TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 23 33 000 2023 00042 00 ACCIÓN: VALIDEZ DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META ASUNTO: VALIDEZ DE ACUERDO 019 DEL 30 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE CUMARAL-META ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/1A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, encuentra la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a emitir sentencia en única instancia frente a la revisión de validez del Acuerdo No. 019 del 30 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y EL PRESUPUESTO DE GASTOS O ACUERDO DE APROPIACIONES DEL MUNICIPIO DE CUMARAL -META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Cumaral -Meta-.
A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del escrito inicial: El 7 de febrero de 20231, se recibió electrónicamente escrito de la Secretaria Jurídica de la Gobernación del Departamento del Meta, en su condición de delegataria de las funciones atribuidas al Gobernador Encargado del Departamento del Meta2, formulando observaciones con el fin de ejercer la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 119 a 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, con miras a que esta corporación declare la invalidez del artículo 47 del Acuerdo No. 019 del 30 de noviembre de 20223, expedido por el Concejo Municipal de Cumaral -Meta-.
Como sustento fáctico de la solicitud, informó que el citado acuerdo fue aprobado en primer debate de sesión ordinaria en la Comisión de Presupuesto y Finanzas Públicas el 23 de noviembre de 2022, y en segundo debate en sesión plenaria el 30 de noviembre 1 Pág. 1. Actuación con índice 2, registrado el 10/02/2023 en la plataforma SAMAI. 2 Págs. 16-17 ídem. 3 Págs. 21-43 ídem. 2 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta de 2022; además, que fue sancionado el 6 de diciembre de 2022 por el alcalde municipal, y, publicado en la cartelera municipal por 3 días hábiles desde el 7 de diciembre de 2022.
Como fundamentos de derecho invocó los artículos 313, 315, 352 y 353 de la Constitución Política; la Ley 136 de 1994 en sus artículos 32 y 91; los artículos 79 y 80 del Decreto 111 de 1996; y el artículo 98 del Estatuto Orgánico de Presupuesto municipal de Cumaral -Acuerdo Municipal 030 del 30 de noviembre de 2012-. En desarrollo del concepto de violación recordó inicialmente, con fundamento en las citadas normas, que para realizar las modificaciones presupuestales el gobierno municipal debe presentar el proyecto de acuerdo ante la corporación pública territorial cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente.
Seguidamente, señaló que el estatuto presupuestal del municipio solo estableció la posibilidad de incorporar recursos adicionales mediante decreto únicamente cuando se hallan recibido como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional, para lo cual transcribió apartes de la sentencia del 21 de abril de 2022 proferida por este Tribunal en el radicado 50001-23-33-000-2022-00042-00.
Concluyó que la función de dictar normas de presupuesto y expedirlo anualmente, así como la aprobación de sus modificaciones, le compete exclusivamente al concejo y no puede trasladarse esa facultad al ejecutivo ni siquiera de manera pro tempore. Por ende, el artículo 47 del acuerdo objeto de validez, por medio del cual el Concejo Municipal de Cumaral autoriza al alcalde para incorporar mediante decreto los recursos de los documentos de distribución SGP, sobretasas bomberil, ambiental y demás recursos para realizar el cierre financiero de la vigencia fiscal 2023, es una norma que configura una extralimitación de funciones, por lo cual solicita su invalidez. 2.
Actuación procesal: El escrito inicial fue recibido por la Oficina Judicial-Reparto el 7 de febrero de 2023, y repartido al día siguiente, según el acta de reparto. Mediante auto de 16 de febrero de 20234, el despacho ponente admitió la acción de validez frente al Acuerdo No. 019 del 30 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Cumaral -Meta-, ordenando notificar al Ministerio Público.
Luego de lo cual, se debía fijar en lista el presente asunto, por el término de diez (10) días, en el sitio web de la Rama Judicial, y en la página web y la red social TWITTER del Tribunal Administrativo del Meta5, con el fin de que el Ministerio Público y cualquier otra autoridad 4 Actuación con índice 5, SAMAI. 5 Actuaciones con índice 8, 9, 10 y 12, SAMAI. 3 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta o persona pudiera intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del citado acuerdo municipal, y si a bien lo tenían, solicitaran la práctica de pruebas.
Luego, en proveído del 31 de marzo de 20236 se inició la etapa probatoria conforme lo establece el numeral 2 del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986. 2.1. Concepto del Ministerio Público7: El Procurador 48 Judicial II delegado ante esta corporación solicitó que se accediera a las pretensiones de la delegada del Gobernador del Meta porque le asiste razón en la censura efectuada al artículo 47 del Acuerdo municipal bajo examen.
Lo anterior, dado que, por principio de la legalidad del gasto, solo los concejos municipales pueden emitir el presupuesto, razón por la cual el concejo municipal de Cumaral no podía autorizar la incorporación de las sobre tasas “sin ningún control ni siquiera parámetro al burgomaestre”. Para respaldar su afirmación, además de reiterar las normas invocadas en la solicitud de invalidez, trajo a colación la sentencia C-442-01 de la Corte Constitucional sobre el alcance de la legalidad del gasto y transcribió el fallo emitido por este Tribunal el 29 de septiembre de 2022 dentro del radicado 50001-23-33-000-2022-00193-00.
De otro lado, no hubo intervenciones adicionales del municipio de Cumaral ni de la comunidad. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: Se observa que en aplicación de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 1198 del Decreto Ley 1333 de 1986 y el numeral 2 del artículo 1519 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, es competente este Tribunal para conocer en única instancia del presente asunto. 6 Actuación con índice 15, SAMAI. 7 Actuación con índice 13, SAMAI. 8 Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 119: “Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” 9 Ley 1437 de 2011, artículo 151: “Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2.
De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos. (…)” 4 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta II.
Problema Jurídico: La Sala estima que el problema jurídico en el presente proceso consiste en establecer si el Concejo Municipal de Cumaral – Meta, se extralimitó en sus funciones al expedir el artículo 47 del Acuerdo No. 019 del 30 de noviembre de 2022, con el cual facultó al alcalde para incorporar al presupuesto de la vigencia 2023, los recursos de distribución de SGP, sobretasa bomberil, sobretasa ambiental y demás recursos que se requieran para realizar el cierre financiero de la presente vigencia. Para llegar a la solución de lo anterior, la Sala estudiará los temas relativos a la acción de validez en el ordenamiento jurídico colombiano, el marco normativo sobre el presupuesto en las entidades territoriales del orden municipal, para luego abordar el caso concreto.
III. La acción de validez en el ordenamiento jurídico colombiano: En primer lugar, ha de decirse que el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política les asigna a los gobernadores de los departamentos, entre otros, la función de “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 dispone que una vez se sancione el acuerdo, deberá ser remitido por el alcalde al gobernador del departamento, dentro de los cinco (5) días siguientes para efectos de la referida atribución constitucional, sin embargo, dicha revisión no suspende los efectos del acto administrativo. A su vez, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 indica que, si el gobernador encuentra que dicho acto administrativo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, debe remitirlo dentro de los veinte (20) días siguientes en que lo haya recibido, al Tribunal Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
En ese orden de ideas, se entiende que el legitimado para instaurar la acción de validez es el gobernador, directamente o mediante la delegación de funciones prevista en el artículo 9° y subsiguientes de la Ley 489 de 1998, previa su revisión de los acuerdos recibidos por los concejos municipales y sancionados por los alcaldes, es decir, cuando ha nacido a la vida jurídica y está produciendo efectos.
Sin embargo, el legislador le estableció una limitante temporal de 20 días computados a partir de que reciba el respectivo acuerdo, luego de lo cual la única vía procesal para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueda enjuiciar el acto, será el medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, cuya oportunidad procesal es en cualquier tiempo, incluso desde su expedición (artículo 164, numeral 1°, literal a, ibidem). 5 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta Ahora bien, una vez recibida la acción de validez en el Tribunal Administrativo correspondiente, el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986 establece el trámite que se debe efectuar: “ARTÍCULO 121.
Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno”. Si bien el oficio con el que remita el asunto para el examen del tribunal debe reunir algunos de los requisitos previstos para la demanda, tal remisión normativa no le da la connotación de una demanda al ejercicio de la función prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Nótese que los medios de control cuya tramitación podría iniciarse a través del derecho de postulación, se encuentran previstos en los artículos 135 a 147 del C.P.A.C.A. y dentro de ellos no se describe la acción de validez, precisamente porque ésta corresponde al cumplimiento de una función atribuida hoy constitucional y legalmente a los Gobernadores, que si bien es decidida por una autoridad judicial no representa en estricto sentido una contienda entre dos partes.
En efecto, como lo ha sostenido el Consejo de Estado “la acción de validez es el medio previsto en la Constitución Política por el cual el gobernador puede solicitar al Tribunal de la jurisdicción que decida sobre la validez de los actos proferidos por los Concejos Municipales, cuando advierta que son contrarios a la Constitución y la ley”10.
Sobre las características del trámite especial de validez, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos11: “/…/ 10.- La anterior revisión histórica, sumada al análisis de la reglamentación legal, permite determinar algunas de las características de este mecanismo. Algunas de ellas son las siguientes: 10 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 5 de diciembre de 2011. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado 08001-23-31-000-2004-00608-01(18270) 11 Sentencia T-119 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett 6 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta - En primer lugar, se trata de un control concurrente y mixto donde confluye la iniciativa del gobernador y se complementa con la actividad judicial de los tribunales administrativos.
La actividad del gobernador está inspirada en el deber genérico de velar por el cumplimiento de la Constitución y la Ley, así como la función de coordinar y dirigir la acción administrativa del departamento (CP. artículo 305-1 y 305-2); por su parte, la laborar (sic) del tribunal responde a los objetivos para los cuales fue instituida la jurisdicción contencioso administrativa. - En segundo lugar, corresponde a un procedimiento autónomo e independiente frente a las demás acciones constitucionales y legales con que cuentan los ciudadanos para asegurar el cumplimiento de normas de naturaleza general, impersonal y abstracta. - En tercer lugar, es una acción que solamente puede tramitarse a iniciativa del Gobernador (reserva de legitimidad por activa).
Sin embargo, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad, cualquier persona puede intervenir para defender o impugnar los acuerdos municipales o los actos del alcalde (Decreto 1333/86, artículo 121). También puede intervenir el alcalde, el personero y el concejo municipal, a quienes el gobernador debe remitir copia del escrito presentado ante el tribunal (Decreto 1333/89, artículo 120). - En cuarto lugar, constituye un control excepcional con términos precisos para su ejercicio (dentro de los 20 días siguientes al recibo del acuerdo municipal), para garantizar que la autonomía territorial y la gestión administrativa no se desnaturalicen en detrimento de los intereses de los asociados.12 - En quinto lugar, como la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes para la decisión, especialmente las de rango constitucional.
En consecuencia, el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero únicamente en relación con los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333/86, artículo 121-3). - Finalmente, contra la sentencia dictada no procede recurso alguno (ibídem), ni siquiera los de carácter extraordinario según la jurisprudencia sentada por el Consejo de Estado sobre la materia13.” (Resaltado fuera del texto) De los apartes resaltados en la anterior transcripción, así como del contexto histórico descrito por la Corte en dicha providencia, se corrobora la connotación histórica, constitucional y legal que tiene la acción de validez, dentro de lo que cabe destacar que es el desarrollo de otra función también atribuida constitucionalmente a los gobernadores, como lo es la coordinación y dirección de la función administrativa del departamento.
IV. El marco normativo sobre el presupuesto en las entidades territoriales del orden municipal: El artículo 287 de la Constitución Política señala que las entidades territoriales tienen capacidad para autogobernarse, ejercer sus competencias; administrar los 12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999 MP. Fabio Morón Díaz.
En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la norma que fijó un plazo de veinte días para que el gobernador remita un acuerdo al tribunal administrativo para que decida sobre su legalidad (Decreto 1333/86, artículo 119). 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia 8010 del 6 de febrero de 1998 MP. Germán Ayala Mantilla. 7 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como ostentan el derecho a participar en las rentas nacionales.
Sobre las competencias en materia presupuestal de los municipios, el artículo 313 preceptúa que corresponde a los concejos: “(…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. Por su parte, el artículo 345 ibidem dispone que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos; tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Sobre la iniciativa presupuestal, el artículo 346 dice que el Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
Ahora bien, tales disposiciones para el orden nacional se extienden al territorial porque los artículos 352 y 353 expresamente prevén que las entidades territoriales para efectos de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos deberán observar y aplicar los principios y las disposiciones establecidos en la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que fuere pertinente.
A nivel legal, el Decreto Nacional 111 de 1996 que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilando las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, regula lo previsto en la Constitución Política, determinando en el artículo 109 que las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. Igualmente, se tiene que uno de los principios del sistema presupuestal es la anualidad, contenido en el artículo 14 que reza: “El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38 de 1989, art. 10)”, lo cual se armoniza con lo previsto en el artículo 89 que señala: “Artículo 89.
Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o 8 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva.
Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995, art. 8º)”.
No obstante, el mismo estatuto en cita, prevé que, durante dicha ejecución del presupuesto, la entidad puede verse compelida a realizarle ajustes a través de las adiciones, su reducción, aplazamiento o traslados presupuestales de las apropiaciones inicialmente establecidas en el instrumento, de acuerdo con lo previsto en los artículos 76, 79, 80, 81 y 82.
Así: “ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).
ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17).
ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (Ley 38/89, artículo 67).
ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los 9 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35).” Al respecto, a las entidades territoriales bajo su propia norma orgánica de presupuesto en coherencia con la Ley de Orgánica de Presupuesto, se les ha permitido efectuar adiciones presupuestales para soportar créditos que no estén previstos en las partidas previamente aprobadas para la respectiva vigencia fiscal y para darle destinación de recursos que no fueron utilizados con el fin de aumentar la inversión social.
Así, el artículo 2.8.1.9.6 del Decreto 1068 de 2015 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público», respecto a las modificaciones al presupuesto dispone: “Artículo 2.8.1.9.6. Modificaciones Presupuestales. Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de la República un proyecto de ley para tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos; b) Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la respectiva adición, el Ministro de Hacienda y Crédito Público preparará una actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones. (Art. 28 del Decreto 4730 de 2005)” En ese sentido, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: a) tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial gastos y b) contar con mayores ingresos; no obstante, se permite que en caso que ninguno de los requisitos se cumplan le corresponderá a la Secretaría de Hacienda respectiva municipal o departamental, hacer un análisis de las implicaciones de la adición y efectuar las recomendaciones pertinentes.
A nivel municipal, el artículo 29 de la Ley 1551 de 201214, autorizó a los alcaldes, 14 “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal. 10 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta para incorporar al presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos provenientes de cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional.
Es decir, que en estos precisos eventos el alcalde puede adicionar recursos al presupuesto sin autorización del Concejo Municipal. Así las cosas, las adiciones y ajustes al presupuesto público de las entidades territoriales en principio, está reservado a las Corporaciones Públicas, a las Asambleas, en el caso de los Departamentos y a los Concejos respecto de los municipios; y cuando se trate de recursos para la cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional, lo puede hacer por decreto el Alcalde en ejercicio de la facultad otorgada en el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
Por último, es necesario mencionar que tales modificaciones al presupuesto están sometidas al pronunciamiento previo del organismo técnico encargado de dirigir, coordinar y hacer seguimiento del Sistema Presupuestal, esto es, el CONFIS -Consejo Superior de Política Fiscal- a nivel nacional15, y su adaptación a nivel territorial que corresponde a los COMFIS -Consejo Municipal de Política Fiscal- o CODFIS -Consejo Departamental de Política Fiscal-, según se trate del nivel municipal o departamental.
Esto por cuanto sus objetivos principales están encaminados a: ARTÍCULO 2º. Constituyen objetivos principales del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS: a) Desarrollar las medidas de carácter fiscal necesarias para asegurar, en concordancia con los planes y programas y la política macroeconómica, el cumplimiento de las prioridades y metas establecidas por el Gobierno en materia de ingresos y gastos públicos; b) Hacer compatible con la política fiscal, la programación presupuestal y financiera de los organismos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación, de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de economía mixta que se rijan por el régimen de dichas empresas y de las entidades privadas que administren fondos públicos del orden nacional, en lo que respecta a la utilización de estos fondos; c) Evaluar la gestión de los organismos y entidades a que se refiere el literal anterior, con el fin de lograr una eficaz y eficiente utilización de los recursos públicos.” (Decreto 411 de 1990) V. Caso concreto: En el sub examine, la delegataria del Gobernador Encargado del Departamento del Meta presentó escrito con el fin de ejercer la función prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, con miras a que en esta corporación se declare Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” 15 Decreto 411 de 1990.
Artículo 1º “El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, es el organismo responsable de la dirección, coordinación y seguimiento del Sistema Presupuestal.” 11 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta la invalidez del artículo 47 del Acuerdo No. 019 del 30 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y EL PRESUPUESTO DE GASTOS O ACUERDO DE APROPIACIONES DEL MUNICIPIO DE CUMARAL -META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Cumaral -Meta-.
El reproche principal radica en que la autorización aprobada por el concejo municipal contraviene las normas presupuestales por cuanto se trata de desprenderse de una facultad que le corresponde exclusivamente a dicha corporación territorial. Ahora bien, en la particularidad la norma territorial reprochada dispone textualmente lo siguiente: /…/ Al respecto, procede la Sala a efectuar el correspondiente estudio de validez, conforme lo solicitó la delegataria del Gobernador del Departamento del Meta.
En cuanto al debate adelantado en el Concejo Municipal de Cumaral, Meta, para la aprobación del acto administrativo atacado parcialmente, según se observa de la 12 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta certificación expedida por el presidente del Concejo de dicha municipalidad16, se tiene que el primer debate se surtió en la Comisión de Presupuesto y Finanzas Públicas el 23 de noviembre de 2022, y el segundo debate, en sesión plenaria el 30 de noviembre de 2022.
El municipio de Cumaral no emitió pronunciamiento alguno frente al reproche, y examinado el antecedente del proyecto de acuerdo allegado al plenario, concretamente el Acta 021 del 24 de octubre de 202217, no se advierte razonamiento alguno que permita inferir la argumentación tenida en cuenta para la aprobación de la norma sub examine, como para realizar un análisis sobre la postura del ente territorial involucrado en el presente asunto.
Así pues, para esta Sala no cabe duda de que la autorización allí vertida tiene como finalidad que sea el alcalde municipal quien adicione el presupuesto correspondiente a la vigencia 2023 con cualquier recurso que requiera para efectuar el cierre financiero en la presente vigencia. Si bien la autorización refiere a recursos del SGP y a recursos propios como sobretasas, lo cierto es que se extiende a “los demás recursos”, por manera que se trató de una delegación amplia para modificar el presupuesto.
Tal facultad, confrontada con el ordenamiento jurídico que se explicitó en el capítulo anterior, resulta abiertamente contraria a derecho, dado que corresponde exclusivamente a los concejos municipales realizar tales adiciones presupuestales a iniciativa del ejecutivo de ese mismo orden administrativo, y de manera excepcional los alcaldes están facultados legalmente, sin que se requiera autorización del respectivo concejo municipal, para incorporar al presupuesto, mediante decreto, únicamente los recursos de cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional (artículo 29 de la Ley 1551 de 201218).
Por manera que, incluso si el artículo 47 atacado autorizara al alcalde de Cumaral para adicionar este tipo de recursos, también contravendría el ordenamiento jurídico porque se estaría atribuyendo una competencia que es propia del legislador, toda vez que es este quién legalmente otorgó la facultad resultando inane cualquier intervención de la corporación territorial.
Así las cosas, para este Tribunal debe declararse la invalidez del artículo 47 del Acuerdo Municipal 019 de 2022 del Concejo Municipal de Cumaral puesto que la autorización para que el alcalde adicione el presupuesto de la presente vigencia fiscal no 16 Pág. 44. Actuación en índice 1 de SAMAI. 17 Págs. 45-55. Actuación en índice 1 de SAMAI. 18 “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” 13 Acción de Validez Rad. 50 001 23 33 000 2023 00042 00 Asunto: Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta cuenta con autorización legal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del artículo 47 del Acuerdo Municipal 019 del 30 de noviembre de 2022, “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y EL PRESUPUESTO DE GASTOS O ACUERDO DE APROPIACIONES DEL MUNICIPIO DE CUMARAL -META, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente Concejo Municipal de Cumaral -Meta-, al Alcalde del Municipio de Cumaral -Meta-, el Personero del Municipio de Cumaral -Meta- y al Gobernador del Departamento del Meta.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, como ha sido tramitado de manera netamente digital, archívese el expediente en la misma forma, dejando las constancias del caso y con las seguridades que ello exija.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1 celebrada el día 11 de mayo de 2023, según Acta N° 023, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada..