REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintiuno (21) de julio dos mil veintitrés (2023) S A L A D E D E C I S I O N No. 3 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CAROLINA DURÁN ORTIZ DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL META EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2014-00425-01 SENTENCIA: TAM004 23-07-077 TEMA: CONTRATO REALIDAD MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de septiembre de 2017, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, por medio del cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda (f. 1-27 C1) La señora CAROLINA DURÁN ORTIZ, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra el DEPARTAMENTO DEL META, conforme a las pretensiones y hechos que se señalan a continuación: 1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 114200-534 del 20 de agosto de 2013, suscrito por la Jefe Oficina de Defensa Jurídica del Departamento del Meta, mediante el cual se negó la existencia de una relación legal y reglamentaria, por estar vinculada a través de contratos de prestación de servicios. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. Se declare la existencia de una situación legal y reglamentaria, con el Departamento del Meta – Secretaría de Salud, por haber reunido los elementos de una relación laboral, durante el periodo laborado entre el 2009, 2010 y 2011 y se le reconozca el estatus de empleada pública del Departamento del Meta.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la entidad a reconocerle y pagarle auxilio de cesantía, intereses de las cesantías, primas de servicios, primas extralegales, primas de navidad, primas de vacaciones, vacaciones, retención en la fuente, aportes a salud y pensión, bonificaciones, indexación de todos los factores prestacionales y salariales, y, la indemnización a que da lugar la Ley 50 de 1990, por la no consignación oportuna de las cesantías.
Se condene a la entidad demandada al pago de 500 SMLMV por concepto de perjuicios morales. Se ordene a la parte demandada dar cumplimiento a la sentencia conforme lo preceptuado en el artículo 192 del CPACA. Se ordene a la demandada a dar cumplimiento para el pago de la sentencia en la forma que dispone el artículo 195 del CPACA. 1.2.
Hechos Señaló que laboró para el Departamento del Meta como Auxiliar de Enfermería para el programa AIEPI en el municipio de Villavicencio a través de órdenes de prestación de servicios, a partir del 16 de febrero de 2009 hasta el 30 de septiembre de 2011, debido a que presentó su renuncia de forma voluntaria, ya que tenía que cumplir sus funciones en zonas de la ciudad que representaban un riesgo permanente a su integridad física.
Precisó que suscribió tres (3) contratos de prestación de servicio con el Departamento del Meta, los cuales fueron (i) Contrato No. 527 de 2009 (vigencia 9 meses); (ii) Contrato No. 462 de 2010 (vigencia 11 meses); (iii) Contrato No. 177 de 2011 (vigencia 10 meses). 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. Manifestó que durante el tiempo que prestó sus servicios cumplió un horario de 7:00 am a 5:30 pm de lunes a viernes, lo que equivale a 180 horas mensuales, asignado por su jefe inmediato. Comentó que para retirarse de sus labores en el horario establecido por la Secretaría de Salud requería permiso de su jefe inmediato, de tal forma que no gozaba de autonomía. Indicó que los contratos de prestación de servicios eran elaborados de forma unilateral por la entidad sin posibilidad de realizar sugerencias sobre su contenido.
Expuso que recibió una asignación mensual de $1.300.000.0, valor al que le realizaban diferentes descuentos. Informó que el 30 de julio del 2013, mediante petición radicada ante la demandada, solicitó el pago de las prestaciones sociales el cual se resolvió de forma desfavorable. 1.3 Las normas violadas y concepto de la violación: Constitucionales: 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 43, 53, 95, 125, 127, 209 y 277.
Legales: Decreto 1250 de 1970 (arts. 5 y 71), Decreto 1660 de 1978, Decreto 2400 de 1968 (arts. 26 inc. 2°, 40,46 y 61), Decreto 1950 de 1973 (arts. 108, 180, 215, 240, 241 y 242), Decreto 1582 de 1998, Decreto 1453 de 1998, Decreto 3135 de 1968, Ley 4ª de 1990 (artículo 8), Ley 50 de 1990, Ley 65 de 1946 (arts. 1 y ss.), Ley 100 de 1993, Ley 10 de 1990, Ley 1437 de 2011 (arts. 2,3,4 y 138), Ley 197 de 1938 (artículo 2).
Sostuvo que la causal de anulación obedece a la falsa motivación, debido a que conforme al principio de la realidad sobre las formalidades el Departamento del Meta – Secretaría de Salud con la suscripción de contratos y órdenes de prestación de servicios pretendió ocultar una relación laboral en la cual concurren al unísono la actividad personal del trabajador, su continuada subordinación respecto de la entidad y el salario que le retribuyen por sus servicios; a su vez, precisó que el cargo de auxiliar de enfermería tiene la categoría de empleo público de planta, con funciones permanentes y, la 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. actividad realizada fue personal, remunerada y bajo una continua subordinación o dependencia. Consideró que la entidad demandada tenía la obligación de vincular directamente a la actora como Auxiliar de Enfermería y no a través de contratos de prestación de servicios, y señaló que debe entenderse que existió una relación legal y reglamentaria con el Departamento del Meta, por lo que adquirió el estatus de empleada pública. 2.
Contestación de la demanda (f. 134-142 C1) El Departamento del Meta contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones por considerar que no concurrieron los elementos necesarios para que se configure una relación laboral, ya que conforme lo preceptuado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 existió un vínculo contractual como consecuencia de la manifestación de voluntad de las partes, en el cual se establecieron diferentes actividades contractuales, un plazo de ejecución y, un valor a pagar por la prestación del servicio.
Expuso que no existió un contrato de trabajo entre los sujetos sino un vínculo contractual como consecuencia de la manifestación de la voluntad de las partes donde se establecieron diferentes actividades en los contratos, un plazo de ejecución y un valor a pagar por la prestación de dicho servicio, razón por la que no se configuran los tres elementos esenciales de un contrato de trabajo como lo es la actividad personal, la continua subordinación o dependencia y un salario como retribución del servicio.
Señaló que la actora prestó sus servicios en cumplimiento de varios contratos de prestación de servicios donde medió solución de continuidad, suscritos con el Departamento del Meta, de tal forma que no se le puede otorgar la calidad de servidor publicó; asimismo, precisó que los objetos contractuales no fueron los mismos en los contratos celebrados, por lo que la demandante realizó diferentes actividades, pues así lo manifestó en los fundamentos fácticos de la demanda al informar que las actividades estaban sujetas a un cronograma establecido por la entidad y que por tales actividades le fueron cancelados unos honorarios, razón por la cual no es posible manifestar que por esta circunstancia se configure una relación laboral. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. 3. La sentencia apelada (f. 204-210 C1) El 29 de septiembre de 2017 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio profirió sentencia accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda para lo cual declaró la nulidad del Oficio No. 114200-534 del 20 de agosto de 2013. A título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad demandada a pagar a CAROLINA DURÁN ORTIZ, las prestaciones sociales ordinarias que percibieron los Auxiliares de Enfermería de planta tomando como base el valor de los honorarios mensuales pactados y por los periodos comprendidos entre el 28 de enero al 28 de diciembre de 2010 y del 1 de marzo al 30 de septiembre de 2011.
Igualmente, ordenó el reconocimiento y pago de los aportes a salud, pensión y riesgos profesionales correspondientes al periodo comprendido desde el 16 de marzo de 2009 al 30 de septiembre de 2011, salvo sus interrupciones, y declaró probada la excepción de prescripción de los derechos laborales del periodo comprendido entre el 16 de marzo de 2009 al 30 de diciembre de 2009.
Finalmente, negó las demás pretensiones y se abstuvo de condenar en costas. Al respecto el a quo consideró que el tratamiento dado a la accionante durante el tiempo que prestó sus servicios a la Secretaria de Salud, vinculada mediante ordenes de prestación de servicios como Auxiliar de Enfermería, no fue el propio de un contratista, pues nada se demostró sobre las actividades de coordinación para el desarrollo objeto contractual y sí por el contrario fue desvirtuada esta circunstancia, comoquiera que se acreditó la dependencia y subordinación que caracterizó su relación con la entidad demandada. 4.
La apelación (f. 215 a 218 C1) La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia argumentando que no se acreditaron los presupuestos jurídicos y probatorios para declarar la existencia de una relación legal y reglamentaria. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. Señaló que de los testimonios de Leidy Patricia Posada Rincón, Lucila Rodríguez Vanegas, Sandy Johana Parrado y Lina Erika Espinal Gómez se debe colegir que la accionante para desarrollar el objeto de los contratos de servicios no se vio sometida a ninguna subordinación por parte de la administración. Precisó que la administración departamental para poder cumplir con sus cometidos estatales y en especial la protección de la salud de las personas más vulnerables del Meta y ante la imposibilidad de ejercer estas funciones con personal vinculado laboralmente a la Gobernación del Meta, requería ejercer labores mediante los referidos contratos de servicios so pena de que los niños se quedaran sin protección en salud.
Aclaró que la Secretaría de Salud Departamental tiene sus cronogramas inherentes a la prestación del servicio de salud, pues es apenas lógico que los contratistas, a efecto de cumplir con el objeto del contrato, deban acceder a las directrices diseñadas por el contratante en una actividad coordinada de conformidad con los sitios donde deba presentarse el servicio de salud.
Consideró que cuando los deponentes manifiestan que recibían ordenes sobre lo que debían hacer, es un simple decir (sic.), pues ellas mismas dicen que sólo ejercían gestiones de la estrategia AIEPI y vacunación a niños y debían cuidarlos hasta cuando pasara la contingencia, de modo que propiamente no eran ordenes sino instrucciones del supervisor para un cabal cumplimiento del objeto del contrato.
Aseguró que el Departamento del Meta ante la ausencia de personal de planta para ejercer funciones de auxiliar de enfermería vinculó el personal a través de contratos de prestación de servicios, de ahí que la actora para cumplir el objeto contractual debía acatar las directrices diseñadas por la Secretaria de Salud para la entrega de utensilios de trabajo y conocer el sitio en el cual se iba a prestar el servicio de salud; por tanto, entre la demandante y la entidad existió coordinación a fin de desarrollar el objeto contractual.
Por lo anteriormente expuesto solicitó que se revoque la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y, como consecuencia, que se nieguen las pretensiones de la demanda. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. 5. Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 18 de julio de 2018, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y mediante proveído del 27 de febrero de 2019, se prescindió de la audiencia que señala el numeral 4 del artículo 247 del CPACA y en su lugar, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
(f. 5 y 9 C. Apelación sentencia). 5.1. Alegatos de Conclusión 5.1.1 Parte demandada (f. 11 a 13 C. Apelación sentencia): Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 5.1.2 La parte demandante y el Ministerio Público: Guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema Jurídico Se debe determinar si en la vinculación que sostuvo la señora CAROLINA DURÁN ORTIZ con el DEPARTAMENTO DEL META bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, se dieron los elementos propios de una relación laboral y, por consiguiente, establecer si tiene derecho a percibir las prestaciones sociales requeridas y en igualdad de condiciones a los funcionarios de planta, como lo determinó el Juez de primera instancia; o, si la relación fue propia de los contratos de prestación de servicios regulados por la Ley 80 de 1993, como lo alega la demandada. 2.1 Solución del problema jurídico 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. Para resolver el problema jurídico el Tribunal hará el análisis jurídico y jurisprudencial del denominado “contrato realidad”, oculto bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios. De manera subsiguiente y con fundamento en el acervo probatorio se resolverá en el presente caso si se configuran los elementos de la relación laboral (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación o dependencia) entre la demandante y el DEPARTAMENTO DEL META, para concluir si existió o no una verdadera relación laboral y, en caso afirmativo, si la accionante tiene derecho al pago de las prestaciones sociales y de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones. a) Análisis jurídico y jurisprudencial sobre el contrato realidad Entre el Estado y los particulares son tres (3) las modalidades de vinculación: la primera es como Empleados Públicos, la segunda como Trabajadores Oficiales y, por último, como Contratistas.
Quienes asuman cargos de empleados públicos tienen que haber sido vinculados de manera legal y reglamentaria, es decir, mediante acto administrativo de nombramiento y acto de posesión, y quienes ostenten cargos propios de un trabajador oficial serán vinculados por medio de contrato de trabajo. El Decreto 3135 de 1968 en su artículo 5, define quiénes son empleados públicos y la diferencia con los trabajadores oficiales: “Artículo 5º Empleados públicos y trabajadores oficiales.
Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.” (Negrita fuera de texto).
Y el Decreto 1848 de 1969, define como empleado oficial, las siguientes personas: “ARTÍCULO 1º.- Empleados oficiales. Definiciones. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz; Demandado: Departamento del Meta. 1. Se denominan genéricamente empleados oficiales las personas naturales que trabajan al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta, definidos en los artículos 5, 6 y 8 del Decreto Legislativo 1050 de 1968. 2.
(…) 3. En todos los casos en que el empleado oficial se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral.” (Negrita fuera de texto). De las normas citadas se deduce con claridad que los empleados oficiales pueden ser de dos tipos, empleados públicos o trabajadores oficiales; los primeros están vinculados a entidades públicas mediante una relación unilateral de carácter legal y reglamentario, quedando así sometidos a un régimen previamente establecido; los segundos se caracterizan por tener con las entidades públicas una relación bilateral de orden laboral derivada de un contrato de trabajo1.
Por su parte, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por medio de la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, señala en su numeral 3 la modalidad de contratación estatal por medio del contrato de prestación de servicios, que define de la siguiente manera: “Artículo 32. De los Contratos Estatales.
Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…) 3.
Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Del precepto anterior se infiere que el objeto del contrato de prestación de servicios debe estar ligado necesariamente al desarrollo de actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad, el cual sólo puede celebrarse con una persona natural para que desarrolle actividades 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Providencia del 30 de Abril 2009, Radicación Número: 08001-23-31-000-2007-00972-01, Actor: Lourdes del Rosario López Flórez, Demandado: Diputados a la Asamblea Departamental del Atlántico, Consejero Ponente: Filemón Jiménez Ochoa. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. que no puedan realizarse por empleados que se encuentren vinculados a la planta de personal de la entidad o que dicha actividad requiera un conocimiento especializado. La misma norma consagra dos (2) eventos en los cuales las entidades pueden celebrar contratos de prestación de servicio con personas naturales: I. Cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta, situación que ocurre cuando en la planta de cargos de la entidad, no existe el empleo para tal acción o por insuficiencia de personal.
II. Cuando se requiera los conocimientos especializados de la persona natural a contratar; el inciso final de la norma dispone, que por ningún motivo tal forma de vinculación genera una relación laboral ni el pago de prestaciones sociales, por lo que el tiempo de su celebración debe ser el estrictamente necesario, siendo deber de la entidad contratante determinar el tiempo que tardará en superar las circunstancias que originaron la necesidad de dicha contratación. En ese orden de ideas, la aplicación del contrato de prestación de servicios es limitada por estos supuestos, pues si bien el legislador señaló que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y que deberán celebrarse por el tiempo estrictamente necesario, la misma Corte Constitucional en sentencia de constitucionalidad C-154 de 1997, al establecer las diferencias entre el contrato laboral y el contrato de prestación de servicios, concluyó que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (artículo 53 C.P.).
Como se señaló en precedencia la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997 analizó la constitucionalidad del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 por la presunta vulneración de los artículos constitucionales 13, 25,53, 122, 123 y 125 y demás normas internacionales consideradas transgredidas, en tanto que se consideró que con ello se permitía a la administración pública contratar por prestación de servicios a personas para que desarrollen las mismas actividades o funciones públicas que desempeñan trabajadores oficiales y empleados públicos, vinculados a las plantas de cargos de las entidades contratantes, con las mismas obligaciones y deberes que aquellos, dando origen a una relación que en la práctica tiene carácter laboral 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. por la subordinación y dependencia con que se realiza. Al respecto la Corte puntualizó: “El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, ha venido expresando de manera reiterada que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, se debe acudir al artículo 53 de la C.P., que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos; así, en sentencia de 25 de agosto de 2016, en expediente con radicación 23001233300020130026001 (00882015), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter, se puntualizaron las reglas jurisprudenciales que deben ser observadas para resolver los asuntos de contrato realidad, así: “Síntesis· de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin· embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.” Recientemente, en sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, con radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), siendo demandante Gloria Luz Manco Quiroz y demandado el municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro, el Consejo de Estado precisó los parámetros respecto al concepto de “término estrictamente indispensable”, el término para entender si hay o no solución de continuidad entre los contratos suscritos y la procedencia o no de la devolución de los aportes en salud, en los siguientes términos: “PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” En ese orden de idesas y teniendo en cuenta que en el caso de la accionante se alega la existencia de una verdadera relación laboral encubierta bajo contratos de prestación de servicios, pasa este Tribunal a determinar en el presente caso si se encuentran o no demostrados los elementos constitutivos del contrato de trabajo: 1.
Prestación personal del servicio. 2. Remuneración y, 3. Subordinación. b) Caso actual Analizadas las pruebas que fueron recaudadas en la etapa procesal correspondiente, el Tribunal encuentra acreditado que CAROLINA DURAN ORTIZ, suscribió los contratos de prestación de servicios con el Departamento del Meta, que a continuación se relacionan.
Orden de Prestación de Servicios Objeto Término Periodo Valor Folio No. 0527 del 6 de marzo de 2009 “IMPLEMENTACI ÓN DE CAMPAÑAS DE VACUNACIÓN DEL PROGRAMA AMPLIADO DE INMUNIZACIONE S PAI PARA QUE TODOS LOS NIÑOS GANEN EN SALUD EN EL DEPARTAMENTO DEL META, MEDIANTE UN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE UN AUXILIAR DE ENFERMERÍA PARA EL PROGRAMA AIEPI EN EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO.” Nueve (9) meses y quince (15) días. 16 de marzo al 30 de diciembre de 2009. $11.400.000 cancelados en nueve (9) mensualidades de $1.200.000 y quince (15) días por $600.000 40 y 165 – 172 C1 Interrupción del 31-12-2009 al 27-01-2010= 18 días hábiles No. 0462 del 28 de enero de 2010 “CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE UN AUXILIAR DE ENFERMERÍA Once (11) meses 28 de enero a 28 de diciembre 2010 $14.300.000 canceladas en once mensualidades cada una por 40 y 156 – 164 C1 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. QUE SE DESEMPEÑE COMO AGENTE COMUNITARIO DE SALUD PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO ÁREA URBANA Y RURAL.” valor de $1.300.000 Interrupción del 29-12-2010 al 22-02-2011= 40 días hábiles No. 0177 del 23 de febrero de 2011 “CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE UNA AUXILIAR DE ENFERMERÍA QUE SE DESEMPEÑE COMO AGENTE COMUNITARIO DE SALUD PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO”.
Diez (10) meses 1 de marzo a 31 de diciembre de 2011 $13.000.000 cancelados en diez mensualidades cada una por un valor de $1.300.000 40 y 146- 155 C1 Ahora bien, es de precisar respecto al último contrato de prestación de servicios No. 0177 de 2011 que, teniendo en cuenta el plazo de ejecución para el cual fue suscrito, 10 meses y la fecha de inicio del contrato 1 de marzo de 2011 el mismo debía finalizar el 31 de diciembre de 2011; sin embargo, la demandante en el libelo introductorio manifestó que el vínculo contractual se dio hasta 30 de septiembre de 2011, pero no allegó el acta de terminación anticipada del contrato; no obstante, lo afirmado se corrobora con la certificación expedida por el Secretario Jurídico del Departamento del Meta en la cual consta que dicho contrato terminó el 30 de septiembre de 2011 (f. 40 C1), por lo que y tal como lo consideró el a quo se tendrá como fecha de terminación de la relación contractual surgida en virtud del contrato de prestación de servicios No. 0177 de 2011 el 30 de septiembre de 2011.
Entonces, hay tres (3) contratos de prestación de servicios celebrados entre CAROLINA DURAN ORTIZ y EL DEPARTAMENTO DEL META durante el periodo comprendido entre el 16 de marzo de 2009 al 30 de septiembre de 2011, dentro los cuales se observan un periodo de interrupción de 18 días hábiles (31 de diciembre de 2009 a 27 de enero de 2010); sin embargo, teniendo en cuenta que el mismo no supera un periodo de 30 días hábiles2, se colige que en esos eventos no hubo solución de continuidad en los servicios prestados por la demandante en su calidad de auxiliar de enfermería. 2 Regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20212, en la que se estableció “(iv) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.” 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. No obstante, en el caso del lapso que transcurrió entre la suscripción de la orden de servicios No. 0462 de 2010 y la orden de servicios No. 0177 del 23 de febrero de 2011, se observa que transcurrieron 39 días hábiles (29 de diciembre de 2010 a 22 de febrero de 2011), razón por la que conforme lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, se concluye que existió solución de continuidad en este lapso, motivo por el cual, en el sub lite los periodos a estudiar si existió una relación laboral o no entre la señora CAROLINA DURAN ORTIZ y EL DEPARTAMENTO DEL META, serían los siguientes: -Primer periodo: Del 16 de marzo del 2009 al 28 de diciembre de 2010. -Segundo periodo: Del 1 de marzo al 30 de septiembre de 2011.
Por consiguiente, continuando con el análisis del sub lite, en lo que corresponde a la estructuración de los elementos de la relación laboral, esta Corporación encuentra frente al primero de ellos – Prestación Personal del Servicio-, que la demandante aseguró en los hechos de la demanda que prestó sus servicios a la Secretaria de Salud del Departamento del Meta como Auxiliar de Enfermería como agente comunitario de salud para el Municipio de Villavicencio, en la campaña de vacunación del programa ampliado de inmunizaciones y desarrollo de la estrategia AIEPI comunitaria para que todos los niños y niñas sean saludables en el Departamento del Meta, aspectos que se corroboran con la certificación expedida por el Secretario Jurídico del Departamento del Meta, mediante la cual relacionó los contratos suscritos entre Carolina Duran Ortiz (Auxiliar de Enfermería) y el Departamento del Meta (f. 40 C1), el objeto contractual y las obligaciones específicas mencionadas en cada uno de ellos, pues debía “(…)2)Realizar visitas domiciliarias a la población objeto de la estrategia en el municipio aplicando los lineamientos de la estrategia y los instrumentos de la misma” (f. 148 y167 C1); asimismo, “(…)11.
Realizar actividades de vacunación casa a casa un día a la semana o más según necesidades requeridas por el programa PAI y cumplir con la meta exigida por el programa por día” (f. 151 C1), labores que desde luego implican la prestación personal del servicio de manera directa y presencial. Igualmente, se advierte la prestación personal del servicio por parte de la demandante de lo expuesto por la testigo Leidy Patricia Posada Rincón, quien en audiencia de pruebas celebrada el 1 de junio de 2016, manifestó ser técnico en Auxiliar de Enfermería al servicio de la Secretaria de Salud del Meta, en la 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. estrategia AIEPI y compartió labores con la ahora demandante, ello al expresar la deponente lo siguiente: “Testigo Leidy Posada Minuto 6:07 Juez: Sírvase de informar a esta audiencia si, ¿conoce de vista trato comunicación a la demandante la señora Carolina Duran Ortiz en caso afirmativo por que la conoce y hace cuanto la conoce? Minuto 6:20 Testigo: Si señor, si la conozco a la señora carolina la conozco más o menos del año 2010 que fue cuando ingresamos a trabajar a la secretaria de salud.
(…) Minuto 7:15 Juez: Sírvase de informar a esta audiencia que funciones cumplía la demandante en la secretaria de salud. Minuto 7:30 Testigo: Si señor, ella era auxiliar de enfermería al igual que yo, trabajábamos en un programa que se llamaba AIEPI trabajamos con niños menores de 5 años, con gestantes también apoyábamos vacunación PAI.
Minuto 7:50 Juez: Específicamente las funciones que cumplía en ese programa en el cual estaban trabajando juntas. Minuto 7:56 Testigo: Si señor, las funciones eran de nosotras de atender niños ir a barrios como Porfía, Reliquia, la Nora, atender niños de 0 a 5 años y gestantes, tomábamos peso, talla le hacíamos un proceso-seguimiento para conocer el estado en el que estaban los niños, igual que las gestantes”.
(…) Por su parte, la testigo Lucila Rodríguez Vanegas sobre la prestación personal del servicio de la demandante expresó: “Testigo Lucila Rodríguez Minuto 35:40 Juez: Sírvase a informar si, ¿conoce a la demandante cuanto tiempo y por qué la conoce? Minuto 35:49 Testigo: A la señora Carolina la conocí desde el 2009 cuando ella ingresó a trabajar en la Secretaria de Salud Departamental.
(…) Minuto 36:32 Juez: Durante el tiempo que laboró en compañía de la demandante, ¿recuerda que funciones cumplían? Minuto 36:45 Testigo: Funciones como tal de auxiliar de enfermería actividades dentro del programa de PAI y AIEPI. Minuto 37:12 Juez: ¿Dónde ejercían esas labores? Minuto 37:16 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. Testigo: En los barrios donde nos programaban por ejemplo: La Nora, Reliquia, Pinilla”. Conforme lo anterior se colige que efectivamente la señora CAROLINA DURAN ORTIZ, presto sus servicios como auxiliar de enfermería a la Secretaria de Salud del Departamento del Meta como agente comunitario de salud para el Municipio de Villavicencio zona urbana y rural, durante el desarrollo de la estrategia AIEPI y el programa PAI directamente a través de órdenes de prestación de servicios por los periodos ya referidos del 16 de marzo del 2009 al 28 de diciembre de 2010 y del 1 de marzo al 30 de septiembre de 2011.
En cuanto al elemento de -Salario o Remuneración como contraprestación de la actividad personal-, se encuentra acreditado que la demandante se le pagaba un monto por la prestación del servicio, en cual se pactó en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 6 de marzo de 2009 al 30 de septiembre de 2011, en la cláusula denominada como “VALOR Y FORMA DE PAGO”, con cargo al “rubro 0303-3-380-532-13-192 por concepto de IMPLEMENTACIÓN DE CAMPAÑAS DE VACUNACIÓN DEL PROGRAMA AMPLIADO DE INMUNIZACIONES Y DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA AIEPI COMUNITARIA PARA QUE TODOS LOS NIÑOS Y NIÑAS SEAN SALUDABLES EN EL DEPARTAMENTO DEL META” (f. 146-155,156-164, 165-172 C1), de tal forma que es claro que se trató de pagos mensuales conforme lo estipulado en los contratos de prestación de servicios en los cuales se determinó el valor pactado y la suma a reconocer, por consiguiente es posible concluir que CAROLINA DURAN ORTIZ fue remunerada por sus servicios como auxiliar de enfermería a la Secretaria de Salud del Departamento del Meta como agente comunitario de salud para el Municipio de Villavicencio, en la estrategia AIEPI y el programa PAI por los periodos ya referidos.
Ahora, en cuanto al elemento de la subordinación o dependencia, se tiene que este aspecto constituye el principal argumento de la apelación de la entidad enjuiciada, señalando la recurrente que no se logró demostrar este elemento, requisito sin el cual no puede establecerse que entre las partes surgió una relación laboral, como lo pretende lograr la demandante. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. Al respecto, es del caso señalar que el Consejo de Estado en sentencia del 9 de septiembre de 20213 enunció algunas circunstancias consideradas como indició de existencia de la subordinación, a saber: “102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio4. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 9 de septiembre de 2021, Rad. 05-001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16) Ce-Suj2-025-21. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000- 2013-00074- 01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez. 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.” (Negrita y subrayas fuera del texto).
Así pues, pasa el Tribunal a analizar el acervo probatorio obrante en el expediente para determinar si en el periodo comprendido entre 16 de marzo de 2009 al 30 de septiembre de 2011 está acreditado el elemento de subordinación, ello atendiendo los parámetros previamente referenciados relativos al lugar de trabajo, el horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En ese sentido, en el sub júdice obran los Contratos de Prestación de Servicios celebrados entre CAROLINA DURAN ORTIZ y EL DEPARTAMENTO DEL META, en los que se indica como objeto el de “Contrato de Prestación de Servicios de una Auxiliar de Enfermería que se desempeñe como agente comunitario de salud para el Municipio de Villavicencio” (f.146-155,156-164, 165-172 C1).
Igualmente, se evidencia que se contrató a la demandante para que realizara las siguientes funciones como Auxiliar de Enfermería en calidad de agente comunitario en la estrategia AIEPI y el programa PAI para el Municipio de Villavicencio, dentro del plan de desarrollo del periodo 2008 y 2011 “Unidos Gana el Meta”, las cuales se extraen de los contratos de prestación de servicios: “(…) CLAUSULA SEPTIMA-OBLIGACIONES DE EL CONTRATISTA: EL CONTRATISTA: Se obliga para con el DEPARTAMENTO a ejecutar las siguientes actividades: OBLIGACIONES-GENERICAS: (…) OBLIGACIONES-ESPECIFICAS: 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. (…) ITEM OBJETIVO (…) 1 Apoyar el cumplimiento de la prioridad Nacional de Salud Infantil Estrategia AEPI durante el año 2011. 2 Realizar visitas domiciliarias a la población objeto de la estrategia en el municipio aplicando los lineamientos de la estrategia y los instrumentos de la misma. 3 Realizar visitas domiciliarias de seguimiento a la población objeto de la estrategia según factores de riesgo para la salud o de ambiente y vivienda encontrados, para evaluar situación de mejoramiento de acuerdo a la educación brindada. 4 Organizar y realizar talleres en la población del área de influencia asignada según los factores de riesgo detectados en la población objeto de estrategia 5 Aplicar los instrumentos diseñados para el componente comunitario de la estrategia: Formato de Visita Domiciliaria, Formato de referencia a la IPS, consolidado de demanda inducida, consolidado de seguimiento para el fortalecimiento o implementación de la Estrategia AEPI, registro diario de vacunación. 6 Realizar un mapa de georreferenciación de la población infantil menor de cinco años y mujer gestante en el área asignada para desarrollar el componente comunitario de la estrategia.
Este mapa debe contener los puntos de referencia en el municipio según necesidad y los hallazgos teniendo en cuenta las convenciones establecidas. 7 Identificar los factores de riesgo ambientales y familiares que pongan en riesgo la salud de la población menor de cinco años y mujer gestante y coordinar actividades con las instituciones municipales pertinentes para la solución o manejo de estos factores de riesgo. 8 Realizar Canalización y Demanda inducida a los programas de Promoción y Prevención de las IPS Públicas y Privadas de la estrategia objeto de la estrategia AEPI 9 Realizar seguimiento a la demanda inducida realizada a los programas de prevención y prevención, para verificar el cumplimiento de la población inducida a los programas. 10 Acceder al conocimiento existente en el marco legal para la Implementación y desarrollo del componente comunitario de la estrategia AEPI y mensajes claves para actores sociales de la OPS 2005, Guía de Vigilancia Epistemológica del MPS y difundirla en el área asignada. 11 Realizar actividades de vacunación casa a casa un día a la semana o más según necesidades requeridas por el programa PAI y cumplir con la meta exigida por el programa por día. 12 Participar activamente en las jornadas de vacunación según lineamientos Nacionales y Departamentales. 13 Presentar las visitas domiciliarias mensualmente en medio físico y magnético en la base de datos diseñada para tal fin para gestantes y para menores de 5 años. 14 Promocionar las 18 prácticas claves saludables en la comunidad y fortalecer la educación en aquellas que sea necesario según hallazgos.
En las visitas domiciliarias. 15 Apoyar la realización del Monitorio de coberturas de vacunación en el municipio. 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz; Demandado: Departamento del Meta. 16 Elaborar y presentar informes mensuales con los soportes del instrumento de evaluación liste de asistencia a capacitaciones y reunidos, cronograma mensual de actividades y de ejecución. 17 Elaborar y presentar informes mensuales con los soportes del instrumento de visitas domiciliarias 18 El informe mensual de actividades debe ser entregado al supervisor los a más tardar al quinto (5) día de cumplido según acta de inicia. 19 Desarrollar acciones de inspección y vigilancia a los procesos misionales cuando la secretaria lo requiera. 20 Coayudar en las acciones que la Secretaria Seccional de Salud en adelante en Función de implementación del sistema de información de la calidad. 21 Participar en el desarrollo de las actividades tendientes al cumplimiento de las competencias descritas en la Ley 715/01 capitulo 2 y 3. 122 Y las demás actividades que surjan para la correcta ejecución del objeto a contratar.
(…)”. Y se advierte que las funciones contratadas tenían como (i) lugar de trabajo el Municipio de Villavicencio zona urbana y rural, durante el desarrollo de la estrategia AIEPI y el programa PAI, pues debía desplazarse a los barrios de la ciudad para realizar visitas domiciliarias a la población objeto de la estrategia, realizando jornadas de vacunación en el programa, tal como quedó consignado en el ítem 2 y 11 de la cláusula séptima –OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA- de los Contratos de Prestación de Servicios suscritos por la demandante.
Lo anterior, se confirma con lo expuesto por la testigo de la demandante señora Leidy Patricia Posada Rincón, quien en audiencia de pruebas celebrada el 1 de junio de 2016, manifestó lo siguiente: "(Min 7:56) las funciones de nosotras eran de atender niños ir a barrios como Porfía, Reliquia, la Nora, atender niños de 0 a 5 años y gestantes, tomábamos peso, talla le hacíamos un proceso-seguimiento para conocer el estado en el que estaban los niños, igual que las gestantes (….)”5, en igual sentido lo expresaron las deponentes Lucila Rodríguez Vanegas (Min 37:16)6 y Sandy Johana Parrado Agudelo (Min 1:01:13)7, auxiliares de enfermería y compañeras de trabajo de la demandante al indicar que cumplían sus funciones en los barrios que les asignaban en la zona urbana o rural de la ciudad de Villavicencio, esto es, La Nora, Reliquia, Pinilla. 5 Anexo002ConstanciaLinksExpedientes – CDFolio200AudienciadePruebas. 6 Ibídem. 7 Ibídem. 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. Ahora, en relación con (ii) el horario de labores es oportuno traer a colación lo manifestado por las testigos en audiencia de pruebas celebrada el 1 de junio del 2016, quienes respecto al horario laboral señalaron: “Testigo Leidy Patricia Posada Rincón Minuto 11:14 Abogado demandante: Diga si sabe o le consta ¿quién señalaba el horario que cumplía la demandante? y ¿qué horario cumplía? (…) Minuto 11:25 Testigo: El horario que teníamos era de 7 de la mañana a 5- 5:30 de la tarde y el horario lo imponía la señora que era la jefe inmediata de nosotros.
(…) Minuto 11:50 Abogado demandante: Tiene conocimiento si la demandante tenía la facultad de cambiar el horario que le era señalado. Minuto 11:57 Testigo: No, no lo podía cambiar porque nos tocaba llegar a la secretaria allá nos estaban esperando para darnos los instructivos de lo que teníamos que hacer y luego regresar a entregar”.
“Testigo Lucila Rodríguez Navas Minuto 38:35 Juez: Indíquenos, ¿cómo era el horario de trabajo y cuantos días a la semana prestaban estos servicios? Minuto 38:41 Testigo: El horario de trabajo era de 7:00 am a 5:30 pm de la tarde de lunes a sábado. Minuto 38:51 Juez: ¿Quién les controlaba el cumplimiento del horario? Minuto 38:59 Juez: El cumplimiento del horario Nelly Osorio y la Jefe Ángela Triviño. Minuto 39:06 Juez: Ellas que cargos tenían allí en la entidad.
Minuto 39:10 Testigo: La Jefe Nelly era la encargada de AIEPI y la Jefe Ángela Triviño también ella nos coordinaba”. “Testigo Sandy Johana Parrado Agudelo Minuto 1:00:11 Juez: ¿Cuál era el horario en el que ustedes prestaban estos servicios allí en la entidad? Minuto 1:00:17 Testigo: Nosotros entrabamos a las 7:00 de la mañana y salíamos a las 5:30 de la tarde.
Minuto 1:00:25 Juez: Cuantos días a la semana hacían esas funciones. Minuto 1:00:29 Testigo: De lunes a sábado trabajábamos”. 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz; Demandado: Departamento del Meta. “Testigo Lina Erika Espinal Gómez Minuto 1:14:56 Juez: Cuéntenos Lina, ¿cómo era el horario de trabajo?, ¿cómo desarrollaban esas funciones?, ¿durante qué horas del día? y ¿cuantos días a la semana? Minuto: 1:15:04 Testigo: Nosotros llegábamos a la secretaria departamental de salud a las 7 de la mañana allá nos recibía una jefe nos daba la herramienta de trabajo que era la papelería nos daban ordenes con cambio de compañera, temas de la charla, teníamos que llegar todos los días de 7:00 de la mañana a 5:30 de la tarde (…)”.
Así las cosas, si bien es cierto los testigos al unísono refieren que la demandante cumplía un horario para realizar sus laborales, ello per se no implica la subordinación de la relación laboral, por cuanto, si se contrasta este factor con el objeto contractual, el cual se relaciona con el cumplimiento de la estrategia de la Atención Integrada a las Enfermedades Prenatales de la Infancia (AIEPI) y del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) en el municipio de Villavicencio zona urbana y rural, podría pensarse que es entendible que se requiera el cumplimiento de un horario por parte del contratista, toda vez que, debían acudir a la Secretaría de Salud en el horario de atención al público para conocer el barrio a visitar, recibir las herramientas de trabajo y posteriormente desplazarse al lugar asignado para cumplir con el objeto contractual, aunado a que como lo ha sostenido este Tribunal en oportunidades anteriores “el cumplimiento de determinados horarios no puede tomarse como una situación de la que se deriva directamente la subordinación del contratista al contratante, pues es un punto que bien puede llegar a considerarse como una situación de coordinación entre las partes contractuales, para la prestación del servicio contratado, pero al mismo tiempo es un aspecto de obligatorio cumplimiento para quienes ostentan materialmente una relación laboral, de tal manera que no corresponde a un aspecto relevante para hacer la distinción o establecer la realidad de la relación que existió.”8.
Por consiguiente, en este caso, el horario de labores no resulta ser determinante para establecer la subordinación, pero sí puede configurar un indicio de subordinación bajo los parámetros que estableció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021. En relación con iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, conforme a lo dispuesto por el Consejo de Estado en asuntos en los que se pretende probar la existencia de un contrato realidad, la parte actora 8 Tribunal Administrativo Del Meta, Sentencia del 22 De septiembre De 2022, Radicación: 50 001 33 33 008 2018 00228 01, Demandante: Leidy Diana Lara Martínez, Demandado: Hospital Departamental De Villavicencio Ese, M.P. Claudia Patricia Alonso Pérez. 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. lo que se debe demostrar es “su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana critica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación.”9.
Al respecto, para acreditar el elemento de la subordinación el Juez de primera instancia consideró que las actividades realizadas por la demandante como Auxiliar de Enfermería, de acuerdo con lo dicho por las testigos respecto a las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se cumplieron las actividades, así como las directrices que se impartieron para la realización de las mismas, se encontraba demostrado este elemento.
Sin embargo, considera la Sala que las manifestaciones de los testigos no otorgan certeza sobre la existencia de subordinación o falta de autonomía por parte de la señora CAROLINA DURAN ORTIZ en la ejecución de sus actividades contractuales, respecto la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, esto es, su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de modo que demuestre que esta última ejerció una influencia de acuerdo a las obligaciones y/o funciones que tenía que cumplir la demandante que advierta que la misma estaba inserta en el circulo rector y organizativo de la entidad, de manera que demuestre que la entidad ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Tal percepción de falta de certeza en lo referente al elemento subordinación se percibe con fundamento en lo siguiente: En audiencia de pruebas celebrada el 1 de junio de 2016 se recibió el testimonio de la señora Leidy Patricia Lozada Rincón, quién respecto a las órdenes que recibió la señora CAROLINA DURAN ORTIZ, expresó lo siguiente: “Testigo Leidy Patricia Lozada Rincón Minuto 9:44 Juez: ¿Quién les impartía las órdenes y en que consistían? Minuto 9:48 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 9 de Septiembre de 2021.
Rad. 05-001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16) Ce-Suj2-025-21. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz; Demandado: Departamento del Meta. Testigo: Las ordenes no las daba nuestra jefe inmediata, (…) hacia donde nos teníamos que dirigir, a qué horas teníamos que llegar y entregar la información que recogíamos.
Minuto 10:38 Juez: ¿Recuerda el cargo que desempeñaba esa persona? Minuto 10:41 Testigo: El cargo de la persona, no. (…) Minuto 13:27 Abogado demandante: A los sitios que ustedes se desplazaban por orden de la jefe inmediata que desconoce el nombre, ¿cuál era el mecanismo dentro del campo o de los barrios que se desplazaban para recibir las órdenes que les impartían? o ¿si los acompañaba otra persona de la secretaria de salud para controlar el trabajo de campo? Minuto 13:53 Testigo: A nosotras nos daban la orden de ir a determinado sitio y teníamos otras personas que iban nos hacían un seguimiento, estar pendiente que estuviéramos en el área y estar pendiente que cumpliéramos lo que habían dicho.
Minuto 14:50 Abogado demandado: Cuando su eventual jefe le daba órdenes a la demandante, ¿qué ordenes recibió ella, diferentes al objeto del contrato? o ¿eran única y exclusivamente con el objeto de cumplir el contrato que habían suscrito? Minuto: 15:10 Testigo: Las órdenes que nos daba era ella llegar a la secretaria de salud a determinado tiempo, recoger implementos de trabajo, ir al sitio donde nos tocaba recoger la información y luegamente (sic) regresar a la secretaria de salud.
Minuto 15:45 Abogado demandado: En un evento donde el supervisor no les informara de que tenían que ir a tal parte a tal hora, ¿ustedes podían cumplir el objeto del contrato? Minuto 16:12 Juez: (Aclaró la pregunta) Sin recibir una orden inmediata del supuesto jefe, ¿ustedes podían desplazarse al campo a realizar las labores con completa autonomía? es decir sin que nadie se los dijera.
Minuto 16:25 Testigo: Pues de poder si podíamos, pero igual nos tocaba recoger la papelería y sin la papelería no podíamos llegar al área porque no íbamos a tener donde llenar los formatos, siempre nos tocaba ir a recoger, igual nos cambiaban de compañera y de zona, siempre nos tocaba llegar allá a la secretaria de salud. (…)” En efecto, era necesario que la señora CAROLINA DURAN ORTIZ acudiera en el horario dispuesto para la atención al público a la Secretaria de Salud Departamental, pues debía asistir para recibir los implementos de trabajo, así como, establecer un plan de actividades y los barrios que debían visitar para el desarrollo del objeto contractual en lo correspondiente a realizar visitas domiciliarias a los hogares con presencia de madres gestantes o menores en edad de cero a cinco años; igualmente, debía acatar las directrices de una supervisora que tenía la función de coordinación del contrato, quien le 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. solicitaba la correcta ejecución de sus funciones, sin que lo anterior signifique que le impusiera órdenes. En relación a los llamados de atención que recibió la demandante, la testigo indicó que“(Min 18:30) recibían llamados de atención, por llegar tarde, si pasaba algo en el área de trabajo o porque no avisaban que no iban a llegar”10, al respectó no se aportó documento alguno mediante el cual se le llamará la atención a la demandante, o solicitudes de permisos para estudiar su contenido con el fin de establecer la subordinación. Ahora bien, las testigos Leidy Patricia Lozada Rincón (Min 21:01)11 y, Lina Erika Espinal Gómez (Min 1:15:04)12, informaron que la demandante recibió dotación para el desempeño de su labor (Buzo con logo de la secretaria de Salud del Meta y Carnet), igualmente, que la Secretaria de Salud les entregaba al inicio del día un peso, un tallimetro y un rota folios, los cuales debían devolver al finalizar la jornada.
Respecto a lo anterior, debe precisarse que no es un aspecto relevante la utilización de dotación por parte de la demandante, debido a que resulta necesario el uso de implementos y de elementos que permita la identificación como contratistas de la Secretaría de Salud Departamental, pues debía ingresar a los hogares con presencia de madres gestantes o menores en edad de cero a cinco años para conocer el estado de salud de los mismos, realizar una valoración integral y en caso de presentar complicaciones en su estado de salud realizar un acompañamiento al centro de salud, en el marco del Programa Ampliado de Inmunizaciones –PAI- y, de la Estrategia de Atención Integrada a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia –AIEPI-, por tanto, no es un aspecto relevante para determinar si entre las partes se configuró una relación legal y reglamentaria.
En ese sentido, para este Tribunal resulta claro que lo que surgió fue la coordinación de actividades para el desarrollo del objeto contractual y que se da perfectamente en el contrato de prestación de servicios, como lo ha señalado La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado “(…) la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que 10 Anexo002ConstanciaLinksExpedientes – CDFolio200AudienciadePruebas. 11 Ibídem. 12 Ibídem. 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Es decir, que para acreditar la existencia de la relación laboral, es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran de coordinación entre las partes, para el desarrollo del contrato.» Por ende, el cumplimiento de horario, el desplazamiento a cierto lugar de trabajo y la asistencia a reuniones; se aprecian como parámetros naturales y lógicos de la coordinación existente para llevar a buen término el contrato de prestación de servicios suscrito”13.
Por último, en cuanto a iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral, se advierte que la parte demandante no allegó documento alguno del cual se pudiera determinar que dentro de la planta de personal de la entidad demandada existe un empleo con la misma denominación o similares funciones a las desempeñadas por la accionante; sin embargo, la señora LUCILA RODRIGUEZ VANEGAS testigo de la parte demandante, sobre dicho aspecto indicó lo siguiente: “Testigo Lucila Rodríguez Vanegas Minuto 52:26 Juez: En unas de las respuesta anteriores a una de las preguntas que le formuló alguno de los apoderados de las partes, usted señaló que existía otra persona en planta de personal que está vinculado laboralmente con la Secretaria de Salud y que cumplían las mismas funciones que ustedes realizaban visitas de campo, vacunación, atención, mencionó que esta persona era Ángela Triviño pero usted igualmente nos informó que la función de ella era de interventora de usted. Realmente que otra persona de planta ejercía las mismas funciones que ustedes hacían.
Minuto 53:27 Testigo: Otra persona de planta, como tal que fuera hacer las visitas como nosotros, otra persona no. (…) Minuto 53:50 Juez: Recuerda si en la planta de personal había otra persona que hiciera las mismas funciones pero en planta de personal. Minuto 54:06 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 18 de Mayo de 2017.
Rad. 66001-23-33-000- 2013-00408-01 (0090-15). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz; Demandado: Departamento del Meta. Testigo: No, lo que me refería con la doctora Ángela Triviño es que ella en una ocasión fue interventora de un contrato mío”.
En esas condiciones, se puede inferir que no existe personal de planta en la Secretaria de Salud del Departamento del Meta que realizará las mismas funciones que le fueron asignadas a la demandante, como Auxiliar de Enfermería en calidad de agente comunitario de salud para el Municipio de Villavicencio, asimismo, no se allegó el manual de funciones de los funcionarios de planta; por el contrario, obra en el expediente estudio previo para llevar a cabo la contratación de la demandante del 16 de marzo al 30 de diciembre de 2009, en el cual se indica que “la Secretaria seccional de Salud del Meta tiene la necesidad de apoyar con personal auxiliar vacunador a los municipios del Departamento del Meta, para tal fin se hace necesario recurrir a personas naturales capacitadas, calificadas y competentes y con experiencia mínima de 3 meses para cumplir con las funciones delegadas (…)”, lo que demuestra la necesidad de contratar personal de apoyo para desarrollar las actividades que hacían parte del objeto de los contratos que suscribió la demandante (f. 59 C1).
Conforme a lo anterior, en el presente caso conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, están dadas las condiciones para que el Departamento del Meta utilizara la modalidad de contrato de prestación de servicios para contratar a la señora CAROLINA DURAN ORTIZ al evidenciarse que las actividades no pueden realizarse con personal de planta ante la ausencia del mismo en la Secretaria de Salud del Departamento del Meta y la especialidad que debe ostentar-conocimientos en Enfermería-.
Aunado a lo anterior, debe señalarse que contrario a lo considerado por la demandante en este evento no se refleja una prestación continua del servicio, ya que la señora DURAN ORTIZ fue contratada exclusivamente para el cumplimiento del Programa Ampliado de Inmunizaciones –PAI- y, de la Estrategia de Atención Integrada a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia –AIEPI, los cuales hacían parte del Plan de Desarrollo del periodo 2008- 2011 “Unidos gana el Meta”, es decir que, se trataba de una actividad ocasional prevista sólo para un lapso establecido en aras de cumplir uno de los objetivos del plan de desarrollo.
Tan es así la especificidad de la necesidad contractual coyuntural de la Secretaría de Salud del Departamento del Meta para adelantar el Programa 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz; Demandado: Departamento del Meta. Ampliado de Inmunizaciones –PAI- y la Estrategia de Atención Integrada a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia –AIEPI, que la contratación de la prestación de los servicios con la accionante se cubrió con un rubro presupuestal que tenía esa finalidad cual era el “rubro 0303-3-380-532-13- 192 por concepto de IMPLEMENTACIÓN DE CAMPAÑAS DE VACUNACIÓN DEL PROGRAMA AMPLIADO DE INMUNIZACIONES Y DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA AIEPI COMUNITARIA PARA QUE TODOS LOS NIÑOS Y NIÑAS SEAN SALUDABLES EN EL DEPARTAMENTO DEL META” (f. 146-155,156-164, 165-172 C1), lo que responde a los principios presupuestales de planeación y especialización. De hecho, en ninguna parte del presente proceso se encuentra demostrado que las actividades que desempeñó la accionante hubieran cubierto otras actividades diferentes a las de los objetos contractuales.
Ahora bien, es del caso resaltar que el Consejo de Estado14 ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un asunto de similares contornos fácticos y jurídicos al que ahora ocupa la atención del Tribunal, en el que también se pretendía la declaración de la existencia de una relación laboral en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Departamento del Meta para prestar los servicios como auxiliar de enfermería a fin de realizar actividades en calidad de agente comunitario en la estrategia AIEPI y el programa PAI en el Municipio de Villavicencio, asunto en el cual la Alta Corporación consideró que no se encontraba demostrado el elemento de subordinación por lo siguiente: “Contrario a como lo pretende hacer ver la demandante, cuando asienta que estas declaraciones demuestran las labores desarrolladas con dependencia y subordinación en cumplimiento de un horario y recibiendo órdenes de quienes vigilaban su trabajo, observa la Sala, dada la obligación del administrador de justicia de apreciar las pruebas en conjunto de conformidad con las reglas de la sana crítica15, que la versión de las deponentes exhibe el hecho consistente en que la vinculación de la señora Lucila Rodríguez Vanegas se efectuó mediante contratos de prestación de servicios pactados bajo los lineamientos de la Ley 80 de 1993, caracterizados por conocimientos especializados requeridos de la contratista como Auxiliar de Enfermería, según se desprende de las obligaciones generales y delimitadas a que se comprometió la actora, entre ellas: 14 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Sentencia Del 18 De Julio De 2019, Radicación Número: 50001-23-33-000-2014-00087-01(0878-18), Actor: Lucila Rodríguez Vanegas, Demandado: Departamento Del Meta, Consejero Ponente: César Palomino Cortés. 15 Artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. “Realizar visitas domiciliarias para identificar a la población objeto de vacunación casa a casa y vacunar…Organizar y realizar talleres a la población del área de influencia asignada…Apoyar el cumplimiento de la prioridad Nacional de Salud Infantil en la estrategia AIEPI…Realizar visitas domiciliarias de seguimiento a la población objeto de la estrategia…Aplicar los instrumentos diseñados para el componente comunitario de la estrategia:….”16 En suma, los supuestos de hecho aducidos en la demanda sobre el analizado elemento no van más allá de una enunciación carente de sustento probatorio, en la medida que las pruebas debatidas en instancia permitieron llegar al convencimiento que las actividades fueron ejercidas como “…AGENTE COMUNITARIO DE SALUD…”17 en la ejecución del componente comunitario de la estrategia “…AIEPI (ATENCIÓN INTEGRADA DE LAS ENFERMEDADES PREVALENTES DE LA INFANCIA);”18, para la implementación de campañas de vacunación del “…PROGRAMA AMPLIADO DE INMUNIZACIONES PAI Y EDUCATIVAS EN SALUD INFANTIL…”19 en el Departamento del Meta, evidenciándose la temporalidad limitada característica de esta clase de vinculación e indispensable para desplegar las obligaciones pactadas por la contratista en las campañas del programa especificado como una estrategia, pues la unidad conceptual de las campañas de vacunación comprende este factor transitorio y como particularidad esencial, se torna opuesta a la función permanente de la administración departamental, motivo por el que se suscribieron los contratos para periodos suficientes de 2 meses y 15 días, 9 meses y 15 días, 11 y 10 meses.
Circunstancia que cobra importancia en el examen del elemento que echó de menos el tribunal de instancia y que alega presente en la relación laboral la impugnante, en tanto que la figura de los contratos de prestación de servicios se exterioriza cuando la función de la administración no puede ser realizada por personas pertenecientes a la planta de la entidad oficial contratante, o por la necesidad de conocimientos especializados, mostrándose en casos como el presente, la autonomía e independencia técnica y profesional de la contratista, tal como lo adoctrinó la Corte Constitucional en la referida sentencia C-154 de 1997.
(…) Sobre el punto, de los testimonios recepcionados en el plenario, se establece que los mismos entre sí son coherentes en su dicho y tienen similitud en sus afirmaciones, en cuanto conocieron de forma directa que el horario de las siete de la mañana lo era para que se le indicara a la demandante el lugar a desplazarse y la tarea a realizar en las visitas domiciliarias, y que el asignado para las cinco de la tarde no era invariable, al extenderse en ocasiones a las cinco y media de la tarde, por cuanto dependía del cumplimiento de la meta estipulada y no, de la observancia de un horario en estricto sentido: “…nosotras teníamos que hacer unas visitas, como le comentaba antes, las visitas iban dentro de cuarenta minutos o una hora y era pues más o menos lo que el tiempo, la hora del día…”20, “Entrabamos a las siete de la mañana, terminábamos a las cinco, de cinco a cinco y media.”21.
Reitera la Subsección que imponer un horario, proporcionar instrucciones para la ejecución del contrato, requerir informes de las gestiones efectuadas en el objeto contractual y disponer el lugar de las actividades, no tienen, incluso en conjunto, la vocación de mudar la necesaria relación de coordinación en una relación laboral subordinada.
Generando como consecuencia que la ejecución del objeto contratado se hizo de manera independiente y autónoma como corresponde a una relación de 16 Folios 113 al 143. 17 Folio 112. 18 Ibídem. 19 Ibídem. 20 Minuto 16:30 a 16:43 del CD adosado a folio 182-A. 21 Minuto 25:22 a 25:29 del CD adosado a folio 182-A. 32 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. carácter contractual, soportada en la autonomía de la voluntad y que no se trató de una relación en la que la labor asignada se cumplió bajo los condicionamientos fijados por la misma entidad de acuerdo con la estrategia programada, asimilando dicha relación a una de carácter laboral, en la medida que la actora gozaba de la facultad de aplicar sus conocimientos especializados en el programa temporal para el cual fue contratada: “…si teníamos la, pues si podíamos, todo lo que hemos aprendido en auxiliar de enfermería en la técnica aplicarlos, pues siempre y cuando con lo que nos daba la Secretaría de Salud en las capacitaciones, o sea todo se juntaba no.”22» (Negrita y subrayas fuera del texto).
Lo anterior, fue reiterado recientemente por el Consejo de Estado en sentencia del 9 de junio de 202223, en la cual se reiteró que en los casos de la prestación del servicio como auxiliar de enfermería para los programas de PAI y AIEPI en el municipio de Villavicencio no se encuentra configurado el elemento de subordinación, por lo siguiente: “De acuerdo a las declaraciones recibidas, se puede decir que la demandante cumplió con un horario y realizó visitas domiciliarias en las jornadas de vacunaciones del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), la cual tiene como finalidad disminuir la mortalidad y la morbilidad de los niños entre los cero y cinco años, en el cumplimiento de la estrategia de la Atención Integrada a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI) para el municipio de Villavicencio zona urbana y rural.
Ahora bien, los contratos de prestación de servicios se realizaron de conformidad con la Ley 80 de 1993, determinados por tener conocimientos especializados requeridos de la contratista como auxiliar de enfermería, de acuerdo a las obligaciones que se estipularon: “Realizar visitas domiciliarias para identificar a la población objeto de vacunación casa a casa y vacunar, organizar y realizar talleres a la población del área de influencia asignada, apoyar el cumplimiento de la prioridad Nacional de Salud Infantil en la estrategia AIEPI, realizar visitas domiciliarias de seguimiento a la población objeto de la estrategia, aplicar los instrumentos diseñados para el componente comunitario de la estrategia, realizar canalización y demanda inducida a los programas de Promoción y Prevención de las IPS Públicas y Privadas a la población objeto de la estrategia AIEPI, realizar un mapa de georeferenciación de la población objeto del programa del área asignada, participar activamente en las jornadas de vacunación, acceder al conocimiento existente en el marco legal para la implementación y desarrollo del componente comunitario de la estrategia AIEPI, apoyar al programa PAI en su proceso de vacunación casa a casa un día a la semana o según necesidades requeridas por el programa”; lo anterior, quiere decir que la demandante realizó las actividades para las cuales fue contratada, de forma temporal para desarrollar los programas porque solo fue por los periodos de 10 y 11 meses, con total autonomía e independencia técnica.
Además, las actividades no pueden ser realizadas por personas pertenecientes a la planta de de personal de la Secretaría de Salud del departamento del Meta, tampoco se demostró que el cargo existiera con idénticas funciones a las desarrolladas por la señora Sandy Parrado, es decir, en las mismas condiciones de tiempo, modo y lugar, con los mismos horarios y bajo las órdenes de un superior jerárquico.
De igual forma, se desvirtuó el carácter de permanente del cargo ocupado, pues como lo relata una de las declarantes, cuando se terminó el contrato se acabó el programa; ya que solo fue en el marco del desarrollo del programa PAI y de la estrategia AIEPI, para el plan de desarrollo del periodo 22 Minuto 21:12 a 21:27 del CD adosado a folio 182-A 23 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Sentencia Del 9 De Junio De 2022, Radicación Número: 50001-23-33-000-2014-0089-01, N° Interno: 0756 – 2018, Demandante: Sandy Johana Parrado Agudelo, Demandado: Departamento Del Meta, Consejero Ponente: César Palomino Cortés. 33 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. 2008- 2011 “Unidos gana el Meta”, por lo anterior no se demostró la subordinación. Así las cosas, esta subsección ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en controversias similares y ha concluido que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.24» Así las cosas, se colige que dentro del presente asunto no se encuentra demostrado el elemento de subordinación, por lo que no se presenta un contrato realidad entre la señora CAROLINA DURÁN ORTIZ y el DEPARTAMENTO DEL META, debido a que lo que realmente ocurrió entre las partes fue una relación de coordinación en sus actividades, ya que no se logró probar por la parte actora la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad que demostrara que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
En consecuencia, se revocará la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 4. Otras decisiones El 31 de enero de 2023 se allegó memorial a través del cual Carolina Aguirre Rodríguez, Secretaria Jurídica del Departamento del Meta otorgó poder a EQUIPO JURIDICO CONSULTOR S.A.S NIT. 900.770.993-6, para que representara los intereses del Departamento del Meta en el proceso de la referencia. No obstante, este Tribunal se abstendrá de reconocer personería jurídica a EQUIPO JURIDICO CONSULTOR S.A.S, en atención a que no se allegó el certificado de existencia y representación legal de la sociedad EQUIPO JURIDICO CONSULTOR S.A.S a efectos de verificar su objeto social y el representante legal inscritos en el certificado.
De otro lado, se allegó poder de sustitución conferido por el abogado GERMÁN GÓMEZ GONZÁLEZ a favor del profesional del derecho ERNESTO DANIEL 24 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 05001233300020130081301 (3867-14), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz;
Demandado: Departamento del Meta. BENAVIDES CÁCERES para que represente los intereses de la parte demandante dentro del presente asunto, razón por la cual, se le reconocerá personería para actuar en el sub júdice en los términos del poder de sustitución allegado vía correo electrónico el 24 de abril de 2023. 5. Condena en costas El numeral 4 del artículo 365 del CGP, estipula que “cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”, precisando el numeral 8 ibídem que “sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Sobre el particular encontramos que en el sub júdice, se revocará la sentencia de primera instancia, razón por la cual, a juicio de esta Corporación Judicial, resulta procedente imponer condena en costas a cargo de la parte demandante en ambas instancias por cuanto se causaron, toda vez que, la entidad demandada contó con una defensa técnica y participó en el trámite de primera instancia y en sede apelación se observa su causación con la presentación del recurso de apelación que dio lugar precisamente a que se revocara la decisión de primera instancia, así como del escrito de alegatos de conclusión. En consecuencia y de acuerdo con lo establecido en el artículo 366 del C.G.P., se ordenará al Juzgado de primera instancia que fije las correspondientes agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 29 de septiembre de 2017 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia. 35 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Nulidad y Restablecimiento del Derecho N°50001-33-33-001-2014-00425-01 Demandante: Carolina Duran Ortiz; Demandado: Departamento del Meta.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante en ambas instancias. El Juzgado de primera instancia deberá fijar las agencias en derecho que corresponden a la segunda instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P.
CUARTO: ABSTENERSE de reconocer personería a EQUIPO JURIDICO CONSULTOR S.A.S NIT. 900.770.993-6, para representar los intereses del Departamento del Meta, por las razones expuestas.
QUINTO: RECONOCER como apoderado sustituto de la parte actora al abogado ERNESTO DANIEL BENAVIDES CÁCERES identificado con cedula de ciudadanía No. 79.609.530 y portador de la Tarjeta Profesional No. 125.629 del C. S de la J19, conforme al poder de sustitución allegado vía correo electrónico el 24 de abril de 2023.
SEXTO: En firme el presente fallo, devuélvase el proceso al juzgado de conocimiento.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada por la Sala Tercera de Decisión en la fecha, según consta en Acta No. 041, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada