1 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 2 REFERENCIA: ACCIÓN DE VALIDEZ DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL META DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE CUBARRAL - META ASUNTO: OBSERVACIONES AL ACUERDO 017 DEL 30 DE NOVIEMBRE DEL 2022 RADICACIÓN: 50001-23-33-000-2023-00011-00 SENTENCIA Procede la Sala a proferir sentencia de única instancia en derecho1, por estar agotadas las etapas previas consagradas en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986 y no encontrarse causal que pueda anular lo actuado.
I.
ANTECEDENTES El Gobernador del Departamento del Meta, el 16 de enero de 20232, a través de su delegada la secretaria jurídica del Departamento del Meta, allegó escrito donde se refiere a las observaciones (validez) formuladas frente al Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Cubarral - Meta” expedido por el Concejo Municipal de Cubarral - Meta y sancionado por el alcalde municipal de la misma municipalidad, por considerarlo contrario a la Constitución y a la Ley. 1 “ARTÍCULO 151.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos..” 2 Archivo SAMAI: 3_500012333000202300023001INCORPORAEXPED20230124082945– pag. 1 2 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Igualmente, allegó junto con el escrito: i) acta de posesión 01 de 2020; ii) Decreto 058 de 2020 (acta de posesión secretaria jurídica); iii) Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022; iv) certificación de debates expedido por el presidente del concejo municipal; vi) constancia de sanción y publicación del Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022; vi) pantallazo del envió del Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022, enviado al correo electrónico gerenciaconceptos@meta.gov.co con fecha de recibido del 30 de noviembre de 2022 por parte del municipio3, con el fin de que se estimaran las siguientes: 1.
Pretensiones Pretende la Delegada del Gobernador del Departamento del Meta, en ejercicio de sus funciones, que se decida sobre la constitucionalidad y legalidad de las observaciones planteadas parcialmente al artículo 3 del Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Cubarral - Meta”. 2.
Hechos Afirma la delegada del señor Gobernador del Departamento del Meta que por iniciativa del alcalde del Municipio de Cubarral – Meta, el concejo de esa municipalidad expidió el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Cubarral – Meta para las vigencias fiscales 2022, 2023, 2025 y 2026”.
Señala que el Acuerdo Municipal No 017 del 30 de noviembre de 2022 fue aprobado en sesiones ordinarias en primer debate, el 17 de noviembre de 2022, y en segundo debate, el 30 de noviembre de 2022, según la certificación expedida por el presidente y el secretario de la corporación y sancionado el 30 de noviembre de 2022 por el alcalde del Municipio de Cubarral - Meta.
Indica que el alcalde del Municipio de Cubarral – Meta, el 30 de noviembre de 2022, remitió el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022 para el respectivo estudio de control de legalidad. 3. Fundamentos de las observaciones4 Se citaron como fundamentos de derecho la Constitución Política, artículos 313, 315, 366, 367, 368 y 369;
Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012; Ley 142 de 1994; artículo 125 de la Ley 1450 de 2011; Ley 1955 de 2019, sentencias 500012333000- 3 Archivo SAMAI: 3_500012333000202300023001INCORPORAEXPED20230124082945 – pag. 20 4 Archivo: 01DEMANDA.pdf. 3 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia 2022-00181-01 y 500012333000-2022-0032-00 del Tribunal Administrativo del Meta y la sentencia C-042 de la Corte Constitucional.
Como concepto de violación señaló que de acuerdo con lo previsto en el artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, los concejales tienen la potestad de reglamentar la prestación de los servicios a cargo del municipio, forma y medios de cómo los municipios pueden otorgar beneficios a los usuarios del servicio de acuerdo con la metodología establecida en los Decretos No. 1013 de 2005 y No. 4924 de 2011, dentro de los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional contemplados en el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011.
Así mismo, frente a la naturaleza jurídica del aporte solidario para subsidios de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo indicó que la Corte Constitucional, en sentencia C-042 de 2021, concluyó que se trata de un tributo, toda vez que “(i) está destinado a subvencionar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo de los estratos 1, 2 y 3, en aplicación del principio de solidaridad que exige la Constitución en materia de servicios públicos, como de los principios de justicia y equidad (arts. 95, numeral 9 y 338 de la C. Pol.);
(ii) su imposición se origina en el uso de la facultad impositiva del Legislador (art. 150, numeral 12, C. Pol.); y (iii) para los sectores gravados -estratos 5 y 6, y suscriptores de industria y comercio- su pago es obligatorio.” La delegada del Gobernador del Departamento del Meta señala que el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022 vulnera el principio de irretroactividad de las normas, pues de acuerdo con el artículo séptimo del acuerdo mencionado, la corporación ordenó reconocer una vigencia de 5 años a los aportes solidarios de conformidad como dispuesto por el legislador mediante el artículo 125 de la ley 1450 de 2011; pero, a partir de enero de 2022, es decir, que el primer año fiscal sería 2022 segundo año vigencia fiscal 2023 tercer año vigencia fiscal 2024 cuarto año vigencia fiscal 2025 y quinto año vigencia fiscal 2026 lo que implica una aplicación retroactiva del acuerdo, toda vez que el acuerdo fue expedido el 30 de noviembre de 2022.
Explica que al tener el aporte solidario el carácter de impuesto con destinación específica de carácter territorial, el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022 es aplicable a partir del periodo fiscal siguiente a la fecha de la promulgación del respectivo acuerdo municipal. Así las cosas, considera que no puede reconocer un efecto inmediato a una norma reguladora de tributos de periodo, ni dar aplicación retroactiva a los mismos.
De acuerdo con lo anterior, estimó que para dar cumplimiento a los cinco (5) que exigió el legislador para los factores de subsidios y contribuciones, el Concejo Municipal de Cubarral – Meta debió establecer que los mismos serian para el periodo fiscal 2023 a 2027. 4. Trámite e intervenciones. 4 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia La acción de validez se admitió mediante proveído del 24 de enero de 20235, ordenándose la notificación al Alcalde Municipal, al presidente del Concejo Municipal, al Personero del Municipio de Cubarral - Meta y al Procurador Delegado ante esta corporación6, y la fijación en lista7 se realizó entre el 16 de febrero y el 1 de marzo de 2023 y mediante auto del 18 de abril de 2023, se dispuso requerir la Municipio de Cubarral – Meta para que remitiera la información solicitada8.
Finalmente, se dispuso la práctica de pruebas mediante proveído del 21 de marzo de 20239. 4.1. Intervenciones. El apoderado del municipio de La Cubarral (Meta)10 intervino en el presente trámite señalando que se opone a las pretensiones de invalidez del acuerdo y aceptó como cierto los hechos expuestos en la demanda. Como argumentos de defensa, indicó que el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022 se encuentra conforme a las normas que regulan la expedición de los actos administrativos, es decir, que el mismo se encuentra conforme al ordenamiento jurídico.
En ese sentido, se refirió a las previsiones normativas que fundamental el Acuerdo 017 de 2022. Frente al motivo de inconformidad, relacionada con la vigencia del acuerdo, señaló que el artículo séptimo del Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022 es claro en establecer que el mismo tiene una vigencia de 5 años y que rige a partir de su publicación, de conformidad con lo previsto en el artículo octavo ibídem.
A partir de lo anterior, concluyó que al existir una norma expresa sobre la vigencia de la norma, la interpretación que hace la entidad demandante resulta caprichosa y contraria a la realidad. Así mismo, precisó que “si bien la existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión, sus efectos en el tiempo pueden estar determinados a lo que expresamente se señale en el mismo acto, claro está sin desconocer relaciones jurídicas consolidadas, ello de mano con la vigencia, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.” 5 Exp.
SAMAI: 4_AUTOADMITE_ADMITE(.pdf) Índice 4 6 Exp. SAMAI: 10_NOTIFICACIONAUTOADMISORIO_NOTIFICACI_CORREO_NOTIFICACION – índice 9 7 Exp. SAMAI: Fijación en lista – índice 10 8 Exp. SAMAI: 17_AUTOREQUIERE_REQUERIR – índice 16 9 Exp. SAMAI: 21_AUTOABREAPRUEBAS_PRUEBAS – Índice 22 10 Exp. SAMAI 12_CONTESTACION_CONTESTAALCALDE – Índice 12 5 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Consecuente con lo anterior, concluyó que el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022 cumple con todos los requisitos de legalidad, lo mismo que del trámite para su expedición, encontrándose ajustado a derecho.
En esta oportunidad procesal el Ministerio Público Delegado ante la Corporación guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Le asiste competencia a esta corporación para resolver en única instancia las observaciones planteadas por el Gobernador del Departamento del Meta al Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022, de conformidad con el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 202111. 2.
Problema Jurídico El asunto se contrae a determinar si i) el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Cubarral “Por medio del cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Cubarral – Meta para las vigencias fiscales 2022, 2023, 2025 y 2026”, se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y legales que rigen la materia; y, ii) si los factores de subsidios y aportes para contribución pueden aplicarse en el siguiente periodo luego de iniciar la vigencia del acuerdo que los estableció. 3.
Análisis jurídico y jurisprudencial. 3.1. De los factores de subsidio y de aporte solidario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. En cuanto a los servicios públicos domiciliarios se tiene que la Constitución Política en los artículos 365 determina que los servicios públicos son inherentes a la finalidad del Estado y que le corresponde al Estado garantizar la eficiente prestación a todos los habitantes; y en el 366 establece que “Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación”.
En aras de garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios a los grupos poblacionales de bajos ingresos, el artículo 268 ibídem estableció que “la 11 “2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos..” 6 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.
Las anteriores disposiciones constitucionales fueron desarrolladas en la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, que en su artículo 5 señala que los municipios deben asegurar la prestación de servicios públicos domiciliarios en los términos de la Ley y de los reglamentos que expidan los concejos municipales.
Así mismo, el numeral 5.3 ibidem determina que a los municipios les corresponde el “disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley.” Ahora, para materializar dichas disposiciones a nivel territorial la Ley 136 de 1994, artículo 32, entregó a las corporaciones públicas municipales la facultad de establecer la forma y los medios de como los municipios pueden otorgar beneficios en materia de servicios públicos, precisando que la iniciativa debe provenir del mandatario local.
Igualmente, la Ley 142 de 1994, en su artículo 99 numeral 6 y 7, establecen los límites para la aplicación de los subsidios, disponiendo el grupo población beneficiario de subsidio, así como su límite; y en el artículo 100 de la misma Ley determina las fuentes de financiación para los factores de subsidio y aportes, de la siguiente manera: “ARTÍCULO
99. FORMA DE SUBSIDIAR. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas: 99.1 (…) 99.6. La parte de la tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran.
En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1. 99.7. Los subsidios sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2; las comisiones de regulación definirán las condiciones para otorgarlos al estrato 3. 7 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia ARTÍCULO 100.
PRESUPUESTO Y FUENTES DE LOS SUBSIDIOS. En los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, las apropiaciones para inversión en acueducto y saneamiento básico y los subsidios se clasificarán en el gasto público social, como inversión social, para que reciban la prioridad que ordena el artículo 366 de la Constitución Política.
Podrán utilizarse como fuentes de los subsidios los ingresos corrientes y de capital, las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, los recursos de los impuestos para tal efecto de que trata esta Ley, y para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo los recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado al que se refiere el artículo 7o. de la Ley 44 de 1990.
En ningún caso se utilizarán recursos del crédito para atender subsidios. Las empresas de servicios públicos no podrán subsidiar otras empresas de servicios públicos.” Por otra parte, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 dispuso que “para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.
Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2o de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%);
Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%).” El parágrafo 1 del artículo, ibídem, establece que los factores de subsidios y contribuciones que apruebe el concejo municipal tendrán una vigencia de cinco (5) años. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-086 de 1998, señaló que el “legislador estableció dos mecanismos para lograr que, con tarifas por debajo de los costos reales del servicio, la población de escasos recursos pudiese acceder a los diversos servicios públicos domiciliarios, y cumplir así con los principios de solidaridad y redistribución del ingreso que impone la Constitución en esta materia.
El primero de estos mecanismos lo constituyen los subsidios que puede otorgar la Nación y las distintas entidades territoriales dentro de sus respectivos presupuestos (artículo 368 de la Constitución). Subsidios que, por disposición de la propia ley, no pueden exceder el valor de los consumos básicos o de subsistencia. Por tanto, cuando éstos se reconocen, corresponde al usuario cubrir los costos de administración, operación y mantenimiento (artículo 99 de la ley 142 de 1994).
El segundo mecanismo es el recargo en la tarifa del servicio que están obligados a sufragar los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de los sectores industrial y comercial. Este sobrecosto en el servicio es denominado de distintas formas. Por ejemplo, la ley 142 de 1994, lo denomina "factor", la ley 143 de 1994 "contribución”, y la ley 223 de 1995 "sobretasa o contribución especial".
Dadas las características de este recargo, considera la Corte que éste es un impuesto con una destinación específica, independiente de la forma como ha sido denominado por las distintas leyes.” 8 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Así las cosas, se tiene que la Ley 142 de 1994 y la Ley 1450 de 2011 determinaron los mecanismos para garantizar que a toda la población reciba los servicios públicos domiciliarios, esto es, a través de los subsidios para la población de bajos de ingresos, que son otorgados por la Nación y las distintas entidades territoriales dentro de sus respectivos presupuestos, en aplicación de los principios de solidaridad y redistribución; y las contribuciones que son los aportes que hacen la población de estratos 5 y 6, los sectores industrial y comercial y que corresponde a un recargo sobre el costo de la tarifa, el cual de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido considerado como un impuesto con destinación específica. 4.
Caso concreto. Conforme a lo anterior, el asunto objeto de debate radica en definir si Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Cubarral – Meta para las vigencias fiscales 2022, 2023, 2025 y 2026” fue expedido dentro de los parámetros legales que rigen el asunto, o si, por el contrario, las observaciones planteadas por la Delegada del Gobernador del Departamento del Meta están llamadas a prosperar como quiera que el trámite del mismo no se ajustó a las previsiones legales.
Por su parte, al apoderado del Municipio del municipio de Cubarral-Meta afirma que la disposición cuestionada por el Departamento del Meta se encuentra ajustada a las previsiones normativas y que la interpretación sobre la aplicación retroactiva del acuerdo que hace la entidad demandante es caprichosa y contraria a la realidad, en el entendido que el artículo séptimo del acuerdo municipal establece, con claridad, que tiene una vigencia de 5 años a partir de la publicación del acuerdo.
Revisado el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022 se observa que si bien en el artículo séptimo del acuerdo se indicó que el mismo tendría vigencia de cinco (5) años a partir de la fecha de su sanción y publicación. En los artículos primero y segundo se determinaron los factores de subsidio y de aporte solidario aplicable a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para la vigencia fiscal 2022, es decir, que dentro de los cinco (5) años incluyó la vigencia fiscal 2022 de la cual habían transcurrido 11 meses.
En ese sentido, la Delegada del Gobernador entiende que la aplicación del acuerdo conlleva a que el mismo se aplique de manera retroactiva, como quiera que se definieron los subsidios y contribuciones para los suscriptores de acueducto, alcantarillado y aseo del municipio de Cubarral – Meta para las vigencias 2022-2026, así: 9 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Así mismo, en el artículo cuarto se dispuso que “Las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en municipio de Cubarral, aplicarán estos factores anteriormente descritos, para las vigencias 2022 a 2026 el recaudo del aporte solidario es responsabilidad de los prestadores y se deberá estar discriminado el 10 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia valor de los factores frente al costo económico de referencia en cumplimiento del artículo 89 de la Ley 142 de 1994.” Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el Municipio de Cubarral – Meta previamente expidió el Acuerdo Municipal 004 del 20 de mayo de 2022, “Por medio del cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Cubarral – Meta para las vigencias fiscales 2022” declarado inválido por este Tribunal mediante sentencia del 3 de noviembre de 2022, es decir, que el acuerdo surtió efectos hasta el mes de noviembre de 2022, por lo que infiere la Sala que la aplicación de los subsidios y contribuciones aplicable a los servicios públicos en el Municipio de Cubarral en el año 2022, se fundamentó en lo señalado en el Acuerdo No. 004 de 2022.
Así las cosas, entiende la Sala que al hacerse referencia a la vigencia 2022 en el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022, esta corresponde a los meses de noviembre y diciembre de 2022, conforme se explicó en la exposición de motivos. Así las cosas, considera la Sala que lo pretendido por el Alcalde y el Concejo del Municipio de Cubarral – Meta fue fijar los factores de subsidios y los aportes para contribución de los dos meses faltantes del año 2022 (noviembre y diciembre) que no estaban determinados con ocasión a la declaratoria de invalidez del Acuerdo 004 de 2022 dentro del proceso de radicado No. 500012333000-2022-00157-0012.
Expone la delegada de la Gobernación del Meta que el Acuerdo Municipal No. 017 del 30 de noviembre de 2022, solo puede aplicarse a partir “del periodo que comienza después de iniciar la vigencia de la respectiva Ley, Ordenanza o Acuerdo” teniendo en cuenta que el aporte solidario para los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo es considerado un impuesto territorial con destinación específica, razón por la cual se vulnera el principio de irretroactividad de las normas en materia tributaria. 12 Exped. SAMAI: 02.
Carp. 20_500012333000202300011001AGREGARMEMORIA20230424094209 – archivo: 17_500012333000202300011001AUTOREQUIEREREQUERIR20230418134124 11 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Al respecto, debe precisarse que tanto la Constitución como la Ley, en aras de garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios a los grupos poblacionales de bajos ingresos, establece que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas pueden conceder subsidios de sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios.
Así mismo, previó como fuente de financiación de estos subsidios los aportes por contribución que corresponde a un recargo en la tarifa del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo que están obligados a sufragar los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de los sectores industrial y comercial. Frente a la naturaleza jurídica de dichos recursos se tiene que el numeral 14.29 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define el subsidio como la: “Diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe”; es decir, corresponde a un beneficio económico que reciben los usuarios, de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, residenciales y de zonas rurales de los estratos 1, 2 y el estrato 3 de acuerdo con la reglamentación que determine las corporaciones territoriales.
Al respecto, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en concepto de 68 de 2022 explicó que la “naturaleza jurídica de los subsidios deviene directamente del principio constitucional de redistribución de ingresos señalado en el artículo 367 constitucional, por lo tanto, los recursos previstos para otorgarlos tienen destinación específica y, en consecuencia, no pueden ser utilizados para fines distintos al ya señalado.
Así lo desarrolla el citado artículo 89 de la Ley 142 de 1994.”13 Por el contario, los aportes para contribución que corresponde a una de las fuentes de financiación para garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios a los usuarios de bajos ingresos y que es sufragado por los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de los sectores industrial y comercial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que independiente de la denominación que se le ha dado en diferentes disposiciones normativas, su naturaleza jurídica es la de un impuesto con destinación específica.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-086 de 1998, concluyó: “Dadas las características de este recargo, considera la Corte que éste es un impuesto con una destinación específica, independiente de la forma como ha sido denominado por las distintas leyes. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que “la denominación tributaria usada por el legislador es indiferente en sí misma al momento de resolver si el contenido material del gravamen, sus características, forma de cobro y demás elementos con incidencia jurídica se avienen a la Constitución.” (Sentencia C-430 de 1995.
Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). 13 https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/concepto_superservicios_0000068_2022.htm 12 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Se afirma que este sobrecosto en los servicios públicos domiciliarios, es un impuesto, por las siguientes razones: - Su imposición no es el resultado de un acuerdo entre los administrados y el Estado.
El legislador, en uso de su facultad impositiva (artículo 150, numeral 12), y en aplicación del principio de solidaridad que exige la Constitución en materia de servicios públicos, como de los principios de justicia y equidad (artículo 95, numeral 9 y 338 de la Constitución), decidió gravar a un sector de la población que, por sus características socio económicas podría soportar esta carga. - Su pago es obligatorio, y quien lo realiza no recibe retribución alguna.
Razón por la que no se puede afirmar que este pago es una tasa o sobretasa, pues su pago no es retribución del servicio prestado, no existe beneficio alguno para quien lo sufraga, y el usuario no tiene la opción de no pago. Los elementos de este gravamen, se pueden identificar así: - Los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6, se constituyen en los sujetos pasivos. - Las empresas que prestan el servicio público son los agentes recaudadores. - El hecho gravable lo determina el ser usuario de los servicios públicos que prestan las empresas correspondientes. - La base gravable la constituye el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario. - El monto del impuesto, si bien no está determinado directamente por la ley, si es determinable, pues se establece que no podrá ser mayor al 20% del valor del servicio prestado.
Para el efecto, se delega en las comisiones de regulación correspondientes, la fijación dentro de este límite, del porcentaje que se debe cobrar.” Ahora, frente al argumento expuesto por la delegada del Gobernador del Departamento del Meta que el acuerdo reconoce efectos retroactivos a los aportes solidarios de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, toda vez que una norma que regula un impuesto solamente puede aplicarse a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia, en este caso del acuerdo, es necesario hacer las siguientes precisiones.
Sobre la aplicación de las normas que fijan tributos, el artículo 338 de la Constitución Política establece que las “leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo” y de manera concreta el artículo 363 ibídem establece que las leyes tributarias no se aplican de manera retroactiva.
El Consejo de Estado, en sentencia del 24 de junio de 2021, explicó que los tributos pueden ser de i) periodo en el cual el impuesto se causa cuando se consolida la base gravable o de iii) causación instantánea, en donde el impuesto se causa en un momento específico. Al respecto, indicó: 13 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia “El marco constitucional de aplicación temporal de normas que regulan impuestos de periodo se encuentra en el artículo 338 de la CP, norma que, en el contexto del principio de reserva de ley de los tributos14, dispuso que “las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (inc. 3º).
Dicha disposición constitucional, en principio, muestra una forma de irretroactividad de la ley, concordante con el principio del artículo 363 ib., dirigida a salvaguardar las situaciones fiscales en curso al momento de iniciarse la vigencia de la nueva norma, y a la cual la Corte Constitucional se ha referido en diferentes ocasiones precisando que, «si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, sí puede aplicarse en el mismo período en que entra en vigencia, comoquiera que el mandato del inciso tercero del artículo 338 de la CP sólo se dirige a impedir que se aumenten las cargas de dicho obligado, de modo que el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, en perjuicio de los contribuyentes de buena fe.»; y que «la aplicación del principio de irretroactividad no podía ser absoluta tratándose de modificaciones benéficas al contribuyente y que tuvieren un carácter garantista>>.»15 Sin perjuicio de tales lineamientos, la Sección16 ha apuntado que el principio constitucional de reserva de ley tributaria, expresión del principio de representación popular y forma material del de predeterminación de los tributos, así como los postulados de distribución de las cargas públicas, sostenibilidad fiscal y separación de poderes, y la trascendencia social y económica de las razones que orientan las políticas fiscales sobre regulación de tributos de periodo, permiten resaltar que el llamado a determinar los efectos en el tiempo de ese tipo de regulaciones es el legislador, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 150 [12] de la CP, en concordancia con el artículo 11 del CC17. 14 Acorde con el mismo, la ley y, en especiales casos, las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales, deben determinar los elementos de los tributos conforme al aforismo “nullum tributum sine lege” que, a su vez, corresponde con la máxima según la cual no hay tributo sin representación, como expresión de los Estados organizados en forma de repúblicas democráticas, participativas y pluralistas, que encuentran en el órgano de representación popular una fuente legítima de poder que evita abusos impositivos por parte de las autoridades administrativas. 15 C-527 de 1996, M. P. Jorge Arango Mejía, que examinó la constitucionalidad del artículo 87 de la Ley 223 de 1995, modificatorio del artículo 249 del ET; y C-578 de 2011, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, que hizo lo mismo respecto del artículo 8 de la Ley 1430 de 2010.
Asimismo, la Sentencias C- 686 de 2011 analizó la entrada en vigencia de artículo 16 de la Ley 1429 de 2010, señalando que el beneficio tributario establecido en dicha norma podía aplicarse en el mismo periodo de su entrada en vigencia sin implicar retroactividad de la ley, porque en tributos de periodo cuyos hechos económicos gravados no se han consolidado se configuraba un fenómeno de retrospectividad en el marco de razones de equidad y justicia que no justificaban postergar el beneficio para el periodo siguiente a la vigencia de la respectiva ley. 16 Sentencias del 23 de noviembre de 2018, exp. 22392, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 27 de junio de 2019, exp. 22421, CP.
Julio Roberto Piza Rodríguez. 17 Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Art. 11 CC. “Obligatoriedad de la ley - momento desde el cual surte efectos.
La ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y en todo caso después de su promulgación”. 14 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Y que, tratándose de situaciones jurídicas no consolidadas en impuestos de periodo, es dable la aplicación de normas tributarias benéficas para el contribuyente, en forma inmediata, si así lo establece el legislador.
En sentido contrario, si el legislador no lo prevé, se aplica el principio general de irretroactividad de la ley en materia tributaria respecto de impuestos de periodo.” (Negrilla fuera de texto) Así las cosas, en principio podría entenderse que en el caso de los servicios públicos domiciliarios el cobro es por periodos mensuales; entonces, teniendo en cuenta que el aporte solidario está ligado con el consumo de los servicios público domiciliarios el periodo del impuesto también sería mensual.
No obstante, en el caso particular no se encuentra acreditado como la Unidad de Servicios Públicos del Municipio de Cubarral – Meta, tiene establecido el cobro de los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, para de esta manera deducir la forma de cobro de aporte solidario. Adicionalmente, tampoco podría aplicarse en el mismo periodo en el cual entra en vigencia el Acuerdo No. 017 de 30 de noviembre de 2022, en razón a que dicho acto administrativo frente a los aportes de contribución para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo está imponiendo una carga a los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de los sectores industrial y comercial.
Por el contrario, frente a los subsidios para tales servicios públicos domiciliarios la Sala encentra que sí podría aplicarse en el mismo periodo en el cual entró vigencia, esto es noviembre y diciembre de 2022, como quiera que está otorgando un beneficio a los usuarios residenciales y de zonas rurales de los estratos 1, 2 y el estrato 3.
Ahora, si bien de manera concreta no se determinó dicha circunstancia en el Acuerdo No. 017 del 30 de noviembre de 2022, en la exposición de motivos que fundamentó la expedición de acuerdo se indicó que los subsidios para la vigencia 2022 correspondían a los meses de noviembre y diciembre. En ese sentido se declarará la validez condicionada del articulo Segundo del Acuerdo 017 del 30 de noviembre de 2022, en el entendido que solamente podrá aplicar los factores de aportes solidarios para los suscriptores de los servicios público de acueducto, alcantarillado y aseo, en la clase de uso industrial, comercial, pequeños y grandes productores (comercial o industrial) y uso de los estratos residenciales 5 y 6, en el siguiente periodo posterior a la fecha de expedición del acuerdo 017 del 30 de noviembre de 2022 teniendo en cuenta el periodo de facturación establecido por la Unidad de Servicios Públicos del Municipio de Cubarral – Meta.
Ahora, frente al incumplimiento de lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 125 de la Ley 1450 que establece que “Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no 15 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia obstante, estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.” Sobre este asunto, se observa que en el artículo primero del Acuerdo No. 017 del 30 de noviembre de 2022 se establecieron los subsidios para los estratos residenciales 1, 2 y 3 y los factores de aporte solidario de los estratos 5 y 6, así como los sectores comerciales, industriales, pequeño productor (comercial o industrial) y gran productor (comercial o industrial) de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, para las vigencias 2022 -entendiendo que este periodo corresponde a los meses de noviembre y diciembre- hasta el año 2026.
Así mismo, el articulo ibídem dispone: “ARTÍCULO CUARTO: Las empresas que presten servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el municipio de Cubarral, aplicarán estos factores anteriormente descritos para la vigencia 2022 a 2026 el recaudo del aporte solidario es responsabilidad de los prestadores y se deberá estar discriminando el valor de los factores frente al costo económico de referencia en cumplimiento del artículo 89 de la Ley 142 de 1994.” (Negrilla fuera de texto)” De otra parte, el artículo séptimo del Acuerdo No. 017 del 30 de noviembre de 2022, se indicó que el acuerdo tendría una vigencia de cinco años, de la siguiente manera: “ARTÍCULO SÉPTIMO. VIGENCIA Los factores de los subsidios y contribuciones aprobados en el presente acuerdo municipal, tendrán una vigencia igual a cinco (05) años, conforme lo establece el parágrafo 01 del Art. 125 de la Ley 1450 de 2011 contados a partir de la fecha de su sanción, no obstante, estos factores podrán ser modificados antes del término citado cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.” De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que el Concejo Municipal de Cubarral - Meta desconoció la previsión normativa antes señalada, que determina que los subsidios y contribuciones deben ser fijados para una vigencia de cinco (5) años; pues, es claro que la intención de la corporación territorial era fijar los subsidios y los factores de contribución de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo hasta el año 2026; sin embargo, estos factores pueden ser modificados antes de los cinco (5) años, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
También, se advierte que en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo las proyecciones realizadas de los subsidios y los factores de contribución de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo corresponden a los años 2023, 2024, 2025 y 2026.18 18 Exped. SAMAI 01DEMANDA – pág. 35 y 37 16 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia Sobre la vigencia de los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales la Superintendencia de servicios públicos domiciliarios en concepto 452 del 21 de julio de 202219, explicó: “De esta manera, se tiene que los factores de subsidios y contribuciones deberán ser aprobados por los respectivos Concejos Municipales y adoptados a través del acuerdo municipal.
Concretamente, en cuanto a la vigencia de los acuerdos municipales mediante los cuales se aprueban los subsidios, esta Oficina Asesora Jurídica mediante el concepto SSPD-OJ-2019-449, se pronunció, refiriéndose al artículo 125 de Ley 1450 de 2011, de la siguiente manera: “(…) De acuerdo con lo indicado en el parágrafo primero de la norma en cita, resulta claro que la vigencia de los factores de subsidios que se determinan a través de los respectivos acuerdos municipales está previamente determinada, y corresponde a un periodo de cinco (5) años a partir de su definición, por lo que con independencia de lo que pueda determinar un acuerdo municipal en específico, éste deberá sujetarse al citado mandato; salvo que el municipio haga uso de su facultad de modificar un acuerdo vigente, o que sobre el mismo exista un pronunciamiento jurisdiccional, los factores que en él se hayan determinado tendrán como mínimo la vigencia que la norma en cita de forma expresa les ha asignado.
Así lo indico esta Oficina en el Concepto SSPD – OJ 2012 – 327, en el que se manifestó que para determinar la vigencia de un acuerdo municipal de determinación de subsidios y, por tanto, su aplicabilidad, debe analizarse si existe un acuerdo municipal o un pronunciamiento jurisdiccional que le hubiere restado vigencia y desde qué fecha (…)”.
En consecuencia, conforme al artículo 125 de la Ley antes transcrita, los porcentajes de los subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, salvo que el municipio haga uso de su facultad de modificar un acuerdo vigente.” En un concepto más reciente,20 la Superintendencia reiteró que el acuerdo que establece los factores de subsidios y contribuciones para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, deben tener una vigencia igual a 5 años, a menos que exista un pronunciamiento de la autoridad judicial o que el acuerdo haya sido modificado por la misma corporación o expedido un nuevo acuerdo, señalando “… en cuanto a la vigencia del acuerdo que establece los porcentajes o factores de subsidio y contribución, el parágrafo mencionado determina expresamente que es de cinco (5) años.
A menos que (i) haya sido anulado o suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) modificado antes del referido termino; o (iii) hasta el momento en que un nuevo acuerdo municipal o distrital sea aprobado y expedido por el Concejo. Ello sin perder de vista que, sin perjuicio 19 - https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector 20 Concepto 138 de 2023 - https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica- del-sector 17 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia del cumplimiento del término mencionado, estos factores pueden ser modificados antes de que se cumpla dicho término, en el evento de que varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.” Así las cosas, para la Sala es claro que el Concejo Municipal de Cubarral – Meta al expedir el Acuerdo No. 017 del 30 de noviembre de 2022 no dio cumplimiento al parágrafo 1 del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, al fijar una vigencia menor para el otorgamiento de los factores de subsidios y contribuciones para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en ese municipio.
De acuerdo con lo anterior, la Sala declarará la invalidez del de la expresión “para las vigencias 2022 a 2026” señalada en los artículos primero, segundo y cuarto del Acuerdo No. 017 del 30 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio de Cubarral - Meta”, teniendo en cuenta que en dichos artículos el Concejo Municipal le fijó al acuerdo una vigencia inferior a la exigida por el parágrafo 1 del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011.
Así mismo, la Sala advierte que con la invalidez que será declarada, el Acuerdo No. 017 del 30 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Cubarral – Meta cumplirá con la previsión normativa contenida en parágrafo 1 del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, toda vez que el “ARTÍCULO SÉPTIMO” estableció que los factores de los subsidios y contribuciones aprobados en el acuerdo, tendrían una vigencia igual a cinco (5) años, contados a partir de la fecha de su sanción. Lo anterior, sin perjuicio de los ajustes que puede realizar la entidad territorial en el evento de que varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones; y, en especial al efectuar las proyecciones para el año 2027.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA VALIDEZ condicionada del ARTICULO SEGUNDO del Acuerdo 017 del 30 de noviembre de 2022, en el entendido en el entendido que solamente podrá aplicar los factores de aportes solidarios para los suscriptores de los servicios público de acueducto, alcantarillado y aseo, en la clase de uso industrial, comercial, pequeños y grandes productores (comercial o industrial) y uso de los estratos residenciales 5 y 6, en el siguiente periodo posterior a la fecha de expedición del acuerdo 017 del 30 de noviembre de 2022 teniendo en cuenta el periodo de facturación establecido por la Unidad de Servicios Públicos del Municipio de Cubarral – Meta, de conformidad con las consideraciones señaladas en la parte motiva de esta providencia. 18 Referencia: Validez Acuerdo No 017 del 30 de noviembre de 2022 Expediente: 50001-23-33-000-2023-00011-00 Sentencia de Única Instancia SEGUNDO: DECLARAR LA INVALIDEZ de la expresión “para las vigencias 2022 a 2026” señalada en los artículos PRIMERO, SEGUNDO Y CUARTO del Acuerdo No. 017 del 30 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Cubarral - Meta de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente Concejo Municipal, del Alcalde del Municipio de Cubarral - Meta, al Personero de esa localidad, al Gobernador del Departamento del Meta y al Procurador 48 Judicial II Delegado ante el Tribunal del Meta.
CUARTO: En firme esta providencia, procédase al archivo de las presentes diligencias. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 2, celebrada el 8 de junio de 2023, según consta en el acta No. 042, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firma electrónica) (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERASA BAUTSITA NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrado Magistrada (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado.