REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA S A L A D E D E C I S I Ó N N º 3 Villavicencio, veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PIASING LTDA Y OTROS1 DEMANDADOS: DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA EXPEDIENTE: 50001 33 33 003 2018 00484 01 ASUNTO:
RESUELVE
APELACIÓN DE AUTO INTERLOCUTORIO: No. 092 Resuelve este Tribunal el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto proferido el 19 de noviembre de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, por medio del cual negó la solicitud de medida cautelar. I. Antecedentes 1.
La demanda La sociedad PIASING LTAD y otros, a través de apoderado judicial, presentó demanda con pretensiones del medio de control de Controversias Contractuales consagrado en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, contra el DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA, solicitando lo siguiente2: «1. Que se declare la nulidad de la resolución 002 del 20 de febrero de 2018, proferida por la Secretaría jurídica y de contratación del Departamento del Guainía, mediante la cual se declaró el incumplimiento del contrato de obra 070 de 2013, y se sancionó al contratista consorcio Carpintero 2013. 2.
Que se declara la nulidad de la resolución 008 del 17 de mayo de 2018 1 Juan Carlos Sánchez Muñoz y Camilo Andrés Orozco Segua. 2 Página 2 a 3. Registro SAMAI: Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 2. Archivo: 50001333300320180048400_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_210202022844pm_365ba37b5c79 470f8b35103df043a184.pdf(.pdf)NroActua2 (OneDrive: 01EXPEDIENTEDIGITAL.pdf) 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía por medio de la cual la Secretaría jurídica y de contratación del Departamento del Guainía, dejó en firme la resolución 002 del 20 de febrero de 2018. 3. Que se condene al Departamento del Guainía a pagar todos los perjuicios causados a la demandante, o que se causen durante el trámite del proceso contencioso administrativo, con las resoluciones 002 del 20 de febrero de 2018 y 008 del 17 de mayo de 2018. 4.
Que se declare que el Departamento del Guainía incumplió con el contrato de obra 070 de 2013. 5. Que se condene al Departamento del Guainía, por el incumplimiento, al pago de la cláusula penal pecuniaria pactada en la cláusula décima sexta del contrato 070 de 2013, o subsidiariamente al pago de una suma igual al 10% del valor total del contrato, conforme a lo establecido en la cláusula décima quinta del contrato 070 de 2013. 6.
Que se declare terminado el contrato 070 de 2013. 7. Que se declare y practique la liquidación judicial del contrato de obra No. 070 de 2013. 8. Que se ordene al Departamento del Guainía a recibir la obra, conforme al proyecto del acta de recibo final que se adjunta a esta demanda. (…)» La parte demandante reformó la demanda adicionando la siguiente pretensión3: «1.
Que se declare la nulidad de la Resolución 1835 del 31 de octubre de 2018, notificada el 6 de diciembre de 2018, por medio de la cual el Gobernador del Departamento del Guainía ordenó la terminación anticipada y la liquidación unilateral del contrato de obra 0780 de 2013. (…)» 2. Trámite procesal Correspondió por reparto4 el conocimiento del presente asunto en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, que admitió la demanda y su reforma mediante autos de 22 de mayo de 20195 y 19 de febrero de 20206, respectivamente.
El 8 de octubre de 20207 la parte demandante solicitó que se decretara medida cautelar a su favor, la cual fue negada a través de auto de 19 de noviembre de 20218; en virtud de lo anterior, la parte actora interpuso 3 Página 94 a 98. Registro SAMAI: Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 2. Archivo: 50001333300320180048400_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_210202023355pm_62abd448f180 4b47be83942fc9f05d81.pdf(.pdf)NroActua 2 (OneDrive: 06EXPEDIENTEDIGITAL.pdf) 4 Registro SAMAI: Radicación Y Reparto Índice: 1.
(OneDrive: 001ActaReparto22112018.pdf) 5 Página 46 a 50. Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 2. Archivo: 50001333300320180048400_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_210202023355pm_62abd448f180 4b47be83942fc9f05d81.pdf(.pdf)NroActua 2 (OneDrive: 06EXPEDIENTEDIGITAL.pdf) 6 Página 132. Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 2.
Archivo: 50001333300320180048400_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_210202023355pm_62abd448f180 4b47be83942fc9f05d81.pdf(.pdf)NroActua 2 (OneDrive: 06EXPEDIENTEDIGITAL.pdf) 7 Registro SAMAI: Agregar Memorial Índice: 3. (OneDrive: 003SolicitudMedidaCautelar09102020.pdf) 8 Registro SAMAI: Auto Niega Índice: 9. (OneDrive: 003SolicitudMedidaCautelar09102020.pdf) 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía recurso de reposición y en subsidio el de apelación9, respecto de los cuales el Despacho de primera instancia resolvió, a través de auto de 18 de noviembre de 202210, no reponer la negativa de la medida cautelar y, procedió a conceder el recurso de apelación en el efecto devolutivo. 3. Solicitud de medida cautelar Mediante memorial de 8 de octubre de 2020, la parte demandante a través de su apoderada judicial solicitó que se decretara como medida cautelar de urgencia la suspensión de los siguientes actos administrativos: • Resolución No. 002 de 2018. «Por la cual se declara el incumplimiento del contrato estatal de obra No. 070 de 2013, se impone una cláusula penal y se adoptan otras medidas administrativas» • Resolución No. 008 de 2018. «Por la cual se resuelve el recurso de reposición y una solicitud de nulidad adjunta, interpuestos ambos en contra de la Resolución No. 002 de 2018» • Resolución No. 1835 de 2018. «Por medio de la cual se ordena la terminación anticipada y liquidación unilateral del contrato de obra pública No. 070 de 2013» Para sustentar su petición, la apoderada de la parte demandante señaló lo siguiente: «Dicho lo anterior, y teniendo en cuenta que dentro del presente proceso se debate la legalidad de las Resoluciones 002 y 008 del 2018, y de la resolución 1035, es procedente y necesario que se decrete la suspensión de estos actos administrativos por la violación de las normas legales en que debieron fundamentarse, cuyo análisis se hizo en la demanda en el acápite “NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN”, al cual me permito remitir para no ser repetitivo.
En cuanto a la existencia de los perjuicios que están causando los actos administrativos a la parte actora, estos están probados sumariamente en los mismos actos administrativos, pues allí se ordena el pago de la cláusula penal en la suma de $200.996.100, y se decretan en contra del contratista otras sumas de dinero en la liquidación unilateral del contrato, y la entidad ya inició con fundamento en los actos administrativos el proceso de cobro coactivo.
En efecto con resolución 0782 del 15 de septiembre de 2020, expedida por el Tesorero Departamental del Guainía, 9 Registro SAMAI: Agregar Memorial Índice: 11. (OneDrive: 009RecursoReposicion25112021.pdf) 10 Registro SAMAI: Auto decide recurso Índice: 15. (OneDrive: 012AUTODECIDERECURSO20221118.pdf) 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía se libró mandamiento ejecutivo de pago contra el contratista, demandante en este proceso, lo que causará un mayor perjuicio al demandante. Se anexa copia del mencionado mandamiento de pago y su notificación. Finalmente, se solicita al despacho, dar aplicación al artículo 243 del C.P.A.C.A., declarando la medida cautelar de urgencia, por cuanto, ya iniciado el proceso de cobro coactivo se evidencia que “no es posible agotar el trámite” previsto en el artículo 233 del CPACA, pues la Gobernación del Guainía puede embargar y rematar bienes del actor antes de que el procedimiento judicial se agote, lo que agrava los perjuicios causados. 4.
Auto apelado En auto de 19 de noviembre de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio resolvió negar la solicitud de medida bajo los siguientes argumentos: «(…) Ahora, en el acto administrativo Resolución 002 del 20 de febrero de 2018 “Por la cual se declara le incumplimiento del contrato estatal de obra No. 070 de 2013, se impone una cláusula penal y se adoptan otras medidas administrativas” se observa que la decisión se fundamentó en el artículo 17 de la Ley 115º de 2007, artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el Decreto Departamental No. 573 de 2016 y el Manual de Contratación del Departamento del Guainía, en donde en atención al oficio 943 del 14 de junio de 2017 a través del cual el Secretario de Planeación Departamental informa de un presunto incumplimiento del contrato estatal de obra No. 070 de 2013, la entidad demandada inicia el procedimiento descrito en la Ley 1474 de 2001 con la audiencia de descargos, análisis de las pruebas aportadas por los convocados, pronunciamiento sobre cada cargo impetrado por el Consorcio y por la Aseguradora, y después de un amplio análisis fáctico y jurídico decide declarar el incumplimiento del contrato e impone la sanción determinada en la cláusula penal pecuniaria del contrato e impone la sanción determinada en la cláusula penal pecuniaria del contrato de obra 070 de 2013.
Por su parte la Resolución 008 del 17 de mayo de 2018 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición y una solicitud de nulidad adjunta. Interpuestos ambos en contra de la Resolución 002 del 20 de febrero de 2018” con base a la decisión tomada en el acto administrativo recurrido, y teniendo en cuenta los cargos del recurso y de la nulidad, estudio aspectos como la competencia del supervisor contractual para emitir informes de incumplimiento, las suspensiones del contrato, el artículo 84 de la Ley 1474, el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y su incidencia para hacer efectivas las cláusulas penales pecuniarias, la caducidad sancionatoria, el ejercicio de la competencia administrativa para variar el contrato estatal 070 de 2013, entre otros aspectos de carácter probatorio y del objeto contractual, con lo que resolvería confirmar la decisión tomada en la Resolución 002 del 20 de febrero de 2018.
Finalmente, la Resolución 1835 del 31 de octubre de 2018 “Por medio de la cual se ordena la terminación anticipada y liquidación unilateral del contrato de obra pública No.070 de 2013” en atención al artículo 11 de la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015 y como quiera que el consorcio pese a que se le comunicó la intención de liquidar 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía de manera bilateral el contrato, no quiso aceptar, el Departamento del Guainía terminó de manera anticipada el contrato y liquidó de manera unilateral el mismo, teniendo en cuenta que, el contratista presentó un incumplimiento que impidió la culminación a cabalidad de la obra. Así las cosas, de acuerdo a la valoración inicial realizada por este Despacho, teniendo en cuenta los elementos probatorios que tiene a la mano en esta etapa prematura y la limitación al ejercicio de contradicción de la parte pasiva, es claro que para determinar la posible ilegalidad de los actos administrativos, se hace necesario agotar las diferentes etapas del proceso, practicando diferentes pruebas durante el transcurso del mismo, con el fin de determinar con certeza las circunstancias fácticas que rodean el caso en concreto y corroborar si se presentó algún vicio de legalidad en la expedición de los actos administrativos.
En efecto, en el presente caso las pruebas que acompañan la demanda son insuficientes para prima facie permitirle al Despacho judicial concluir si se dan los elementos que desvirtúan la legalidad de la actuación de la administración, máxime si los cargos alegados no solo contemplan la violación a la Constitución y la Ley, lo que impone la necesidad de analizar y ponderar actuaciones puntuales de las partes, que implican hacer uso de todos los medios probatorios que se tienen a disposición para acreditar o desvirtuar los cargos planteados Este Despacho judicial considera que en esta etapa primigenia del proceso no se puede establecer que los actos administrativos demandados vulneran los derechos y las normas enunciadas por el demandante como transgredidas, pues aparte de una mera confrontación entre estas, se hace necesario un análisis más estricto de medios probatorios adicionales a los aportados en el proceso.
Así las cosas, para determinar la ilegalidad de los actos que se acusan dado las diferentes situaciones fácticas y jurídicas que los rodean, se hace necesario emprender un estudio de fondo, el cual deberá efectuarse en la sentencia. De Conformidad con lo expuesto, dada la complejidad del asunto y que no se cuentan con los suficientes elementos de juicio que hagan procedente el decreto de la medida cautelar, se torna imposible decretarla respecto de los actos administrativos acusados.
(…)» 5. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, bajo los siguientes argumentos: «En efecto, la resolución 002 del 20 de febrero, proferida por la Secretaría jurídica y de contratación del Departamento del Guainía, mediante la cual se declaró el incumplimiento del contrato de obra 070 de 2013, y se sancionó al contratista consorcio Carpintero 2013, y la resolución 008 del 17 de mayo de 2018 por medio de la cual se dejó en firme la resolución 002 del 20 de febrero de 2018, violaron lo establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y lo establecido en la cláusula sexta del contrato de obra número 070 de 2013, en la medida en que se sancionó al contratista imponiendo clausula penal por un incumplimiento contractual del contratista que no existió. El fundamento de la declaración de 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía incumplimiento y de la sanción impuesta al consorcio carpintero 2013 consistió en que el contratista no ejecutó el contrato conforme se pactó originalmente sino conforme a lo establecido en el acta modificatoria cantidades de obra e ítems no previstos, de fecha 1 de agosto de 2013, que no fue suscrita por el ordenador del gasto y su delegado.
No obstante, al declarar el incumplimiento, la entidad desconoció que el 17 de mayo de 2013, el contratista, el interventor y un representante de la Secretaría de Planeación Departamental, Coordinador del programa de agua y saneamiento para la prosperidad – Planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento PAP-PDA Guainía, hicieron un comité de obra en donde se soportó debidamente la necesidad técnica y económica (operativa) de modificar el sistema de acueducto contratado.
Fue así como, el 1 de agosto de 2013, las partes suscribieron modificación de cantidades de obra e ítems no previstos, de acuerdo a lo determinado en el comité de obra del 17 de mayo de 2013. Las modificaciones al sistema de acueducto contratado se motivaron y fundamentaron en asuntos técnicos y económicos, de operatividad, que la entidad contratante estableció a través de un representante de la Secretaría de Planeación Departamental, Secretaría que fue la que celebró el contrato inicial, representante que además era supervisor de la interventoría y Coordinador del programa de agua y saneamiento para la prosperidad – PAP-PDA Guainía, es decir, dichas modificaciones fueron ordenadas por un alto funcionario de la entidad contratante, y con la finalidad de corregir deficiencias técnicas y económicas del proyecto original que impedirían su funcionabilidad por la imposibilidad real de operatividad, como más adelante se explicará. Pero, además, la entidad contratante fundamentó los cambios en el sistema de acueducto, en el respaldo y solicitud del líder para el Departamento del Guainía del Viceministerio de Agua y Saneamiento, quien verificó los problemas y manifestó la necesidad de optimizar los sistemas.
De acuerdo a lo anterior, solicito revocar el auto impugnado, y decretar la medida cautelar de urgencia de suspensión solicitada.» 6. Auto resuelve recurso de reposición y concede el de apelación Mediante auto de 18 de noviembre de 2022 el a quo resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la providencia que negó la solicitud de medida cautelar, manteniendo incólume la decisión en virtud de los siguientes argumentos: «(…) La recurrente manifiesta estar en contra de la decisión del Despacho que no accedió al decreto de la medida cautelar de urgencia, pero observa este estrado judicial que sus argumentos en gran parte son los mismos que fueron utilizados para sustentar la medida cautelar y refuerzan aún más el fundamento tenido en cuenta para no acceder a dicha solicitud, pues sigue sosteniendo la parte actora, que para realizar el juicio prematuro de legalidad en esta sede, debe tenerse en cuenta la idoneidad de la persona que recomendó modificar las condiciones iniciales del contrato primigenio, que provocó la declaratoria de incumplimiento, situación que insiste puede probarse con las reuniones de comité de obra realizada por la Secretaría de Planeación Departamental, y con la calidad del supervisor y coordinador del programa de agua y saneamiento para 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía la prosperidad, situaciones que conviene precisar no se acreditan con el simple ejercicio de confrontación de los actos administrativos acusados y las normas transgredidas. Además de lo anterior, concluye su intervención aduciendo que las modificaciones al sistema de acueducto contratado se motivaron y fundamentaron en asuntos técnicos y económicos de operatividad, tal como lo explicará adelante, afirmación que fuerza a concluir, que se requiere de un estudio más profundo y posterior, que precisamente se da con el ejercicio probatorio, en donde podría acreditarse la relevancia de esos estudios técnicos y económicos, con el fin de desvirtuar la legalidad de los actos acusados.
En consecuencia de lo anterior, se insiste que prima facie que, no existen elementos que desvirtúen la legalidad de los actos administrativos demandados y por el contrario, el Despacho si considera necesario agotar las diferentes etapas del proceso, con el fin de tener certeza las situaciones fácticas aludidas en el escrito de medida cautelar y la demanda, y así corroborar si existe algún vicio de legalidad en la expedición de los actos administrativos, por lo cual, no se repondrá la decisión adoptada en el auto de fecha 19 de noviembre de 2021.
(…)». II. Consideraciones 1. Competencia De conformidad con lo señalado en los artículos 125 numeral 2 literal h)11; 153 y 243 numeral 512 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esta Corporación decidir sobre el recurso de apelación dirigido contra el auto de 19 de noviembre de 2021 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante el cual negó la medida cautelar solicitada por la parte actora. 2.
Problema Jurídico El problema jurídico se contrae a determinar si hay lugar decretar como medida cautelar la suspensión temporal de los actos administrativos demandados de conformidad con las pruebas allegadas con la solicitud cautelar o, si, como lo señala el a quo en la providencia recurrida, para determinar la legalidad de los actos acusados se requiere previamente surtir el debate probatorio en el trámite ordinario del proceso. 11 En su forma adicionada por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2022. 12 En su forma adicionada por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2022. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía 3. La suspensión provisional de los actos administrativos demandados como medida cautelar en proceso contencioso administrativo El artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que las medidas cautelares podrán ser «preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».
En cuanto a las medidas cautelares de suspensión, la disposición jurídica señala que el juez podrá decretar, entre otras, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. A este respecto el artículo 231 ibídem indica que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja de análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos». De esta manera, puede entenderse que, para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo debe establecerse los siguientes supuestos: i) que la violación de las normas superiores se evidencie al confrontar el acto demandado con los preceptos invocados o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud de suspensión y, ii) tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, deben acreditarse, al menos sumariamente, los perjuicios que se alegan causados en la demanda.
Como lo ha señalado la sección tercera del Consejo de Estado la suspensión provisional de los actos administrativos demandados está instituida para «evitar que los actos no ajustados al ordenamiento jurídico surtan efectos mientras se decide de fondo su legalidad en el proceso judicial respectivo. Así, la finalidad de dicha medida consiste en hacer cesar transitoriamente la aplicación y los efectos del acto administrativo enjuiciados, antes del análisis 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía provisional hecho por el juzgador»13. Adicionalmente, sobre su procedencia la máxima corporación señaló lo siguiente14: 4.5.- Esto significa que la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio. 4.6.- Ahora bien, para arribar a la conclusión de que la norma demandada atenta contra el orden jurídico debe el juez necesariamente hacer un proceso de interpretación del derecho y materializarlo en una debida y suficiente motivación, sin romper las fronteras que implica la medida cautelar para incursionar en la decisión de fondo.
Y es que siendo cierto que el punto de partida del ejercicio interpretativo lo es la aproximación textual, donde corresponde desentrañar significados de las palabras conforme a ejercicios sintácticos y semánticos, no es menos que tal ejercicio hermenéutico, necesario, no deviene en suficiente ni resolutivo de tal cuestión, pues los partícipes de la comunidad jurídica deben tomar en consideración e imprimir a los textos jurídicos aquellos sentidos que en la mejor medidas de las posibilidades logran correspondencia con los principios y valores del ordenamiento jurídico, la finalidad objetiva perseguida por el legislador y la interacción que surge entre el enunciado interpretado y demás preceptos jurídicos para extraer lecturas que guarden sentido de coherencia y armonía con el universo normativo al que pertenece, todo ello hace esencial la interpretación en la labor judicial; en otras palabras, “la interpretación y la argumentación son imprescindibles e inescindibles de la actividad judicial”15. 4.7.- También debe el juez establecer que entre la norma que se dice vulnerada y el acto administrativo acusado exista una situación de subordinación jurídica, pues de no existir la medida cautelar se tornaría improcedente, ya que no se configuraría la subsunción que se exige para configurar la infracción que demanda la medida de suspensión provisional.
(Negrilla y subrayado intencional). Finalmente, resulta relevante señalar que, como lo dispone el inciso final del artículo 229 ibídem, la decisión que sobre la medida cautelar tome el juez del proceso Contencioso Administrativo no implica prejuzgamiento. 13 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Providencia de 23 de septiembre de 2021.
Cp. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicado: 25001 23 36 000 2020 00047 01(66793) 14 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sub. C. Providencia de 12 de diciembre de 2017. Cp. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicado: 25000 23 36 000 2014 01318 03(58935) 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de marzo de 2011, C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Exp. 38924. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.; Demandado: Departamento Guainía 4. Caso concreto En sub examine la parte demandante pretende que se declare la nulidad de las resoluciones No. 002 de 20 de febrero de 201816 y 008 de 17 de mayo de 201817, mediante las cuales el DEPARTAMENTO DE GUAINÍA declaró el incumplimiento del contrato de obra No. 070 de 201318 por parte del CONSORCIO CARPINTERO 2013; dado que, según las consideraciones de los aludidos actos administrativos, la obra ejecutada por el contratista, esto es, la construcción del acueducto en la localidad de Carpintero – corregimiento de Barrancominas jurisdicción del departamento del Guaina, no se materializó de conformidad con las especificaciones técnicas que dieron origen al contrato.
De igual manera, la parte actora reformó la demanda con el fin de agregar una nueva pretensión orientada a obtener la nulidad de la Resolución No. 1835 de 31 de octubre de 201819, a través de la cual el DEPARTAMENTO DE GUAINÍA declaró la terminación unilateral del contrato de obra No. 070 de 2013. En ese orden, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, la parte demandante solicitó como medida cautelar de urgencia la suspensión de las resoluciones No. 002 de 20 de febrero, 008 de 17 de mayo de 2018 y 1835 de 2018 con base en los argumentos fácticos y jurídicos planteados en la demanda en el acápite correspondiente al concepto de violación. A este respecto, mediante la providencia recurrida, el a quo resolvió negar la solicitud de medida cautelar al considerar que, para «establecer que los actos administrativos demandados vulneran los derechos y las normas enunciadas por el demandante como transgredidas», era necesario realizar un análisis «más estricto de medios probatorios adicionales a los aportados en el proceso»; significando así que, en el caso particular, para la juez de primera instancia resultaba forzoso adelantar la etapa probatoria con el fin de 16 Página 66 a 107.
Registro SAMAI: Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 2. Archivo: 50001333300320180048400_ACT_INORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_210202023259pm_fe0cc57fc6cd4ba 08772d5019ed89087.pdf(.pdf) NroActua 2 (OneDrive: 05EXPEDIENTEDIGITAL.pdf) 17 Página 108 a 139. Ibídem. 18 Página 33 a 48. Registro SAMAI: Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 2.
Archivo: 50001333300320180048400_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_210202022844pm_365ba37b5c79 470f8b35103df043a184.pdf(.pdf)NroActua2 (OneDrive: 01EXPEDIENTEDIGITAL.pdf) 19 Página 99 a 103. Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 2. Archivo: 50001333300320180048400_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_210202023355pm_62abd448f180 4b47be83942fc9f05d81.pdf(.pdf)NroActua 2 (OneDrive: 06EXPEDIENTEDIGITAL.pdf) 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía obtener los insumos suficientes para determinar en la sentencia la legalidad de los actos demandados. Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, señalando que «sí existen pruebas documentales que permiten en este momento llegar a esta conclusión» (acceder a la solicitud de medida cautelar); luego de ello, procedió a reiterar los argumentos de la solicitud de medida cautelar, que en esencia son los plasmados en el concepto de violación, relacionados con la presunta transgresión de las resoluciones No. 002 de 20 de febrero de 2018 y No. 008 de 17 de mayo de 2018, respecto de las normas en que debieron fundarse, sin exponer nuevos reparos en relación con la decisión de primera instancia. Así las cosas, se advierte que este Tribunal resolverá el presente recurso de apelación a partir de la aplicación estricta del principio de congruencia y, por tal motivo, únicamente se tendrán en cuenta los reparos concretos formulados por la parte demandante contra la decisión recurrida de conformidad con lo previsto en el artículo 281, 320 y 328 del Código General del Proceso.
Así pues, el recurrente considera que las Resoluciones No. 002 de 20 de febrero de 2018 y No. 008 de 17 de mayo del mismo año, transgredieron lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 al declarar al CONSORCIO CARPINTERO 2013 como incumplidor del contrato de obra No. 070 de 2013 e imponerle a título de sanción el pago de la cláusula penal por un monto de DOSCIENTOS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL CIEN PESOS ($200.996.100).
A este respecto, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, disposición normativa señalada por la parte actora como transgredida por los actos demandados, prevé que las «las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal».
A su vez, establece el procedimiento que debe adelantar la entidad interesada en imponer multas, sanciones y declarar el incumplimiento de un contrato Estatal. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.; Demandado: Departamento Guainía En efecto, la disposición normativa prevé que si la entidad contratante evidencia un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista lo citará para debatir lo ocurrido.
Del mismo modo, establece que en la citación se hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan, acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. De igual modo, la disposición aludida señala que se debe celebrar audiencia en la que se expondrán los hechos y las normas que originan la actuación y, luego de ello, el contratista y su garante, podrán presentar los respectivos descargos.
Superada la audiencia, mediante acto administrativo debidamente motivado la entidad contratante procederá a decidir sobre la imposición o no de la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento; decisión contra la que procede recurso de reposición. Ahora bien, revisada la Resolución No. 002 de 20 de febrero de 2018 «Por la cual se declara el incumplimiento del contrato de obra No. 070 de 2013, se impone una cláusula penal y se adoptan otras medidas administrativas», se observa que la actuación tuvo su origen en el informe elaborado por el Secretario de Planeación del Departamento de Guainía (interventor), presentado el 14 de junio de 201720, en el cual señala, que luego de realizar visitas técnicas al lugar de ejecución del contrato de obra, se evidenció la «insatisfacción de ítems constructivos anclados al objeto contractual, cuyo contenido se finca en los estudios previos, el pliego de condiciones definitivo y el contrato estatal objeto de valoración (cláusula segunda numeral 11.)».
Igualmente, el acto administrativo aludido señala que al momento en que la entidad demandada citó al CONSORCIO CARPINTERO 2013 a rendir descargos, le informó los motivos que justificaban el presunto incumplimiento contractual, en especial, la aparente insatisfacción de las obligaciones pactadas en los numerales 5, 7 y 11 de la cláusula segunda del contrato de obra No. 070 de 2013. 20 Página 27 a 34.
Registro SAMAI: Incorpora Expediente Digitalizado Índice: 2. Archivo: 50001333300320180048400_ACT_INORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_210202023259pm_fe0cc57fc6cd4ba 08772d5019ed89087.pdf(.pdf) NroActua 2 (OneDrive: 05EXPEDIENTEDIGITAL.pdf) 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía Del mismo modo, en el cuerpo de la resolución se observa que el CONSORCIO CARPINTERO 2013, a través de apoderado judicial, presentó descargos mediante escrito radicado de forma física y digital, los cuales fueron analizados por la entidad demandada fáctica y jurídicamente, determinando, finalmente, que el contratista había incurrido en incumplimiento de sus obligaciones contractuales.
En ese orden, tal como lo hiciera el a quo en la decisión recurrida, una vez efectuado el análisis de la Resolución No. 002 de 20 de febrero de 2018 y su confrontación con el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, no se divisa una violación de la mencionada disposición normativa; por el contrario, en esta fase temprana del proceso, se observa que la actuación inició con base en la información suministrada por el Secretario de Planeación Departamental en su calidad de supervisor del contrato, lo que se encuentra ajustado a lo previsto en el artículo 84 de la misma Ley 1437 de 2011, que faculta a los supervisores a solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual y, además, les entrega la responsabilidad de mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancia que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente.
Asimismo, al contrista se le otorgaron las garantías procesales para presentar sus argumentos defensivos, así como la posibilidad de solicitar y aportar pruebas, situación que no obligaba a la entidad demandada a resolver favorablemente las peticiones del contratista, sino a valorar el material probatorio y los argumentos defensivos con el fin de tomar una decisión ajustada a la realidad fáctica y jurídica de la ejecución del contrato.
Ahora, el hecho que el contratista no comparta la valoración probatoria realizada por la entidad demandada respecto de la actuaciones que adelantó en el trámite de ejecución contractual, como la participación en el comité de obra de 17 de mayo de 2013 o la suscripción de acta de modificación de cantidades obra e ítems no previstos de 1 de agosto de 2013, no significa que el acto administrativo esté vulnerando lo previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, norma invocada como transgredida, puesto que la 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía disposición normativa faculta a la entidad contratante para que decida sobre la imposición o no de la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento, lo que se observa ocurrió en la Resolución No. 002 de 20 de febrero de 2018, así como en la Resolución No. 008 de 17 de mayo de 2018 que confirmó en su integridad la declaración de incumplimiento.
Así las cosas, el análisis correspondiente al cumplimiento o no de las obligaciones pactadas en el contrato de obra No. 070 de 2013 por parte de los sujetos contractuales, será objeto de estudio en la sentencia que decida de fondo el asunto, una vez se surta el debate probatorio; de ahí que, como lo indicó la primera instancia, en el presente asunto «se hace necesario agotar las diferentes etapas del proceso, practicando diferentes pruebas durante el transcurso del mismo, con el fin de determinar con certeza las circunstancias fácticas que rodean el caso en concreto y corroborar si se presentó algún vicio de legalidad en la expedición de los actos administrativos».
Similares circunstancias deben tenerse en cuenta en relación con la expedición de la Resolución 1835 por el Gobernador del Departamento de Guainía el 31 de octubre de 2018, por medio de la cual se ordenó la terminación anticipada y liquidación unilateral del contrato de obra pública número 070 de 2013, a partir del informe presentado por el Secretario de Planeación del Departamento de Guainía en su condición de supervisor del contrato, el 14 de junio de 2017, sobre presunto incumplimiento del mismo21.
En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia, proferida el 19 de noviembre de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante la cual negó la medida cautelar consistente en la suspensión de los actos administrativos demandados, solicitada por la parte demandante. Finalmente, este Tribunal EXHORTARÁ al Juzgado de primera instancia para que, en lo sucesivo, aplique en debida forma los principios procesales, en especial el de eficiencia (Ley 270 de 1996, artículo 7: La administración de justicia debe ser eficiente.
Los funcionarios y empleados judiciales deben 21 Páginas 98-103 06EXPEDIENTE DIGITAL. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.; Demandado: Departamento Guainía ser diligentes en la sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de la calidad de los fallos que deban proferir conforme a la competencia que les fije la ley), con el fin que en el trámite procesal no se incurra en la toma de decisiones que comprometan la conducción del proceso desde el punto de vista temporal, debido a que el auto que negó la medida cautelar se profirió el 19 de noviembre de 2021 y el recurso de apelación se concedió aproximadamente un año después (18 de noviembre de 2022).
Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 19 de noviembre de 2021, por medio del cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante dentro del presente proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: EXHORTAR al Juzgado de primera instancia para que, en lo sucesivo, aplique en debida forma los principios procesales, en especial el de eficiencia, con el fin que en el trámite procesal no se incurra en la toma de decisiones que comprometan su conducción desde el punto de vista temporal.
TERCERO: En firme esta decisión, electrónicamente remítase el expediente al Juzgado de origen, para que continúe con el trámite correspondiente. Notifíquese y Cúmplase, Discutida y aprobada por la Sala Tercera de Decisión en la fecha, según consta en el Acta No. 022, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.as px JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Firmado electrónicamente 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Controversias Contractuales 50001 33 33 003 2018 00484 01 Demandante: Piasing Ltda y otros.;
Demandado: Departamento Guainía NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA TERESA HERRERA ANDRADE Magistrada Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente