República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta - Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, marzo dos (02) de dos mil veintitrés (2023). RADICACIÓN: 5000123330002020230004000 RECURRENTE: DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO CONTRA: DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA– SECRET. DE SALUD DEPARTAMENTAL NATURALEZA: RECURSO DE INSISTENCIA Decide la Sala el recurso de insistencia formulado por el señor DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO en contra del DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL.
ANTECEDENTES DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO, actuando en nombre propio, elevó derecho de petición1 ante la Secretaría de Salud Departamental del Guainía, solicitando información relacionada con la inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios de salud inscritos en el REPS en el mencionado departamento, peticionando en concreto lo siguiente: _______________________ 1 Visto de la página 6 a la 9 del archivo contentivo de la trazabilidad de la demanda que se encuentra registrado en el expediente digital índice 2 -SAMAI-, el cual no tiene fecha ni constancia de recibido o trazabilidad de envío. 2 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL La petición fue respondida por la Secretaria de Salud y Seguridad Social del Departamento del Guainía a través del oficio No. SSD: 0035 del 11 de enero de 20232, en la que se advierte que se indicó que el derecho de petición fue radicado ante la entidad el 06 de enero de 2023.
En la citada respuesta, frente a las solicitudes de los numerales 2.4 y 2.7, le indicó que le daba la información sin el nombre o razón del sancionado por considerar que está sujeta a reserva legal por tratarse de información sensible que puede afectar la intimidad del titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación en los términos del artículo 5º de la Ley 1581 de 2012.
Inconforme el peticionario, el 24 de enero de 2023 presentó recurso de insistencia ante la Secretaría de Salud Departamental del Guainía, solicitando que se le suministre la información peticionada de manera completa y/o se dé trámite al recurso impetrado. _______________________ 2 Página 9 a la 12 del archivo ibídem 3 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Trámite del recurso El 06 de febrero de 20233 el Departamento del Guainía remitió a la Secretaría General de esta Corporación el recurso de insistencia presentado por el señor Daniel Fernando Gutiérrez Hurtado, el cual fue enviado a la Oficina Judicial para su respectivo reparto4.
Con el correo se adjuntó el oficio No. 0152 del 30 de enero de 2023,5 dirigido a esta Corporación con copia al señor Gutiérrez Hurtado, a través del cual realizó la remisión de la solicitud de insistencia e indicando que el peticionario el 6 de enero de 2023 sin acreditar ninguna condición de veedor ciudadano presentó un derecho de petición solicitando información el cual le fue respondido el 11 de enero de 2023, suministrándosele la que no se encuentra sujeto a reserva legal y negando el suministro de datos sensibles que involucran derechos fundamentales de sus titulares.
Explicó, que respecto de lo solicitado en los puntos 2.4 y 2.7 relacionado con los procesos administrativos sancionatorios, se le suministró la información pero no la de los investigados, la cual está sujeta a reserva por incluir derechos fundamentales de los mismos, esto es, son titulares del derecho del habeas data, presunción de inocencia y confidencialidad, los cuales no han autorizado a la entidad el uso de sus datos personales.
CONSIDERACIONES: La competencia de esta Corporación para resolver el presente asunto radica en los artículos 26 y 151 de la Ley 1437 de 2011, modificados, en su orden, por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015 y el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. En primer lugar, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 1755 de 2015, se evidencia que el recurso de _______________________ 3 Página 2 del archivo ibídem 4 Acta de reparto visible al folio 18 del archivo ibídem 5 Visto en las páginas 4 y 5 ibídem 4 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL insistencia fue presentado de manera oportuna, pues, la comunicación emitida por la Secretaría de Salud del Departamento del Guainía le fue enviada al peticionario, vía correo electrónico, el 12 de enero de 2023 y el recurso de insistencia fue presentado el 24 de enero de 20236.
En segundo lugar, verificado el aspecto formal, la Sala concreta que el problema jurídico en el sub júdice se contrae a establecer si al señor Daniel Fernando Gutiérrez Hurtado le asiste razón en que la información solicitada al Departamento del Guainía – Secretaría de Salud Departamental, no se encuentra sujeta a reserva alguna. Para resolver el problema jurídico planteado se adentrará la Sala en el análisis pertinente, de la siguiente manera: Del derecho de petición y del derecho de acceso a la información. En el artículo 23 de la Constitución Política, se consagra el derecho fundamental de petición de la siguiente manera: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.” La misma Carta Política prevé los límites al ejercicio del derecho de petición en sus cánones 23 y 74, referidos a la “reserva” de que gozan ciertos temas y documentos, lo que quiere decir que la prerrogativa de acudir a las autoridades públicas a fin de obtener información o documentos puede hacerse sobre cualquier tema, salvo aquella que goce de reserva.
Las “reservas” encuentran justificación en la medida en que divulgar cierta información o documentos, puede vulnerar intereses fundamentales- intimidad-, o poner en peligro la estabilidad o seguridad nacional e incluso una determinada institución. _______________________ 6 según trazabilidad vista en la página 13 del archivo ibídem 5 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Se precisa que al tenor de lo dispuesto en el artículo 74 ibídem, que es el legislador el que determinará los eventos en los cuales los documentos gozarán de reserva, pues, la preceptiva señala expresamente: “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley ( )” resaltado fuera de texto.
Ahora bien, a nivel legislativo el derecho de petición se encuentra regulado en la Ley 1755 de 2015, que en su artículo 13 dispone: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.” “Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo.
Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.” Las peticiones relativas al requerimiento de información y entrega de documentos pueden ser rechazadas por motivo de reserva legal, en los términos del artículo 25 de la citada ley; decisión que debe ser motivada y notificada al interesado, quien puede insistir en su petición ante la entidad que invocó la reserva, correspondiéndole al Tribunal Administrativo con jurisdicción, en este caso, decidir si se niega o se acepta la petición formulada.
Respecto de la petición de información y documentos reservados, previó el legislador en el artículo 24 de la mencionada normativa, lo siguiente: “Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: 1.
Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales. 2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas. 3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren 6 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica. 4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación. 5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008. 6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. 7. Los amparados por el secreto profesional. 8. Los datos genéticos humanos. Parágrafo.
Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información.” Frente al tema de los documentos que gozan de reserva legal, resulta oportuno traer a colación sentencia de la Corte Constitucional, en la cual estableció y diferenció las reglas que deben aplicarse al derecho de acceso a la información pública, de la siguiente manera: “1) El acceso a la información pública es la regla y la reserva la excepción. 2) Las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada y por escrito. 3) El derecho fundamental de acceso a la información pública no es un derecho absoluto, sino que puede estar sujeto a limitaciones, pero dichas limitaciones están sometidas a estrictos requisitos. 4) El sujeto obligado o responsable, al establecer los procedimientos internos para asegurar el derecho de acceso a la información, no debe establecer requisitos o etapas previas que dilaten de manera irrazonable o desproporcionada el ejercicio de dicho derecho. 5) El titular del derecho fundamental de acceso a la información pública es toda persona y no es necesario acreditar un interés directo o una afectación personal. 7 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL 6) La exigencia de que se expresen por escrito las razones de la reserva, asegura que la decisión del sujeto obligado no es arbitraria. 9) Debe siempre acreditarse que la reserva obedece a un fin constitucionalmente legítimo, importante y hasta imperioso, y que la restricción es razonable y proporcionada.”7 Igualmente, la Ley 1755 de 2015 establece las condiciones de publicación, divulgación y acceso a la información y a los documentos públicos.
Tal normativa es sin lugar a dudas una expresión de participación en el Estado Social de Derecho. Sin embargo, tal prerrogativa, tiene correlativamente una restricción cuando la ley o la misma Constitución Política les otorgue el carácter de “reservado”, dado que pueden verse lesionados intereses fundamentales, como lo es el derecho a la intimidad de las personas.
Sobre el particular el artículo 15 de la Carta Magna, dispone: "Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.
“En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. “La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley. “Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la Ley".
Respecto del derecho al acceso a documentos públicos, en Sentencia T-043 de 2022, la Corte Constitucional, dijo: “73. Esta Corporación ha reconocido que el derecho al acceso a documentos públicos debe ser entendido como una manifestación concreta del derecho a la información, que en muchas ocasiones se encuentra determinado por la efectiva garantía del derecho fundamental de petición, previsto como el mecanismo por antonomasia para acceder a la información de carácter público. _______________________ 7 Sentencia C-274 de 2013 M.P. María Victoria Calle 8 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL De igual modo, la salvaguarda de la libertad de información y acceso a los documentos públicos no es solo un derecho de los medios de comunicación social y de quienes ejercen la actividad periodística, sino una libertad y un derecho fundamental de toda persona en un régimen democrático, en la medida en que “la libertad de información que protege la libertad de buscar, transmitir y recibir información veraz e imparcial sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole.
Tanto la libertad de opinión como la de información, pueden ser ejercidas por cualquier persona y a través de cualquier medio de expresión8”. 74. Sin embargo, el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 establece límites frente a los cuales puede predicarse el carácter reservado de la información y por tanto, no podría hacerse exigible el derecho de petición. El numeral 3 de este artículo, en particular, establece que tendrán carácter de reservada la información y los documentos que: “involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica”9”.
De la información reservada y la protección de datos personales Frente al tema del acceso a la información de documentos públicos, se tiene que la Corte Constitucional en la sentencia C- 491 de 2007 señaló las siguientes reglas o requisitos: “1). Como regla general, en virtud de lo dispuesto por el artículo 74 de la Constitución, 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, las personas tienen derecho fundamental de acceso a la información del Estado.
(…) 2). Tal y como lo dispone el artículo 74 de la Constitución, los límites del derecho de acceso a la información pública tienen reserva de ley. En efecto, según la citada disposición, “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley. (…) 3). La ley que limita el derecho fundamental de acceso a la libertad de información debe ser precisa y clara al definir qué tipo de información puede ser objeto de reserva y qué autoridades pueden establecer dicha reserva.
(…) _______________________ 8 Sentencia C-951 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica. 9 Esta limitación ha sido estudiada por esta Corporación en sentencia C-1011 de 2008 mediante la cual se examinó la Ley Estatutaria 1266 de 2008 “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones”. 9 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL 4).
La reserva puede operar respecto del contenido de un documento público, pero no respecto de su existencia. Al respecto la Corte ha indicado que “el secreto de un documento público no puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su existencia, por el contrario, ha de ser pública.
(…) 5). La reserva legal sólo puede operar sobre la información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta. (…) A este respecto no sobra recordar que la Corte ha señalado que cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada información debe ser motivada y que la interpretación de la norma sobre reserva debe ser restrictiva10.
(…) 6). La reserva legal no puede cobijar información que por decisión constitucional deba ser pública. (…) 7). La reserva debe ser temporal. Su plazo debe ser razonable y proporcional al bien jurídico constitucional que la misma busca proteger. Vencido dicho término debe levantarse. (…) 8). Durante el periodo amparado por la reserva, la información debe ser adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior publicidad11.
(…) 9). La reserva cobija a los funcionarios públicos pero no habilita al Estado para censurar la publicación de dicha información cuando los periodistas han logrado obtenerla. En aplicación de esta regla la Corte declaró inexequible una norma que prohibía a los periodistas difundir información reservada12. (…) 10). La Corte ha considerado que la reserva puede ser oponible a los ciudadanos pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones públicas de que da cuenta la información reservada.
(…) 11). El legislador puede establecer límites del derecho de acceso a la información, pero esos límites sólo serán constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como la seguridad nacional, el orden público o la salud pública. (…) 12). la Corte ha considerado que corresponderá al juez que ejerce el control sobre la decisión de no entregar determinada _______________________ 10 En este sentido se ha manifestado también la Corte Suprema de Justicia al considerar 1) que la reserva legal del proceso penal se levanta una vez a terminado este o se ha archivado la actuación; 2) que sólo puede permanecer en reserva la información estrictamente necesaria para proteger la vida o integridad de víctimas y testigos o la intimidad de sujetos de especial protección como los menores; 3) que sólo se admite la reserva de las piezas que han sido trasladadas a otro proceso que se encuentra en curso pero no de la información restante del proceso archivado.
Cfr. CSJ Sala de Casación Penal sentencias de 17 de junio de 1998 y Sentencia de 10 de noviembre de 1999. 11 Sentencia C-370 de 2006 Ponencia conjunta 12 Sentencia C-038 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 10 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL información, definir si tal decisión se encuentra soportada de manera clara y precisa en una ley y si la misma resulta razonable y proporcionada al fin que se persigue.
(…) 13). en cuanto se refiere a la información relativa a la defensa y seguridad nacional, resulta relevante recordar que distintas disposiciones legales y de derecho internacional admiten su reserva legal. Al respecto, el artículo 12 de la Ley 57 de 1985, permite extender el carácter de reservados a los documentos que atenten contra la seguridad y defensa nacional.” En materia legislativa, la Sala resalta que en el artículo tercero de la Ley 1266 de 200813 se define lo que se debe considerar como dato público, dato semiprivado y dato privado, en los siguientes términos: “f) Dato público.
Es el dato calificado como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución Política y todos aquellos que no sean semiprivados o privados, de conformidad con la presente ley. Son públicos, entre otros, los datos contenidos en documentos públicos, sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén sometidos a reserva y los relativos al estado civil de las personas; g) Dato semiprivado.
Es semiprivado el dato que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general, como el dato financiero y crediticio de actividad comercial o de servicios a que se refiere el Título IV de la presente ley. h) Dato privado.
Es el dato que por su naturaleza íntima o reservada sólo es relevante para el titular.” Respecto de los datos sensibles, la Sala destaca que se encuentran definidos en el artículo 5º de la Ley 1581 de 201214 como “aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos”, en consecuencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 de la misma ley, estos datos solo pueden suministrarse a los titulares, sus causahabientes o sus representantes legales; a las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial; y a los terceros autorizados por el titular o por la ley. _______________________ 13 “Por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones” 14 “Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales” 11 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL De otro lado, en el Decreto 1377 del 27 de junio de 2013, en el numeral 2º del artículo 3º se prevé qué es un dato público: “el dato que no sea semiprivado, privado o sensible.
Son considerados datos públicos, entre otros, los datos relativos al estado civil de las personas, a su profesión u oficio y a su calidad de comerciante o de servidor público. Por su naturaleza, los datos públicos pueden estar contenidos, entre otros, en registros públicos, documentos públicos, gacetas y boletines oficiales y sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén sometidas a reserva”.
En el artículo 18 de la Ley 1712 de 2014, se contempla la información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 18. Información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos: a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011. b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad; c) Los secretos comerciales, industriales y profesionales PARÁGRAFO.
Estas excepciones tienen una duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable”. En sentencia T-487 de 2017, la Corte Constitucional se refirió frente al tema del acceso a los documentos públicos y la reserva de los mismos, señalando lo siguiente: “La Corte ha estudiado el tema de la reserva de documentos e informaciones de particulares, y para el efecto ha dispuesto una tipología de las clases de información, que permite demarcar los ámbitos de reserva, de acuerdo con los contenidos de esa información. Considera la Corporación que esa tipología es útil por dos razones: “la primera, porque contribuye a la delimitación entre la información que se puede publicar en desarrollo del derecho constitucional a la información, y aquella que constitucionalmente está prohibido publicar como consecuencia de los derechos a la intimidad y al habeas data.
La segunda, porque contribuye a la 12 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL delimitación e identificación tanto de las personas como de las autoridades que se encuentran legitimadas para acceder o divulgar dicha información”15.
Dentro de esta perspectiva ha dicho la Corte de manera reiterada, que desde el punto de vista cualitativo y en función de su publicidad y de la posibilidad legal de obtener acceso a la misma, la información corresponde a cuatro grandes tipos16: la información pública o de dominio público, la información semi- privada, la información privada y la información reservada o secreta.
La información pública, calificada como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia.
Información que puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer requisito alguno. En segundo término se encuentra la información semi-privada, siendo aquella que por versar sobre información personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación, de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales.
Es el caso de los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de los datos relativos al comportamiento financiero de las personas. Luego se tiene la información privada, aquella que por versar sobre información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.
Es el caso de los libros de los comerciantes, de los documentos privados, de las historias clínicas o de la información extraída a partir de la inspección del domicilio. Finalmente se encuentra la información reservada, que por versar igualmente sobre información personal y sobre todo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.
Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados "datos _______________________ 15 T-729 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett 16 Esta clasificación ha sido usada en varios pronunciamientos, entre ellos, Sentencia T-729 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; Sentencia C-1011 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-748 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
Sentencia T-828 de 2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 13 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL sensibles"17 o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona, etc.” Del recurso de insistencia En el artículo 26 de la Ley 1755 de 2015, se consagró el recurso de insistencia, en los siguientes términos: “Artículo 26.
Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.” “Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes.
Este término se interrumpirá en los siguientes casos:” “1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.” “2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema.
Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.” “Parágrafo. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella”.
De la norma citada, se vislumbra que la insistencia se debe formular ante la autoridad que previamente rechazó la solicitud, sin formalidades específicas, pues, la ley no las indicó, simplemente manifestando la insistencia en la petición inicialmente incoada. Ante la interposición de este recurso, el funcionario correspondiente debe remitir la documentación al competente, Juez o Tribunal, para que resuelva en sede judicial el recurso interpuesto. _______________________ 17 En la Sentencia T-307 de 1999, sobre la llamada información "sensible", la Corte afirmó: " no puede recolectarse información sobre datos “sensibles” como, por ejemplo, la orientación sexual de las personas, su filiación política o su credo religioso, cuando ello, directa o indirectamente, pueda conducir a una política de discriminación o marginación" 14 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Sobre el alcance y finalidad del recurso de insistencia, el órgano de cierre de esta jurisdicción, en providencia del 5 de agosto de 202118, señaló lo siguiente: “La Ley Estatutaria del Derecho de Petición en su artículo 24 establece que sólo tendrá carácter reservada la información y documentos así calificados por la Constitución Política o la ley.
El artículo 25 de esa normativa, por su parte, enuncia los requisitos que debe contener la respuesta que niegue la información requerida por estar afectada de reserva, entre ellos, que deberá estar motivada, invocar el artículo que justifica el carácter reservado de la información y ser efectivamente notificada al interesado. (…) El artículo 26 de la Ley Estatutaria del Derecho de Petición establece un proceso principal y autónomo para que un juez de la república decida definitivamente, en caso de insistencia por el interesado, sobre la reserva invocada por la autoridad que tiene bajo su custodia la información requerida.
(…) El Legislador depositó la competencia para conocer estos procesos de única instancia, en cabeza del Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentre el documento, siempre que el sujeto pasivo de la petición sea una autoridad del orden nacional, departamental o del distrito de Bogotá. Si la petición se presentó ante autoridades distritales o municipales corresponderá conocer del recurso de insistencia al juez administrativo.
Este recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los 10 días siguientes a la recepción de la información y ante la autoridad que invocó la reserva que deberá remitir al juez o tribunal administrativo, según corresponda y será decidido en un término de 10 días siguientes a la recepción. (…) En ese orden, se tiene que la ley dispone un proceso judicial autónomo y principal para debatir sobre la decisión de la autoridad de otorgar carácter reservado a determinada información o documento.”.
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia T-043 de 2022, mencionada en parte antecedente, reiteró el carácter constitucional y la idoneidad del recurso de insistencia, en los siguientes términos: “80. En la sentencia C-951 de 201419, esta Corte consideró que ese recurso era constitucional porque consistía en un procedimiento sumario para hacer efectivo el derecho a la información, cuando los administrados consideren que este no ha sido satisfecho por parte de la administración. En sentencia T-466 de 201020 se determinó que cuando la autoridad emita una repuesta negativa a la solicitud de información, en consideración a su carácter reservado, e invoque disposiciones constitucionales o legales, el recurso de insistencia es el mecanismo judicial procedente, “en tanto aquel constituye un instrumento específico, breve y eficaz para determinar la validez de la restricción a los _______________________ 18 Proferida dentro de la acción de tutela con radicado No. 11001-03-15-000-2021-03692-00 (AC), accionante: LUIS DANIEL MERCADO DÍAZ y Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B 19 M.(e) P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 20 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 15 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL derechos fundamentales en cuestión”21.
Debe tenerse en cuenta que el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 trae un listado taxativo y recuerda que “solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial” (énfasis añadido), por lo cual, en casos distintos a los señalados resulta improcedente la insistencia22. 81.
Además, estableció que se trataba de un recurso idóneo, en la medida en que se trata de un proceso judicial de única instancia a través del cual se decide de manera definitiva sobre la validez de la restricción al acceso de los documentos públicos. Aclaró que en los municipios que no cuentan con juez administrativo, la competencia para resolver acerca del recurso de insistencia correspondería a cualquier juez del municipio sede de la autoridad que aplicó la reserva. 82.
Para la Corte, con la formulación del recurso de insistencia “la acción de amparo recobra su carácter subsidiario para efectos de proteger el derecho fundamental de petición”23. A través de este recurso es posible que los ciudadanos cuestionen la razonabilidad de los argumentos brindados por las autoridades para negar el acceso a la información ante un juez”.
CASO CONCRETO En el sub júdice, el señor Daniel Fernando Gutiérrez Hurtado elevó derecho de petición ante la Secretaría de Salud del Departamento del Guainía solicitando, entre otras cuestiones, que se le entregue la siguiente información: (…) _______________________ 21 Ibíd. 22 “Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha distinguido dos hipótesis de desconocimiento del derecho fundamental de acceso a los documentos públicos que cuentan con dos mecanismos de defensa judicial diferentes.
En efecto, la primera consiste en que la administración emita una respuesta negativa a la solicitud, aduciendo su carácter reservado e invocando las disposiciones constitucionales o legales pertinentes. En este evento, la Corte no ha dudado en afirmar que el recurso de insistencia es el mecanismo judicial de defensa procedente, en tanto aquel constituye un instrumento específico, breve y eficaz para determinar la validez de la restricción a los derechos fundamentales en cuestión. La segunda hipótesis consiste en la vulneración por falta de respuesta material o respuesta diversa al carácter reservado de la información. En este supuesto, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que es la acción de tutela el mecanismo idóneo para obtener la protección de tal derecho fundamental” Ibíd. 53. 23 Sentencia T-119 de 2017. 16 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Frente a los dos puntos indicados, la entidad manifestó a través de su respuesta lo siguiente: 17 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Ahora bien, de acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial enunciado antecedentemente, se advierte que le asiste razón al recurrente, pues, la información que se le negó por parte del ente departamental no goza de reserva, de acuerdo con las siguientes razones: 18 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Como se advierte de la respuesta suministrada por la entidad, la información que se negó entregar al peticionario es el “nombre o razón del sancionado” en cada uno de los procesos administrativos sancionatorios adelantados por la Secretaría de Salud, arguyendo que se encuentra sujeta a reserva legal toda vez que se trata de información sensible que puede afectar la intimidad del titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, además, que el peticionario no acreditó ser el titular de la información, ni apoderado de alguno de los sujetos procesales o personas autorizadas, ni tampoco acreditó estar constituido como una veeduría ciudadana en los términos de la Ley 850 de 2003, invocando como fundamento legal lo previsto en los artículos 5º de las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.
Los contenidos normativos invocados, esto es, los artículos 5 de las Leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012, tratan, en su orden, de la circulación de información recolectada en bases de datos, es decir, a quien se puede entregar dicha información24 y el concepto de datos sensibles. En lo tocante a la Ley 1266 de 2008 debe reiterarse que, previo a indicar lo concerniente a la circulación de la información, define en el artículo 3º lo que debe ser considerado como dato público, dato semiprivado y dato privado, precisándose, que son públicos, entre otros, los datos contenidos en documentos públicos, sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén sometidos a reserva y los relativos al estado civil de las personas; el dato semiprivado es el que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general, como el dato financiero _______________________ 24 “ARTÍCULO 5°.
Circulación de información. La información personal recolectada o suministrada de conformidad con lo dispuesto en la ley a los operadores que haga parte del banco de datos que administra, podrá ser entregada de manera verbal, escrita, o puesta a disposición de las siguientes personas y en los siguientes términos: a) A los titulares, a las personas debidamente autorizadas por estos y a sus causahabientes mediante el procedimiento de consulta previsto en la presente ley. b) A los usuarios de la información, dentro de los parámetros de la presente ley. c) A cualquier autoridad judicial, previa orden judicial. d) A las entidades públicas del poder ejecutivo, cuando el conocimiento de dicha información corresponda directamente al cumplimiento de alguna de sus funciones. e) A los órganos de control y demás dependencias de investigación disciplinaria, fiscal, o administrativa, cuando la información sea necesaria para el desarrollo de una investigación en curso. f) A otros operadores de datos, cuando se cuente con autorización del titular, o cuando sin ser necesaria la autorización del titular el banco de datos de destino tenga la misma finalidad o una finalidad que comprenda la que tiene el operador que entrega los datos.
Si el receptor de la información fuere un banco de datos extranjero, la entrega sin autorización del titular sólo podrá realizarse dejando constancia escrita de la entrega de la información y previa verificación por parte del operador de que las leyes del país respectivo o el receptor otorgan garantías suficientes para la protección de los derechos del titular. g) A otras personas autorizadas por la ley”. 19 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL y crediticio de actividad comercial o de servicios a que se refiere el Título IV de la presente ley y, el dato privado es el que por su naturaleza íntima o reservada sólo es relevante para el titular.
Respecto de lo previsto en el artículo 5º de la Ley 1581 de 2012 se reitera que en este se determina que lo datos sensibles son aquellos que afectan la intimidad del titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos.
De acuerdo con lo anterior, para este Tribunal los argumentos de la entidad para negar la entrega de la información, esto es, el nombre o razón de quienes fueron objeto del procedimiento sancionatorio seguido por la entidad no resulta razonable ni jurídicamente viable desde la perspectiva del contenido normativo de las normas invocadas, pues, en ellas dichos datos no se encuentran relacionados como reservados y, por ende, deban ser objeto de protección. En efecto, de acuerdo con la Corte Constitucional, “el nombre, compuesto por el nombre de pila y los apellidos, cumple una función jurídica importante para la persona y la sociedad, al ser un elemento esencial del estado civil”25, de lo que se concluye que al tenor de lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1266 de 2008 es un dato público por hacer parte del estado civil de las personas.
De igual manera, resulta importante señalar que de conformidad con lo previsto en el capítulo 3 del Decreto 780 de 2016 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social” y la Resolución No. 3100 de 2019 “Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y _______________________ 25 T-623 de 2014 20 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Habilitación de Servicios de Salud” se consagra lo relacionado con el Registro Especial de Prestadores de servicios de Salud, como un registro público que consolida el Ministerio de Protección social, en el cual todo prestador de servicios de salud debe inscribirse y a partir del cual se considera habilitado para ofertar y prestar los servicios declarados; inscripción que tendrá una vigencia de 4 años; igualmente, se consagra que de acuerdo con las directrices que imparta el Ministerio de Salud y Protección Social, las Entidades Departamentales y Distritales de Salud, en sus respectivas jurisdicciones, serán responsables de la administración de la base de datos que contenga dicho registro, resaltándose que es un instrumento público y que puede ser consultado por cualquier ciudadano en la página web del citado ministerio.
Igualmente, la Sala precisa que la información que se solicita hace parte de los procesos sancionatorios regulados en el artículo 557 de la Ley 9 de 1979, modificado por el artículo 98 del Decreto 2109 de 2019, en el cual se indica: “La autoridad competente iniciará proceso sancionatorio en los casos que evidencie una presunta infracción o violación al régimen sanitario.
Cuando se trate de productos, establecimientos y/o servicios catalogados de bajo riesgo, la apertura del proceso solo se hará cuando además de evidenciar la presunta infracción, existan indicios frente a la liberación del producto en el mercado o se haya determinado el incumplimiento de las medidas sanitarias de seguridad. Para efectos de clasificar un producto, establecimiento y/o servicio de bajo riesgo, deberán ser atendidos los criterios, normas y reglamentos formulados a nivel nacional y adaptados a nivel territorial.
La entidad encargada de hacer cumplir las disposiciones sanitarias impondrá, mediante acto administrativo, alguna o algunas de las siguientes sanciones, según la gravedad del hecho: a. Amonestación; b. Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes; c. Decomiso de productos; d. Suspensión o cancelación del registro o de la licencia, y e. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo”.
En el artículo 47 del CPACA se reglamenta el tema del procedimiento administrativo de carácter sancionatorio cuando no esté regulado por leyes especiales y ordena, que sus disposiciones se aplicarán en lo no previsto por dichas leyes, además de ello, prevé lo siguiente. “Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona.
Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la 21 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.
Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente”.
Como se evidencia, de las anteriores normativas, no se advierte que en ellas se consagre reserva alguna frente a los mencionados procesos sancionatorios; al contrario, por regla general y atendiendo el carácter procedimental de las actuaciones administrativas, este tipo de asuntos se rige, entre otros, por el principio de publicidad que hace parte integral del debido proceso; además, porque la labor de estas entidades en la medida en que prestan servicios de salud exceden la actividad privada y constituyen la prestación de un servicio público que trasciende a la colectividad y, por ende, la información es relevante para la comunidad y no puede ser negada.
En consecuencia, resulta claro que no existe reserva alguna respecto del nombre o razón de los sancionados, por lo que la información que la entidad se niega a suministrar, para esta Sala no se encuentra enmarcada como un dato sensible ni semiprivado y mucho menos como privado. Así las cosas, esta Colegiatura considera que se encuentra mal denegada la petición elevada por el recurrente y así lo declarará en la parte resolutiva de esta decisión, ordenado igualmente, que la entidad territorial accionada entrere la información solicitada por el recurrente en el derecho de petición elevado el 06 de enero de 2023, específicamente, en los puntos 2.4 y 2.7, par lo cual se concederá un término de diez (10) días contado a partir de que esta decisión quede ejecutoriada. 22 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR MAL DENEGADA por parte del DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA -SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL la solicitud de información presentada por DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO, a través del derecho de petición elevado el 06 de enero de 2023, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA - SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL, suministrar al señor DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO la información solicitada en los puntos 2.4 y 2.7 del derecho de petición elevado el 06 de enero de 2023, dentro del término de diez (10) días, contados a partir de que cobre ejecutoria la presente decisión. Si la entrega de la información genera algún costo este deberá ser asumido por el recurrente.
TERCERO: En firme esta providencia archívese la actuación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión ordinaria de la fecha, Acta:005 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada 23 5000123330002020230004000 RECURSO DE INSISTENCIA DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ HURTADO VS. DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI.
El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx