TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 004 2017 00003 01 1ª INSTANCIA: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE VILLAVICENCIO M. DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: BLAS EMIRO SEGOVIA ALVEAR DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/2A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, advierte la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN1, formulado por la parte actora, contra la sentencia del 29 de enero de 20212 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio, por medio de la cual se inhibió para pronunciarse de fondo, por ineptitud de la demanda.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., concurre BLAS EMIRO SEGOVIA ALVEAR contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- EJÉRCITO NACIONAL, para obtener la nulidad del siguiente acto administrativo: - Acto ficto o presunto originado por la no respuesta a la petición, por medio de la cual solicitó a la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y reajuste a la indemnización. Como restablecimiento del derecho pide condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar la pensión de invalidez a que tiene derecho el actor en cuantía superior al 75% del salario devengado al momento de su retiro, aunado al reajuste de la indemnización conforme a los parámetros que determina el Decreto 94 de 1989 y el decreto 1796 de 2000. 1 Páginas 403-415.
Act. 2. 2 Páginas 379-391. Act. 2. 3 Páginas 27-45. Act. 2. 2 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Igualmente pide la suma de 100 SMLMV, “como reparación de los perjuicios causados”. Además, que se ordene la condena en costas y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA.
El sustento fáctico, lo narra el apoderado de la parte actora, afirmando que el señor BLAS EMIRO SEGOVIA ALVEAR, prestó sus servicios al EJÉRCITO NACIONAL, institución de la que fue retirado por pérdida de la capacidad laboral. Comenta que fue valorado por la Junta de Calificación de Invalidez del Meta, la cual determinó una pérdida de capacidad laboral del 67.20%.
Aduce que las lesiones que dieron origen a su retiro son graves, tanto así que no puede desempeñarse en ninguna actividad del sector privado, motivo por el cual, solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y el reajuste a la indemnización, previo examen y reevaluación de sus actuales condiciones psicosomáticas, así como el tratamiento y suministro de los medicamentos necesarios, la cual no fue objeto de respuesta.
En el acápite de normas violadas señala como vulneradas las siguientes: • Artículos 1, 2, 4 29, 53 y 228 de la Constitución Nacional. • Artículos 2 y 3 del CCA. • Artículo 40 de La Ley 100 de 1993, artículo 40 literal f) de la Ley 48 de 1993, ley 923 de 2004.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4: La apoderada de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA- EJÉRCITO NACIONAL, adujo que la entidad castrense le hizo Junta de Sanidad determinando una pérdida de capacidad laboral del 20.81%, lo cual no le da derecho a la pensión, ya que el porcentaje debe ser igual o superior al 50%. En cuanto al resultado presentado por la Junta de Calificación de Invalidez del Meta, aduce que no tiene sustento con la historia clínica, ni cuenta con soportes que demuestren que las afecciones varían el porcentaje con el cual fue retirado.
Tampoco se demuestra que las afecciones sean de origen profesional. Seguidamente, propone la excepción de prescripción de derechos laborales. 4 Páginas 87-95. Act. 2 3 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5: El Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio en sentencia del 29 de enero de 2021, declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió para decidir de fondo las pretensiones de la demanda. Para sustentar esta decisión adujo que, en el caso particular además de pretender el pago de la pensión de invalidez, también señala la existencia de lesiones que no fueron valoradas por la Junta Médica Militar y que al ser reconocidas incrementarían el porcentaje de disminución de la capacidad psicofísica.
En ese orden, aduce la primera instancia que al proceso debió traerse como acto demandado el Acta No. 50900 del 26 de abril de 2012, con el fin de estudiar “si el índice de pérdida de la capacidad laboral fijado por la Junta Médico Laboral Militar estuvo o no bien establecido”, ya que este es un acto definitivo, en la medida que el actor pudo acudir a la jurisdicción a solicitar el reconocimiento de su pensión de invalidez y controvertir el índice establecido, lo que no hizo.
De manera que, “el Acta de junta médica laboral precitada junto con el acto acusado producto del silencio administrativo, representan un acto complejo porque hacen parte integral del trámite de la solicitud reconocimiento de la pensión de invalidez del demandante.”. Así las cosas, se indica que la parte actora no individualizó el acto acusado lo que genera la ineptitud de la demanda, pues al decretarse la nulidad del acto ficto, quedaría vigente al acta médica laboral.
4. RECURSO DE APELACIÓN6: En el recurso de apelación presentado en tiempo por la parte actora expuso que el demandante el tener una pérdida de capacidad laboral del 67.20% tiene derecho a la pensión de invalidez contenida en el artículo 3.5 de la Ley 923 de 2004 concordante con el artículo 2 del Decreto 1157 de 2014. Aduce que el dictamen de la Junta de Calificación del Meta cumplió a cabalidad con lo dispuesto por el artículo 218 y siguientes del CPACA y el artículo 226 del CGP, describiendo seguidamente la patología que allí se analizó, para concluir que este contiene la valoración más reciente del demandante y por ende actualizado.
Seguidamente, explica la competencia que tiene la Junta de Calificación para expedir este tipo de dictámenes, reprochando la actuación de la primera instancia en ese sentido decretando un nuevo dictamen ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 5 Páginas 379-391. Act. 2 6 Páginas 403-415. Act. 2. 4 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional En cuanto a la no existencia del acto administrativo complejo, el acta 50900 de 26 de abril de 2012 no es un acto administrativo ni guarda vinculación con el acto que se demanda, pues se definen situaciones diferentes.
Comenta que el acta solo hace referencia a la indemnización, pero no a la pensión de invalidez, la cual se funda en unos hechos nuevos que podrían dar lugar al reconocimiento pensional, la cual difiere del acto que reconoció la indemnización, esto es, Resolución 145618 del 16 de noviembre de 2012. Comenta que el acta medico laboral 50900 de 26 de abril de 2012 es un acto preparatorio de la Resolución 145618 del 16 de noviembre de 2012, pues posteriormente se expidió la resolución que reconoció la indemnización, cuyo porcentaje varió con el pasar del tiempo dado que la gravedad de la lesión del demandante aumentó. Además, recuerda que la convocatoria a Tribunal Médico es facultativa.
Expone la parte demandante en resumen que: De acuerdo con lo anterior, resulta improcedente declarar la ineptitud de la demanda, máxime cuando la misma fue admitida y el proceso impulsado hasta fallo. Seguidamente, señala que la sentencia de primera instancia vulnera los principios de favorabilidad, equidad, iura novit curia, congruencia entre sentencia y pretensiones, legalidad, igualdad, pro homine, in dubio pro operario, hace incurrir en un desgaste judicial innecesario, sin contar con el desconocimiento de los precedentes judiciales. 5 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional De acuerdo con lo anterior, pide lo siguiente:
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: Mediante auto de fecha del 22 de abril de 2021, se admitió el recurso de apelación (Act. 3 de la segunda). Mediante providencia de 20 de mayo de 2021, se negó la práctica de pruebas en segunda instancia (Act. 8. de la segunda) Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del CPACA, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto. Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 – C.G.P.-, aplicables por remisión expresa del artículo 3067 del CPACA.
Tales disposiciones señalan lo siguiente:
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos 7Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 6 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.
(Negrilla fuera de texto).
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto).
II. Problema Jurídico: El problema jurídico principal en el presente proceso se contrae a establecer si las actas de Junta Médica Laboral siempre constituyen actos administrativos susceptibles de control judicial, y por ende, en caso de no ser demandados, estamos frente a la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.
Para tal efecto, se analizará la naturaleza jurídica de los actos expedidos por la Junta Médica Laboral para seguidamente hacer el análisis de subsunción en el caso concreto. III. Naturaleza jurídica de actos expedidos por la Junta Médica Laboral: Haciendo un recuento jurisprudencial sobre éste tema, encontramos que para el año 20048 el Consejo de Estado se pronunció sobre el recurso de apelación en una sentencia en la que el a quo se declaró inhibido para adoptar pronunciamiento de fondo sobre los actos demandados correspondientes a las actas de Junta Médica Laboral y de Tribunal Médico de Revisión Militar y Policía, por ser “actas médicas las cuales no son demandables ante esta jurisdicción por tratarse de actos de trámite que solamente pueden dar lugar al reconocimiento de indemnización y/o pensión y al retiro del servidor en razón de su inaptitud para laborar.”, es decir, que no contienen una decisión definitiva.
Allí, la corporación confirmó la decisión, argumentando que en el caso concreto “La actuación que dio origen a la actual demanda no culminó, realmente, con las Actas demandadas, pues dentro del mismo expediente se observa la existencia del acto administrativo por medio del cual se reconoce y ordena el pago de una indemnización con base en el Acta”. 8 Consejo de Estado.
SCA. Sección Segunda. Subsección B. CP: Tarsicio Cáceres Toro. Sentencia del 9 de diciembre de 2004. Rad. 05001-23-31-000-1995- 00310-01(1488-04). Actor: Antonio Ricaurte Sánchez Mona. 7 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Por ende, “En este caso se concluye que hay ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la acusación en nulidad de las actas médicas demandadas, dado que ellas no contienen la voluntad administrativa respecto del derecho reclamado en el proceso y por lo tanto no son justiciables directamente.
Se precisa que en esta clase de controversias se enjuicia el acto decisorio y en el proceso se confrontan las actas médicas con las pruebas que se hayan aportado para resolver en el fondo pero, se repite, la acusación en nulidad es respecto de la decisión administrativa sobre el presunto derecho reclamado.” (Subraya fuera del Texto). En el año 20079, la Sección Segunda, resolviendo un recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, por cuanto se demandaron las actas de Junta Médica Laboral y de Tribunal Médico de Revisión Militar y Policía sin agotar la vía gubernativa, esto es, sin provocar el pronunciamiento de la entidad en cuanto al derecho pensional del actor, dijo que “con la decisión que tomó el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, se considera agotada la vía gubernativa y se abre la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa.”, es decir que “Los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación. Así pues, en definitiva, concluyó en esa oportunidad que “si el acto del Tribunal Médico Laboral impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante ésta jurisdicción”.
Posteriormente, en el 201210, manteniendo esta misma tesis, la Subsección A, resolvió un recurso de apelación contra la sentencia que declaró probada la ineptitud de la demanda, por cuanto los actos demandados (Actas de Junta Médico Laboral y de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía ) eran de mero trámite y por ende no podían ser enjuiciados ante la jurisdicción, argumentando que aquellos “son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación; por tanto, si el acto en mención frena al afectado para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, como sucede en este caso, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite….
En ese orden, con la decisión que tomó el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, se considera agotada la vía gubernativa y se abre la posibilidad de acudir entonces ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” 9 Consejo de Estado. SCA. Sección Segunda. CP: Alfonso Vargas Rincón. Auto del 16 de agosto de 2007.
Rad: 25000- 23-25-000-2003-04450-01(1836-05) actor: Oscar Javier Martínez Galvis. Al respecto también puede verse la providencia del 11 de noviembre de 2010. CP: Gerardo Arenas Monsalve. Rad: 76001-23-31-000-2007-01376-01(1408-09). Actor: Walter Enrique Pérez 10 Consejo de Estado. SCA. Sección Segunda. Subsección A. CP: Alfonso Vargas Rincón. Sentencia del 22 de marzo de 2012.
Rad: 73001-23-31-000-2002-92320-01(1033-07). Actor: Ismael González Aranda 8 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Para el año 201411, trayendo a colación el auto del 2007, la Corporación sostuvo que en algunos casos, las actas de Junta Médico Laboral y de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía constituyen un acto definitivo precisamente porque impiden continuar la actuación administrativa, siendo ese caso concreto uno de ellos, por cuanto “a partir de éstos, el demandante podía ser reubicado laboralmente siempre que incluyera tal recomendación o lograr el reconocimiento de la indemnización o en su defecto de la pensión.” En el año 201612, el Consejo de Estado, en cuanto a este tema adujo lo siguiente: “Sobre la naturaleza de los actos expedidos por la junta médica laboral y el tribunal médico laboral, la Subsección B ha precisado que dichos actos no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, determinando para el efecto las lesiones y enfermedades valoradas por los especialistas al momento de la revisión y los conceptos que obran en la historia clínica, lo que permite deducir, en principio, que se trata de actos de trámite o preparatorios al acto definitivo que reconoce las prestaciones que se generan como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral13.
No obstante, la Subsección también ha señalado que en algunos casos, tal actuación constituye un acto definitivo precisamente porque impide continuar la actuación administrativa. (…) Así las cosas, la Subsección B, ha admitido que es procedente acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para demandar la nulidad de las actas médicas de los organismos médico laborales de las fuerzas militares14.
No obstante, en el presente caso se advierte dentro del expediente prestacional del demandante núm. 400676 de 3 de agosto de 1999 allegado a folios 223 a 250, que una vez determinado el índice de disminución de la capacidad laboral, mediante acta de tribunal médico de revisión militar y de policía No. 1546, la División de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa profirió la resolución núm. 000591 de 3 de agosto de 1999, que ordenó el pago de una indemnización y la resolución núm. 000714 de 1 de octubre de 1999, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquella, confirmándola en su integridad, procediendo de esta forma a definir la situación prestacional del demandante con ocasión de la disminución de su capacidad laboral.
En este orden de ideas, estima la Subsección B que la situación jurídica particular y concreta del demandante en materia prestacional, fue definida a través de las resoluciones demandadas, esto es, resoluciones 000591 y 000714 de 1999, mediante las cuales la entidad reconoció y ordenó el pago de la indemnización por disminución de la capacidad laboral15, y no a través de las actas médicas de los organismos médico laborales, pues aunque éstas contienen los resultados de la valoración de la aptitud sicofísica del paciente, su diagnóstico positivo, la 11 Consejo de Estado.
SCA. Sección Segunda. Subsección B. CP: Bertha Lucia Ramírez de Páez. Sentencia del 20 de marzo de 2014. Rad: 08001-23-31-000-2004-02106-01(319-13). Actor: Over Augusto Santiago Murcia. 12 Consejo de Estado. SCA. Sección Segunda. Subsección B. CP: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de septiembre de 2016. Rad: 13001-23-31-000-1999-01525-01(1835-11).
Actor: Jorge Elías Flórez Herrera. De manera más reciente pueden consultarse las providencial del 2 de marzo de 2023. Sección Segunda. Subsección B. CP: Carmelo Perdomo Cuéter. Rad: 73001-23-33-000-2018-00020-01 (2715-2021) y del 6 de octubre de 2022. CP: Cesar Palomino Cortés. Rad: 76001-23-33-000-2017-01849-01. 13 sentencia de 30 de enero de 2014, Rad:50001-23-31-000-2005-10203-01(1860-13), CP.
Bertha Lucía Ramírez de Páez (e). 14 En el mismo sentido. Consejo de estado. Sección Segunda. Auto de 16 de agosto de 2007. Exp. 1836-2005. M. P. Alfonso Vargas Rincón. Auto 24 de julio de 2008. Exp. 2006-00951. M. P. Gerardo Arenas Monsalve. 15 Estima la sala, que la citada compensación se refiere a la indemnización a forfait la cual contempla una serie de reconocimientos patrimoniales de naturaleza especial para aquellos casos en los que los miembros de entidades estatales, como el ejército nacional o policía nacional, sufren lesiones o mueren en cumplimiento de su deber o con ocasión del servicio.
Y ello es así, por la naturaleza misma de las funciones de defensa y seguridad del estado, que representan un alto riesgo para la vida y la integridad de quienes se dedican a tales labores. Sobre este tema, la jurisprudencia de la sección tercera de esta corporación1 ha sido reiterada en el sentido de señalar, que la ley ha consagrado un régimen de indemnización predeterminada o a forfait, como lo denominan los franceses, para los casos de muerte o lesiones en servicio activo simplemente, en actos comunes de servicio o en actos especiales, extraordinarios o eminentes de servicio, régimen del cual se ocupan entre otras disposiciones, los decretos 2338 de 1971 y 094 de 1989 que responden a la idea de riesgo o accidente de trabajo, sin consideración a la culpa o falla del servicio. 9 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional clasificación de las lesiones y secuelas y los correspondientes índices para fines de indemnización16, dichos actos no consolidaron el derecho prestacional con el reconocimiento de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.
Teniendo en cuenta lo anterior, precisa la Subsección B, que el demandante acertó al momento de integrar el petitum con los actos definitivos que resolvieron su situación jurídica prestacional por la disminución de su capacidad laboral, teniendo en cuenta que las pretensiones están dirigidas a obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez y al mismo tiempo el “reajuste” de la indemnización que le fue reconocida.
Con tal entendimiento se llega a la conclusión en el caso concreto, que si la pretensión del demandante es el reconocimiento de una pensión por invalidez, la individualización de los actos demandados fue acertada, toda vez que la Armada Nacional definió la situación prestacional del demandante, respecto a la disminución de su capacidad sicofísica, a través de las resoluciones que se demandaron, las cuales tienen carácter definitivo y son susceptibles de control jurisdiccional.” Así las cosas, del anterior recuento jurisprudencial, la Sala concluye17 que ha sido pacífica la posición de la Sección Segunda del Consejo de Estado desde el año 2007 en entender que las actas de Junta Médico Laboral y de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía son actos de mero trámite o preparatorios, siempre que con posterioridad a ellos la administración haya proferido el acto definitivo que resuelve la situación jurídica del interesado, pues en este evento, éste será éste el acto a demandar.
Contrario sensu, si tales actas impiden que el interesado obtenga un pronunciamiento posterior en el que se resuelva su situación prestacional, entonces, aquellas pierden el calificativo de acto de trámite y se convierten en actos definitivos que puede ser enjuiciadas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Luego, es en cada caso particular con el acervo probatorio allegado que el Juez debe verificar si las actas de Junta Médico Laboral y de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía fungen como actos de trámite o definitivos, para así tomar la decisión que en derecho corresponda dependiendo de la etapa procesal en que se encuentre el asunto.
Así, con base en la jurisprudencia citada, esta Sala concluye que, para establecer fehacientemente el acto administrativo definitivo a demandar, debe el Juez tener en cuenta frente cuál pretensión se encuentra, diferenciando la pretensión de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, de la pretensión de reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.
En el primer caso, esto es, cuando se pretenda el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, tres pueden ser los actos por enjuiciar ante la jurisdicción, dependiendo de cuál de ellos constituye el definitivo por haber finalizado la vía administrativa, veamos: 1. Las actas de Junta Médico Laboral y de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, cuando no existan actos posteriores que resuelvan de fondo sobre el 16 artículo 21 decreto 094 de 1989. 17 Como lo ha hecho en otro momento este Tribunal.
Ver también sentencia del 20 de septiembre de 2018 en los radicado 50 001 33 31 701 2013 00006 01 y 50 001 33 31 702 2013 00009 01, proferidas por las Salas de decisión 4 y 6. 10 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional reconocimiento pensional o sobre la situación prestacional derivada de la calificación. 2.
El que reconoce la indemnización por disminución de la capacidad laboral, ya sea porque de forma tácita (el porcentaje de pérdida de capacidad laboral es inferior al que se requiere para acceder al derecho pensional) o de forma expresa, se niegue la prestación pensional y no hay actos posteriores, pues en este caso dicho acto es el que define la situación prestacional como consecuencia de la valoración efectuada en las actas. 3.
Finalmente, el acto ficto o el expreso derivado de la solicitud pensional que eleve el interesado en cualquier tiempo18, dado que el derecho a la pensión es una prestación periódica imprescriptible19. En el segundo caso, es decir, cuando se pretenda el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, solo es enjuiciable el acto administrativo que se profiere luego de que la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral, si fuere el caso, han definido el porcentaje de pérdida de capacidad, en el cual se reconoce la correspondiente indemnización. Ello es así porque esta prestación al contrario de la periodicidad e imprescriptibilidad que se predica de la pensión de invalidez, tiene un carácter temporal, habida cuenta que “corresponde a un pago unitario y definitivo que compensa la discapacidad del militar por eventos atribuibles al servicio.”20, cuya enjuiciabilidad debe someterse a las reglas de la caducidad, luego, no es posible aceptar que para obtener el correspondiente reajuste se pueda demandar un acto administrativo provocado con posterioridad, dado que con ello lo pretendido es revivir términos posiblemente ya fenecidos21.
IV. Caso Concreto: En el caso concreto, tenemos que el señor BLAS EMIRO SEGOVIA ALVEAR fue retirado en el grado de soldado profesional por solicitud propia con Orden Administrativa de Personal del 3 de marzo de 2011 (Pág. 17-19. Act. 2). 18 Literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA.
La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe;” 19 Sección Segunda. Subsección A. CP: Gabriel Valbuena Hernández. Sentencia del 8 de febrero de 2018.
Rad: 11001-03-25-000-2008-00013-00(0353-08) “En cuanto a la imprescriptibilidad del derecho a las pensiones son ilustrativas las Sentencias de la Corte Constitucional C-624 de 29 de julio de 2003, C-230 de 20 de mayo de 1998, C-198 de 7 de abril de 1999, que coinciden en considerar que la ley no puede consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, porque es un derecho de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a suplir el mínimo vital básico”. 20 Sección Segunda.
Subsección B. Sentencia del 22 de marzo de 2018. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad: 25000- 23-42-000-2012-01417-01(0412-17) Actor: José Mauricio Cogollo Cobos. 21 Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 2 de julio de 2020 CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad: 25000- 23-42-000-2018-01331-01(2511-19) Actor: Duván Rodrigo Benítez Villalba 11 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional En la calificación de capacidad laboral, lesiones, secuelas indemnizaciones e imputabilidad al servicio registrada en acta de Junta Médica Laboral No. 50900 del 26 de abril de 2012 (Pág. 9-11.
Act. 2), se encontró que el demandante tuvo una disminución de la capacidad laboral del 20.81%. De igual forma, se allegó dictamen pericial rendido por la Junta de Calificación de Invalidez del Meta el 25 de junio de 2023, que señaló una pérdida de capacidad laboral del 67.20% (Pág. 23-25. Act. 2). Obra también petición (Pág. 4-6. Act. 2), en la que el demandante solicitó ante la demandada, entre otras cosas, el reconocimiento de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización a que hubiera lugar, de lo cual no recibió respuesta, configurándose así el acto ficto derivado del silencio administrativo negativo por parte de la entidad demandada.
Con estos elementos probatorios acudió el demandante a la Administración de Justicia para obtener el derecho a la pensión. En las pruebas allegadas al expediente por la demandada se constató que el soldado prestó sus servicios al Ejército Nacional desde el 20 de octubre de 2007 al 10 de abril de 2011 cuando fue retirado por solicitud propia, completando un tiempo de servicios de 5 años, 1 mes y 2 días (Pág. 124.
Act. 2) En la Audiencia Inicial del 13 de diciembre de 2017 (Pág. 143-147. Act. 2), la primera instancia no encontró situaciones que ameritaran saneamiento o la configuración de excepciones previas, por lo que el desarrollo del proceso continuó hasta el decreto de pruebas. Allí se fijó el litigio en torno al reconocimiento de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización. En el periodo probatorio, se allegó la notificación por edicto de la Acta de Junta Médica Laboral No. 50900 del 26 de abril de 2012, que ocurrió el 25 de junio de 2012 (Pág. 236.
Act. 2), además, se acreditó que el 12 de septiembre de 2012 (Pág. 237. Act.2) el demandante renunció al Tribunal Médico. De igual forma, se allegó la Resolución 145618 del 16 de noviembre de 2012 (Pág. 251-252. Act. 2), por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de la indemnización por disminución de la capacidad laboral del demandante, calificada en el Acta de Junta Médica Laboral No. 50900 del 26 de abril de 2012.
Bajo ese material probatorio la primera instancia declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por cuanto el acto a demandar en este caso era el Acta de Junta Médica Laboral No. 50900 del 26 de abril de 2012 junto al ficto o presunto derivado de la petición presentada para obtener el pago de la pensión de invalidez y el reajuste a la indemnización, pues ambos representan un acto complejo. 12 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Así las cosas, de conformidad con lo expuesto sobre la naturaleza del acta de Junta Médica Laboral No. 50900 del 26 de abril de 2012, tenemos que, en este asunto, aquella, contrario a lo expuesto en la primera instancia, es un acto de mero trámite, por cuanto el interesado continuó la actuación administrativa para obtener la decisión de la administración en cuanto al reconocimiento de la pensión de invalidez y respecto del reajuste de la indemnización, allí en el acta no quedó definido reconocimiento alguno de la prestación como para derivar de allí que pueda demandarse nulidad para obtener el correspondiente reajuste.
Respecto de la pensión de invalidez, debe tenerse en cuenta que con posterioridad a la expedición de dicha acta el actor solicitó ante la demandada el reconocimiento de la pensión de invalidez sobre lo cual no obtuvo respuesta, configurándose el acto ficto, lo que quiere decir que la actuación administrativa no fue truncada por el contenido del acta de Junta Médica Laboral, como para concluir que a partir de allí podía acudir a la jurisdicción; sino que el trámite continuó su curso así hubiere sido por voluntad del actor, hasta configurar el acto ficto definitivo que negó lo pedido por el demandante y que acá se demanda.
Por ende, fue acertada la pretensión de la demanda en cuanto solicitó la nulidad del acto ficto, pues fue este el que definió ese derecho en sede administrativa, abriendo así paso a la demanda que hoy conocemos, pero solo en lo que corresponde al reconocimiento de la pensión de invalidez. Por consiguiente, el a quo no debió declarar la ineptitud de la demanda por la pretensión del reconocimiento de la pensión de invalidez, habida cuenta que en este caso, aunque se expidió un acta de junta médica laboral con un porcentaje de disminución de la capacidad laboral de 20.81%, esto no impidió que la actuación continuara, pues el actor provocó su pronunciamiento en ese sentido, siendo este último acto el definitivo y por ende demandable ante esta jurisdicción. Ahora bien, conociendo la posición pacífica del Consejo de Estado en cuanto a la enjuiciabilidad de las actas de junta médico laboral solo cuando no hay un acto posterior que defina el derecho prestacional, explicada claramente en el capítulo anterior, la cual es conocida por la primera instancia, pues en el contenido de la providencia del 29 de enero de 2021 (Pág. 387.
Act. 2), se citan algunos apartes, resulta extraño para la Sala que la juez no se haya percatado que en este caso particular dicha acta no truncó el procedimiento administrativo, sino que fue un acto de mero trámite, dado que el actor provocó el pronunciamiento de la administración, obteniendo el silencio negativo con el que se configuró el acto ficto.
Aunado a lo anterior, debe decirse que si bien es posible que el a quo no comparta la tesis que ha sostenido el Consejo de Estado desde 2007, lo cierto es que en la sentencia no se expusieron las razones de esa decisión como para que el Tribunal entrara a analizarlas. 13 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Por el contrario, la juez trascribe algunos apartes de la jurisprudencia que trata el tema en cuestión, señalando que las actas de junta médico laboral son actos definitivos en cuanto impiden la continuidad de la actuación administrativa, sin percatarse que la misma jurisprudencia que cita, es condicional al indicar que “si el acto del Tribunal Médico Laboral impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante ésta jurisdicción.” 22, condición que no se cumple en este caso, pues no fue el Acta Médico Laboral con la que culminó la actuación, sino que hubo un acto posterior que definió la situación pensional del actor, por el acto ficto demandado.
En consecuencia, resultan estas razones suficientes para revocar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por no haber demandado el acta de Junta Médico Laboral No. No. 50900 del 26 de abril de 2012 para lograr el reconocimiento de la pensión de invalidez. De otra parte, frente al reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, observa la Sala que el actor también efectuó esta solicitud en la petición que generó el acto ficto o presunto que acá se demanda.
No obstante, de cara a lo explicado en el acápite anterior, se observa en el expediente la Resolución No. 145618 del 16 de noviembre de 2012, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, con la cual se entiende finalizada la actuación administrativa, siendo el acto demandable, con el fin de obtener el reajuste a la indemnización23, puesto que, conforme se explicó en el marco teórico de este proveído, en aquellos casos de reclamación de la indemnización por pérdida de capacidad laboral, el acto administrativo enjuiciable indiscutiblemente es el acto que reconoce tal prestación por un valor que no es compartido por el beneficiario.
Si bien es cierto, en el expediente no obra prueba de la notificación de la mentada resolución al demandante, lo cierto es que, de la conducta asumida en el proceso por la parte actora, la Sala concluye que este conocía su contenido, pues no de otra forma se explica que ante la inconformidad por el reconocimiento se hubiera pedido el reajuste de aquella prestación24, luego, debió demandar dicho acto, para obtener el correspondiente reajuste.
De esta manera, en efecto se observa configurada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales por no haber demandado este acto, habida cuenta 22 Consejo de Estado. SCA. Sección Segunda. CP: Alfonso Vargas Rincón. Auto del 16 de agosto de 2007. Rad: 25000-23-25-000-2003-04450-01(1836-05) actor: Oscar Javier Martínez Galvis. 23 Este acto también puede enjuiciarse para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez conforme se explicó en la parte teórica, pero no en este caso, dado que el demandante provocó un pronunciamiento posterior de la entidad, lo cual es posible dada la imprescriptibilidad de la pensión, que permite sea reclamada en cualquier tiempo. 24 Así lo entendió este Tribunal en sentencia del 15 de junio de 2023 dentro del proceso radicado 50001233300020160028000.
Con ponencia del Magistrado Héctor Enrique Rey Moreno. 14 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional que en ese momento el actor quedó habilitado para acudir a la jurisdicción a reclamar el reajuste de su indemnización y no lo hizo, eligiendo provocar un nuevo pronunciamiento de la entidad, lo cual no está permitido por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, conforme ya se dijo.
Por consiguiente, en las condiciones de este proceso asiste razón al a quo en declarar la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, pero en la forma acá indicada respecto de la pretensión de reajuste a la indemnización por no haberse individualizado el acto administrativo a demandar conforme lo exige el artículo 163 del CPACA25.
Ahora bien, lo siguiente en la segunda instancia sería adelantar el estudio de fondo de las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, bajo las consideraciones acá expuestas, no obstante lo anterior, en sentencia del 26 de abril de 201326, el Consejo de Estado trajo a colación la sentencia C-095 de 2003, en la que se explica el principio de la doble instancia concluyendo de aquella que “Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.” En consecuencia, allí se ordenó la devolución al Tribunal de origen para que resolviera de fondo el asunto sobre las pretensiones de la demanda.
Esta tesis fue reiterada en las sentencias del 19 de julio de 201827 y 27 de mayo de 202128, en las que se dispuso la devolución del expediente a primera instancia para que resolviera la totalidad de los cargos de la demanda en aras de garantizar el principio de la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia. Allí también con el fin de satisfacer los “principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal,” se dispuso que la decisión debía emitirse “conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.” 25 “ARTÍCULO 163.
INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.” 26 Consejo de Estado. SCA. Sección Primera. Cp: María Elizabeth García González.
Rad: 2006-01004-01. 27 Consejo de Estado. SCA. Sección primera. CP: Hernando Sánchez Sánchez. Rad: 25000-23-24-000-2005-01152- 01. Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá SA ESP. Al respecto ver también providencia del 5 de julio de 2018, Rad: 50001233100020024033601. Sección Quinta. CP: Carlos Enrique Moreno Rubio, en la que a pesar de tratarse de un proceso del año 2002 que obtuvo sentencia el 8 de octubre de 2007, la corporación lo devolvió a este tribunal para que se pronunciara de fondo sobre el asunto con el fin de garantizar el principio de la doble instancia. 28 Sección Primera.
Rad: 73001-23-31-000-2010-00275-02. Actor: HOSPITAL FEDERICO ARBELÁEZ DE CUNDAY 15 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Así las cosas, la Sala como ya lo ha hecho en otras ocasiones29, dispondrá en ese sentido en esta providencia, pues de esta forma se garantiza plenamente el principio de la doble instancia, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, sin que ello implique ir en contravía de los principios de economía procesal, celeridad, eficiencia y eficacia, según lo explicado anteriormente.
Por ende, teniendo en cuenta que en este caso el pronunciamiento inhibitorio es abiertamente contrario a la línea jurisprudencial pacífica desde hace más de 10 años y se profirió sin la carga argumentativa que corresponde al juez que se aparta, la Sala revocará parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio y ordenará la devolución del expediente al Juzgado de origen para que resuelva de fondo sobre la pretensión relacionada con la pensión de invalidez, de acuerdo con los razonamientos acá expuestos, por cuanto sobre la solicitud de reajuste de indemnización efectivamente se encuentra probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, como se declarará en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR parcialmente el fallo de primera instancia proferido el 29 de enero de 2021, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, por las razones expuestas en este proveído respecto de la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales relacionada con el reconocimiento del derecho pensional.
SEGUNDO: CONFIRMAR la decisión del a quo respecto a la pretensión de reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica, pero por las razones acá expuestas.
TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen para que emita sentencia de mérito “conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.”.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, 29 Ver radicados 500013331 701 2013 00006 01, 500013331 702 2013 00009 01; 500013333 008 2016 00141 01 y 50 001 33 33 004 2014 00258 01; 50001333300120190028601. 16 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 50 001 33 33 004 2017 00003 01 Dte: Blas Emiro Segovia Alvear Ddo: Nación- Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 29 de junio de 2023, según Acta No. 034, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA30 JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada 30 En calidad de encargada del Despacho 002 mediante Acuerdo 099 del 10 de mayo de 2023, dictado por el Consejo de Estado ante la licencia no remunerada otorgada a su titular, magistrado Carlos Enrique Ardila Obando.