República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta – Sala Plena MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, mayo dieciocho (18) de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 50001233300020230004300 DEMANDANTE: JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS DEMANDADOS: DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO 2020- 2023 M. DE CONTROL: PÉRDIDA DE INVESTIDURA OBJETO DE LA DECISIÓN. Dictar sentencia de primera instancia, dentro del proceso de Pérdida de Investidura promovido por el señor JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS, contra DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, concejales del Municipio de Villavicencio 2020-2023 ANTECEDENTES PRETENSIONES1 El demandante solicitó declarar la pérdida de investidura de los concejales del Municipio de Villavicencio DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHAVÉZ, elegidos para el periodo constitucional 2020-2023. 1 Demanda visible en el índice 2 del expediente digital -SAMAI- 2 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA Invocó el solicitante la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses.
SITUACIÓN FÁCTICA De la demanda, que no fue subsanada por el demandante a pesar de habérsele requerido para ello2, dentro de una mezcla entre hechos, normas violadas y concepto de violación, realizando una tarea interpretativa, se extraen los siguientes hechos: Que los concejales demandados participaron en el trámite y aprobación del Acuerdo No. 448 del 03 de febrero de 2021, mediante el cual se autorizó al Alcalde del Municipio de Villavicencio un cupo de endeudamiento por valor de 80 mil millones de pesos para unos proyectos específicos y contratar empréstitos para ejecutarlos conforme con el Plan de Desarrollo 2020-2023 y, de los Acuerdos Nos. 490, 508 del 2021 y 537 del 2022.
Que los acuerdos citados, han sido demandados ante los Juzgados Administrativos de Villavicencio donde se estudia su legalidad. Que por las actuaciones surtidas en el trámite, aprobación y sanción de los mismos, se han instaurado quejas disciplinarias en contra de los concejales DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA, WALTER COCK ECHÁVEZ, respecto de las cuales la Procuraduría Regional del Meta dentro del radicado IUS E-2021-424850 D-2021-2038051, ordenó abrir investigación donde están vinculados los concejales mencionados y ordenó la práctica de pruebas requiriendo a los despachos judiciales de lo contencioso información sobre el estado de los procesos de nulidad, lo cual, en criterio del demandante, dejó en una situación “sub judis” a los concejales vinculados, por lo 2 A través de providencia del 14 de febrero de 2023 debidamente notificada, actuaciones que se encuentran registradas en los índices 5 y 8 del expediente digital -SAMAI- 3 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 que debieron declararse impedidos para actuar en el primer debate llevado a cabo en la Comisión de Presupuesto del Concejo Municipal de Villavicencio el 06 de febrero de 2023, dentro del trámite surtido al Proyecto No. 003 que presentó el Alcalde Municipal de Villavicencio el 3 de febrero 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO No. 1000-24/533 de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, ya que tiene relación directa e indirecta con los Acuerdos Municipales Nos. 448, 490, 503 del 2021 y 537 del 2022.
Que los concejales demandados, en los tramites de los Acuerdos 448, 490, 508 y 537 citados, desde sus actuaciones públicas en sede de la corporación y en sus redes sociales han generado opiniones a favor o en contra de las posturas propias y de terceros en uno u otro sentido, lo cual guarda relación con el trámite del Proyecto de Acuerdo 003 de 2023, con el que se procura modificar el presupuesto de rentas, el cual cuenta ya con un antecedente de trámite reciente que fue abortado por cuenta de unas acciones de tutela que finalmente hicieron suspender el proceso; trámite que se reactivó bajo las circunstancias advertidas con el Decreto Municipal No. 046 del 03 de febrero de 2023, expedido por el Alcalde Municipal de Villavicencio, a través del cual convocó a sesiones extraordinarias del 4 al 7 de febrero del 2023.
Que el 06 de febrero de 2023, el demandante remitió por correo electrónico, entre otros, a los concejales demandados una solicitud de recusación por las circunstancias narradas. Sin embargo, advertido de unas decisiones de los juzgados administrativos que conocen de unas acciones de nulidad contra el Acuerdo No. 537 de 2022 y que uno de los demandantes del mencionado acuerdo desistió de la demanda, decidió radicar una comunicación antes de la sesión de comisión de presupuesto, que se llevó a cabo a partir de las 3 pm del 6 de febrero de 2023, dirigida al presidente del concejo, los concejales y a la administración con el fin de que la recusación no se tuviera en cuenta, quedando atento a que los pronunciamientos del juzgado se surtieran.
Que la sesión se realizó sin estar vigente ya su solicitud de recusación, pero ello no era óbice para que los concejales demandados, cumplieran con su deber legal de poner de presente en desarrollo de la sesión 4 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 de la Comisión de Presupuesto del 6 de febrero de 2023 el posible impedimento que podrían tener, dado que les había advertido, pese a retirar dicha solicitud, lo cual dio lugar a que se pudiera actuar con dolo.
MOTIVACIÓN DE LA SOLICITUD: Expuso, que las normas violadas son el artículo 70 y el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48 de la Ley 617 del 200; así mismo refirió, que se violaron los numerales 8 y 10 del Acuerdo Municipal No. 427 de 09 de diciembre de 2016 -Reglamento Interno del Concejo Municipal de Acacías- Alegó, que el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate está señalado en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, sobre las personas allí relacionadas y que, no obstante, esa situación, no se manifieste el impedimento en cualquiera de las dos etapas por las que atraviesa un proyecto, es decir, en la de debate o en la de votación. En la demanda, se limitó a trascribir cada una de las normas invocadas como violadas.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: Dentro del término concedido para tal fin, los concejales demandados dieron contestación a la demanda, en el siguiente orden: Los concejales DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WALTER COCK ECHÁVEZ, a través de su apoderado, presentaron contestación a la demanda3, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.
Expusieron, que se configura la excepción de mérito denominada “Inexistencia de hechos que configuren la causal de pérdida de investidura invocada”, toda vez que en esta clase de proceso sancionatorio se debe valorar 3 Ver índice 15 del expediente digital -SAMAI- 5 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 el elemento subjetivo, lo que de suyo exige que se lleve a cabo con observancia al debido proceso, particularmente, conforme con los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad; para apoyar su dicho, trajeron a colación apartes de la Sentencia del 27 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso con radicación No. 11001-03-15-000-2018-01757-00(PI), con ponencia de la consejera STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO.
Refirieron, que de las normas constitucionales y legales contentivas de las competencias de los Concejos y Alcaldes municipales respecto de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, resulta claro que al alcalde como jefe de la administración local, director de la acción administrativa del municipio y garante del cumplimiento de las funciones y de la prestación de los servicios a su cargo, le compete adoptar actuaciones y decisiones concretas, mientras que al concejo le compete colaborar de manera coordinada dentro del marco de sus funciones, adoptando decisiones de carácter general en procura de la satisfacción del interés general plasmado en los fines esenciales del estado.
Arguyeron, que de acuerdo con el artículo 87 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio -Acuerdo 263 de 2015-, el voto es irrenunciable, artículo que reza: “Cada concejal tiene derecho a un voto, el cual deberá reflejar las posiciones adoptadas por la bancada a la que pertenece. El voto es irrenunciable, pues una vez cerrada la discusión de un proyecto de acuerdo o de una proposición, los Concejales están obligados a votar afirmativa o negativamente, salvo por razones de conciencia o excusa con autorización del Presidente, cuando manifieste tener conflicto de intereses en el asunto que se debate con autorización de la plenaria o no haya estado presente durante el debate…”; explicaron, que solo ante la presencia de un conflicto de intereses actual y directo, podrá el concejal abstenerse de votar un proyecto, sea mediante la manifestación del impedimento o mediante la recusación por parte de quien conozca un hecho concreto que configure tal conflicto, de lo contrario el concejal está obligado a votar, salvo por razones de conciencia. Alegaron, que el Consejo de Estado ha definido los alcances de la institución denominada conflicto de intereses, para lo cual trajeron a colación 6 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 apartes de decisiones proferidas en dicho sentido;
Igualmente, precisaron que respecto al tema en el artículo 133 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio (Acuerdo 263 de 2015) se prevé la forma como se configura y se regulan los eventos en que se puede estar incurso en dicho conflicto; además, resaltaron que acudiendo a las reglas de interpretación previstas en el artículo 13 del mismo reglamento, se debe remitir a los artículos 294 y 286 de la Ley 5 de 1992 que preceptúan lo correspondiente a la recusación y el régimen de conflicto de interés de los congresistas.
Dijeron, que revisados los argumentos y pruebas del actor, se advierte que se limita a manifestar que por el simple hecho de haber participado en la discusión y aprobación de los Acuerdos 448, 490 y 508 de 2021 y el 537 de 2022, se encontraban inmersos en un conflicto de interés para participar en el trámite del Proyecto de Acuerdo No. 003 de 2023 que se convirtió en el Acuerdo No. 568 de 2023, precisando, que es claro que dicha afirmación carece de todo sustento jurídico y probatorio que permita abrir paso a las pretensiones, por cuanto no basta para pretender la pérdida de investidura de un miembro de corporación pública por la presunta violación del régimen de conflicto de intereses, afirmar que por la mera participación en proyectos de acuerdo donde se debatieron y aprobaron temas relacionados con temas presupuestales en cuanto a autorizaciones para contratar empréstitos y modificaciones a los presupuestos de las vigencias 2021 y 2022 precedentes, los cuales guardan relación con el proyecto de acuerdo debatido, los concejales ya se encuentran inmersos en un conflicto de intereses particular, actual y directo.
Indicaron, que sostener lo afirmado por el demandante es totalmente contrario a lo establecido por la Constitución Política en los numerales 3 y 5 del artículo 313 que asignan específicamente al concejo municipal la competencia para tramitar y aprobar los proyectos de acuerdo relacionados con autorizaciones para contratar empréstitos y lo relacionado con la expedición y modificación del presupuesto de rentas, recursos de capital y apropiaciones de gastos del Municipio de Villavicencio, lo cual es concordante con lo establecido en los numerales 5 y 9 del artículo 315 respecto de las competencias conferidas constitucionalmente al alcalde. 7 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 Concluyeron manifestando, que el actor no cumplió con una carga argumentativa mínima que permita al tribunal adentrarse en el estudio de la causal invocada, tal como lo exige la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, por lo cual, al tenor de lo previsto en el artículo 167 del CGP, al no mencionarse ni acreditarse el supuesto de hecho de las normas sobre las cuales se persigue la consecuencia jurídica, solicitaron que se declare probada la excepción de mérito y como consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda.
El concejal WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA4, dio contestación al libelo introductorio a través de apoderado, en la cual solicitó negar cada una de las pretensiones elevadas por el demandante, en atención a que carecen de fundamento jurídico y no están llamadas a prosperar, pues, los supuestos fácticos enunciados no decantan en la existencia de alguna de las causales de pérdida de investidura previstas legalmente.
Refirió, que de acuerdo con los postulados legales y jurisprudenciales, se ha definido que el proceso de perdida de investidura es un “juicio de reproche”, mediante el cual se analiza la responsabilidad subjetiva de los miembros de las corporación públicas, con el fin de determinar si su actuar es catalogado como doloso o gravemente culposo; accionar que deberá enmarcarse dentro de alguna de las causales de pérdida de investidura señaladas de manera taxativa, para reafirmar su posición trajo a colación aparte de la Sentencia SU- 424 de 2016 proferida por la Corte Constitucional.
Indicó, que atendiendo los argumentos esbozados por el demandante, éste se refiere a la incursión en causal de pérdida de investidura derivada de “conflicto de interés”, la cual se encuentra prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con la prevista en el 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, la cual se hizo consistir en que en su calidad concejal participó en el debate y aprobación de proyectos de acuerdo que posteriormente fueron demandados y son de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa y que de manera alterna se presentaron quejas disciplinarias que a la presente fecha no han proferido fallo por el Ente 4 Ver índice 17 del expediente digital -SAMAI- 8 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 disciplinario, que en este contexto es infundado anudar que dicha participación conllevara a un posible conflicto de interés. Replicó, que durante su ejercicio como concejal electo ha obrado bajo los parámetros legales, sin estar incurso en actuación alguna que vicie su juicio objetivo y lo conlleve a que se presente algún tipo de conflicto de interés, como lo pretende hacer ver el demandante, destacando que, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 1° de la Ley 2003 de 2019, normatividad que modificó el artículo 286 de la Ley 5 de 1992, los hechos descritos en la demanda no logran enmarcarse en ninguna de las causales dispuestas para que opere esta situación jurídica.
Precisó, que de las normas referidas se puede establecer que el primer elemento referente a un supuesto conflicto de intereses, sería un posible beneficio particular; postulado que no concuerda con su accionar por cuanto la participación en el debate del Proyecto de Acuerdo 03 de 2023, la votación y aprobación del mismo, se encuentra dirigido al impacto del conglomerado social de la ciudad de Villavicencio, más aun cuando el Presupuesto de Rentas, Recursos de Capital y Apropiaciones de Gastos para el Municipio de Villavicencio del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023 no fue aprobado por el concejo municipal, sino directamente por el ejecutivo en empleo de las facultades excepcionales conferidas por el Decreto Ley 111 de 1996, por lo que las modificaciones presupuestales por conceptos de adición de ingresos, gastos, contra-créditos y la modificación de proyectos de inversión derivados del cupo de endeudamiento son situaciones de tipo jurídico y presupuestal que no representan un beneficio en particular para él, por el contrario, es un accionar de la administración pública que se da de carácter general, máxime cuando incluye a la totalidad de la ciudadanía de Villavicencio.
Alegó, que es erróneo inferir que el votar un proyecto de acuerdo, que genera un impacto al presupuesto del Municipio de Villavicencio y consigo a toda la ciudadanía, pueda generar que logre consigo un provecho o interés propio en su favor, pues, si así fuera, cada uno de los diecinueve (19) concejales presentes en el cuerpo colegiado municipal estarían en conflicto directo de intereses, por cuanto cada uno de estos aprobó el Acuerdo 448 de 2021, en el 9 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 cual a partir del citado cupo de endeudamiento se generarían proyectos planteados por la administración municipal para beneficio y desarrollo de la ciudad, desatendiendo el principio de la administración pública, correspondiente al “bien común”; hecho que al momento de ser electo como concejal buscaba y el haberse abstenido de votar el P.A. y al no estar incurso en causal de impedimento alguna, sería ir en contra de su obligación legal y sus funciones como funcionario electo popularmente.
Reiteró, que no existe ningún tipo de beneficio actual y mucho menos directo en su favor o de sus parientes por afinidad o consanguinidad, respecto de la decisión tomada al participar en el desarrollo del debate y votar el Proyecto de Acuerdo 03 de 2023; proyecto que buscaba el interés colectivo. Precisó, que de acuerdo con lo establecido en el 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y de manera concordante con el artículo 286 inciso 7, previsto como literal a) de la Ley 5 de 1992, se establece que no existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten las condiciones de manera uniforme a las de la ciudadanía en general; hecho que opera en el particular, por cuanto sin importar las existencia de un proceso judicial adelantado en contra de actos administrativos expedidos por el concejo municipal o de un proceso disciplinario, deba desatender su deber constitucional y por el cual fue electo para debatir procesos que vinculan a la ciudad de Villavicencio sin que esto afecte las resultas de las acciones previamente referenciadas.
AUDIENCIA PÚBLICA: El 05 de mayo de 2023, se celebró la audiencia pública prevista en el artículo 10 de la Ley 1881 de 20185, en la cual participaron el demandante, el Ministerio Público y los apoderados de los concejales demandados, presentando sus alegaciones finales, de la siguiente manera: Parte solicitante: 5 Acta registrada en el índice 51 del expediente digital -SAMAI- 10 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 El demandante indicó6, que los concejales demandados al estar vinculados formalmente (notificación del 10 de noviembre de 2022) como disciplinados dentro de la investigación (sub judis) dentro del Radicado No E- 2021-424850 de conocimiento del despacho del señor Procurador Regional del Meta, por el trámite del Proyecto de Acuerdo No. 034 del 2021 que dio origen al Acuerdo 435 de 2021, modificatorio del Acuerdo 448 del 2021, tenían el deber legal de haber declarado su impedimento toda vez que el proyecto de acuerdo modificaba el presupuesto del 2023; declaración que no hicieron.
Por lo anterior, reiteró la solicitud de decretar la pérdida de investidura de los concejales demandados, pues, omitieron declarar su impedimento en la Comisión de Presupuesto para que la Plenaria hubiera resuelto de fondo dicha solicitud, teniendo en cuenta que esa instancia es la de inmediato conocimiento para ello, con lo cual violaron el régimen de conflicto de intereses.
El Ministerio Público: La Señora Procuradora 49 Judicial II Administrativa destacada ante esta Corporación7, conceptuó indicando que debe ser negada la perdida de investidura reclamada, al no advertirse que exista un conflicto de intereses en el caso analizado y, menos aún, el elemento subjetivo exigido normativamente para esta figura, que evidencie que con su conducta funcional los accionados lesionaron la dignidad del cargo que ostentan y el principio de representación y, por otro, tampoco el eventual beneficio o provecho exigido jurisprudencialmente para estructurar el conflicto de interés y, por ende, no se construye el silogismo sobre el cual se erige la causal de pérdida de investidura en el caso concreto.
Expuso, que la pérdida de investidura, al tratarse de un proceso sancionador como parte del ius puniendi del Estado, que limita los derechos políticos, debe estar rodeado de las garantías debidas, dentro de las cuales se tiene que las causales de pérdida de investidura (tipicidad de las faltas) deben 6 Su intervención se dio a partir del minuto 24:03 de la audiencia cuyo enlace obra en el acta registrada en el índice 51 -SAMAI- y el resumen de su intervención fue registrado en el índice 50 -SAMAI- 7 Concepto No. 024 que se encuentra registrado en el índice 49 -SAMAI-, su intervención se dio a partir del minuto 32:32 de la audiencia cuyo enlace obra en el acta registrada en el índice 51 -SAMAI- 11 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 ser objeto de interpretación restrictiva (prohibición de la analogía y de las interpretaciones extensivas)8; lo cual implica que debe ser aplicado o atendido en cada caso específico el tenor literal del artículo 48 de la ley 617 de 2000.
Indicó, que la Corte Constitucional en forma reiterada, entre ellos en sentencia C-247 de 1995, ha señalado que la pérdida de investidura es una acción pública y sumaria, destinada a obtener la separación definitiva del cargo del demandado, con la consecuente prohibición permanente de desempeñar en el futuro cargos de igual o similar naturaleza, y se explica por la importancia intrínseca que tienen las instituciones de representación popular en un Estado de Derecho, por la necesidad de asegurar el cumplimiento de sus cometidos básicos y la respetabilidad de sus miembros.
Por su parte, el H. Consejo de Estado, en forma reiterada y coincidente9, ha precisado sobre la naturaleza de esta figura, que es jurisdiccional sancionatoria, por lo cual debe verificarse para su procedencia, la responsabilidad subjetiva del demandado, que solo se sanciona a título de dolo o culpa, conforme con el principio de tipicidad de la falta, es decir, por las causales expresamente establecidas por el legislador.
Así ha indicado ese máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo10. Señaló, que el accionante cita como causal de la sanción, la prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, concretamente, por haber incurrido en conflicto de intereses; causal que es replicada normativamente en el artículo 48 numeral 1 de la Ley 617 de 2000; normas de las cuales se observa, sin ninguna duda, que el incurrir en conflicto de intereses – como lo afirma el accionante – en un hecho generador de la desinvestidura; lo cual, de manera simple y objetiva pareciera indicar que siempre que exista tal situación jurídica, devendría como consecuencia obligada la pérdida de investidura; sin embargo, no puede perderse de vista que todas las causales invocadas normativamente, parten de un supuesto esencial para su verificación, este es, la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado. 8 Sentencia T-935/09 Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. 9 Consejo de Estado en sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, del 23 de agosto de 2011 10Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sala veintitrés especial de decisión, sentencia del 3 de septiembre de 2018 Consejero Ponente Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Expediente: 11001-03-15-000-2018-01294-00 seguido contra Aida Merlano Rebolledo 12 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 Argumentó, que ante la inexistencia de una definición normativa y de los requisitos puntuales y concurrentes para la estructuración del conflicto de intereses, debe acudirse a los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado, trayendo a colación lo referido en las sentencias del 02 de diciembre de 2021 dentro del proceso con radicación número: 73001-23-33-000- 2021-00220-01(PI) y del 5 de agosto de 2021 en el expediente con radicado número: 7001-23-33-000-2020-00690-01(PI) Refirió, que se encuentra acreditado en el caso concreto lo siguiente: Que, en el Municipio de Villavicencio, fueron aprobadas al Señor Alcalde facultades especiales para tramitar un empréstito desde la vigencia 2021.
Que los concejales demandados participaron en el debate del proyecto de acuerdo No. 03 de 2023, que incorporó por adición los recursos al presupuesto Municipal, frente a quienes se formuló recusación – no retirada – que fue analizada y decidida en la sesión plenaria del 6 de febrero de 2023, desestimándola. Que los concejales demandados están siendo disciplinados por la Procuraduría Regional del Meta, sin que exista – a la fecha - una decisión de fondo para la fecha de los hechos, excepto la relacionada con la decisión de abrir formal investigación y decretar pruebas.
Que la condición de disciplinados, en nada afecta su condición de concejales ni el ejercicio propio de sus funciones, pues, la procuraduría Regional del Meta, que adelanta la instrucción y debe calificar la misma, no se beneficia de manera directa o indirecta con ninguna de las decisiones contenidas en el Proyecto de Acuerdo No. 03 de 2023, además que es una entidad pública imparcial y objetiva; al igual que frente a los concejales accionados, no se advierte la presencia de ningún interés en el trámite del citado proyecto para sí o para interpuesta persona, que los haga perder su imparcialidad, su objetividad y la finalidad pública que encarna el ejercicio de sus funciones. 13 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 Que el debate y aprobación del Proyecto de Acuerdo No. 003 de 2023, que se imputa a los accionados como generador del conflicto de intereses, en forma alguna deja entrever o siquiera advertir, luego de una revisión del contenido íntegro del acta de la sesión, que haya afectado por lo menos un aspecto específico el interés público y general en el que debe fundarse, para dar paso a intereses particulares de los propios concejales o sus familias.
Que más allá de las demandas de nulidad simple contra algunos acuerdos, interpuesta por quien funge como demandante, éstas no tienen la consecuencia directa de producir por sí mismas la existencia de un conflicto de interés, pues, de su legalidad o no, será la justicia administrativa la que se pronuncie, incluso sin intervención de los demandados; igual circunstancia frente a la investigación disciplinaria que adelanta la Procuraduría General de la Nación, la cual se adelanta y decidirá sin que ello conlleve impedimento alguno para el ejercicio de sus actividades, contrario a lo que argumenta del demandante al expresar que deberían haberse declarado impedidos al hallarse “en una situación sub judis”.
Que resulta evidente que al momento de intervenir en el debate del Proyecto de Acuerdo 003 de 2023 los demandados lo hicieron en ejercicio de sus expresas facultades legales como concejales de la ciudad, sometidos a las disposiciones del reglamento interno. Que el interés que se exige para estructurar el conflicto tiene que ser cierto y actual, lo cual en modo alguno puede siquiera pensarse que se hallare existente en los concejales demandados por el solo hecho de ser investigados disciplinariamente, o haberse demandado en acción de nulidad, acuerdos anteriores en los que aquellos intervinieron, pues, ello no guarda relevancia alguna ni relación directa para hacer siquiera presumir la existencia de un interés, y éste no se probó de ninguna manera, quedándose las acusaciones del accionante sin soporte probatorio. 14 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 Concejales Demandados 1.- Los Concejales DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WALTER COCK ECHÁVEZ, realizaron su intervención11 a través de su apoderado, quien solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que no se logró demostrar ningún supuesto fáctico que encuadre dentro de las causales de pérdida de investidura y, menos aún, en la de violación al conflicto de intereses.
Adujo, que no es cierto que por la sola participación de los concejales en el trámite del Proyecto de Acuerdo No. 003 de 2023 y por su relación con los demás proyectos que le antecedieron referidos a las autorizaciones al alcalde para celebrar empréstitos con la banca como el 448, 490 y 508 de 2021 y 537 de 2022, se encuentren inmersos en la causal, toda vez que como lo ha determinado la jurisprudencia, así como el Reglamento Interno del Concejo en su artículo 133 y la Ley 5 de 1992 aplicable por remisión del artículo 12 del citado reglamento, solamente se puede considerar la configuración de ésta cuando se tenga un beneficio particular, actual y directo, precisando, que dichas características se encuentra determinadas en el artículo 286 de la referida Ley 5ª el cual leyó. Dijo, que en el trámite y aprobación del Proyecto No. 003 de 2023 no se presentó ninguna de las características señaladas y que de acuerdo con el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, se entiende que no hay conflicto de interés cuando el congresista participa, discuta y vote un proyecto de ley o acto legislativo que otorgue beneficios o cargos de carácter general cuando el interés del congresista coincide con el de los electores, resaltando, que como se trata de una decisión de carácter general la que emite el concejo no se configura ninguna de las circunstancias de beneficio particular, actual y directo que alega el demandante y adicionalmente resaltó que el actor formuló la recusación la cual fue resuelta en la manera establecida en el artículo 133 del Reglamento Interno del Concejo, esto es, mediante decisión de la plenaria la cual decidió que no 11 Resumen de su intervención obra en el índice 48 -SAMAI-, su intervención se dio a partir del minuto 49:06 de la audiencia cuyo enlace obra en el acta registrada en el índice 51 -SAMAI- 15 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 existían ningún tipo de conflicto de interés, por lo tanto, los concejales debido a la irrenunciabilidad de su voto quedaban obligados a votar el proyecto.
Concluyó, que no se cumplió con la carga de la prueba ni la argumentación concreta de la causal invocada y no es posible hacer interpretaciones extensivas ni corregir las omisiones e imprecisiones de la formulación de los cargos; reiteró la solicitud de negar las pretensiones de la demanda. 2.- El Concejal WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA, a través de su apoderado, realizó su intervención12, indicando, que dada la connotación de este tipo de acción, la cual según la jurisprudencia ha sido concebida como una acción sancionatoria en la cual se determina un juicio de reproche, es procedente determinar que la responsabilidad recaerá sobre una de tipo subjetivo, bien sea a tipo de dolo o de culpa grave, por lo que la demostración conlleva a que se demuestre la incursión de alguna de las causales dentro de los conflictos de interés y que pueda derivar en una causal de pérdida de investidura, precisándose, que deberá darse la aplicación analógica de los principios pro homine, in dubio pro reo y legalidad, teniendo la prelación de que la carga probatoria la tiene la parte actora o accionante, de acreditar la comisión, acción o incursión de uno de los conflictos de interés y no solamente de manera enunciativa o con enunciados vagos en la demanda puede llegarse a configurar la causal de pérdida de investidura.
Refirió, que no existe certeza probatoria de incursión por parte de los concejales de alguna situación que pueda conllevar a un conflicto; precisando, que tal como lo ha referido la jurisprudencia del consejo de Estado, que es la parte demandante la que acreditará la comisión de la acción que deriva el juicio de reproche pues en aplicación del principio in dubio pro reo conlleva a que exista una presunción de no comisión de la falta.
Precisó, que el conflicto de interés, de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, “es una razón subjetiva que torna parcial al funcionario y que lo 12 Su intervención se dio a partir del minuto 53:42 de la audiencia cuyo enlace obra en el acta registrada en el índice 51 -SAMAI- 16 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen” AC 3300 del 19 de marzo de 1996, Magistrado Joaquín Barreto, en esta misma postura definió en sentencia del 17 de octubre del 2000 con ponencia del Consejero Mario Aliro Méndez, “el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto”; dijo que, además el Consejo de Estado ha definido en qué eventos y bajo qué circunstancias opera el conflicto de interés, trayendo a colación la sentencia dictada dentro del proceso PI 02262 del 18 de febrero de 2008 CP.
Martha Sofia Sáenz, en la cual se identificaron que los elementos del conflicto son, el primero, que sea directo, el segundo, particular y actual y, el tercero, de carácter económico o moral. Alegó, que en cuanto al interés directo, de acuerdo con la jurisprudencia AC 1433 que debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los procedimientos de ley sin intermediación alguna, es decir, que debe existir un interés particular, que debe existir una vocación a que este proyecto, voluntad ejecutiva del alcalde pueda conllevar a un beneficio mutuo o de un familiar o de una tercera persona cercana; hecho que en la votación del Proyecto 03 no se dio por cuanto este tiene un conglomerado social, precisando, que se dio una situación particular por cuanto el presupuesto fue sancionado por el Alcalde Municipal de Villavicencio haciendo uso de la facultad que consagra el Decreto 111, por cuanto no cumplió los trámites ante el Concejo Municipal y es esta corporación la que en el proyecto 03 es que hace el estudio de la modificación de dicho presupuesto que fue aprobado y es respecto de lo cual decanta el demandante que al haber aprobado previamente un empréstito, que es una situación jurídica totalmente independiente y alejada al presupuesto municipal que se deviene para el año 2023 puede llegarse a convertir en un conflicto de interés por cuanto existen acciones judiciales en contra de actos administrativos de carácter general y de los cuales se predican solo nulidades simples y que además se hayan interpuesto acciones disciplinarias ante la procuraduría, esto no puede conllevar a un interés directo más allá de lo señalado en el literal a) del artículo 286 de la Ley 4ª de 1992 el cual leyó. 17 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 Resaltó, que partiendo de lo referido en el literal e) del artículo 286 de la Ley 4 de 1992, se tiene, primero, que el proyecto de acuerdo por el cual se genera el empréstito aprobado por el municipio, este es, el Acuerdo 443 de 2021, tiene una connotación de acto administrativo de carácter general que conlleva un impacto a un conglomerado general de Villavicencio y no un impacto particular directo al cual se suma el Proyecto 03 de 2023, que en el mismo sentido tiene una connotación de carácter general que coincide y se fusiona con la voluntad de los electores como lo dice el literal a) de la norma en cita, aclarando, que el presupuesto anual de un municipio no deviene de un interés particular sino de la obligación del ejecutivo de adelantar y ejecutar los trámites inherentes a su naturaleza.
Manifestó, que no existe un interés directo de los concejales; respecto al interés particular y actual tampoco se configura por cuanto se habla de una acto administrativo de carácter general con implicaciones diversas y, finalmente, frente al interés moral o económico, la modificación además de ser un tema presupuestal se da a partir de la voluntad del ejecutivo, quien pretende realizar el desarrollo económico para la vigencia y cumplir todas las metas que se establecen dentro del Plan de Desarrollo marco que rige la actividad del alcalde, no pue concebirse como un interés. Finalizó expresando, que la pérdida de investidura, al ser una acción disciplinaria de carácter subjetivo y que emana o deriva de determinar el comportamiento del sujeto implicado, debe devenir, si la causal invocada es un conflicto de interés, de la demostración de la actuación y más allá debe evidenciarse que su vocación iba dirigida a la comisión o conocía la comisión de una actuación que pueda llegarse a concebir como dolosa o gravemente culposa, señalando, que si bien en el debate se tramitó una recusación, la obligación de los concejales de declararse impedidos sobre el desarrollo normativo y legislativo de un proyecto de acuerdo, de conformidad con lo establecido en la Ley 136 y del Acuerdo 263, debe devenir o nacer de la concepción propia de considerarse inmersos en un conflicto de interés y es en ese caso que los concejales dada la connotación general del proyecto no tienen esa concepción de conflicto para desarrollar su trámite que tiene impacto en el conglomerado social, precisando, 18 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 que las demandas y acciones disciplinarias son dirigidas en cuanto al empréstito que es diferente a la modificación del presupuesto.
PRUEBAS RECAUDADAS El 9 de abril de 202313 se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y el Ministerio Público, además, se incorporaron al proceso las pruebas aportadas por las partes y que obran en el expediente digital, así: a) Con la demanda vistas de la página 13 a la 66 y el video anexo que obran en el índice 2; b) las allegadas con la contestación de la demanda efectuada por los demandados DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WALTER COCK ECHÁVEZ, las cuales obran de la página 19 a la 72 del índice 16; c) los videos de las sesiones de la Comisión Segunda de Presupuesto y Hacienda Pública del 6 de febrero de 2023 y de la Plenaria Extraordinaria del 10 de febrero de 2023 cuyos link´s se observan en la página 14 del memorial de contestación, índice 15 y, d) Las aportadas con la contestación de la demanda realizada por el demandado WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA, visibles de la página 21 a la 141 que se encuentran en el índice 17.
En la Audiencia Pública celebrada el 05 de mayo de 202314, se incorporaron las documentales allegadas en virtud de los requerimientos realizados, así: 1) El oficio J3AOV-2023-0240 del 25 de abril de 2023, a través del cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio dio respuesta al oficio No. SGTAM 23-714, remitiendo copia del expediente electrónico dentro del medio de control de NULIDAD adelantado bajo el radicado número 50001333300320210002700.
La documental se encuentra registrada en el índice 34; 2) El oficio No. 0931 del 26 de abril de 2023, por medio del cual la Procuraduría Regional de Instrucción Meta remitió el expediente IUS E-2021- 42840 D-2021-2038051, en respuesta al oficio No. SGTAM 23-0713. Las documentales obran en los índices 35 y 36; 3) El mensaje electrónico enviado por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 27 de abril de 2023, a través del cual dio respuesta al oficio No. SGTAM 23-0719 13 Providencia vista en el índice 24-SAMAI 14 Acá vista en el índice 51 -SAMAI- 19 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 allegando enlace de acceso a cada una de las actuaciones registradas para el expediente 50001333300720220028600.
El mensaje y sus anexos se encuentran registrados en el índice 37 y, 4) Mensaje electrónico enviado por el Concejo Municipal de Villavicencio, por medio del cual remite la información solicitada por esta Corporación a través del oficio No. SGTAM 23-0716. El mensaje y las documentales remitidas se encuentran registrados en el índice 38.
CONSIDERACIONES: No encontrándose causal de nulidad que invalide total o parcialmente lo actuado, abordará esta Corporación el compromiso de resolver de fondo el debate propuesto, precisando que la Sala Plena de este Tribunal es competente para conocer de este asunto en primera instancia, según la regla contenida en el numeral 13º del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000.
De las propuestas de la demanda, de su contestación y del debate celebrado en la audiencia púbica, surge como problema jurídico medular establecer si los Concejales del Municipio de Villavicencio, DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHAVÉZ, elegidos para el periodo constitucional 2020 – 2023, incurrieron en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, esto es, si violaron el régimen de conflicto de intereses al no declararse impedidos en el debate realizado el 6 de febrero de 2023 en la Comisión de Hacienda, al Proyecto de Acuerdo No. 003 de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO No. 1000-24/533 de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
Para resolver el problema jurídico, la Sala tendrá en cuenta las siguientes fundamentaciones de hecho y de derecho: 20 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 Del medio de control de Pérdida de Investidura El artículo 143 de la Ley 1437 de 2011, consagra el medio de control de Pérdida de Investidura, indicando que la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrán pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles.
Por su parte, la Ley 1881 del 18 de enero de 2018 redefinió el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, consagró la doble instancia, el término de caducidad y otros aspectos, tales como la aplicación de dicha normatividad en lo que sea compatible a los procesos que se tramiten, entre otros, contra los diputados.
Igualmente, en dicha reglamentación precisó que la pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 1o. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva.
La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política.
PARÁGRAFO. Se garantizará la non bis in idem. Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura.
En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal”. De la norma en cita, la Sala resalta que, en esta clase de proceso sancionatorio, se debe valorar el elemento subjetivo, lo que de suyo exige que se lleve a cabo con observancia al debido proceso, particularmente, conforme con los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 21 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 En relación con el tema, el órgano de cierre de esta jurisdicción, en sentencia del 27 de agosto de 2018, dentro del proceso con radicación No. 11001-03-15-000-2018-01757-00(PI), con ponencia de la Consejera STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO, con apoyo en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-424 de 2016, precisó que “en el proceso de pérdida de investidura, por ser de naturaleza sancionatoria, está proscrita la responsabilidad objetiva y, por tanto, el juez no solo debe verificar que la conducta se adecúe a la causal invocada (principio de legalidad) sino que resulta necesario verificar si dicha conducta es antijurídica y culpable, para así garantizar todos los principios mencionados en la sentencia de la Corte Constitucional y que integran el debido proceso”.
En pronunciamiento más reciente del 25 de noviembre de 2021, el Consejo de Estado15, con ponencia del consejero, Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, precisó lo siguiente: “(…) 70. Esta Sección, entonces, considera que, en el presente asunto, la existencia de los elementos objetivos para la configuración de la violación del régimen de incompatibilidades –la tipicidad, entendida como la coincidencia o la adecuación de la conducta a los postulados definidos en la norma– implica que la conducta devenga en antijurídica, entendida esta, de manera general, como «[…] toda conducta que contraría el ordenamiento jurídico mediante la violación de preceptos o normas legales de cualquiera de sus ramificaciones […]»16, concepto que precisamente comparte la Corte Constitucional, al señalar, en la Sentencia SU–424 de 2016, que las sanciones que se adopten en ejercicio del poder punitivo del Estado deben verificar la ocurrencia de «[…] una conducta (…) contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) […]». 71.
Ahora bien, conviene señalar que resulta posible que la conducta del miembro de una corporación de elección popular, en este caso un concejal, se encuadre, objetivamente, en una causal de pérdida de investidura y, no por ello, su conducta se torne en antijurídica por encontrarse justificada. 15 Sección Primera. Radicación número: 05001-23-33-000-2021-00618-01(PI).
Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Demandado: JORGE MARIO CARDONA VALENCIA 16 ARAQUE MORENO, DIEGO. Derecho Penal: introducción y fundamentos de imputación de responsabilidad penal, 2ª edición, Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2018. Pág. 298. El texto completo es el siguiente: «[…] La antijuridicidad no es una construcción jurídica que pertenezca de forma exclusiva al campo del Derecho penal.
Por el contrario, ella existe también en el derecho civil, administrativo, laboral, etcétera. Si por antijurídica, al estilo de JHERING, se entiende toda conducta que contraría el ordenamiento jurídico mediante la violación de preceptos o normas legales de cualquiera de sus ramificaciones, su reconocimiento se halla, para todo el orden jurídico, en el mismo artículo 1 de la Constitución, según el cual “Colombia es un Estado social de derecho”.
Esta disposición, entre otras, sirve como fundamento de la antijuricidad en general, a la luz de todo el ordenamiento jurídico colombiano […]». 22 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 72.
Es así como, en el caso de la pérdida de investidura de congresistas, diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, el ordenamiento jurídico, en particular, los artículos 183 de la Carta Política17 y el artículo 48 de la Ley 61718 establecieron como justificación la fuerza mayor y solo para las causales de pérdida de investidura previstas en los numerales 2 y 3 de aquellas normas, esto es, las relativas a inasistencia a sesiones –numeral 2– y a no tomar posesión del cargo–numeral 3. 73.
A pesar de lo anterior, el hecho que la disposición legal solo se haya referido a la fuerza mayor como justificación de la conducta constitutiva de causal de pérdida de investidura –la conducta es típica pero no antijurídica– no descarta que se puedan presentar otras circunstancias que podrían llegar a justificar la realización de la conducta prohibida o, asimismo, que desde el punto de vista del elemento subjetivo –la culpabilidad–, se presenten situaciones que permitan excluir la sanción de pérdida de investidura y que deberían ser evaluadas en concreto frente al caso juzgado…” Las causales de pérdida de investidura de los concejales se encuentran previstas en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 55.- Pérdida de la investidura de concejal.
Los concejales perderán su investidura por: 1. La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el Artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al Presidente del Concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho. 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. 3.
Por indebida destinación de dineros públicos. 4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.”. (Resaltado fuera de texto) Por su parte, en la Ley 617 de 2000 se consagran las causales de pérdida de investidura, entre otros, de los concejales, de la siguiente manera: 17 ARTICULO 183. Los congresistas perderán su investidura: (…) 2.
Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura (…) 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse (…) Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. 18 ARTICULO
48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso (…) 3.
Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse (…)
PARAGRAFO 1 o. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor […]». 23 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 “Artículo 48.- Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.
Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1.- Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2.- Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3.- Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.- Por indebida destinación de dineros públicos. 5.- Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 6.- Por las demás causales expresamente previstas en la ley.
Parágrafo 1º- Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. (…)” Resalta la Sala, que las causales se encuentran claramente definidas en la ley, por lo que, de acuerdo con el órgano de cierre de esta jurisdicción, estas son taxativas, “de suerte que no admiten interpretación de la demanda para corregir las omisiones o imprecisiones en la formulación de los cargos, ni permiten hacer analogía alguna.
En virtud del principio de legalidad de las conductas sancionables jurídicamente es menester que los hechos o motivos en que se funden las respectivas acusaciones encuadren o correspondan a las normas que prevén tales conductas”19. Igualmente, ha referido dicha Corporación, que “[E]n materia de pérdida de investidura, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley “[…] con el ánimo de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura […]”; esto es, se debe verificar la materialización objetiva de la conducta típica reprochable”20. 19 Sentencia del 6 de junio de 2003, dictada por la Sección Primera, con ponencia del Doctor MANUEL S. URUETA AYOLA, dentro del proceso con Radicación núm.: 25000231500020020107101. 20 Sentencia del 19 de septiembre de 2018, proferida dentro del proceso con radicación No. 25000-23-42- 000-2016-02966-01(PI), con ponencia del Dr. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. 24 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 Ahora bien, la causal que se instrumentaliza en el presente caso para buscar la desinvestidura de los cuatro Concejales del Municipio de Villavicencio demandados, es la prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 por violación al régimen de conflicto de intereses, la cual es concordante con la consagrada en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
En igual sentido, resulta apropiado mencionar, que el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 consagra el conflicto de interés de la siguiente manera: “ARTÍCULO 70.- Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella”.
Respecto de la citada causal, la Corte Constitucional en Sentencia SU-379 de 2019, precisó que “la pérdida de investidura como juicio sancionatorio: (i) busca proteger el interés general frente a los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender las personas que ostenten un cargo de elección popular;
(ii) en la aplicación del régimen de conflicto de intereses, debe verificarse la existencia de un interés directo por parte de quien participa en las etapas de la aprobación de un proyecto -debate o votación-; y (iii) la valoración que realice el juez sobre el provecho (interés o beneficio) sea propio o a favor de un consanguíneo, no debe ser incierto, sino que requiere un nexo causal entre dicho beneficio y el poder de interferir en la toma de la decisión”.
Por su parte, el órgano de cierre de esta jurisdicción se ha pronunciado en variadas ocasiones, entre otras, en la sentencia dictada el 20 de enero de 2023, en la cual afirmó que la mencionada causal “…ha sido catalogada como aquella conducta contraria a los principios que gobiernan la función pública 25 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 que se configura cuando, el servidor público de elección popular, movidos por un interés particular «[…] toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.
Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial21». 79. En esa medida, resulta exigible que cuando el servidor público de elección popular se encuentre en una situación en la cual vea comprometidos los principios que gobiernan la función pública sobre un asunto que deba conocer manifieste de manera oportuna su impedimento, pues al no hacerlo estaría desconociendo el mandato constitucional previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, canon normativo que señala que los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común”22.
En el mismo pronunciamiento, el Consejo de Estado determinó, que la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses se configura, cuando (i) se demuestre la calidad del miembro perteneciente al cuerpo colegiado como elemento común a todo juicio de pérdida de investidura; (ii) la concurrencia de un interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza del concejal o de su círculo cercano en los grados indicados en la norma, esto es, a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a alguno de sus socios de hecho o de derecho;
(iii) la falta de manifestación del impedimento para apartarse del estudio o discusión; (iv) haber participado en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración23 21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de noviembre de 2017. C.P. César Palomino Cortés. Expediente radicación: 11001-03-25-000-2005-00068-00(IJ), cita tomada de: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 47001-23-33-000- 2020- 00544-01(PI), actor: Milton Miguel Cantillo Cadavid, demandado: William José Lara Mizar.
MP: Oswaldo Giraldo López 22 Proferida por la sección Primera, con ponencia del consejero Dr. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, dentro del proceso con radicación No. 05001-23-33-000-2022-00968-01, Solicitante: Juan Felipe Arias Barrera 23 9 Al efecto, pueden consultarse las siguiente: Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de 28 de enero de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2019-02135-01, MP: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión, sentencia de 18 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018-03779-00, MP: Ramiro Pazos Guerrero, oportunidad en la cual se señaló: «[…] [L]a Sala Plena de esta Corporación ha señalado que para que se éste configure como causal de pérdida de investidura deben presentarse las siguientes condiciones o supuestos: “(i) [q]ue exista un interés directo, particular y actual: moral o económico, (ii) [q]ue el congresista no manifieste su impedimento a pesar 26 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 y;
(v) que dicha participación tenga lugar en un asunto de competencia del concejo, independientemente de su naturaleza. En lo tocante a que debe concurrir un interés directo, particular y actual o inmediato, la Sala trae a colación la explicación que al respecto ha dado el Consejo de Estado así: “El interés exigido debe tener tal entidad que lleve al congresista a incurrir en un ejercicio parcializado y no transparente de sus funciones, es decir, a una actuación no signada por la correcta prestación de la función pública y la prevalencia del interés social, sino por sus propios beneficios.
En tal sentido, se ha exigido que el interés debe ser directo, esto es, que surja automáticamente del cumplimiento de la función parlamentaria; asimismo, debe ser particular o, en otras palabras, radicar en cabeza del congresista o de las personas que tienen vínculos con este; actual, es decir, precedente y concurrente con el cumplimiento de las funciones por parte del parlamentario; moral o económico, lo cual pone de manifiesto que no está circunscrito al ámbito estrictamente monetario, y, por último, debe ser real, no hipotético o eventual”24 Caso concreto Abordando la casuística particular, se tiene que la demanda se fundó en el cargo de que los concejales demandados se encuentran incursos en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, por violación al régimen de conflicto de intereses, la cual es concordante con la consagrada en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por no declararse impedidos en el debate realizado el 6 de febrero de 2023 en la Comisión de Hacienda al Proyecto de Acuerdo No. 003 de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO No. 1000-24/533 de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. de que exista un interés directo en la decisión que se ha de tomar, (iii) [q]ue el congresista no haya sido separado del asunto mediante recusación, (iv) [q]ue el congresista haya participado en los debates y/o haya votado y (v) [q]ue la participación del congresista se haya producido en relación con el trámite de leyes o de cualquier otro asunto sometido a su conocimiento”» 24 Providencia del 9 de noviembre de 2016, dictada dentro del proceso con radicación No. 11001-03-15-000- 2015- 01333-00, actor: Edwin Gabriel Díaz, demandado: Elda Lucy Contento Sanz, MP: Ramiro Pazos Guerrero. 27 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 En criterio del demandante, el citado proyecto tiene relación directa e indirecta con los Acuerdos Municipales Nos. 448, 490, 503 del 2021 y 537 del 2022, los cuales han sido demandados ante esta jurisdicción y se han instaurado quejas disciplinarias frente a lo cual la Procuraduría Regional del Meta dentro del radicado IUS E-2021-424850 D-2021-2038051, ordenó abrir investigación donde se encuentran vinculados los concejales accionados, lo que en sus términos, los dejó en una situación “sub judis”, concluyendo, que al haber participado en el trámite del proyecto lo realizaron con dolo.
La situación fáctica probada en el sub lite, de acuerdo con las pruebas recaudadas, es la siguiente: El Concejo Municipal de Villavicencio mediante el Acuerdo No. 448 del 03 de febrero de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO UN CUPO DE ENDEUDAMIENTO Y PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS DE ACUERDO AL PLAN DE DESARROLLO 2020-2023 “VILLAVICENCIO CAMBIA CONTIGO” Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, autorizó al Alcalde Municipal de Villavicencio un cupo de endeudamiento por 80.000 millones de pesos, acto administrativo que fue aprobado en primer debate el 28 de enero de 2021 de conformidad con el Acta No. 01 y, en segundo debate, el 03 de febrero de 2021 según Acta No 01525.
Posteriormente, expidió el Acuerdo No. 490 del 07 de agosto de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 435 DE 2020 PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO VIGENCIA FISCAL 2021” aprobado en primer debate el 03 de agosto de 2021 según Acta 010 que obra en las páginas 15 a 32 del mensaje visto en el índice 38.
El 29 de noviembre de 2021, profirió el Acuerdo No. 508 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022” aprobado en primer debate el 22 de noviembre de 2021 según Acta No 024 visible en las páginas 33 a la 41 del índice 38. 25 El acta 01 se advierte en las páginas 3 a la 13 de la respuesta suministrada por el Concejo Municipal de Villavicencio y el acuerdo y el Acta 015 se encuentran en los anexos de la misma, todos los documentos enunciados se visualizan en el índice 38 del expediente digital. 28 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 El 31 de julio de 2022 expidió el Acuerdo No. 537 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA UN CUPO DE ENDEUDAMIENTO PARA LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Y SE MODIFICA EL ACUERDO 508 DE 2021 PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”, aprobado en las Actas Nos. 009 del 27 de julio y 137 del 31 de julio de 2022, las cuales pueden visualizarse en las páginas 43-75 y 92-118 del mensaje visto en el índice 38.
El 22 de diciembre de 2022, el Alcalde Municipal de Villavicencio expidió el Decreto No. 1000-24/533 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”26 El 10 de febrero de 2023 según Acta No. 022 se celebró sesión extraordinaria del Concejo Municipal de Villavicencio, en la cual se tuvo como punto 3 del orden del día “3.
RESOLVER SOLICITUD TRAMITE DE IMPEDIMENTOS EN SUBSIDIO DE RECUSACIÓN PRESENTADA POR EL SEÑOR JORGE ENRIQUE MOLINA ROJAS SEGÚN RADICADO NÚMERO 159 DE FECHA 9 DE FEBRERO 2023” y como punto 5 realizar el segundo debate del Proyecto de Acuerdo No. 03 de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO No. 1000-24/533 de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
Consta en la citada acta, que se le dio trámite a la solicitud de impedimento y en subsidio de recusación presentada por el señor José Enrique Molina Rojas, lo cual se advierte de la página 1 a la 25 y en el video aportado a través de enlace visto en la contestación de la demanda registrada en el índice 17 y se dejó constancia que fue resuelta en concordancia con el Reglamento Interno del Concejo –Acuerdo 263 de 2015- y la Ley 5ª de 199227. 26 Allegado como anexo en la contestación de la demanda realizada por el Concejal William Antonio Sánchez Esguerra, visible de la página 74 a la 118 del índice 17. 27 Ver enlace en la página 2 de la respuesta del concejo índice 38.
Los videos de las sesiones se pueden ver en los enlaces aportados en la página 14 del índice 15 del expediente digital -contestación de la demanda realizada por los 3 concejales que tuvieron un único apoderado-. 29 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 El mismo día 10 de febrero de 2023, fue aprobado el Proyecto No. 003 de 2023 dando como resultado el Acuerdo No. 568 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2023” el cual recibió los debates correspondientes el 6 de febrero y 10 de febrero de 2023, según se advierte con los videos de las sesiones allegados en la página 14 de la contestación de la demanda realizada por los concejales Diego Alexander Garay Ruiz, William Alexander Hernández Villalba y Walter Cock Echavéz, la cual fue registrada en el índice 15 del expediente digital.
De otra parte, se acreditó en el plenario que en esta jurisdicción se encuentran demandados los Acuerdos Números No 448 de 2021 y 537 del 31 de julio de 2022, procesos que fueron remitidos y de los cuales se advierte lo siguiente: El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio28, se encuentra tramitando el proceso con Radicación No. 50001333300320210002700 del medio de control de nulidad, en el cual actúa como demandante el señor JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS, la pretensión elevada en dicho proceso es la nulidad del Acuerdo No 448 de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO UN CUPO DE ENDEUDAMIENTO Y PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS DE ACUERDO AL PLAN DE DESARROLLO 2020-2023 “VILLAVICENCIO CAMBIA CONTIGO” Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”; de acuerdo con la revisión realizada se encuentra que fue negada la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por el demandante y en la actualidad está al despacho para dictar sentencia de primera instancia. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio29 está tramitando el proceso con radicación No. 50001333300720220028600, proceso en el que se advierte que el demandante es el señor RICARDO GÓMEZ BOTERO, quien a través del medio de control de nulidad solicitó que se declare la nulidad del Acuerdo No. 537 del 31 de julio de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA UN CUPO DE ENDEUDAMIENTO PARA LA 28 Respuesta emitida a través del oficio J3AOV-2023-0240 del 25 de abril de 2023 registrada en el índice 34 -SAMAI- 29 Respuesta del 27 de abril de 2023 registrada en el índice 37 -SAMAI- 30 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Y SE MODIFICA EL ACUERDO 508 DE 2021 PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022" verificándose que se encuentra en etapa de contestación de la demanda.
De igual manera, se acreditó en el plenario que la Procuraduría Regional de Instrucción Meta, adelanta investigación disciplinaria a través del expediente IUS E-2021-42840 D-2021-203805130 por queja interpuesta por el señor José Enrique Molina Rojas, en virtud del trámite adelantado al Proyecto de Acuerdo Municipal No. 034 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 435 DE 2020 PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES DE GASTOS PARA EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO VIGENCIA FISCAL 2021”; expediente en el que se evidencia que el 08 de noviembre de 2022 se ordenó abrir formal investigación disciplinaria, entre otros, en contra de William Alexander Hernández, Diego Alexander Garay Ruiz y William Antonio Sánchez Esguerra – aquí demandados- y, se ordenó la práctica de pruebas31; así mismo, se tiene que la última actuación que registra es la del 10 de enero de 202332 a través de la cual el Procurador Regional reasignó el proceso al profesional Esteban Hernández Martínez para tomar las decisiones correspondientes.
Ahora bien, haciendo un análisis de los raciocinios efectuados por el demandante de cara con lo probado en el proceso, encuentra la Sala que la causal de conflicto de intereses enrostrada a los concejales demandados no está demostrada en el plenario, por lo siguiente: En primer lugar, se advierte con las credenciales allegadas por el Concejo Municipal de Villavicencio, las cuales obran en el índice 38 del expediente digital -SAMAI-, que los demandados DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHAVÉZ, fungen como Concejales del Municipio de Villavicencio, para el periodo constitucional 2020-2023. 30 Respuesta suministrada a través del oficio No. 0931 del 26 de abril de 2023 aportando el enlace del expediente, la cual se encuentra registrada en los índices 35 y 36 -SAMAI- 31 Ver página 39 del archivo denominado “folio 1 al 99” del enlace aportado en el índice 36 32 Visto en la página 196 del archivo denominado “folio 1 al 99” del enlace aportado en el índice 36 31 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 En segundo lugar, la Sala precisa, de acuerdo con la jurisprudencia que se mencionó antecedentemente, que la estructuración o configuración de la causal de conflicto de interés, conlleva la demostración inequívoca de un interés directo, particular y concreto del concejal demandado, resaltándose, que tal como se indica en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, cuando las decisiones afectan o benefician al concejal en igualdad de condiciones que al resto de la ciudadanía local, no puede considerarse que existe el mencionado conflicto.
En este hilo argumentativo, encuentra la Sala que en el sub lite no está demostrado el interés en las condiciones señadas, pues, es evidente que el Proyecto de Acuerdo No. 003 de 2023, como los demás acuerdos allegados, fueron expedidos por el Concejo y el Alcalde Municipal de Villavicencio con el fin de aprobar y modificar el presupuesto municipal y autorizar al burgomaestre cupos de endeudamiento para cumplir metas y programas del Plan de Desarrollo del Municipio.
En este sentido, no se encuentra que de dichos trámites emerja de manera clara y contundente algún interés por parte de los concejales para su propio beneficio, de un familiar o de un tercero que les haga perder la objetividad e imparcialidad, pues, son asuntos que tienen un impacto que los afecta en igualdad de condiciones que, al conglomerado social, pues, buscan satisfacer y dar cumplimiento a los fines estatales.
En tercer lugar, la Sala debe indicar que, tal como lo afirmó la señora Agente del Ministerio Público, no resulta plausible, en este caso, que el hecho de que a los concejales demandados, con excepción del concejal Walter Cock Echávez -quien no fue mencionado en la providencia del 8 de noviembre de 2022-, se les haya iniciado una investigación disciplinaria por parte de la Procuraduría Regional de Instrucción Meta, por el trámite de uno de los proyectos de acuerdo, se encuentren impedidos para cumplir la función constitucional para la cual fueron elegidos, advirtiéndose, que el actor, seguramente, confunde y quiso trasladar los impedimentos que se tramitan en asuntos judiciales al ámbito de la actuación coadministrativa que cumplen los concejale demandados.
En este punto resulta necesario explicar que, si bien los impedimentos en uno u otro escenario buscan que las decisiones sean tomadas 32 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 de manera transparente, también lo es, que cada uno tiene connotaciones diferentes, pues mientras que los impedimentos de los funcionarios de la rama judicial se configuran y deciden de acuerdo con las causales y trámite previsto en la parte especial del CPACA, en concordancia con lo consagrado al respecto en el CGP, precisándose, que advertidos de un proceso disciplinario en su contra ejercido por una de las partes de un proceso, deben inmediatamente poner en conocimiento dicho hecho para que se le acepte el impedimento; en estos casos el elemento determinante y enervante de la competencia del servidor judicial, es la relación de conflicto – ya particular – entre la parte y el juez; circunstancia que en manera alguna emerge en la casuística analizada.
Efectivamente, en el escenario de las corporaciones públicas de elección popular, si el cabildante se encuentra vinculado a una investigación disciplinaria esta situación no conlleva per se a que esté impedido para participar en los debates y votar los proyectos de acuerdos, a no ser, que se demuestre que tiene un interés directo, particular y concreto respecto del tema del proyecto, situación en la cual el concejal deberá manifestar su impedimento para que la plenaria decida si lo aprueba o no, atendiéndose en todo caso que el voto es irrenunciable y que se encuentra consagrado como un deber que debe cumplir y para el cual fue elegido.
Cabe resaltar, que tal como se evidenció, el asunto disciplinario que se tramita ante la Procuraduría Regional del Meta aún se encuentra en una etapa inicial ya que no se han formulado cargos en contra de los concejales, por lo que no resulta razonable señalar que se configura algún impedimento para continuar con sus funciones. En cuanto a este aspecto, se encuentra en el plenario que en la sesión donde se llevó a cabo el primer debate, realizada el 06 de febrero de 2023, la cual se evidencia con el video allegado a través del enlace que obra en la página 14 de la contestación de la demanda registrada en el índice 15 del expediente digital, los concejales no se declararon impedidos para votar, sin embargo, este solo hecho no conlleva a que se configure en ellos la causal de conflicto de interés deprecado por el demandante, pues, debe recordarse, que la manifestación de un impedimento debe ser libre y voluntaria, precisándose, que en los casos en los que algún ciudadano considere que se encuentran incursos en alguna causal por la que se deban apartar de su función la normatividad 33 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 contempla las recusaciones, sin embargo, en el presente asunto para el momento de la sesión no había recusación a la cual darle trámite, ya que, el actor, quien la había presentado, la retiró minutos antes de la sesión con el mensaje que remitió desde el email: jemolina05@gmail.com al Presidente del Concejo Municipal de Villavicencio, el 6 de febrero de 2023 a las 14:54, a través del cual manifestó que retiraba el oficio de recusaciones33.
Igualmente, se advierte que posteriormente el demandante solicitó al Concejo Municipal de Villavicencio, esto es, el 9 de febrero de 2023, que la totalidad de los concejales se declararan impedidos para votar el Proyecto No. 003 de 2023 y, en subsidio, los recusó; asunto que fue tratado en la plenaria de la corporación edilicia, dándosele el trámite de conformidad con lo previsto en el Reglamento Interno y la Ley 5ª de 1992, actuación de la cual quedó constancia en el Acta No. 022 del 10 de febrero de 2022 y en el video de la sesión que fue allegado a través de enlace visible en la página 14 de la contestación de la demanda registrada en el índice 15 del expediente digital.
En cuanto al trámite realizado, evidencia la Sala que, en el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio, adoptado a través del Acuerdo No. 263 del 1º de abril de 201534, en el artículo 133 se prevé el conflicto de intereses, en los siguientes términos: De igual manera, se advierte que la Ley 5ª de 1992, establece en los artículos 286 al 294, lo relacionado con el conflicto de interés, impedimento y recusaciones, la cual fue invocada por la plenaria al resolver lo concerniente a la 33, página 39 índice 1 -anexo demanda- 34 Visible de la página 19 a la 69 del índice 16 -anexo contestación demanda- 34 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 solicitud de impedimento y recusación presentada por el demandante a todos los concejales.
Igualmente, la Sala resalta que de lo consignado en las páginas 15, 16, 18 y 24 del Acta No. 022 del 10 de febrero de 2023, es evidente que los concejales consideraron que no concurre en ellos ningún impedimento, frente a lo cual se dio el respectivo trámite en plenaria; de igual manera, en dicha sesión se tramitó, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la corporación edilicia, la recusación formulada por el actor quedando en consecuencia superado el tema al interior del Concejo Municipal de Villavicencio y, por ende, habilitados los concejales para continuar con el debate del proyecto tal como sucedió. Finalmente, la Sala indica que las demandas que se encuentran tramitando los Juzgados Tercero y Séptimo Administrativos Orales de esta jurisdicción, son asuntos de puro derecho, es decir, con las que se pretende analizar la legalidad de los acuerdos demandados, las cuales en modo alguno configuran causal de impedimento para que los concejales cumplan con su función constitucional y legal para la cual fueron elegidos ya que no comportan aspecto subjetivo alguno. Así las cosas, el criterio de este Tribunal es que no se logró demostrar la configuración de la causal del conflicto de interés invocada por el demandante en cabeza de los concejales accionados, en consecuencia, la solicitud de pérdida de investidura debe ser negada.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de pérdida de investidura de los Concejales del Municipio de Villavicencio, señores DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, elegidos para 35 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 el periodo constitucional 2020-2023, por las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Por secretaria, ejecutoriada la sentencia comuníquese a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio, para lo de su cargo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 014 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado (Firmado electrónicamente) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firmado electrónicamente) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (Firmado electrónicamente) TERESA DE JESÚS HERRERA ANDRADE 36 50001233300020230004300 P. INVESTIDURA JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS VS. DIEGO ALEXANDER GARAY RUIZ, WILLIAM ALEXANDER HERNÁNDEZ VILLALBA, WILLIAM ANTONIO SÁNCHEZ ESGUERRA y WALTER COCK ECHÁVEZ, CONCEJALES DE VILLAVICENCIO 2020-2023 Magistrada Firmado a través del aplicativo SAMAI.
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