida la demolición de los inmuebles no tuvieron otra opción que retirar el dinero que el Municipio de Lejanías les había consignado en el Banco Agrario.
La sentencia de primera instancia2 El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del 07 de octubre de 2015 accedió a las pretensiones de la demanda, declarando a la entidad demandada administrativamente responsable por los perjuicios ocasionados a los demandantes con ocasión del menoscabo patrimonial que sufrieron por el pago injusto e incompleto que les hiciera el Municipio de Lejanías por las mejoras que éstos ocupaban en el terreno comprendido entre las carreras 14, 15 y 16 y las calles 7 y 8 del Barrio Centro de ese Municipio, donde funcionaba la Plaza de Mercado Municipal.
Como consecuencia, condenó a la entidad al pago de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, esto es, ordenó pagar a favor de cada uno de los demandantes la diferencia entre el valor pagado por la administración y el valor real de los inmuebles tasado por el dictamen efectuado por el perito avaluador ingeniero ORLANDO SIERRA ZÁRATE debidamente actualizado.
Igualmente, condenó en costas a la entidad y fijó por agencias en derecho la suma de $936.651. La funcionaria judicial en la sentencia argumentó, respecto del daño, que de acuerdo con el dictamen realizado por el ingeniero ORLANDO SIERRA ZÁRATE se podía concluir, más allá de toda duda razonable, que el Municipio de Lejanías efectivamente reconoció y pagó a los demandantes un precio muy inferior al valor real de sus mejoras, situación que evidentemente tuvo que generar un menoscabo en el peculio de cada uno de ellos, ocasionándoseles así un daño de índole material. 2 Visible del folio 1259 al 1270 del c3 del expediente de primera instancia, el cual se encuentra registrado en el índice 3 del expediente digital -SAMAI- 5 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Señaló, que el régimen aplicable era el de la falla del servicio, precisando, que de conformidad con los medios de convicción allegados al proceso, se encuentra plenamente acreditado que la comunidad interesada ni los demandantes tuvieron participación alguna en la actuación administrativa adelantada por el Municipio de Lejanías y que culminó con la enajenación y expropiación de las mejoras de su propiedad.
Resaltó, que el ente demandado no puso en conocimiento de los demandantes el proyecto encaminado a la compra de sus mejoras, ni les informó ni puso a su consideración el avalúo elaborado por cuenta de esa entidad, a fin de que los demandantes, cuando menos, pudieran formular objeciones y si a bien lo tenían presentar uno diferente; además, en ningún momento la entidad tuvo intención de contar con su consentimiento, pues, no hubo ningún tipo de negociación al respecto.
Destacó, que se encuentra demostrado que el proceso administrativo de expropiación no les fue notificado en ningún momento a los demandantes, evidenciándose así que el avalúo, pago y demolición de las mejoras se hizo completamente sin su participación y, mucho menos, de modo concertado. Refirió, que es cierto que el Municipio de Lejanías, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y aduciendo la existencia condiciones de urgencia, consideró que la compra de las mejoras de los demandantes se debía efectuar bajo un proceso de expropiación por vía administrativa y, en consecuencia, expidió el Decretó 056 del 29 de septiembre de 2011, mediante el cual determinó a su arbitrio el valor a pagar a los demandantes por su mejoras, el cual ascendió al 70% de los valores avaluados en el dictamen contratado por la misma administración; dijo, que no obstante, se encuentra demostrado que transcurrido año y medio después de la demolición de las mejoras, no se había comenzado la construcción de obra alguna sobre los predios, es decir, no se advertían las supuestas condiciones de urgencia que la administración alegó en su momento para adquirir las mejoras de los demandantes mediante un proceso de expropiación por vía administrativa; además, que no se observó lo establecido en el artículo 61 de la referida ley. 6 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Concluyó, que la Alcaldía del Municipio de Lejanías incurrió en las siguientes tres fallas; i) no acreditó en debida forma las condiciones de emergencia que la habrían autorizado para adelantar un proceso de expropiación por vía administrativa, ii) adelantó un proceso de avalúo y compra de mejoras sin garantizar escenarios de concertación, ni de participación de los afectados; y iii) pagó a los afectados un valor bastante inferior al real, sin que mediase justificación para esta depreciación. Frente al nexo de causalidad arguyó, que se encontraba probado que, efectivamente, se produjo un daño de índole material a los demandantes; daño que causalmente obedecía a la falla en la actuación administrativa que culminó con la enajenación y expropiación de las mejoras de los demandantes.
Precisando, que reafirmaba la conclusión el hecho previsible de que, de haberse evaluado con la suficiente profundidad si era o no urgente la realización de la obra proyectada, si a los demandantes se les hubiera permitido discutir el precio de compra de sus mejoras o si, al menos, se les hubiera pagado un precio justo, muy seguramente no habría afectación patrimonial alguna a los demandantes.
El Recurso de Apelación3 La entidad demandada presentó recurso de apelación, solicitando se modifique la sentencia declarando que existe una indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, inhibirse para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda. Argumentó, que la Juez no valoró críticamente las pruebas documentales contenidas en las carpetas allegadas por la Alcaldía Municipal de Lejanías y que dan cuenta de la existencia del Decreto 056 del 29 de septiembre de 2012, pues, de haberlo hecho, habría analizado que los demandantes no interpusieron el medio de control idóneo como lo es el de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que los supuestos daños a los derechos patrimoniales de los demandantes tienen origen en dicho decreto que declaró la expropiación administrativa y el pago de sus mejoras. 3 Visto del folio 1272 al 1276 del c3 del expediente de primera instancia que se encuentra registrado en el índice 3 del expediente digital -SAMAI- 7 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Después de analizar los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el de reparación directa, indicó, que la causa de los prejuicios reclamados orienta la escogencia del medio de control idóneo y que el fin u objeto perseguido por los demandantes confirma tal elección; sin embargo, en ocasiones tal distinción tiene un elemento clave y definitivo que debe establecerse desde un principio para proceder a interponer la demanda y, en consecuencia, iniciar el proceso: la existencia o no de un acto administrativo.
Dijo, que en el caso concreto los demandantes adujeron que la expropiación de la que fueron víctimas se realizó por vías de hecho sin que se hubiera llevado un debido proceso y sin que mediara acto administrativo alguno, lo cual indicaba aparentemente que el medio de control por reparación directa era el correcto para dirimir el conflicto existente, no obstante, al momento en que la Juez culminó la etapa probatoria y comenzó a valorar los elementos materiales probatorios aportados por las partes, encontró como hecho probado la expedición de un acto administrativo, reconocida su existencia en la sentencia recurrida (pág. 14) donde además se analizó que el origen o la causa del daño provenía del Decreto 056 de 2011, pues, allí se dedujo que el Municipio de Lejanías (Meta) en aplicación a la Ley 388 de 1993, expropió a los demandantes de sus mejoras y pagó un precio irrisorio.
Refirió, que de igual modo, a dicha conclusión no solo se llega porque lo haya analizado la operadora judicial, sino del resultado de analizar la sentencia, la fijación del asunto litigioso, el escrito de demanda y los alegatos de conclusión de los demandantes, pues, de ellos se infiere que los sujetos accionantes consideraron que el daño material se circunscribía al menoscabo económico que sufrieron producto de un pago inferior al valor "real" de las mejoras; valor a pagar que se decidió mediante el artículo cuarto del decreto en cita y se ejecutó como consecuencia de él, confirmando con ello que el origen del daño es el mismo decreto.
Arguyó, que en la sentencia apelada se cuestionó la legalidad, del acto administrativo cuando se ultimó que la supuesta falla del servicio se encontraba en 1) la no acreditación en debida forma de las condiciones de 8 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS emergencia, 2) adelantar un proceso sin garantías procesales y 3) pagar un valor inferior al real sin justificación, es decir, que encontró razones propias de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que busca "tumbar" la legalidad del acto, restablecer los derechos y reparar los daños.
Resaltó, que al evidenciarse la existencia del Decreto 056 de 2011, a través del cual se ordenó la expropiación y supuesto pago injusto de unas mejoras y sobre el cual se ataca su legalidad para restablecer unos derechos, la Juez en su sentencia debió haber llegado a la conclusión de que se encontraba frente a una causa procesal que debió haberse llevado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no por el de reparación directa, en armonía con lo referido por la Corte Constitucional en sentencia C-221 de 2011 que estableció que la acción nulidad y restablecimiento del derecho es un dispositivo legal que permite a las personas afectadas demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa el pago de los daños, cuando quiera que el precio reconocido por la administración no alcance a proporcionar una reparación justa.
Destacó, que ante la ineludible conclusión a la que constantemente llegó la operadora judicial en su sentencia sobre "el injusto e incompleto pago por concepto de mejoras" ordenado por Decreto 056 de 2011 como ella misma lo reconoció, debió haber sido coherente entre lo analizado, lo concluido y lo exigido por el ordenamiento jurídico, declarando como consecuencia de ello, la indebida escogencia del medio de control y, por ende, declararse inhibida para decidir de fondo en el asunto en juicio.
Explicó, que en el caso concreto se cumplen las dos hipótesis planteadas como excepción para proferir sentencias inhibitorias precisadas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 de 1996, por cuanto, la hipótesis concreta se configura frente a que la funcionaria judicial, a la luz de lo previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1993, pues, el conocimiento del asunto le correspondía al Tribunal y, la hipótesis general, se determina por cuanto al momento procesal en que apareció el acto administrativo, no había más remedio procesal que declarar un inhibitorio, explicando, que tal y como se desarrolló el proceso, permitía cierto grado de confusión, ya que de acuerdo a como se han 9 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS explicado los eventos hasta el momento, se tenía inicialmente que los accionantes presentaron su demanda bajo el argumento que no existía acto administrativo alguno que hubiera ordenado el pago de las mejoras inmobiliarias y ordenado la consecuente expropiación, no obstante, una vez finalizó la etapa probatoria y solo hasta iniciada la etapa final del proceso, la juez pudo conocer el Decreto 056 de 2011, pues, en las carpetas entregadas por el municipio de Lejanías donde se evidenciaba el proceso administrativo de cada persona, se encontraban copias del acto administrativo en mención, siendo claro que los únicos momentos procesales en los que se permiten sanear el proceso y tener un remedio procesal a una situación como la presentada es en la admisión de la demanda y en la audiencia inicial, al momento de sanear el proceso; situaciones en las cuales la juez no estaba en posibilidad de conocer del vicio procesal sobre el que se estaba llevando el proceso, en consecuencia, al fallar debió declararse inhibida por no ser el medio idóneo para resolver la controversia; señaló, que a similares conclusiones llegó la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencias del 9 de julio de 2014 bajo el Expediente 48476 y del 26 de junio de 2014 bajo el Expediente 29799 (última donde modificó la sentencia apelada y se declaró la inhibición como remedio procesal).
Alegatos en segunda instancia4 Una vez admitido el recurso de apelación (fl. 3), se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo (fl. 7) La parte actora allegó sus alegaciones finales5 en los cuales solicitó que se confirme la sentencia apelada, explicando, que las pruebas aportadas con la demanda, probaron de manera categórica los hechos y el daño reclamado con lo cual se desvirtúa el argumento expuesto por la parte demandada, con el cual pretende enervar la legalidad del fallo recurrido.
Dijo, que la carpeta remitida por la Alcaldía Municipal de Lejanías a solicitud del juzgado, la cual presuntamente contenía el proceso administrativo 4 Obrantes en el cuaderno de segunda instancia registrado en el índice 3 del expediente digital -SAMAI- 5 Vistos del folio 9 al 17 ibídem. 10 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS de expropiación de mejoras, muestra que es absolutamente contraria a la realidad la afirmación del alcalde de haber adelantado actuación administrativa alguna, prueba que demostró, con meridiana claridad, que la demolición de las mejoras se hizo con abierta violación al derecho de audiencia y de defensa, debido proceso por parte de la entidad demandada, pues, no fueron notificados de proceso administrativo alguno y, ratifica una vez más, que el avalúo, pago y demolición se hizo a sus espaldas incurriendo el alcalde de la época en una auténtica vía de hecho.
Indicó, que a la misma conclusión se llegó en la sentencia recurrida al analizar el caudal probatorio, por lo que, el acto administrativo en el que el ente demandado funda su argumentación es absolutamente ineficaz, fue expedido con violación de las disposiciones contenidas en la constitución y la ley y, porque, además de ser arbitrario e ilegal, tampoco les fue notificado, en consecuencia, efectuar la demolición constituyó la vía de hecho alegada, la cual los legitimó para ejercitar la acción de reparación directa, en búsqueda de la condena a la entidad demandada y, consecuencialmente, el reconocimiento y pago del valor justo de sus mejoras.
Aseveró, que son absolutamente falsos los fundamentos de hecho y de derecho en que fundó el alcalde la expedición del acto administrativo, porque no era tal urgencia de demolición de las mejoras, pues, un año y medio después de haberse efectuado la arbitraria demolición, la obra pública proyectada en dicho lote, seguía sin construir. Argumentó, que no podía haber proceso de expropiación alguno, toda vez que no eran propietarios del terreno donde se hallaban construidas sus mejoras, siendo lo apropiado, realizar un proceso de compra concertada de sus mejoras lo cual no se hizo, sino que, el alcalde abusando de su poder preeminente procedió contrario al ordenamiento jurídico y los desalojó de sus mejoras para luego proceder a demolerlas, resaltando, que el Concejo Municipal de Lejanías autorizó al alcalde mediante acuerdo municipal a realizar empréstitos y a celebrar la negociación concertada de sus mejoras, pero nunca a proceder en la forma que lo hizo; conducta con la cual violó sus derechos Constitucionales y legales. 11 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Concluyó, que se advierte con meridiana claridad que en el presente caso fluye diáfana la responsabilidad administrativa y patrimonial de la entidad demandada, por acción, motivo por cual deberá responder indemnizando los perjuicios materiales reclamados en la demanda a voces del artículo 90 Constitucional.
La entidad apelante, presentó sus argumentos finales, indicando, que la juez de primera instancia, no tuvo en cuenta que los demandantes si conocieron el proceso administrativo de expropiación; afirmación que surge del análisis probatorio arrimado con la demanda, en los que se observan unos avalúos realizados por el ingeniero ORLANDO SIERRA ZARATE, en los meses de septiembre y octubre del año 2011; además de lo anterior, dentro del escrito de demanda, en el acápite de pruebas aportadas, se observa con claridad, que los demandantes presentaron diferentes peticiones a la gobernación del meta, mediante los cuales, le ponen de presente a esa entidad territorial, la situación presentada respecto del proyecto de la construcción del parque principal, en el sector donde funcionaban locales comerciales e incluso viviendas, siendo por lo tanto, evidente, que si conocieron el proceso administrativo e incluso el acto administrativo (Decreto 056 de 2011) dentro del cual se establecieron con claridad las cuantías a cancelar a cada uno de los demandantes.
Aseveró, que de acuerdo con las reglas de la experiencia, teniendo en cuenta, que el Municipio de Lejanías Meta es un pueblo pequeño, en donde cualquier noticia que afecte a los ciudadanos se conoce de forma inmediata, resulta poco creíble que los demandantes no hubiesen tenido conocimiento del expediente administrativo de expropiación y, por ende, del acto administrativo que, de acuerdo con la sentencia, fue el que al final generó la vulneración de los derechos económicos de los demandantes.
Resaltó, que no se presentó una vía de hecho, sino que la demolición y pago de las mejoras, obedeció al cumplimiento de un acto administrativo, el cual no fue objeto de reproche por parte de los demandantes, precisando, que el hecho de que acto administrativo no se hubiese notificado, 12 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS ello no era camisa de fuerza para que los demandantes hubiesen ejercido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dijo, que se configura la indebida escogencia de la acción en el asunto, pues, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el idóneo, sin embargo, al dejar vencer el término de caducidad de este medio de control optaron por iniciar una reparación directa, en búsqueda de lograr el restablecimiento de sus derechos reclamados por otra vía. Esbozó, que el argumento planteado en el escrito de demanda, sobre que el acto administrativo no les fue notificado, no puede servir de excusa, para no haber demandado el acto administrativo de la expropiación, toda vez que de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del literal d) del artículo 164 del CPACA, así no les hubiese notificado el acto administrativo, el mismo fue ejecutado e incluso publicado, por lo que, a partir de este momento comenzaron a correr los términos de caducidad del medio de control.
Reiteró, lo expuesto en el recurso de alzada, señalando que dada la existencia de un acto administrativo, de la disposición legal del medio de control, cuando se trata de expropiación administrativa, es indudable, que, dentro del presente asunto, se presenta una indebida escogencia de la acción. CONSIDERACIONES No observándose causal de nulidad que afecte total o parcialmente lo actuado, asumirá esta Corporación el compromiso de resolver el debate propuesto.
De la controversia planteada entre la sentencia de primera instancia y las censuras que dieron lugar al reestudio de este asunto, surge como problema jurídico central determinar si se configura en el sub júdice el medio exceptivo de ineptitud sustantiva de la demanda por la indebida escogencia del medio de control jurisdiccional. 13 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS La respuesta al problema jurídico es positiva, esto es, que debe estimarse el medio exceptivo de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control jurisdiccional, toda vez que la fuente del supuesto daño cuya reparación se pretende por los demandantes es un acto administrativo, por lo que les correspondía atacar su legalidad mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La anterior intelección de la Sala tiene los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos: De los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho La Sala advierte, que los medios de control consagrados en los artículos 138 y 140 de la Ley 1437 de 2011 son distintos; toda vez que, mientras el primero se previó para la nulidad del acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho, el segundo lo fue para la reparación del daño antijurídico producido con ocasión a un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
La regulación de los medios de control, no excluye la utilización indistinta de éstos para demandar restablecimientos y pago de perjuicios causados, bien por el acto administrativo ilegal (art. 138 de la Ley 1437 de 2011), bien por el daño antijurídico sea cual sea la causa del daño (art. 140 de la Ley 1437 de 2011). En este orden de ideas, relevante resulta clarificar que la vía procesal por la que va a transitar el proceso la determina la causa de la pretensión. En esa dirección, si la causa del daño antijurídico es un acto administrativo que se predica ilegal, el medio de control procedente, aún para ventilar la pretensión de reparación del daño, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, empero, si el daño antijurídico deviene de una acción, omisión, operación administrativa, ocupación temporal o permanente u otra causa, dentro 14 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS de las que se posibilita un acto administrativo legal, el medio es el de reparación directa.
El órgano de cierre de esta jurisdicción en providencia del 05 de febrero de 20216 respecto del tema, precisó lo siguiente: “De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación7, la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
De este modo, cuando se pide una indemnización por la vía de la reparación directa, pero el sustento de ella es la ilegalidad de un acto administrativo particular, al margen de lo dicho por el actor, se debe tomar en consideración el fin perseguido y el trámite debe adelantarse en los términos previstos para la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por su parte, la reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad8, lo que se da en virtud del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La reparación directa también es la vía adecuada tratándose de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa9 o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado10, con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular (…), debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”11.
De manera reciente, en sentencia del 25 de mayo de 202312, la misma alta corporación, reiteró, que “la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, pacíficamente, que “la fuente del daño determina la acción procedente 6 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01499-01(48950).
Actor: ANA YOLANDA ZÚÑIGA DAZA 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente 51. 534. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B. Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ.
Expediente: 25000-23-26-000-200. 15 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS para analizar los supuestos que fundan la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”, por tanto, como las normas que regulan las condiciones para el ejercicio de cada acción son orden público y de imperativo cumplimiento no están al arbitrio de la libre escogencia del interesado”.
Del procedimiento de expropiación administrativa El derecho a la propiedad privada se encuentra consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política; canon constitucional que fue desarrollado a partir de la Ley 9ª de 1989 a través de la cual se establecieron instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles por motivos de utilidad pública e interés general, normatividad que fue modificada por la Ley 388 de 1997 en la que se establece el procedimiento que se debe adelantar con el propósito de llevar a cabo la expropiación por vía administrativa (artículos 63 a 72) Resalta la Sala, que el artículo 68 de la Ley 388 de 1997 ordena que una vez iniciado el proceso orientado a la expropiación por vía administrativa y transcurridos 30 días hábiles a partir de la ejecutoria del acto que así lo ordena sin llegarse a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria la autoridad dispondrá, mediante acto motivado, la expropiación administrativa del inmueble correspondiente.
El acto que se expide en cumplimiento de este procedimiento debe contener: i) la identificación específica del inmueble expropiado, ii) el valor del precio indemnizado y la forma de pago, iii) la destinación que se dará al inmueble expropiado, iv) la inscripción del acto administrativo en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, sobre la transferencia del derecho de dominio a la entidad que dispuso la expropiación, v) la orden de notificar a los titulares del derecho de dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, y la información sobre los recursos procedentes.
Frente a la obligatoriedad de la decisión de expropiación adoptada el artículo 70 ibidem, consagra: “[…] Una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, 16 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS la decisión producirá los siguientes efectos: 1.
El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales SOBRE EL INMUEBLE, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo. 2.
La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregara copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago. 3.
Efectuado el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del BIEN INMUEBLE EXPROPIADO, sin necesidad de intervención judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario. 4. En caso de que los valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no se consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2 de este artículo, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio. 5.
La entidad que haya adquirido el bien en virtud de la expropiación por vía administrativa, adquiere la obligación de utilizarlo para los fines de utilidad pública o interés social que hayan sido invocados, en un término máximo de tres (3) años contados a partir de la fecha de inscripción de la decisión correspondiente en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Para este efecto, la persona que tenía la calidad de propietario del bien expropiado podrá solicitar al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, la verificación del cumplimiento de dicha obligación, mediante proceso abreviado que se limitará exclusivamente a la práctica de las pruebas que deberán solicitarse exclusivamente en la demanda, durante un término no superior a un mes, transcurrido el cual se pronunciará sentencia inapelable.
En caso de que se compruebe el incumplimiento de la obligación por parte de la entidad, la sentencia así lo declarará y ordenará su inscripción en la respectiva Oficina de Registro, a fin de que el demandante recupere la titularidad del bien expropiado. En la misma sentencia se determinará el valor y los documentos de deber que la persona cuyo bien fue expropiado deberá reintegrar a la entidad pública respectiva, siendo necesario para los efectos del 17 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS registro de la sentencia que se acredite mediante certificación auténtica que se ha efectuado el reintegro ordenado […]” En el artículo 67 de la misma normativa consagra lo relativo al reconocimiento y pago de la indemnización, al señalar que “…en el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley…” El órgano de cierre de esta jurisdicción13 en lo tocante al proceso de expropiación ha precisado que “Tal y como se desprende de la lectura del acto anotado, es claro que la declaratoria de urgencia es una de las etapas del proceso de expropiación por vía administrativa, pues, así lo avizoró el Legislador cuando reguló este tema.
A tal etapa le siguen la oferta de compra, la negociación del precio y, finalmente, la enajenación voluntaria o la declaración de la expropiación. La enajenación voluntaria acontece cuando el particular acepta la propuesta del Estado, en tanto que la segunda alternativa tiene lugar solo en el evento en que el particular no acepte dicho ofrecimiento y la Administración declara la expropiación del inmueble, fija la suma que pagará al particular a título de indemnización y se hace propietario del respectivo predio” También, en otros pronunciamientos14, el Consejo de Estado ha señalado que se en el referido procedimiento se deben agotar las siguientes etapas: i) la oferta de compra, ii) negociación y iii) proceso expropiatorio propiamente dicho, teniéndose en tales eventos los motivos de utilidad pública o interés social y las condiciones de urgencia como requisitos para adelantar dicho trámite.
Ahora bien, en lo tocante al medio de control adecuado o idóneo para demandar lo relativo a la inconformidad que pueda presentarse respecto del precio pagado por motivo de la expropiación, la Sala advierte, que el Consejo de Estado ha mantenido un criterio claro en señala que de acuerdo con lo previsto 13 Sección Primera, sentencia del 14 de abril de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 05001-23-31-000- 2003-00103-01. 14 Entre otros, el proferido por la Sección Primera el 21 de enero de 2016, C.P. María Claudia, Rad. 05001- 23-31-000-2002-04925-01. 18 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, debe demandarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; válido resulta traer a colación, que en la sentencia dictada el 21 de enero de 2016, la alta corte reiteró que existe pronunciamiento de unificación15 frente al tema, en los siguientes términos: “Unificación de la jurisprudencia respecto de la demandabilidad de los actos expedidos dentro del proceso de expropiación administrativa.
En sentencia de 11 de diciembre de 2015 (M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) la Sala unificó su postura acerca de la demandabilidad de los actos expedidos dentro del proceso de expropiación administrativa. (…) En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho.
No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado.
La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.
Se hace énfasis que la decisión guarda relación con la expropiación administrativa figura diferente a la expropiación judicial”. De igual manera, el órgano de cierre de esta jurisdicción, en un pronunciamiento emitido en el año 2020, en un caso de similares contornos al aquí analizado, señaló que la escogencia de los medios de control no depende de la discrecionalidad del demandante sino del origen del perjuicio alegado y del fin perseguido; igualmente indicó: 15 Dictado dentro del proceso con Radicación No. 25000232400020060100201 19 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS “la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal, mientras que la reparación directa procede en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que se admita su legalidad, a partir de la figura del daño especial.
Por tal motivo, la regla es que, si los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que es contrario al ordenamiento jurídico, la reparación directa no procede, precisamente porque la indemnización correspondiente es el resultado de la declaratoria de ilegalidad del acto, bajo la figura estructurada en el artículo 138 del C.P.A.C.A. (…) En el caso bajo estudio, la parte recurrente adujo que no buscaba la nulidad de los actos administrativos que decretaron la expropiación sino la indemnización de los perjuicios materiales y morales causados a las demandantes por falla del servicio; no obstante, es claro que, en el fondo lo que se produce es un ataque parcial contra el acto administrativo, tendiente a controvertir lo relativo al precio indemnizatorio allí reconocido a las demandantes, así se invoque una acción diferente por lo ocurrido en etapas anteriores de formación de dicho acto.
En este sentido, lo que procede por disposición legal es la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho. Igualmente, el planteamiento de la parte recurrente conlleva al estudio de la primera de las hipótesis16 a que se hizo referencia en apartes anteriores, para la procedencia excepcional de la reparación directa cuando están de por medio actos administrativos, como ocurre en el presente caso; como puede observarse, aquí no se configuran las excepciones planteadas, en la medida en que el actor no reconoce la legalidad del precio establecido en el acto administrativo, sino que, por el contrario, lo cuestiona, de donde se deriva que lo que pretende es que la jurisdicción reconozca un precio distinto, antes de apreciar la falla en el servicio, lo que es un contrasentido.
Si el actor cuestiona el precio establecido en el acto administrativo, que se presume legal y válido, debe previamente a ser indemnizado demostrar que ese no es el precio real, para lo cual es requisito indispensable que cuestione el acto, acusándole de ilegal, pues de lo contrario se tendrá que ese es el precio del inmueble expropiado.
En otras palabras, se ha entendido que la acción especial de que trata el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 se encausa por disposición legal a través de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, de manera pacífica, se ha considerado que el alcance de la acción de que trata el artículo 71 ejusdem comprende tres posibilidades (i) que se persiga la nulidad del acto que declara la expropiación de consuno con el restablecimiento del derecho lesionado;
(ii) asociada a que se demande la declaratoria del bien de interés público o social; o (iii) que únicamente se controvierta el precio indemnizatorio. Esta última hipótesis, en principio, descarta 16 La segunda y cuarta excepción establecidas por la jurisprudencia no se ajustan a las condiciones fácticas del caso bajo estudio; la tercera excepción tampoco se configura en la medida que, como se explicó, la ley dispuso una acción especial para tal fin en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997. 20 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS que se pueda aplicar la primera de las excepciones para la procedencia de la acción de reparación directa a que se hizo referencia ad supra, ya que, si se permitiera cuestionar el precio indemnizatorio sin controvertir el acto, no habría daño para reparar, pues el precio señalado en el mismo goza de las presunciones de veracidad y legalidad.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que la mención de la falla en el servicio en las pretensiones de la demanda y las consecuencias que de ello quiere obtener el actor, propias de una pretensión de reparación directa, no están debidamente acumuladas, pues se requiere, para acreditar el reclamado daño, que el acto administrativo sea declarado previamente ilegal, dadas las presunciones de veracidad y legalidad que le amparan, incluso para la fijación del precio; bajo tales presupuestos, la solicitud de reconocimiento de la diferencia entre el valor pagado y el reclamado es equivalente al restablecimiento que se pretende, por lo que no puede solicitarse independientemente, ya que el presupuesto es que la administración haya incurrido en nulidad al señalar en el acto administrativo el valor a pagar17” En providencia más reciente, el Consejo de Estado, con apoyo en la providencia antes referida, señaló en un caso muy similar que “el ordenamiento jurídico determinó que en el evento de existir controversia sobre el precio indemnizatorio del inmueble objeto de expropiación por vía administrativa, se debe acudir a la acción especial contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertirlo judicialmente, camino procesal este de reclamación que no depende de la discrecionalidad del demandante sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, que no puede ser obviado ni sustituido libérrimamente por el afectado por tratarse de un aspecto procesal expresamente regulado en una norma de orden público y, por tanto, de obligatorio cumplimiento, tanto por el interesado como por el juez del caso (…)Si bien los mencionados actores señalaron en la demanda que no aspiraban a refutar la legalidad de dichos actos administrativos, lo cierto es que su objetivo sí era cuestionar el precio calculado en ellos y, en ese sentido, la Sala considera que la acción procedente era la acción especial de que trata el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 y no la de reparación directa.(…) Así las cosas, es dable concluir que la demanda de reparación directa con radicación número 2012-00079-00 propuesta en su momento por el señor Miguel Francisco Díaz Flechas y sus hermanos en contra del municipio de Duitama que fue decidida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá con la cuestionada sentencia de 12 de mayo de 2015 tenía, en el fondo, la finalidad de controvertir el precio indemnizatorio, situación que tornaba, claramente improcedente dicho medio de control y, en tales condiciones, no había lugar a realizar un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda porque la acción 17 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Providencial del 19 de junio de 2020. Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00189-01 21 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS ejercida no era el mecanismo procesal indicado según el ordenamiento jurídico y, por ende, resultaba del caso procedente proferir una decisión inhibitoria como consecuencia de configurarse una indebida escogencia de la acción procesal, lo cual lo alega en este proceso la parte actora.”18 Caso concreto Tal como fue formulado al inicio de estas consideraciones el problema jurídico se contrae a determinar si en el sub júdice el medio de reparación directa fue indebidamente escogido.
Las pretensiones principales de la demanda, son del siguiente tenor: 18 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2023, Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ, Radicación: 15001-23-33-000-2017-00497-01 (63.076), Demandantes: TERMINAL DE TRANSPORTE DE PASAJEROS DE DUITAMA SA 22 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS 23 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Ahora bien, en el transcurso del proceso en primera instancia, se incorporaron al proceso las pruebas aportadas por los actores y las recaudadas, de las cuales se tiene la siguiente situación fáctica: Que el Concejo Municipal de Lejanías, Meta el 8 de mayo de 2011, expidió el Acuerdo No. 012 por medio del cual otorgó al Alcalde Municipal la autorización para que obtuviera en el sistema financiero colombiano el préstamo por $500.000.000.00, que serían destinados al pago de las mejoras que se hallen en el área donde se levantaría el parque principal y sufragar el costo del avalúo catastral, precisando en la parte considerativa que está ubicado entre las calles 7ª y 8ª y las carreras 16 y 16 del centro de la población urbana.19 Que el 15 de junio de 2010, se realizó avalúo por la División Lonja Inmobiliaria – Regional Meta en el cual se determinó el valor del área construida (mejoras) en cada uno de los predios con su respectiva planimetría y registro fotográfico; obran dentro de las carpetas remitidas por el ente demandado20.
Igualmente, se allegaron por parte de los demandantes avalúos sobre las mejoras realizados en los meses de septiembre y octubre de 2011 por el perito avaluador Orlando Sierra Zárate, en el cual se evidencia que el valor de las mejoras es superior. 19 Ver folios 55-58 del c1 de primera instancia, registrado en el índice 3 del expediente digital -SAMAI- 20 Documentos aportados a través del oficio que se advierte al folio 1229 del c3 de primera instancia, se visualizan en archivos independientes por cada demandante en el alojamiento de Sharepoint de esta Corporación a través del link que se encuentra registrado en el índice 3 del expediente digital -SAMAI- 24 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Que el 20 de septiembre de 2011, a través de oficio, la administración municipal le realizó de manera oficial a cada uno de los demandantes una propuesta de compra, mediante enajenación voluntaria de las mejoras construidas.
Los oficios fueron aportados por los actores y también obran dentro de las carpetas remitidas por el ente demandado21 contentivas del procedimiento que se adelantó. Que el Municipio de Lejanías, expidió el Decreto 056 del 29 de septiembre de 2011, “POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARA LA EXISTENCIA DE CONDICIONES DE URGENCIA, POR RAZONES DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL, PARA LA ADQUISICIÓN DE MEJORAS MEDIANTE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA, CON EL FIN DE LLEVAR A CABO ACCIONES URBANÍSTICAS”, en el cual determinó que en virtud de la Ley 388 de 1997 se concretaban las condiciones de urgencia para ejecutar el proyecto de construcción del parque principal “Nueva Alejandría”, precisando, que se había visto obstaculizado por la imposibilidad de adquirir parte de las mejoras realizadas por particulares en un predio de propiedad de la administración municipal, por lo que se adelantaría la expropiación de las mejoras existentes, relacionando a cada uno de los destinatarios de manera específica y señalando las mejoras y valores netos a pagar22.
De igual modo, se allegó el oficio remitido a cada uno de los demandantes por parte de la administración municipal el 11 de octubre de 2011, a través del cual se les informó que los valores económicos derivados del avalúo realizado a las mejoras se encontraban consignados en el Banco Agrario, precisando, que la consignación hacía parte del proceso de adquisición de las mejoras mediante expropiación por vía administrativa que adelantaba la entidad23. 21 Obra en los documentos aportados a través del oficio que se advierte al folio 1229 del c3 de primera instancia, se visualizan en archivos independientes por cada demandante en el alojamiento de Sharepoint de esta Corporación a través del link que se encuentra registrado en el índice 3 del expediente digital - SAMAI-, igualmente se advierten en los folios 153-154, 191-192 del c1, entre otros. 22 Obra en el archivo de cada uno de los demandantes, ubicación ibídem. 23 Obra en el archivo de cada uno de los demandantes, ubicación ibídem; además en folios 152 del c1, 149, 171 del c3, entre otros 25 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS Del análisis efectuado tanto a las pretensiones formuladas como a la situación fáctica que sucedió en el sub lite, para la Sala resulta claro que se configuró la indebida escogencia del medio de control, por las siguientes razones: La Sala advierte de las pretensiones principales de la demanda, que lo pretendido por los demandantes, una vez se declare la responsabilidad del ente territorial, es que se le ordene que reconozca y pague en favor de cada uno, el equivalente a la diferencia entre el valor pagado por el alcalde (70% del avaló contrato por la Alcaldía) y el valor real de los inmuebles al momento de su demolición. Lo anterior permite inferir, que el valor pretendido como pago de los perjuicios no proviene de la acción de la demolición de que fueron objeto las mejoras de los demandantes, sino, del valor fijado por el ente territorial a partir del avalúo realizado en el año 2010 y que fue determinado en el Decreto 056 de 2011, como pago para efectuar la expropiación de las mejoras.
En otras palabras, la finalidad de los demandantes fue la de controvertir el precio indemnizatorio. En este orden de ideas y atendiendo lo indicado por la jurisprudencia que se dejó mencionada líneas arriba, el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 prevé, que cuando únicamente se controvierta el precio indemnizatorio, la demanda debe encausarse por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, no resulta viable ventilar dicha discrepancia a través de la reparación directa sin controvertir el acto administrativo a través del cual quedó fijado el precio indemnizatorio, pues, en estricto sentido, el daño sería inexistente, al tratarse de un acto que goza de las presunciones de veracidad y legalidad.
Si bien, se afirma en la demanda que existió una falla en el servicio porque no se observó el debido proceso para realizar la demolición de las mejoras realizadas por los demandantes, lo cierto es que la consecuencia jurídica que se persigue no es posible lograrse a través de la reparación directa, ya que en ese caso debería acreditarse que el acto administrativo en el cual se encuentra fijado el valor que se considera injusto como pago de sus mejores fue declarado previamente ilegal, situación que no ocurre en el sub lite, al contrario, se solicita 26 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS el reconocimiento de la diferencia entre el valor pagado y el reclamado, lo cual es una pretensión netamente de restablecimiento del derecho y que se genera como consecuencia de la anulación del acto correspondiente.
Ahora, alega la parte demandante en sus alegatos de conclusión que no tuvieron conocimiento ni les fue notificado el acto administrativo (Decreto 056 de 2011) que declaró la urgencia y a través del cual se ordenó adquirir las mejoras por expropiación administrativa, siendo por lo tanto realizada la demolición con violación del debido proceso.
De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, el argumento señalado por la parte actora para esta colegiatura no es de recibo, toda vez que si bien es cierto no obra en el plenario notificación personal del citado acto administrativo, si se advierte que en el oficio en el cual se les informó a los demandantes sobre la consignación de los dineros por concepto del pago de las mejoras, se les dejó claro que dicha consignación obedecía al proceso de expropiación administrativa que estaba adelantando la administración municipal; oficio que si recibieron y que fue aportado como anexo de la demanda, es decir, que era de pleno conocimiento de los demandantes que se había iniciado el procedimiento, resultando por lo tanto la posibilidad de afirmar que se notificaron por conducta concluyente; afirmación que encuentra respaldo en el hecho 17 narrado en la demanda de la siguiente manera: “17.- Ocurrida la demolición de los inmuebles no quedó a mis representados otro camino que acudir a las oficinas del Banco Agrario de Lejanías a retirar los dineros consignados por el municipio a nombre de cada uno de ellos por concepto del pago de sus mejoras.” En otras palabras, si bien no se dio la notificación personal del acto administrativo, si tuvieron conocimiento del procedimiento administrativo que se encontraba adelantando la administración, por lo que, a partir de la demolición debieron adelantar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el precio que les fue consignado por concepto de las mejoras, no obstante, esperaron cerca de los dos años siguientes para demandar a través del medio de control de reparación directa, el cual se reitera, era improcedente. 27 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS En conclusión, para la Sala en el sub lite no resultaba viable pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda como lo hizo el juzgado de primera instancia, sino que debió proferirse una decisión inhibitoria como consecuencia de configurarse una indebida escogencia del medio de control o trámite procesal, tal como se alega en el recurso de alzada por el municipio demandado.
Así las cosas, se revocará la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control y, en consecuencia, inhibirse para decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. CONDENA EN COSTAS El tema de la condena en costas se encuentra regulado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., el cual prevé que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”. En aplicación de la anterior disposición, el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se encuentra relevado de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público; además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en sus artículos 365 y 366.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 365 del C.G.P., al haberse revocado la decisión apelada y haber actuado en esta instancia judicial la parte demandada presentando sus alegaciones finales, se condenará en costas de primera y segunda instancia a la 28 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS parte actora, pues, se encuentran comprobadas como lo ordena el numeral 8 de la norma ibídem, precisando, respecto de las agencias en derecho, que las mismas deben ser fijadas y liquidadas por el juzgado de origen, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del C.G.P. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral24 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida 07 de octubre de 2015, por medio de la cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones señaladas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control y, en consecuencia, INHIBIRSE para decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante. Las agencias en derecho serán fijadas y liquidadas por el juzgado de origen, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del C.G.P.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia regresen las diligencias al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 022 (Firmado electrónicamente) 24Integrada por la Magistrada Nohra Eugenia Galeano Parra en virtud del encargo del Despacho 002, efectuado por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, por el término de la licencia no remunerada otorgada al titular, Magistrado Dr. Carlos Enrique Ardila Obando. 29 Radicación: 50001333300520140012101 RD GABRIEL FAJARDO GONZÁLEZ Y OTROS VS. MUNICIPIO DE LEJANÍAS HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado. - (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada. - (Firmado electrónicamente) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (E) Firmado a través del aplicativo SAMAI.
El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx