TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 006 2019 00281 01 1ª INSTANCIA: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DE VILLAVICENCIO M. CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MIGUEL ÁNGEL CASTILLO GONZÁLEZ DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/2A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, encuentra la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN1, formulado por la apoderada de la parte actora, contra la sentencia del 7 de septiembre de 20222 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA., concurre MIGUEL ÁNGEL CASTILLO GONZÁLEZ, en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, para obtener la nulidad del siguiente acto administrativo: • Oficio 545 del 5 de marzo de 2019, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados.
Pide que se declare que por su calidad de docente tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados contenida en el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015. De igual forma, solicita la inaplicación del acuerdo suscrito el 11 de mayo de 2015 por la Central Unitaria de Trabajadores y el Gobierno Nacional en lo relativo al capítulo IV, por inconstitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución. 1 Actuación No. 20, SAMAI. 2 Actuación No. 17 SAMAI. 3 Ver páginas 1-54 Actuación No. 2, SAMAI. 2 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag Como restablecimiento del derecho, solicita el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, establecida en el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, desde el momento en que comenzó a tener efectos legales.
Seguidamente, peticiona la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones teniendo en cuenta la bonificación por servicios prestados para su liquidación. El sustento fáctico4, lo narra informando que el demandante viene trabajando al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento del Vaupés desde el 2 de febrero de 1983.
Aduce que al comparar las prestaciones sociales percibidas con las de los demás empleados del orden territorial y nacional, se evidencia que no se le ha reconocido la bonificación por servicios prestados, por ende, efectuó reclamación a la demandada en ese sentido, pero su solicitud fue negada. En el acápite de normas violadas señaló como vulneradas las siguientes: • Artículos 13, 25 y 53 de la Constitución. • Artículo 1 de la Ley 4 de 1992, artículo 1, 2, 3, 4 y 6 de la Ley 60 de 1993, artículos 5, 6, 7, 9 de la Ley 715 de 2001. • Decreto 2418 de 2015.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA5: La NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN- FOMAG, contestó la demanda indicando que el acto demandado se profirió conforme al ordenamiento jurídico. Además, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues el llamado a resolver sobre las pretensiones del demandante es el DEPARTAMENTO DEL VAUPÉS. También propuso la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos de procedibilidad por el agotamiento de la vía gubernativa, dado que la petición fue elevada al DEPARTAMENTO DEL VAUPÉS y no ante el Ministerio demandado.
En providencia del 14 de mayo de 2021 (Act. 8), declaró no probadas las excepciones previas propuestas por la demandada. 4 Como quiera que la demanda está digitalmente incompleta, pues falta el folio 2, la información se extrajo de la sentencia y la actuación 12 en la que se fijó el litigio. 5 Ver páginas 96-105 Actuación No. 2, SAMAI. 3 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva indicó que la legitimación de hecho está debidamente acreditada con las pretensiones y frente a la legitimación material adujo que “no se advierte una manifiesta falta legitimación en la causa por pasiva invocada por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional, no hay que dar trámite de sentencia anticipada y decidirá continuar el trámite normal del proceso.” (sic).
Esto por cuanto al citar algunas normas, de ellas evidenció que si bien “la Ley 962 de 2005 simplificó los trámites de solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo, dada la evidente complejidad que ello entrañaba, empero, no significa ello que despojó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales, como se observa en el artículo 56 el cual, éste reafirma la competencia en cabeza del referido Fondo, al señalar que “Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo.” (se transcribe incluso con errores).
En cuanto a la ineptitud de la demanda por falta del requisitos de procedibilidad adujo que “No se encuentra acreditado el incumplimiento del requisito de procedibilidad establecido en el artículo 161 numeral 2° de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que el caso en concreto, se evidencia que el acto administrativo acusado, esto es, el Oficio Oficio No. 545 del 5 de marzo de 2019, fue expedido por la Secretaría de Educación del Departamento del Guaviare, mediante el cual resolvió negativamente sobre una petición de reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, en el cual no se indicó expresamente qué recursos procedían frente a éste.
Por lo tanto no se debe declarar terminado el proceso” (se transcribe incluso con errores).
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6: El Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio, en sentencia del 7 de septiembre de 2022 negó las pretensiones formuladas en la demanda. Para lo cual, efectuó un recuento normativo y jurisprudencial del régimen especial de los docentes y la bonificación por servicios prestados. En el caso concreto, adujo que el acto administrativo enjuiciado no desconoció norma superior alguna a la cual debía sujetarse.
Lo anterior por cuanto, “Dentro del plenario se encuentra acreditado que el demandante es un docente nacionalizado vinculado antes del 01 de enero de 1990, razón por la cual, si hubiese demostrado que venía devengando la bonificación por servicios prestados, porque la entidad territorial a la cual estaba adscrito la creó a través de una norma de carácter territorial vigente a la fecha de expedición de la ley 91 de 1989, y en todo caso, expedida de acuerdo al respectivo marco de competencias constitucional y legal, tendría derecho a seguirla percibiendo”., sin embargo, ello no estaba acreditado en el expediente. 6 Actuación No. 17 SAMAI. 4 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag Finalmente, condenó en costas a la parte actora, por encontrarse las mismas causadas en el proceso con la actividad desplegada por el apoderado de la parte demandada, además, las pretensiones le fueron adversas.
4. RECURSO DE APELACIÓN7: Encontrándose dentro del término de ley, la apoderada de la parte actora presentó recurso de apelación, indicando que en este caso no se discute la bonificación por servicios prestados contenida en el Decreto 1042 de 1978. Aduce que el acuerdo suscrito entre la CUT y el Gobierno Nacional, si contiene la aplicación de la bonificación por servicios prestados para los docentes, “UNA VEZ FUERON INCORPORADOS A LAS PLANTAS CENTRALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL DE CADA ENTIDAD CERTIFICADA EN EDUCACIÓN”.
Aduce que los docentes han sido reconocidos como servidores públicos, en este caso, pertenecientes a la planta de cargos del Departamento de Vaupés, por ende, el demandante es acreedor de la bonificación por servicios prestados, “al pertenecer al sector central de la administración al igual que otro empleado municipal de esta entidad territorial”.
De igual forma, se aduce que la negativa de la entidad accionada de reconocer la bonificación por servicios al sector docente vulnera al principio constitucional a la igualdad, puesto que a la generalidad de los empleados públicos la tienen reconocida. Por último, concluye que la bonificación por servicios prestados fue creada por el Decreto 1042 de 1978, para todos los empleados públicos del país, excepto algunos grupos, entre ellos los docentes, luego, dicha prestación fue extendida a otros grupos continuando los docentes exentos, sin ningún argumento razonable pues no es cierto que tengan un régimen especial.
Por último, reprocha la condena en costas, por cuanto para su imposición está sujeta a la valoración que se hace la conducta de la parte vencida y la conducta de la parte demandante nunca de temeraria ni se trató de evadir responsabilidades, lo pretendido era el reconocimiento de un derecho laboral, en consecuencia, no había lugar a su imposición.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: 7 Actuación No. 20, SAMAI. 5 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag Mediante auto de fecha 4 de mayo de 2023 (Act. 4 de la segunda, SAMAI), se admitió el recurso de apelación. En auto del 30 de mayo de 2023 (Act. 11 de la segunda), se negó la solicitud probatoria elevada por la parte actora.
La parte demandada se pronunció frente al recurso de apelación (Act. 8 de la segunda), indicando que la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS, creada por el Decreto Ley 1042 de 1978, aplica para los empleados públicos del orden nacional. Además, la Corte Constitucional no aceptó la tesis expuesta en la demanda porque ello configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas para la expedición del Decreto 1042.
La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del CPACA, es competente este tribunal para conocer del presente asunto. Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 3208 y 3289 de la Ley 1564 de 2012 – C.G.P.-, aplicables por remisión expresa del artículo 30610 del CPACA.
II. Problemas Jurídicos: El primer problema jurídico que debe abordar esta instancia consiste en establecer si en el presente asunto está demostrada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG habida cuenta que el 8Ley 1564 de 2012, artículo 320: “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” (Negrilla fuera de texto). 9Ley 1564 de 2012, artículo 328: “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto). 10Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 6 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag llamado a comparecer es el DEPARTAMENTO DEL VAUPÉS por ser este el nominador, o si, por el contrario, al discutirse la prestación social de un docente es aquella la legitimada.
Si bien es cierto, en el auto de 14 de mayo de 2021 (Act. 8), se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ello se hizo frente a la legitimación de hecho. Nótese que allí se trajeron a colación algunas normas sobre la legitimación material de la entidad, empero, la primera instancia fue clara en indicar que no dictaba sentencia anticipada, dado que no “se advierte una manifiesta falta legitimación en la causa por pasiva”, y en el fondo del asunto, es decir, la sentencia, no resolvió finalmente sobre la legitimación material de la entidad demandada.
Por ende, conforme al artículo 187 del CPACA, la Sala es competente para pronunciarse frente a la excepción. En caso de acreditarse que la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG es la entidad llamada a responder por las pretensiones de la demanda, entonces, procederá la Sala a estudiar si la parte actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados prevista en el artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, y como consecuencia de ello, a la reliquidación de las primas de navidad, servicios y vacaciones teniendo en cuenta aquella prestación. Para llegar a la solución de dichos problemas considera necesario la Sala analizar la legitimación en la causa, la bonificación por servicios prestados y luego, valorar el acervo probatorio allegado en este caso concreto, en el que se analizarán los argumentos expuestos en el recurso de apelación, entre ellos, la condena en costas.
III. La legitimación en la causa: El Consejo de Estado en su reiterada jurisprudencia ha señalado que la legitimación en la causa, “se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal.” 11 De igual manera, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo12 ha precisado que existen dos clases de legitimación en la causa, esto es, legitimación de hecho y legitimación material, veamos: “La primera hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, mientras que la segunda da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda13.” 11 Consejo De Estado.
Sección Tercera. Auto del 30 de mayo de 2018. C.P Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad número: 25000-23-36-000-2016-01418-02(60004). Actor: José Milton Morales Rey y María Céspedes Torres. 12 Consejo De Estado. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2017 C.P. Danilo Rojas Betancourth. Rad. Número 11001-03-26-000-2015-00108-01(54642). 13 “(…) la legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina y para los juicios de cognición desde dos puntos de vista: de hecho y material.
Por la primera, legitimación de hecho en la causa, se 7 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag En sentencia del 6 de noviembre de 202014, trayendo a colación una providencia del año 2017, se indicó lo siguiente, en cuanto a la diferencia entre legitimación de hecho y material en la causa: “La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado.
“… la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas.”15. En consecuencia, en palabras del Consejo de Estado “no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que necesariamente estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto.” 16.
De igual forma, la alta corporación expresó que para establecer la configuración de la falta de legitimación en la causa material “se requiere establecer si existe o no una relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquélla realiza17.”18 Por lo anterior, concluyó que “en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable respecto de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la interposición de la demanda; en consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, como ya se dijo, una relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta invoca o la defensa que aquélla propone, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra.” De lo anterior, se puede dilucidar que las partes, tanto demandante como demandado, pueden estar legitimados de hecho para acudir al proceso en virtud de la demanda incoada, debido a la potestad que les asiste de formular y contradecir las entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.
En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Es decir, todo legitimado de hecho no necesariamente será legitimado material, pues sólo están legitimados materialmente quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda” (resaltado del texto).
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, exp. 1993-0090 (14452), actor: Reinaldo Posso García y otros, C.P. María Elena Giraldo Gómez. 14 Sección Tercera. Subsección A. CP: José Roberto Sáchica Méndez. Rad: 25000-23-36-000-2015-00850- 02(66022). Actor: A & V EXPRESS S.A. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2017, expediente 40039, M.P. Danilo Rojas Betancourth. 16 Consejo De Estado.
Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2017 C.P. Danilo Rojas Betancourth. Rad. Número 11001-03-26-000-2015-00108-01(54642). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de 2009, expediente 16837, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 18 Sección Tercera. Subsección A. CP: José Roberto Sáchica Méndez.
Rad: 25000-23-36-000-2015-00850- 02(66022). Actor: A & V EXPRESS S.A. 8 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag pretensiones de la misma, no obstante, eso no quiere decir que estén materialmente legitimadas, pues es en este punto en el que se entra a estudiar o verificar si efectivamente participaron en los hechos generadores de la demanda, lo cual requiere una solución de fondo para establecer si existe una relación real de la parte demandada o de la demandante con las pretensiones formuladas, ya que la existencia de tal relación constituye una condición necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra.
IV. La bonificación por servicios prestados: La Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.”, definió la situación jurídica de los docentes así: “ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.
Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. 3.
Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. 4. Vacaciones: 9 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag Las vacaciones del personal docente que se vincule a partir del 1o. de enero de 1990, continuarán regidas por lo previsto en el Decreto-Ley 2277 de 1979.
Esta Ley no incluye la prima de vacaciones a que tienen derecho de manera general los empleados públicos del orden nacional, de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978. Parágrafo 1. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuando su situación financiera lo permita, podrá extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes de acuerdo con el reglamento que se expida.
Parágrafo 2. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989: Primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones.”.
De la norma se tiene claro que los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrán el régimen prestacional que venían disfrutando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes, y los docentes nacionales vinculados a partir del 1 de enero de 1990 para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirían por los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, propias de empleados públicos del orden nacional.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”, se dispuso en cuanto a la administración de personal (artículo 6) que “Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales”, estableciéndose como prohibición que “Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.” Además, señaló que “Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.” Seguidamente, dispuso que “El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.” También, dispuso que “El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o 10 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992.” La Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”, sostuvo en el artículo 115 que “El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la presente Ley. El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley.”.
De igual forma, el parágrafo del artículo 175 dispuso que “el régimen salarial de los educadores de los servicios educativos estatales de los órdenes departamental, distrital o municipal se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4a. de 1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen.”. Consultado el Decreto 2279 de 1979, se observa que en el mismo se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión docente, entre ellas, las condiciones generales para ejercer la docencia, el escalafón nacional docente, reglas para el ascenso, juntas de escalafón, carrera docente (derechos, estímulos, deberes y prohibiciones, mala conducta e ineficiencia profesional), sanciones, derecho de defensa, capacitación, situaciones administrativas de los educadores, entre otras.
De igual manera la Ley 4 de 1992 se fijaron únicamente los objetivos y criterios que debía observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Por este motivo, fue que en el Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, en el artículo 46 dispuso que “el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4a. de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979.” En cuanto a la bonificación por servicios prestados tenemos que la misma está consagrada en el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978, para “los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional,” (art. 1) excepto, “el personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva”, entre otros (art. 104, lit, b).
Frente a esta excepción la Corte Constitucional en sentencia C-566 de 1997, explicó que “el sometimiento a un régimen salarial y prestacional especial de los maestros vinculados a la Administración Pública en sus distintos niveles, régimen especial que 11 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag contempla iguales o mejores condiciones laborales que las reconocidas de manera general a los servidores públicos, no lesiona la Constitución sino que, más bien, posibilita la cabal observancia del mandato contenido en el artículo 58 de la misma, en cuanto protege los derechos adquiridos conforme a leyes anteriores.
Desde este punto de vista, la norma demandada, considerada aisladamente, se ajusta a la Constitución.” Finalmente, encontramos el Decreto 2418 de 2015, “Por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial”, se indicó en la parte considerativa “Que el Decreto Ley 1042 de 1978, de conformidad con lo señalado en el artículo 1 y en la Sentencia C-402 de 2013, es aplicable únicamente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.” Además, se indicó “Que con ocasión del Acuerdo Único Nacional, suscrito en el año 2015 entre el Gobierno Nacional y las Confederaciones y Federaciones de Sindicatos, se acordó hacer extensiva la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del nivel territorial.”.
Por ende, el artículo 1 de dicha norma, dispuso que “A partir del 1° de enero del año 2016, los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho a percibir la bonificación por servicios prestados en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.” En este orden de ideas, de la normatividad anterior, observamos que los docentes nunca han tenido derecho a la bonificación por servicios prestados, pues fueron excluidos de ser beneficiarios de este derecho desde el Decreto 1042 de 1978 e incluso del Decreto 2418 de 2015, pues en este último solo se consagró para el personal administrativo del sector docente y no para los docentes, exclusión que no resulta inconstitucional conforme al criterio ya sentado por el máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional, que tiene a su cargo “…la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución…”19.
V. Caso Concreto: Procede la Sala a pronunciarse sobre la falta de legitimación en causa por pasiva material frente a la demandada NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Para tales efectos, debe 19 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.
Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:” 12 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag decirse que el Consejo de Estado20 ya ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto bajo las siguientes consideraciones.
En la providencia del 2 de diciembre de 2021, se estudió entre otros temas, el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a un docente. En la parte considerativa, la Alta Corporación recordó que dentro del trámite de la primera instancia de ese proceso, “en la audiencia inicial del 11 de agosto de 2015, el Tribunal resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Valledupar y concluyó que se encontraba probado el medio exceptivo y excluyó a dicha entidad como parte demandada”, por cuanto “el Municipio de Valledupar, no sería el llamado a responder por la reclamación prestacional solicitada por la actora, como quiera que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.” Al respecto, la Corporación también indicó que “teniendo en cuenta que el Municipio de Valledupar quedó excluido del debate judicial y que dicha decisión quedó ejecutoriada, no resulta procedente emitir pronunciamiento alguno acerca de la responsabilidad de dicho ente territorial frente a las pretensiones concernientes a los emolumentos salariales”, esto es, “prima de servicios, prima o incrementos adicionales por antigüedad, bonificación por servicios prestados y bonificación especial por recreación”.
Seguidamente, se pronunció sobre estas pretensiones, pero frente al FONDO NACIONAL DE LAS PRESTACIONES SOCIALES- FOMAG- y específicamente, sobre la bonificación de servicios prestados dijo que “las mismas no se encuentran a cargo del FOMAG, en la medida que se trata de elementos constitutivos de salario y no se trata de prestaciones sociales.
En ese orden, su eventual reconocimiento y pago estarían a cargo de la entidad territorial nominadora, en este caso, el Municipio de Valledupar, entidad que como se indicó, fue excluida del debate procesal mediante decisión que goza de los atributos de ejecutoriedad y firmeza.”. Para desarrollar este argumento, la Sección Segunda señaló lo siguiente: “Ahora, respecto de la procedencia del reconocimiento de tales emolumentos salariales previstos en el Decreto Ley 1042 de 1978, es necesario destacar que el artículo 104 literal b) ibidem, estableció que las normas de ese decreto no se aplicarían al personal docente de los distintos organismos de la rama Ejecutiva, cuya remuneración se establecerá en otras disposiciones, tal y como lo expresó el acto demandado.
En efecto, el personal docente goza de un régimen salarial y prestacional especial dadas las particularidades y condiciones de la labor que ellos desarrollan, el cual se encuentra previsto en la Ley 91 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 715 de 2001 y Decreto 1850 de 2002, régimen que contempla iguales o mejores condiciones laborales que las reconocidas de manera general a los servidores públicos; al igual que gozan de un sistema de carrera especial, por 20 Sección Segunda.
Subsección A. Sentencia del 2 de diciembre de 2021. Rad: 200012339000201400312 01 (733-2016).Dte: Lastenia Berdugo Narváez. 13 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag lo que los aspectos relacionados con el ascenso y permanencia son distintas a las del resto de los empleados públicos (Decreto Ley 2277 de 1979, Estatuto Docente y Decreto 1278 de 2002, Estatuto de profesionalización docente).
(…) De otra parte, para el sector público por medio del Decreto 1045 de 1978 se fijan las reglas para la aplicación de las prestaciones sociales de los trabajadores del Estado, normas que en virtud de la Ley 6 de 1945 y Decreto 2767 del mismo año, se hacen extensivas a los servidores públicos del orden territorial. En ese entendimiento, los elementos constitutivos de salario establecidos en el Decreto 1042 de 1978 no son considerados prestaciones sociales sino que forman parte de los factores salariales para la liquidación de prestaciones sociales.
En tal sentido, el parágrafo segundo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece que: «El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989; primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones.» Ahora, no puede interpretarse que dicha norma haya creado la prima de servicios para los docentes y directivos docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sino que en aras de garantizar derechos adquiridos frente a tales asignaciones que ya se encontraban reconocidas y asegurar un responsable pago de tales conceptos, en virtud de la nacionalización de la educación, se designó como responsable a la Nación y no al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la continuidad en el pago de tales conceptos, toda vez que el Fondo como entidad de previsión social le corresponde el pago de las prestaciones sociales comunes, tales como cesantías, pensiones, sustitución pensional y servicios médicos asistenciales, entre otras, con ocasión de la afiliación y cotización que deben realizar trabajadores y empleadores a las entidades del sistema.
Así las cosas, en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, no pagará las primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, las cuales continuaran a cargo de la Nación como entidad nominadora entratándose de dichos docentes.
(…) Adicionalmente, el numeral 1 del artículo 15 ibidem no hace mención al Decreto 1042 de 1978, precisamente porque este no crea prestaciones sociales sino que regula factores constitutivos de salario, de manera que las normas enunciadas en dicho artículo como son el Decreto 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 son una enumeración taxativa de las prestaciones que rigen para los docentes estatales afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Finalmente, habrá de destacarse que el artículo 4 de la Ley 91 de 1989 determina cuáles son las obligaciones del FOMAG: “ARTÍCULO 4o.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del Artículo 2o, y de los que se vinculen con posterioridad a ella. Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, quienes quedan eximidos del requisito económico de afiliación. Los requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del Fondo, no podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos.
El personal que se vincule en adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica”.” 14 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag De acuerdo con lo anterior, es claro que la bonificación por servicios prestados es un elemento constitutivo de salario y no una prestación social, por ende, el competente para su reconocimiento y pago es la entidad territorial nominadora, en este caso, el DEPARTAMENTO DEL VAUPÉS, contra quien no se dirigió la demanda en su momento21.
Por este motivo, se modificará la sentencia de primera instancia, declarando probada esta excepción. En gracia de discusión, de aceptarse que esta es la entidad competente para ese fin, ello también conlleva a negar las pretensiones de la demanda. Lo anterior por cuanto si bien está acreditado que el demandante presta sus servicios al DEPARTAMENTO DE VAUPÉS en calidad de docente nacionalizado desde el 2 de febrero de 1983 (Pág. 65.
Act. 2), lo cierto es que conforme al artículo 1 y 45 del Decreto 1042 de 1978, descritos en el marco teórico, la bonificación por servicios prestados fue consagrada en beneficio de “los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional”, excepto “personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva.” De manera mas reciente, en el Decreto 2418 de 2015, que regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial, hizo extensiva esta prestación para “los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación”, sin que dentro de ellos estén contemplados los docentes.
Como refuerzo a la anterior conclusión, la Sala trae a colación la sentencia del 6 de mayo de 202122, en la cual el Consejo de Estado, resolvió sobre la nulidad parcial del artículo 1 del Decreto 2418 de 2018, en lo que tiene que ver con el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados solo para el personal administrativo del sector docente, excluyendo a los docentes.
Al respecto, la Corporación negó las pretensiones, argumentando que esta norma no transgrede el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 constitucional, como quiera que “La jurisprudencia constitucional ha sentado como regla la improcedencia general de aplicar un juicio o test de igualdad respecto de regímenes salariales y 21 Así se pronunció este tribunal en la sentencia del 9 de febrero de 2023 en el radicado 50 001 33 33 001 2019 00286 01 22 Sección Segunda.
Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 6 de mayo de 2021. Rad: 11001-03-25-000-2017-00791-00(4203-17). Actor: Rubén Darío Giraldo Montoya 15 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag prestacionales disímiles de los servidores públicos.
Este criterio, que ha sido aceptado por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación23, señala que la existencia de estatutos laborales especiales puede justificarse en diferentes motivos constitucionalmente aceptables entre los que, a título enunciativo, pueden identificarse: requerimientos específicos del orden o tipo de entidad empleadora; la calificación exigida para el desempeño del cargo; el grado de responsabilidad del empleado; la naturaleza de las funciones asignadas al empleo; la modalidad de la relación laboral; las limitaciones presupuestales; y las condiciones en las que se debe prestar el servicio.
Además, indica que la diferencia entre regímenes conduce a que no puedan equipararse.”. Seguidamente, analiza el contenido de las sentencias C-566 de 199724, C-313 de 200325 y C-402 de 201326, para concluir que tales providencias dan “cuenta de la línea que ha trazado la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual, la presencia de alguno de los factores que constitucionalmente justifique la diferenciación entre regímenes laborales, como ocurre en el caso de los docentes oficiales, inhibe la promoción de un juicio de igualdad.”.
En ese caso, el demandante plantea “la existencia de un trato desigual porque a la generalidad de los empleados públicos les es reconocida la bonificación de servicios, salvo a los docentes oficiales”, ante lo cual, la sentencia explica lo siguiente: “En este punto conviene indicar que, en esa generalidad de empleados públicos respecto de la cual el demandante plantea el juicio de discriminación negativa, queda comprendido el personal administrativo del sector educación, a quien el Decreto 2418 de 2015 sí incluyó como beneficiario de la bonificación por servicios prestados.
Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que las categorías de empleados que se encuentran dentro de los establecimientos educativos estatales es importante porque «la distinción de cada una de esta clase de servidores públicos depende el régimen que los rija»27. Así, el Decreto 1278 de 200228 hace referencia al personal docente29 y a los directores docentes30, a los cuales ubica en una categoría más amplia que denominó educadores31, bajo el entendido que ejercen la función docente.
De otro lado, aparece el personal administrativo del sector educación que si bien no fue 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de abril de 2016, radicación: 15001-33-33-010-2013- 00134-01(3828-14)CE-SUJ2-001-16, actor: Nubia Yomar Plazas Gómez. 24 “Para concluir que la exclusión de los docentes de la aplicación del Decreto 1042 de 1978 se ajusta al ordenamiento jurídico, sostuvo que tal medida tenía como propósito (i) la salvaguarda de derechos adquiridos por los maestros oficiales en materia laboral; y (ii) el reconocimiento de las especificidades de la profesión docente, en razón de las cuales se precisa un estatuto laboral, salarial y prestacional especial” 25 “Se encargó de estudiar si dentro de la misma categoría de servidores públicos, específicamente la de los docentes oficiales, podría considerarse vulnerado el derecho a la igualdad en razón de que el Decreto 1278 de 2002, “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, resultara aplicable a determinados maestros oficiales con exclusión de aquellos cobijados por un régimen anterior.
El cargo así planteado no prosperó por lo que la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 2.º del mencionado decreto, referido a su ámbito de aplicación. En aras de sustentar esa decisión, explicó que (i) la sola existencia de regímenes jurídicos diferentes en materia laboral no apareja la violación del principio de igualdad pues el juicio o test que se realice en ese sentido tiene como premisa que la equiparación que pretenda realizarse se predique de sujetos en una misma situación;
(ii) los beneficios particulares contemplados en los estatutos laborales especiales no pueden examinarse en forma aislada para confrontarse con otros regímenes diferenciados; (iii) en armonía con ello, el sometimiento a un régimen de excepción es integral, de manera que no puede fraccionarse para acudir también a los beneficios del régimen general. ” 26 “Con el fin de estudiar si la expresión «del orden nacional» contenida en varios apartes del Decreto Ley 1042 de 1978 resultaba violatorio del derecho a la igualdad en relación con los empleados territoriales, la Corte Constitucional reiteró la premisa según la cual «[…] la comparación de prestaciones entre regímenes laborales diversos, dirigida a definir la existencia de un tratamiento discriminatorio injustificado, no resulta posible de manera general […]».
Sobre el asunto, indicó que los beneficios de cada régimen se enmarcan en el sistema normativo al que pertenecen sin que sea posible extrapolarlos a otra normatividad aplicable a un conjunto diferente de servidores públicos o trabajadores de derecho privado.” 27 Sentencia C-068 de 2003. 28 «por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 29 Artículo 5 del Decreto 1278 de 2002. 30 Artículo 6 del Decreto 1278 de 2002. 31 Artículo 4 del Decreto 1278 de 2002. 16 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag definido en dicha norma, por oposición, podría explicarse como aquel que sin desarrollar la labor docente, coadyuva la prestación de tal servicio y por ello integra la estructura administrativa de aquel sector.
En línea con ello, por disposición del artículo 6732 ibidem, en materia salarial y prestacional el personal administrativo de los establecimientos educativos se rige por las normas generales que se imponen para los servidores públicos, de manera que se encuentran exceptuados de la aplicación del régimen especial aplicable a los educadores oficiales.
Lo expuesto en precedencia, permite concluir a la Sala que no le asiste razón al señor Rubén Darío Giraldo Montoya en su planteamiento como quiera que su inconformidad tiene como punto de partida la confrontación entre prestaciones que establece, de un lado, el régimen general de los empleados públicos del nivel territorial y, del otro, el régimen especial de los docentes oficiales.
Esta sola situación impide constatar la existencia de un patrón de igualdad o tertium comparationis, lo que a su vez hace inviable llevar a cabo el juicio o test de igualdad.” En esta misma sentencia el Consejo de Estado estudió la vulneración del principio in dubio pro operario consagrado en el artículo 53 de la Constitución, ya que el demandante propuso entender que el ámbito de aplicación del Decreto 2418 de 2015 comprende a los docentes oficiales.
La Corporación adujo que “ese razonamiento está llamado a fracasar porque no encuentra acreditada la existencia de controversia o interpretaciones disímiles sobre la inaplicabilidad de la bonificación por servicios prestados al personal docente. Según se ha explicado, la lectura del artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, al igual que los antecedentes administrativos que condujeron a su expedición, no dan cabida a una duda seria y objetiva que permita si quiera considerar la posibilidad de que la norma fue pensada para que de ella se beneficiaran también los docentes oficiales con el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados.” En cuanto a la categoría de servidor público que según el actor ostentan los docentes, el Consejo de Estado adujo que “el razonamiento que edifica la acusación también está basado en un reproche al desconocimiento del principio de igualdad pues entiende el señor Rubén Darío Giraldo Montoya que la categoría de servidor público que le asiste a los maestros estatales debió llevar a que se les reconociera como titulares del derecho a la bonificación por servicios consagrada en el Decreto 2418 de 2015 para la generalidad de empleados públicos.
Este argumento no tiene vocación de prosperidad pues dicha premisa ya ha sido descalificada. Además, lo cierto es que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las competencias que le fueron asignadas, definió el ámbito de aplicación del mencionado Decreto 2418, estableciendo los servidores públicos territoriales a los que se les reconocería el derecho a la bonificación, sin que allí hubiese quedado comprendido el personal docente al servicio del Estado.” 32 «Artículo 67.
Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten. El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, será el dispuesto por las normas nacionales.» La constitucionalidad de este artículo ha sido estudiada por la Corte Constitucional, por cargos distintos, en dos oportunidades.
En ambas se declaró la exequibilidad de la norma. Mientras que la sentencia Sentencia C-068 de 2003, analizó el artículo frente al cargo de violación del principio de unidad de materia, la C-623 de 2003 se ocupó de definir si la expresión «salarial» contenida en aquel vulneraba el principio de autonomía de las entidades territoriales y sus competencias para definir emolumentos y escalas salariales. 17 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag Así las cosas, como quiera que el Decreto 2418 de 2015, no consagró la bonificación por servicios prestados para el personal docente33, no queda otra decisión diferente que la de confirmar la sentencia de primera instancia. Condena en costas de primera instancia: Frente a la condena en costas, tenemos que el artículo 188 del CPACA, dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”.
El artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, adicionó la norma indicando que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, aparte este que a juicio de la Sala significa que a partir de la expedición de la reforma, siempre que se presente esta hipótesis consistente en carecer de fundamento legal la demanda de forma manifiesta, obligatoriamente se deberá condenar en costas al demandante, pero en los demás casos, es decir, cuando no haya una carencia legal manifiesta de la demanda, procederá la condena en costas conforme al inciso primero, es decir, remitiéndonos al Estatuto Procedimental Civil.
Cabe aclarar que en providencia del 25 de junio de 201434, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia “en relación con la entrada en vigencia de la ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014.” En consecuencia, cuando el estatuto que rige la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo remite al Código de Procedimiento Civil, debe entenderse la remisión al Código General del Proceso, específicamente para los procesos que se rigen por el CPACA o sistema por audiencias.
Bajo ese entendido, tenemos que en el artículo 365 del Código General del Proceso, frente a las costas, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 33 A esta misma conclusión llegó este Tribunal en sentencia del 7 de julio de 2022 en el radicado 50001333300720190028201 y 3 de febrero de 2023 en el radicado 50 001 33 33 003 2019 00375 01 34 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Rad: 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). Actor: Cafesalud Entidad Promotora de Salud S.A. Ddo: Ministerio de Salud y de la Protección Social 18 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” (Negrilla fuera del texto) Por su parte, el Consejo de Estado35, frente al asunto que nos ocupa también se ha pronunciado en los siguientes términos: “Esta Subsección con ponencia del magistrado William Hernández Gómez36 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se señaló como conclusión, lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP37, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. 35 Consejo de Estado.
Sección segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001-23-33- 000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata.
Ver también SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 36 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. 19 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.” De igual forma, en sentencia del 11 de octubre de 202138, el Consejo de Estado, expuso que “la mejor interpretación de la disposición [los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021] es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” Con ello, es claro que tanto el legislador como la jurisprudencia establecieron claramente la condena en costas en el proceso en la medida de su causación y comprobación, sin que para su imposición resulte necesario analizar la conducta de las partes a la luz del artículo 81 del CGP, que señala que la temeridad y la mala fe también como causales de condena en costas.
En ese orden de ideas, no interesa para establecer esta condena la conducta de las partes, pues conforme a la norma, basta con que una de ellas resulte vencida y la otra haya incurrido en gastos que aparezcan comprobados. Así las cosas, en el caso concreto tenemos que conforme al artículo 188 del CPACA, este litigio no es de aquellos en los que se discuta un asunto de interés público, como quiera que lo buscado por el demandante es un beneficio patrimonial particular, derivado del reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados del Decreto 2418 de 2015.
Por ende, procede el estudio de la condena en costas conforme al artículo 365 del CGP. Allí, en los numerales 1 y 8 se advierte que debe condenarse en costas a quien resulte vencido en el proceso, siempre y cuando aparezcan causadas y probadas en el expediente. Ahora bien, el numeral 5 del artículo 365 ibidem, dispone que “En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión”.
(Negrillas y subrayas no corresponden a los textos originales). De tal manera que, a juicio de la Sala, si la sentencia reconoce una parte de las pretensiones, y no todas ellas, necesariamente el juez se ubica en la opción normativa 37 “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” 38 Sección Tercera.
Subsección B. sentencia del 11 de octubre de 2021. CP: Fredy Ibarra Martínez. Rad: 11001-03-26-000-2019- 00011-00(63217). Actor: Arley Ávila Calero. 20 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag descrita, es decir, no podrá proferir una condena total de las costas a favor del demandante.
Por el contrario, tendrá que escoger entre (i) condenar parcialmente, o (ii) no condenar en costas, habida cuenta que lo señalado por la norma es un hecho objetivo consistente en que la sentencia acceda parcialmente a la demanda, es decir, que no se accede a la totalidad de lo pretendido por el actor, sin distinguir la causa para ello.
En todo caso, la decisión, sea cual fuere la opción que escoja, tendrá que fundamentarse en debida forma. En el caso particular, basta leer la parte resolutiva de la providencia del 27 de abril de 2022, para concluir que la totalidad de las pretensiones formuladas por la parte actora fueron negadas, siendo entonces aplicables las hipótesis contempladas en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP.
Lo cual, conforme a lo expuesto por el Consejo de Estado, sucede “… con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso” sin que en dicha valoración este incluida la mala fe o temeridad de las partes. En efecto la primera instancia, para emitir la condena en costas atendió a estos criterios, pues condenó a la parte vencida en el proceso al encontrarse acreditada la causación de estas con la actividad procesal desplegada por el apoderado de la contraparte, como fue contestar la demanda.
Por ende, no queda otra decisión que la de confirmar la condena en costas impuesta por la primera instancia. De las costas en segunda instancia: Atendiendo a lo anterior, observa la Sala que el recurso de apelación presentado por la parte demandante no prosperó, cumpliéndose así el elemento objetivo, y la entidad demandada participó en la segunda instancia pronunciándose sobre el recurso de apelación, con lo cual se advierte que las costas fueron causadas, razón por la cual se condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante conforme lo dispone expresamente el numeral 3º del artículo 365 del CGP.
Las mismas serán tasadas en el juzgado de origen, conforme lo dispone el artículo 366 ibidem. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 006 2019 00281 01 Dte: Miguel Ángel Castillo González Ddo: Nación – Min Educación - Fomag R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 7 de septiembre de 2022, por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA MATERIAL, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.
TERCERO: Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia, las cuales serán tasadas en el juzgado de origen, según se expuso en las consideraciones.
CUARTO: En firme esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 23 de julio de 2023, según Acta No. 038, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA39 JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada 39 En calidad de encargada del Despacho 002 mediante Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, dictado por el Consejo de Estado ante la licencia no remunerada otorgada a su titular, magistrado Carlos Enrique Ardila Obando.