TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 23 33 000 2023 00022 00 ACCIÓN: VALIDEZ DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META ASUNTO: VALIDEZ DE ACUERDO 013 DEL 30 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE RESTREPO-META ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/1A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, encuentra la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a emitir sentencia en única instancia frente a la revisión de validez del artículo 47 del Acuerdo No. 013 del 30 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, INGRESOS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO, SERVICIO DE LA DEUDA E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE RESTREPO (META), PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA DEL 01 DE ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DEL AÑO 2023, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Restrepo -Meta-.
A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del escrito inicial: El 23 de enero de 20231, se recibió electrónicamente escrito de la Secretaria Jurídica de la Gobernación del Departamento del Meta, en su condición de delegataria de las funciones atribuidas al Gobernador Encargado del Departamento del Meta2, formulando observaciones con el fin de ejercer la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 119 a 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, con miras a que esta corporación declare la invalidez del artículo 47 del Acuerdo No. 013 del 30 de noviembre de 20223, expedido por el Concejo Municipal de Restrepo -Meta-, mediante el cual otorga facultades al alcalde municipal para adicionar o reducir recursos sin situación de fondos con destinación específica para la vigencia 2023. 1 Pág. 1.
Actuación con índice 2, registrado el 10/02/2023 en la plataforma SAMAI. 2 Págs. 16-17 ídem. 3 Págs. 27-43 ídem. 2 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta Como sustento fáctico de la solicitud, informó que a iniciativa de la alcaldesa municipal y exposición de motivos del 4 de noviembre de 2022, el citado acuerdo fue aprobado en primer debate de sesión ordinaria en la Comisión Tercera Permanente de Presupuesto y Hacienda Pública el 17 de noviembre de 2022, y en segundo debate en sesión plenaria el 30 de noviembre de 2022; además, que fue sancionado el 1º de diciembre de 2022 por la alcaldesa municipal, y, publicado en la cartelera municipal por 10 días desde el 2 de diciembre de 2022.
Como fundamentos de derecho invocó los artículos 313, 352 y 353 de la Constitución Política; artículo 32 de la Ley 136 de 1994; numeral 9 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012; Decreto 111 de 1996, y los artículos 43 y 44 del Estatuto Orgánico de Presupuesto municipal de Restrepo -Acuerdo Municipal 032 del 30 de noviembre de 2017-. En desarrollo del concepto de violación recordó, con fundamento en las citadas normas, que “la función de dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, así como la aprobación de sus modificaciones, le compete exclusivamente al Concejo municipal y/o distrital, de modo que, dando aplicación al principio constitucional de legalidad del gasto, dicha función no puede trasladarse al ejecutivo municipal ni siquiera de manera pro tempore, inclusive, tratándose de modificaciones presupuestales sobre recursos que tengan destinación específica sin situación de fondo”.
Por esta razón, considera que el artículo 47 del Acuerdo cuestionado constituye una extralimitación de funciones al otorgarle funciones al alcalde para adicionar o reducir recursos sin situación de fondos con destinación específica para la vigencia 2023, para lo cual transcribió apartes de la sentencia del 21 de abril de 2022 proferida por este Tribunal en el radicado 50001-23-33-000-2022-00042-00.
Agrega que, en el Acta COMFIS No. 011 del 27 de octubre de 2022 observa la aprobación del presupuesto de gastos para 2023, de lo cual la suma de $7.963.586.445 se destinó para gastos de funcionamiento, suma de la cual a su vez se apropió un 52% ($4.171.564.399) para atender gastos de personal, un 21% ($1.709.000.000) para gastos generales, un 17% ($1.336.214.428) para el pago de transferencias al concejo, a la personería, a la Policía, a la corporación ambiental, sobretasa bomberil, sentencias y conciliaciones.
Sin embargo, el Acuerdo 013 de 2022 se limita a señalar el valor total para gastos de funcionamiento, “sin discriminar el presupuesto asignado para cada sección que conforma el presupuesto de funcionamiento. Adicionalmente, si bien en el ‘anexo 2 gastos de funcionamiento 2023’ se desagregan el gasto, en el mismo no se indica con precisión lo asignado a cada una de las secciones del presupuesto”. 3 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta 2.
Actuación procesal: El escrito inicial fue recibido por la Oficina Judicial-Reparto el 23 de enero de 2023, y repartido el mismo día, según el acta de reparto. Mediante auto de 2 de febrero de 20234, el despacho ponente admitió la acción de validez frente al Acuerdo No. 013 del 30 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Restrepo -Meta-, ordenando notificar al Ministerio Público.
Luego de lo cual, se debía fijar en lista el presente asunto, por el término de diez (10) días, en el sitio web de la Rama Judicial, y en la página web y la red social TWITTER del Tribunal Administrativo del Meta5, con el fin de que el Ministerio Público y cualquier otra autoridad o persona pudiera intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del citado acuerdo municipal, y si a bien lo tenían, solicitaran la práctica de pruebas.
Luego, en proveído del 21 de marzo de 20236 se inició la etapa probatoria conforme lo establece el numeral 2 del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986. 2.1. Intervención del Municipio de Restrepo7: El ente territorial compareció a través de apoderada judicial, y frente al reproche por haberse extralimitado el concejo en sus funciones al otorgar facultades a la alcaldesa municipal respecto a adicionar o reducir recursos sin situación de fondo con destinación específica para la vigencia 2023, recordó el contenido de los artículos 32, numeral 9, 71 y 91 de la Ley 136 de 1994, sin realizar ningún análisis concreto frente al objeto de la solicitud de invalidez, pero añadió que esa “potestad no ha sido ni fue ejecutada en la presente vigencia fiscal, por lo que la Alcaldesa no estaría incurriendo en alguna actividad que se encuentre por fuera de las normas, de esta manera, no nos oponemos a que el Tribunal Administrativo del Meta, examine y estudie la pretensión del Departamento del Meta, ya que la decisión que se adopte sobre el particular será aceptada y acatada sin generar alguna controversia adicional”.
De otro lado, respecto al reparo consistente en que el Acuerdo se limita a señalar la suma global para el presupuesto de gastos de funcionamiento sin discriminar el presupuesto asignado a cada sección, la togada se limita a transcribir el reproche; sin embargo, reitera que la solicitud de invalidez recae únicamente frente al artículo 47 del acto administrativo “destacando así que el resto del articulado que compone el mismo se encuentra conforme y en regimiento a las normas constitucionales y legales vigentes, por tal motivo la posición de la Administración Municipal es que sea declarada la validez 4 Actuación con índice 5, SAMAI. 5 Actuaciones con índice 8, 9, 10, 11 y 12, SAMAI. 6 Actuación con índice 16, SAMAI. 7 Actuación con índice 14, SAMAI. 4 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta del Acuerdo y por consiguiente este quede indemne en su totalidad, ya que no ha transgredido el ordenamiento jurídico”. 2.2.
Intervención del Concejo Municipal de Restrepo8: La presidente de la corporación territorial remitió copia del proyecto de acuerdo y de las actas en las que constan los dos debates de este. Adicionalmente, transcribió los reproches de la delegada del Gobernador del Meta, para finalmente indicar que está de acuerdo con que se declare la invalidez del artículo 47 del Acuerdo cuestionado “por no encontrarse revestido de constitucionalidad ni de legalidad al desconocerse la competencia del Concejo municipal en materia presupuestar”, por ende, se “acogerá a lo resuelto por el despacho en el trámite de referencia”.
De otro lado, no hubo concepto del Ministerio Público ni intervenciones adicionales de la comunidad. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: Se observa que en aplicación de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 1199 del Decreto Ley 1333 de 1986 y el numeral 2 del artículo 15110 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, es competente este Tribunal para conocer en única instancia del presente asunto.
II. Problema Jurídico: La Sala estima que el problema jurídico en el presente proceso consiste en establecer si el Concejo Municipal de Restrepo – Meta, se extralimitó en sus funciones al expedir el artículo 47 del Acuerdo No. 013 del 30 de noviembre de 2022, con el cual facultó a la alcaldesa para adicionar o reducir recursos sin situación de fondos con destinación específica para la vigencia 2023. 8 Actuación con índice 13, SAMAI. 9 Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 119: “Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” 10 Ley 1437 de 2011, artículo 151: “Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2.
De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos. (…)” 5 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta Para llegar a la solución de lo anterior, la Sala estudiará los temas relativos a la acción de validez en el ordenamiento jurídico colombiano, el marco normativo sobre el presupuesto en las entidades territoriales del orden municipal, para luego abordar el caso concreto.
III. Cuestión previa: Cabe destacar que si bien hubo un reproche frente a que el mismo Acuerdo municipal fijó una suma global para el presupuesto de gastos de funcionamiento sin discriminar el presupuesto asignado a cada sección conforme se aprobó en el COMFIS, se trata de un tema del cual se omitió invocar las normas violadas y el concepto de violación, esto es, carece de la carga consistente en señalar el fundamento de derecho del cuestionamiento, y el municipio involucrado ni la corporación edilicia pudieron ejercer derecho de defensa frente al mismo, aunado a que a esta Sala no le es posible verificar todo el ordenamiento jurídico para determinar si asiste o no razón en el reparo apenas mencionado por la delegada del Gobernador, razón por la cual la Sala se limitará a examinar el contenido del artículo 47 ya descrito, en tanto frente al mismo fue que se solicitó expresamente la invalidez.
En efecto, en sentencia T-119 de 2003, la Corte Constitucional comentó las características de la acción de validez, las cuales se recordarán en el siguiente acápite, sin embargo, en este momento cabe destacar que dentro de ellas se advierte que “la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes para la decisión, especialmente las de rango constitucional”.
Al respecto, el Consejo de Estado en sede de tutela11 también ha precisado que los cargos adicionales que decida estudiar el juez administrativo deben estar dentro del mismo eje temático planteado por el Gobernador, al igual que la consideración de otras normas relevantes para resolver la controversia, en especial de rango constitucional.
Por tanto, si el planteamiento inicial carece por completo de fundamento jurídico el juez administrativo queda relevado de examinar la norma, habida cuenta que tendría que exceder su competencia al revisar todo el ordenamiento jurídico. IV. La acción de validez en el ordenamiento jurídico colombiano: En primer lugar, ha de decirse que el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política les asigna a los gobernadores de los departamentos, entre otros, la función de “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos 11 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 7 de mayo de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2013-01722- 01. C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Actor: Municipio de Cerinza. 6 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 dispone que una vez se sancione el acuerdo, deberá ser remitido por el alcalde al gobernador del departamento, dentro de los cinco (5) días siguientes para efectos de la referida atribución constitucional, sin embargo, dicha revisión no suspende los efectos del acto administrativo. A su vez, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 indica que, si el gobernador encuentra que dicho acto administrativo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, debe remitirlo dentro de los veinte (20) días siguientes en que lo haya recibido, al Tribunal Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
En ese orden de ideas, se entiende que el legitimado para instaurar la acción de validez es el gobernador, directamente o mediante la delegación de funciones prevista en el artículo 9° y subsiguientes de la Ley 489 de 1998, previa su revisión de los acuerdos recibidos por los concejos municipales y sancionados por los alcaldes, es decir, cuando ha nacido a la vida jurídica y está produciendo efectos.
Sin embargo, el legislador le estableció una limitante temporal de 20 días computados a partir de que reciba el respectivo acuerdo, luego de lo cual la única vía procesal para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueda enjuiciar el acto, será el medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, cuya oportunidad procesal es en cualquier tiempo, incluso desde su expedición (artículo 164, numeral 1°, literal a, ibidem).
Ahora bien, una vez recibida la acción de validez en el Tribunal Administrativo correspondiente, el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986 establece el trámite que se debe efectuar: “ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno”. Si bien el oficio con el que remita el asunto para el examen del tribunal debe reunir algunos de los requisitos previstos para la demanda, tal remisión normativa no le 7 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta da la connotación de una demanda al ejercicio de la función prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Nótese que los medios de control cuya tramitación podría iniciarse a través del derecho de postulación, se encuentran previstos en los artículos 135 a 147 del C.P.A.C.A. y dentro de ellos no se describe la acción de validez, precisamente porque ésta corresponde al cumplimiento de una función atribuida hoy constitucional y legalmente a los Gobernadores, que si bien es decidida por una autoridad judicial no representa en estricto sentido una contienda entre dos partes.
En efecto, como lo ha sostenido el Consejo de Estado “la acción de validez es el medio previsto en la Constitución Política por el cual el gobernador puede solicitar al Tribunal de la jurisdicción que decida sobre la validez de los actos proferidos por los Concejos Municipales, cuando advierta que son contrarios a la Constitución y la ley”12.
Sobre las características del trámite especial de validez, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos13: “/…/ 10.- La anterior revisión histórica, sumada al análisis de la reglamentación legal, permite determinar algunas de las características de este mecanismo. Algunas de ellas son las siguientes: - En primer lugar, se trata de un control concurrente y mixto donde confluye la iniciativa del gobernador y se complementa con la actividad judicial de los tribunales administrativos.
La actividad del gobernador está inspirada en el deber genérico de velar por el cumplimiento de la Constitución y la Ley, así como la función de coordinar y dirigir la acción administrativa del departamento (CP. artículo 305-1 y 305-2); por su parte, la laborar (sic) del tribunal responde a los objetivos para los cuales fue instituida la jurisdicción contencioso administrativa. - En segundo lugar, corresponde a un procedimiento autónomo e independiente frente a las demás acciones constitucionales y legales con que cuentan los ciudadanos para asegurar el cumplimiento de normas de naturaleza general, impersonal y abstracta. - En tercer lugar, es una acción que solamente puede tramitarse a iniciativa del Gobernador (reserva de legitimidad por activa).
Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, cualquier persona puede intervenir para defender o impugnar los acuerdos municipales o los actos del alcalde (Decreto 1333/86, artículo 121). También puede intervenir el alcalde, el personero y el concejo municipal, a quienes el gobernador debe remitir copia del escrito presentado ante el tribunal (Decreto 1333/89, artículo 120). - En cuarto lugar, constituye un control excepcional con términos precisos para su ejercicio (dentro de los 20 días siguientes al recibo del acuerdo municipal), para 12 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 5 de diciembre de 2011. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado 08001-23-31-000-2004-00608-01(18270) 13 Sentencia T-119 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett 8 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta garantizar que la autonomía territorial y la gestión administrativa no se desnaturalicen en detrimento de los intereses de los asociados.14 - En quinto lugar, como la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes para la decisión, especialmente las de rango constitucional.
En consecuencia, el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero únicamente en relación con los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333/86, artículo 121-3). - Finalmente, contra la sentencia dictada no procede recurso alguno (ibídem), ni siquiera los de carácter extraordinario según la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado sobre la materia15.” (Resaltado fuera del texto) De los apartes resaltados en la anterior transcripción, así como del contexto histórico descrito por la Corte en dicha providencia, se corrobora la connotación histórica, constitucional y legal que tiene la acción de validez, dentro de lo que cabe destacar que es el desarrollo de otra función también atribuida constitucionalmente a los gobernadores, como lo es la coordinación y dirección de la función administrativa del departamento.
V. El marco normativo sobre el presupuesto en las entidades territoriales del orden municipal: El artículo 287 de la Constitución Política señala que las entidades territoriales tienen capacidad para autogobernarse, ejercer sus competencias; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como ostentan el derecho a participar en las rentas nacionales.
Sobre las competencias en materia presupuestal de los municipios, el artículo 313 preceptúa que corresponde a los concejos: “(…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. Por su parte, el artículo 345 ibidem dispone que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos; tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Sobre la iniciativa presupuestal, el artículo 346 dice que el Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999 MP. Fabio Morón Díaz. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la norma que fijó un plazo de veinte días para que el gobernador remita un acuerdo al tribunal administrativo para que decida sobre su legalidad (Decreto 1333/86, artículo 119). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia 8010 del 6 de febrero de 1998 MP.
Germán Ayala Mantilla. 9 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
Ahora bien, tales disposiciones para el orden nacional se extienden al territorial porque los artículos 352 y 353 expresamente prevén que las entidades territoriales para efectos de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos deberán observar y aplicar los principios y las disposiciones establecidos en la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que fuere pertinente.
A nivel legal, el Decreto Nacional 111 de 1996 que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilando las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, regula lo previsto en la Constitución Política, determinando en el artículo 109 que las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. Igualmente, se tiene que uno de los principios del sistema presupuestal es la anualidad, contenido en el artículo 14 que reza: “El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38 de 1989, art. 10)”, lo cual se armoniza con lo previsto en el artículo 89 que señala: “Artículo 89.
Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995, art. 8º)”.
No obstante, el mismo estatuto en cita, prevé que, durante dicha ejecución del presupuesto, la entidad puede verse compelida a realizarle ajustes a través de las adiciones, su reducción, aplazamiento o traslados presupuestales de las apropiaciones 10 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta inicialmente establecidas en el instrumento, de acuerdo con lo previsto en los artículos 76, 79, 80, 81 y 82.
Así: “ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).
ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17).
ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (Ley 38/89, artículo 67).
ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35).” Al respecto, a las entidades territoriales bajo su propia norma orgánica de presupuesto en coherencia con la Ley de Orgánica de Presupuesto, se les ha permitido efectuar adiciones presupuestales para soportar créditos que no estén previstos en las partidas previamente aprobadas para la respectiva vigencia fiscal y para darle destinación de recursos que no fueron utilizados con el fin de aumentar la inversión social.
Así, el artículo 2.8.1.9.6 del Decreto 1068 de 2015 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público», respecto a las modificaciones al presupuesto dispone: 11 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta “Artículo 2.8.1.9.6.
Modificaciones Presupuestales. Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de la República un proyecto de ley para tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos; b) Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la respectiva adición, el Ministro de Hacienda y Crédito Público preparará una actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones. (Art. 28 del Decreto 4730 de 2005)” En ese sentido, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial gastos y b) contar con mayores ingresos; no obstante, se permite que en caso que ninguno de los requisitos se cumplan le corresponderá a la Secretaría de Hacienda respectiva municipal o departamental, hacer un análisis de las implicaciones de la adición y efectuar las recomendaciones pertinentes.
A nivel municipal, el artículo 29 de la Ley 1551 de 201216, autorizó a los alcaldes, para incorporar al presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos provenientes de cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional. Es decir, que en estos precisos eventos el alcalde puede adicionar recursos al presupuesto sin autorización del Concejo Municipal.
Así las cosas, las adiciones y ajustes al presupuesto público de las entidades territoriales en principio, está reservado a las Corporaciones Públicas, a las Asambleas, en el caso de los Departamentos y a los Concejos respecto de los municipios; y cuando se trate de recursos para la cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional, lo puede hacer por decreto el Alcalde en ejercicio de la facultad otorgada en el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
Por último, es necesario mencionar que tales modificaciones al presupuesto están 16 “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” 12 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta sometidas al pronunciamiento previo del organismo técnico encargado de dirigir, coordinar y hacer seguimiento del Sistema Presupuestal, esto es, el CONFIS -Consejo Superior de Política Fiscal- a nivel nacional17, y su adaptación a nivel territorial que corresponde a los COMFIS -Consejo Municipal de Política Fiscal- o CODFIS -Consejo Departamental de Política Fiscal-, según se trate del nivel municipal o departamental.
Esto por cuanto sus objetivos principales están encaminados a: ARTÍCULO 2º. Constituyen objetivos principales del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS: a) Desarrollar las medidas de carácter fiscal necesarias para asegurar, en concordancia con los planes y programas y la política macroeconómica, el cumplimiento de las prioridades y metas establecidas por el Gobierno en materia de ingresos y gastos públicos; b) Hacer compatible con la política fiscal, la programación presupuestal y financiera de los organismos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación, de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de economía mixta que se rijan por el régimen de dichas empresas y de las entidades privadas que administren fondos públicos del orden nacional, en lo que respecta a la utilización de estos fondos; c) Evaluar la gestión de los organismos y entidades a que se refiere el literal anterior, con el fin de lograr una eficaz y eficiente utilización de los recursos públicos.” (Decreto 411 de 1990) VI.
Caso concreto: En el sub examine, la delegataria del Gobernador Encargado del Departamento del Meta presentó escrito con el fin de ejercer la función prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, con miras a que en esta corporación se declare la invalidez del artículo 47 del Acuerdo No. 013 del 30 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y EL PRESUPUESTO DE GASTOS O ACUERDO DE APROPIACIONES DEL MUNICIPIO DE CUMARAL -META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Restrepo -Meta-.
El reproche principal radica en que la autorización aprobada por el concejo municipal contraviene las normas presupuestales por cuanto se trata de desprenderse de una facultad que le corresponde exclusivamente a dicha corporación territorial. Ahora bien, en la particularidad la norma territorial reprochada dispone textualmente lo siguiente: 17 Decreto 411 de 1990.
Artículo 1º “El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, es el organismo responsable de la dirección, coordinación y seguimiento del Sistema Presupuestal.” 13 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta /…/ Al respecto, procede la Sala a efectuar el correspondiente estudio de validez, conforme lo solicitó la delegataria del Gobernador del Departamento del Meta.
En cuanto al debate adelantado en el Concejo Municipal de Restrepo, Meta, para la aprobación del acto administrativo atacado parcialmente, según se observa de la certificación expedida por la Mesa Directiva del Concejo de dicha municipalidad18, se tiene que el primer debate se surtió en la comisión tercera permanente de Presupuesto y Hacienda Pública el 17 de noviembre de 2022, y el segundo debate, en sesión plenaria el 30 de noviembre de 2022.
El municipio de Restrepo no emitió pronunciamiento concreto alguno frente al reproche, pues dijo estar de acuerdo con lo que decidiera este Tribunal, y la presidente de la corporación edilicia manifestó estar de acuerdo con la invalidez de tal disposición. Ahora bien, examinada la exposición de motivos del proyecto de acuerdo allegado al plenario19, no se advierte razonamiento alguno que permita inferir la argumentación tenida en cuenta para la aprobación de la norma sub examine, como para realizar un análisis sobre la postura del ente territorial involucrado en el presente asunto.
Así pues, para esta Sala no cabe duda de que la autorización allí vertida tiene como finalidad que sea la alcaldesa municipal quien modifique el presupuesto correspondiente a la vigencia 2023 con cualquier recurso sin situación de fondos con destinación específica para la presente vigencia. Si bien la autorización refiere a recursos “sin situación de fondos con destinación específica”20, de todas formas, se trató de una delegación para modificar 18 Pág. 44.
Actuación en índice 2 de SAMAI. 19 Págs. 47-52. Actuación en índice 2 de SAMAI. 20 Han sido definidos como aquellos recursos cuya “Característica referida a aquellos recursos que recibe la entidad y que provienen de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional – DGCPTN pero que no son girados a las cuentas de la Entidad, sino que llegan directamente a la entidad beneficiaria o proveedor.
Estos recursos corresponden principalmente a los recursos que la entidad los recauda directamente, o porque para la ejecución de un contrato determinado, resulta preferible que la Tesorería le gire directamente los recursos al proveedor, sin tener que ingresar a la entidad contratante. Actualmente no hay contenido clasificado con este término”.
Ver https://www.ani.gov.co/glosario/recursos-sin- situacion-de-fondos 14 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta el presupuesto a pesar de ser de competencia exclusiva del concejo. Tal facultad, confrontada con el ordenamiento jurídico que se explicitó en el capítulo anterior, resulta abiertamente contraria a derecho, dado que corresponde exclusivamente a los concejos municipales realizar tales modificaciones presupuestales a iniciativa del ejecutivo de ese mismo orden administrativo, y de manera excepcional los alcaldes están facultados legalmente, sin que se requiera autorización del respectivo concejo municipal, para incorporar al presupuesto, mediante decreto, únicamente los recursos de cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional (artículo 29 de la Ley 1551 de 201221).
Por manera que, incluso si el artículo 47 atacado autorizara a la alcaldesa de Restrepo para adicionar este tipo de recursos, también contravendría el ordenamiento jurídico porque se estaría atribuyendo una competencia que es propia del legislador, toda vez que es este quién legalmente otorgó la facultad resultando inane cualquier intervención de la corporación territorial.
Así las cosas, para este Tribunal debe declararse la invalidez del artículo 47 del Acuerdo Municipal 013 de 2022 del Concejo Municipal de Restrepo puesto que la autorización para que el alcalde modifique el presupuesto de la presente vigencia fiscal no cuenta con autorización legal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del artículo 47 del Acuerdo Municipal 013 del 30 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, INGRESOS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO, SERVICIO DE LA DEUDA E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE RESTREPO (META), El Ministerio de Hacienda y Crédito Público también se ha pronunciado en términos similares así: “¿Qué es una apropiación con y sin situación de fondos? En términos generales una apropiación sin situación de fondos implica que no requiere para su ejecución desembolsos directos por parte de la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Esto puede suceder principalmente porque la entidad ejecutora recauda directamente los recursos, o porque para la ejecución de un contrato determinado, resulta preferible que la Tesorería le gire directamente los recursos al proveedor, sin tener que ingresar a la entidad contratante. Por el contrario, las partidas que se apropian con situación de fondos, están sujetas a estos desembolsos directos.” Ver https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/AtencionPublico/pages_faqpreguntasfrecuentes/faqpgn/f aqadminapropiaciones 21 “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” 15 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00022 00 Asunto: Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Restrepo - Meta PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA DEL 01 DE ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DEL AÑO 2023, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente Concejo Municipal de Restrepo -Meta-, al Alcalde del Municipio de Restrepo -Meta-, el Personero del Municipio de Restrepo -Meta- y al Gobernador del Departamento del Meta.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, como ha sido tramitado de manera netamente digital, archívese el expediente en la misma forma, dejando las constancias del caso y con las seguridades que ello exija.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1 celebrada el día 15 de junio de 2023, según Acta N° 029, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(Ausente con excusa) (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada