TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: CLÍNICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA DEMANDADOS: MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD RADICADO: 20-001-33-33-002-2015-00567-02 MAGISTRADA PONENTE: CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 7 de febrero de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que negó las pretensiones de la demanda, así: “(…)
PRIMERO: DESESTÍMENSE las pretensiones de la demanda de acuerdo a lo expuesto en este proveído. SEGUNDO Contra esta sentencia procede el recurso de apelación, en firme esta providencia, archívese el expediente.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriado materialmente este fallo, se hará la correspondiente depuración del expediente, devolviendo los anexos a los demandantes y destruyendo las copias que legalmente corresponda, para que el envío al ARCHIVO se haga en las condiciones establecidas en la respectiva tabla de retención documental; para el efecto el Despacho tomará las determinaciones que conforme a los principios de publicidad y transparencia se avengan al caso (…)”.
(Sic). II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS Según la demanda, la parte accionante, CLÍNICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA SA., prestó sus servicios a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD (SOLSALUD EPS. SA.)”; sin embargo, desde el momento en que la Empresa Promotora de Salud fue intervenida no se le pagaron las facturas correspondientes a dichos servicios1, muy a pesar de haberlas presentado de manera oportuna para el pago. 1Mediante Resolución No. 735 de fecha 6 de mayo de 2013, se ordenó la toma de posesión de bienes, haberes, negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar el programa de entidad promotora del Régimen Contributivo EPS y el programa de entidad promotora del Régimen Subsidiado EPSS, de la Sociedad Solidaria de Salud “SOLSALUD EPS SA”.
Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 2 Asimismo, señaló la demanda que iniciado el trámite liquidatorio de SOLSALUD EPS. SA., el liquidador rechazó por glosas las facturas relacionadas en el CD No. 3 por un valor de $2.274.876.828.00; glosas que fueron respondidas oportunamente por la parte actora, quien interpuso sendos recursos de reposición contra las Resoluciones 003213 de mayo 27 de 2014 y 003546 de junio 3 de 2014.
Finalmente, sostuvo la parte accionante que la causa del daño sufrido, objeto de reparación en el presente proceso, se concretó en la omisión del agente designado por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en el pago de las facturas expedidas y presentadas para el recaudo de los servicios médicos prestados; omisión que, en su sentir, generó un empobrecimiento injustificado y, por tanto, el enriquecimiento para la EPS intervenida. 2.2.
PRETENSIONES En la demanda se solicitó: “(…) a. Que se declare la Responsabilidad Administrativa Extracontractual de la Nación- Ministerio de Salud y de la Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud, por los perjuicios ocasionados a mi cliente con ocasión de la acción omisiva del agente interventor durante la intervención forzosa Administrativa a la que fue sometida la Sociedad Solidaria de Salud “ SOLSALUD EPS S.A”, consistente en el no pago por parte del señor interventor de los servicios que la CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA S.A, prestó a dicha EPS. b. Que como consecuencia de la declaración de Responsabilidad Administrativa Extracontractual deprecada en literal anterior, se condene a los demandados a pagar a favor de la CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA S.A, los perjuicios de orden material en sus dos componentes de LUCRO CESANTE Y DAÑO EMERGENTE, los cuales ascienden a la suma total de CINCO MIL TRESCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS MCTE ($ 5.303.858.691.00), tal y como se probará durante el curso del proceso y conforme a la explicación razonada de la cuantía que se dejará anotada en el respectivo acápite (…)”.
(SIC).
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada, NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a través de apoderado judicial, contestó la demanda; se opuso a las pretensiones de la parte actora, en razón a que el Ministerio de Salud y Protección Social no tiene dentro de sus funciones y competencias las de “adelantar, graduar y calificar acreencias” de cualquier índole cuando se trata de EPS., en liquidación o liquidadas, por lo cual no es la llamada a responder por las consecuencias que se derivan de tales hechos.
Con fundamento en ello, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva; inexistencia de daño antijurídico por parte del Ministerio de Salud y Protección Social; inexistencia de la obligación e inexistencia del derecho, por cuanto el Ministerio de Salud y Protección Social no intervino directa ni indirectamente en el proceso liquidatorio de SOLSALUD EPS SA., ni en la expedición de los actos acusados que causaron al convocante los presuntos perjuicios que motivaron la presente solicitud.
Por su parte, la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD contestó la demanda; se opuso a las pretensiones de la misma, atendiendo a que esa entidad no es promotora o prestadora de salud al no tener funciones de aseguramiento dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; por tanto, no existe nexo Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 3 de causalidad entre el presunto daño antijurídico producido a la parte demandante con las funciones o actuaciones desarrolladas por la entidad pública.
Resaltó que en el presente caso la causa directa, eficiente y determinante del presunto daño, invocado por la demandante, radica en un hecho totalmente ajeno a la competencia y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, razón por la cual no se le puede atribuir responsabilidad. Propuso como excepciones el cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud; falta de legitimación en la causa por pasiva; los actos y/o omisiones del agente especial son autónomos e independientes de la Superintendencia Nacional de Salud; inexistencia de la obligación e inexistencia del nexo o relación de causalidad, con fundamento en que el demandante no precisó el presunto incumplimiento de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, sino que describe una presunta conducta activa u omisiva del Agente Especial Interventor. 2.4.
PRUEBAS - Documento Excel que contiene la relación de facturas relativas a la prestación del servicio de salud (régimen subsidiado y contributivo) por parte de la CLINICA LAURA DANIELA, radicadas ante SOLSALUD EPS, donde se indica la fecha de la factura, de radicación y el valor de las mismas2. - Formulario único para presentar reclamación oportuna de acreencias suministrado por SOLSALUD en liquidación a sus acreedores, donde aparecen los datos del reclamante (CLÍNICA LAURA DANIELA SA) y como fecha de presentación el día 15 de noviembre de 20133. - Formulario único para presentar reclamación oportuna de acreencias suministrado por SOLSALUD en liquidación, diligenciado por la CLÍNICA LAURA DANIELA SA., por concepto de reclamación: “(…) A03.
Proveedores Servicios de Salud Régimen Contributivo (…) valor reclamado $1.174.907.214 (…)” 4. - Formulario único para presentar reclamación oportuna de acreencias suministrado por SOLSALUD en liquidación, diligenciado por la CLÍNICA LAURA DANIELA SA., por concepto de reclamación: “(…) A03.90. Proveedores Servicios de Salud Régimen Contributivo (Anexo 3) (…) y cuyo valor reclamado es (…) $1.174.907.214 (…)”5. - Formulario único para presentar reclamación oportuna de acreencias a nombre del reclamante CLÍNICA LAURA DANIELA SA por concepto de “(…) A04.88 ( ) Proveedores de Servicios de Salud Régimen Subsidiado (Anexo 4) (…) valor reclamado $3.528.951.477 (…)”6.
2.5. SENTENCIA APELADA 2 Fs. 21-50; 51-89 exp. ONE DRIVE -primera instancia 3 Ver folios 90-91 ibidem 4 Ver folio 92 ibidem 5 Ver folio 93 ibidem 6 Ver folio 94 ibidem Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 4 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, en sentencia de primera instancia del 7 de febrero de 20227, desestimó las pretensiones de la parte demandante; con fundamento en lo siguiente: “(…) Así, frente a la falla o falta en los deberes de inspección, vigilancia y control a cargo de las demandadas, las pruebas que reposan en el plenario conducen a inferir que estas llevaron a cabo todas las evaluaciones, inspecciones, visitas, requerimientos, informes y medidas adoptadas con anterioridad a la liquidación forzosa administrativa llevada a cabo en SOLSALUD EPS S.A., conforme al marco constitucional y legal que regula sus competencias.
De este modo, los medios probatorios obrantes en el proceso resultan insuficientes para probar la falla en el servicio alegada, lo que quiere decir que la parte actora no asumió la carga de demostrar los hechos que alegó como fundamento de su pretensión de reparación. Este evento no es uno de aquellos en los que resulta procedente el decreto de pruebas de oficio para el esclarecimiento de puntos confusos, porque esta potestad no lleva implícita la obligación de suplir las cargas probatorias que le corresponden a los extremos de la litis.
En relación con la facultad oficiosa del juez de lo contencioso administrativo en materia probatoria, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-636 de 2015, señaló que su ejercicio no tiene como finalidad que “se releve o supla de manera injustificada a las partes en su carga probatoria, a fin de no afectar el equilibrio procesal entre ellas y, de este modo, su derecho a recibir un trato igual por parte de la autoridad judicial”.
No se advierte un estado de duda que amerite prueba oficiosa, en cuanto lo que se observa es que la parte actora no asumió la carga de probar los hechos que invocó a su favor en la demanda. Finalmente, el Despacho precisa que se desconocen las razones que conllevaron al no reconocimiento de la acreencia objeto de discusión, durante el trámite de liquidación forzosa de Solsalud E.P.S, así como las gestiones realizadas por la clínica demandante para lograr su inclusión en la masa liquidatoria, ni las razones por que no la haya obtenido pues se itera, ninguna probanza al respecto se allegó para acreditar en qué consistió la falla de las entidades accionadas.
En efecto, el proceso es huérfano en materia probatoria sobre este tópico y no basta con hacer imputaciones a las instituciones accionadas por una presunta falla en el servicio, pues tal como lo ha reconocido en forma reiterada el H. Consejo de Estado y este Juzgado, en un proceso de esta naturaleza debe demostrase el daño y la imputación, elementos que, en el presente caso, brillan por su ausencia (…)”.
2.6. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de la parte demandante, CLÍNICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA SA., solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, con fundamento en que al proceso se allegaron las pruebas que demuestran que oportunamente presentó la reclamación de las acreencias adeudadas por la EPS SOLSALUD (Nos. A03.90 y A04.88), como consta en los formularios únicos de reclamación oportuna de acreencias del 15 de noviembre de 2013, dispuestos para tal fin; acreencias que fueron glosadas por el liquidador y oportunamente controvertidas por la entidad accionada, a través de los recursos de ley contra las Resoluciones 003213 del 27 de mayo de 2014 y 003546 del 3 de junio de 2014. 7 Ver anexo 30 ibidem Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 5 Sostuvo que le correspondía a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por ser la entidad donde se surtió el procedimiento liquidatorio, remitir los antecedentes del mentado procedimiento al momento de contestar la demanda, pero deliberadamente no lo envió. III.
TRÁMITE PROCESAL El proceso fue repartido al Despacho 04 del Tribunal8; Despacho que, por haber conocido el asunto con anterioridad, mediante auto del 12 de mayo de 20229, dispuso su remisión al Despacho 01; donde una vez recibido se profirió auto del 16 de febrero de 2023 que admitió el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra la sentencia del 7 de febrero de 2022.
Posteriormente, el Despacho 01 ordenó la remisión del proceso al Despacho 05, con ocasión al Acuerdo No. CSJCEA23-105 de fecha 4 de octubre de 2023, que profirió el Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar; dependencia judicial que mediante oficio GA 012 de fecha 19 de octubre de 2023, dispuso su devolución al Despacho 01 por el no cumplimiento de los requisitos establecido por el Consejo Seccional de la Judicatura.
Luego, el Despacho 01 dispuso la remisión del proceso a este Despacho, mediante auto del 7 de mayo de 2024, en cumplimiento de lo dispuesto por el Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar, en el Acuerdo No. CSJCEA 24 - 52 del 2 de mayo de 2024, donde se ordenó la redistribución de los expedientes con ocasión a su creación. Finalmente, por auto del 16 de mayo de 202410 este Despacho avocó el conocimiento del asunto, por lo que, ejecutoriada la providencia de admisión del recurso, procederá la Sala a resolver lo pertinente.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto dentro del término de traslado concedido. V. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 7 de febrero de 2022 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si la decisión adoptada por el Juez de primera instancia debe ser confirmada o revocada; para ello se deberá verificar si las demandadas, NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, son responsables administrativa y patrimonialmente por los perjuicios causados a la parte accionante, CLÍNICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA SA., como consecuencia de la omisión en que incurrieron al no realizar las labores de inspección, vigilancia y control respecto de la EPS SOLSALUD y, concretamente, respecto del agente interventor, designado 8 Índice 0002 del aplicativo SAMAI-Segunda instancia 9 Índice 0004 ibidem 10 Índice 0022 ibidem Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 6 por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, quien no pagó las facturas generadas por los servicios médicos prestados por la parte demandante.
Para resolver lo planteado, la Sala analizará en primer lugar i) las normas y pronunciamientos jurisprudenciales atinentes al asunto, para concluir con iii) el caso concreto.
5.3. MARCO JURÍDICO APLICABLE 5.3.1. La Responsabilidad del Estado –de los títulos de imputación. El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado a partir de la Constitución Política de 1991 se fundamenta en el artículo 9011; norma que se erige como la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado12, por aquellos daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes.
A su vez, el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma que regula el medio de control de reparación directa, dispone: “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”.
En este sentido, para imponer condena a una entidad de derecho público se requiere la demostración de dos elementos fundamentales: el daño antijurídico y el título de imputación. Para que el daño sea indemnizable se requiere que esté cabalmente estructurado, y que cumpla los siguientes aspectos: i) que el daño sea antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico porque no está amparado por la ley o el Derecho, que contraría el orden legal o que está desprovisto de una causa que la justifique.; ii) que lesione un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y; iii) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limite a una mera conjetura.
La imputación, por su parte, no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, ya sea por falla del servicio –régimen subjetivo–, riesgo excepcional o daño especial –régimen objetivo–. El régimen subjetivo acarrea los presupuestos que se enuncian a continuación: “La falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo.
El retardo 11 Art. 90 CP.: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. ( )”. 12 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003. “3- Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado.
Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada –en especial en el artículo 16- los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial.
Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 7 se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal, se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa o no lo presta”13.
Por su parte, el régimen objetivo de responsabilidad implica lo siguiente: “El daño especial resultará aplicable en aquellos supuestos en que el daño sea producto de un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas (…) La teoría del riesgo excepcional resulta aplicable a eventos en los cuales se somete a una persona a la existencia de un peligro que desborda la normalidad, como consecuencia del uso de instrumentos o elementos para la prestación de un determinado servicio o actividad”14.
Con respecto al juicio de imputación que el juzgador debe realizar para resolver cada controversia sometida a su conocimiento, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en especial. De esta manera, la jurisprudencia no puede fijar la existencia de un título único de imputación sobre los eventos que guarden semejanzas fácticas entre sí, ya que este puede variar en consideración a las circunstancias particulares de cada proceso, y a los parámetros o criterios jurídicos que el juez estime relevantes dentro del marco de su argumentación: “En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta sentencia”15.
En este orden de ideas, corresponde al Juez de lo Contencioso Administrativo establecer, en cada caso particular, el criterio de imputación aplicable que más se ajuste, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso y las alegaciones de las partes. 5.3.2. De las funciones del MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. El Decreto 4107 de 2011 establece, entre otros, los siguientes objetivos y funciones, así: 13 CE.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 26 de abril de 2018. CP. Marta Nubia Velásquez Rico. Rad. 05001-23-31-000-2002-04463-01(44826). 14 CE. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Subsección A. CP. María Adriana Marín. Sentencia del 19 de abril de2018. Rad. 2115043 68001-23-31-000-2001-00452-01.. 15 CE.
Sección Tercera -Sala Plena, sentencia de 19 de abril de 2012, exp. 19001233100019990081501 (21515), CP. Hernán Andrade Rincón. Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 8 “Artículo 1.
Objetivos. El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo.
El Ministerio de Salud y Protección Social dirigirá, orientará, coordinará y evaluará el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales, en lo de su competencia, adicionalmente formulará establecerá y definirá los lineamientos relacionados a con los sistemas de información de la Protección Social.
Artículo 2. Funciones. El Ministerio de Salud y Protección Social, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: 1. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 2.
Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar los planes, programas y proyectos en materia de Salud y Protección Social. 3. Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades. 4.
Formular, adoptar, coordinar la ejecución y evaluar estrategias de promoción de la salud y la calidad de vida, y de prevención y control de enfermedades transmisibles y de las enfermedades crónicas no transmisibles. 5. Dirigir y orientar el sistema de vigilancia en salud pública. 6. Formular, adoptar y coordinar las acciones del Gobierno Nacional en materia de salud en situaciones de emergencia o desastres naturales. 7.
Promover e impartir directrices encaminadas a fortalecer la investigación, indagación, consecución, difusión y aplicación de los avances nacionales e internacionales, en temas tales como cuidado, promoción, protección, desarrollo de la salud y la calidad de vida y prevención de las enfermedades. 8. Formular y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en materia de protección de los usuarios, de promoción y prevención, de aseguramiento en salud y riesgos profesionales, de prestación de servicios y atención primaria, de financiamiento y de sistemas de información, así como los demás componentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 9.
Formular, adoptar y evaluar la política farmacéutica, de medicamentos, de dispositivos, de insumos y tecnología biomédica, y establecer y desarrollar mecanismos y estrategias dirigidas a optimizar la utilización de los mismos. 10. Establecer los mecanismos para adelantar negociaciones de precios de medicamentos, insumos y dispositivos médicos. 11.
Formular y evaluar la política de talento humano en salud, en coordinación con las entidades competentes, que oriente la formación, ejercicio y gestión de las profesiones y ocupaciones en salud. 12. Dirigir, organizar, coordinar y evaluar el servicio social obligatorio de los profesionales y ocupaciones del área de la salud. 13. Definir los requisitos que deben cumplir las entidades promotoras de salud e instituciones prestadoras de servicios de salud para obtener la habilitación y acreditación.(…).” 5.3.3.
De las funciones de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - SUPERSALUD. La Ley 715 del 21 de diciembre de 200116, entre otras funciones, dispuso: “ARTÍCULO 68. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del 16 Ley 715 de 2001 (21 de diciembre), “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151,288,356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 9 cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. Las organizaciones de economía solidaria que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de régimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud. Los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, privadas serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades, con excepción de las fundaciones, corporaciones y demás entidades de utilidad común sin ánimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos públicos o de la Seguridad Social en Salud.
Para el ejercicio de sus funciones, la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la jurisdicción coactiva, realizará el cobro de las tasas, contribuciones y multas a que hubiere lugar. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los La intervención de la Superintendencia de Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que consistirá en el salvamento.
Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las entidades territoriales, multas hasta de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía, por incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El pago de las multas debe hacerse con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la entidad de la cual dependen”. Subrayas fuera del texto original. Por su parte la Ley 1122 de 200717, dispuso: “(…)
ARTÍCULO 35. DEFINICIONES. Para efectos del presente capítulo de la ley, se adoptan las siguientes definiciones: A. Inspección: La inspección, es el conjunto de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la situación de los servicios de salud y sus recursos, sobre la situación jurídica, financiera, técnica-científica, administrativa y económica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud dentro del ámbito de su competencia. 17 Ley 1122 del 9 de enero de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad”.
Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 10 Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones administrativas.
B. Vigilancia: La vigilancia, consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de salud, atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de este.
C. Control: El control consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión.
ARTÍCULO
36. SISTEMA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. Créase el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud como un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí, el cual estará en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, sin perjuicio de las facultades asignadas al Instituto Nacional de Salud y al Invima.
ARTÍCULO
37. EJES DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes ejes: 1. Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud. 2.
Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud. 3. Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. 4.
Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud. 5.
Eje de acciones y medidas especiales. <Numeral modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud.
Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación. 6.
Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia. Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 11 7.
Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales.
ARTÍCULO
39. OBJETIVOS DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará, además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes objetivos: a) Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud; b) Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud; c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo; d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud; e) Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones prestadoras de salud; f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud; g) Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; h) Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores del Sistema.
ARTÍCULO 40. FUNCIONES Y FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. La Superintendencia Nacional de Salud, además de las funciones y facultades ya establecidas en otras disposiciones, cumplirá dentro del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control, las siguientes: a) Adelantar funciones de inspección, vigilancia y control al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, y demás actores del sistema, incluidos los regímenes especiales y exceptuados contemplados en la Ley 100 de 1993; b) Inspeccionar, vigilar y controlar que las Direcciones Territoriales de Salud cumplan a cabalidad con las funciones señaladas por ley, conforme a los principios que rigen a las actuaciones de los funcionarios del Estado, e imponer las sanciones a que haya lugar.
En virtud de la misma potestad mediante decisión motivada, de oficio o a petición de parte podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan en las entidades territoriales de salud, cuando se evidencia la vulneración de dichos principios; c) Con sujeción a las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, señalará los procedimientos aplicables a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias que deba surtir, respetando los derechos del debido proceso, defensa, o contradicción y doble instancia; d) Introducir mecanismos de autorregulación y solución alternativa de conflictos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud;
Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 12 e) Ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control frente a sus vigilados, en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los demás órganos que ejercen inspección, vigilancia y control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizando el ejercicio de la ética profesional, la adecuada relación médico paciente y el respeto de los actores del sistema por la dignidad de los pacientes y de los profesionales de la salud(…)”.
5.4. ANALISIS DEL CASO CONCRETO La parte demandante, la CLÍNICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA SA., pretende la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas, NACIÓN -MINISTERIO DE SALUD y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por la presunta omisión en sus funciones de inspección, vigilancia y control asignadas por la ley; omisión que derivó en graves perjuicios porque el agente interventor no pagó las facturas generadas por los servicios médicos prestados a la Empresa Promotora de Salud SOLSALUD.
Las entidades accionadas negaron la responsabilidad endilgada en la demanda, debido a que dentro de sus competencias y funciones no está la de “adelantar, graduar y calificar acreencias” de las Empresas Promotoras de Salud (EPS), en liquidación o liquidadas. El Juez de Primera Instancia negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que no se demostró dentro del proceso la existencia de los dos elementos de la responsabilidad -daño y la imputación-, y, con ello, la falla en el servicio alegada por la parte actora en la demanda.
El apoderado judicial de la parte demandante, CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA SA., solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, con fundamento en que al proceso se allegaron las pruebas demostrativas de la omisión de las demandadas y del interventor nombrado por la SUPERSALUD; además, que se demostró que se hizo la reclamación oportuna de las acreencia (Nos. A03.90 y A04.88 del 15 de noviembre de 2013) ante SOLSALUD EPS en liquidación; acreencias que fueron “glosadas” por el liquidador y controvertidas, a través de los recursos que instauró contra las Resoluciones 003213 del 27 de mayo de 2014 y 003546 del 3 de junio de 2014, pero no l Sostuvo, además, que la Superintendencia Nacional de Salud, entidad donde se surtió el procedimiento, era la obligada a remitir los antecedentes del proceso al momento de contestar la demanda y deliberadamente no lo envió. La Sala confirmará la decisión de primera instancia con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación. En el presente caso se demostró que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 000671 del 27 de marzo de 2012, adoptó “medida cautelar preventiva de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa” para administrar el programa del Régimen Contributivo y subsidiario de la Sociedad Solidaria de Salud (SOLSALUD EPS SA), por el término de dos (2) meses prorrogables y designó como agente especial Interventor al señor MARIO ALBERTO POSADA ROJAS; medida que fue prorrogada, mediante las resoluciones Nos. 001391 del 25 de mayo de 2012, 002321 del 26 de julio de 2012 Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 13 y 000106 del 25 de enero de 2013, según se desprende de los hechos de la demanda y de la contestación de la misma presentada por la SUPERSALUD.
Asimismo, se encuentra demostrado que, posteriormente, se expidió la Resolución N° 000735 del 6 de mayo de 2013 donde se ordenó la intervención forzosa administrativa para liquidar los programas de la sociedad solidaria de salud (SOLSALUD EPS SA), régimen contributivo y subsidiado (EPS- EPSS); para lo cual, se designó como agente especial liquidador al señor FERNANDO HERNANDEZ VELEZ, mediante Resolución N° 000795 del 14 de mayo de 2013, según se desprende de las manifestaciones de las partes en sus distintas intervenciones en el proceso.
De igual manera, se acreditó que la parte accionante, CLINICA LAURA DANIELA SA., diligenció y presentó, ante SOLSALUD en liquidación, el día 15 de noviembre de 2013, los formatos dispuesto para la reclamación de las acreencias A03.90 y A04.88, por concepto de servicios de salud régimen contributivo y subsidiado (Anexo 3), por valor de $1.174.907.21418 y $3.528.951.477 (Anexo 4, respectivamente, conforme se extrae de las manifestaciones de las partes en la demanda, su contestación y los referidos formularios19.
Se probó que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, mediante la Resolución No. 001428 del 31 de julio de 2013, resolvió el recurso de reposición que interpuso SOLSALUD EPS SA contra la Resolución N° 000735 del 6 de mayo de 2013, por medio de la cual se ordenó la intervención forzosa administrativa y liquidatoria de SOLSALUD EPS SA, de conformidad con los propios dichos de las partes en el trámite del presente proceso.
Finalmente, se demostró que el estado de las mentadas reclamaciones (radicación A04.88 y A03.90) se encuentran reportadas como “graduada y presentación oportuna”, según documento aportado al proceso por la parte accionante20. En el contexto probatorio reseñado, procederá la Sala a establecer, para efectos de resolver el problema jurídico, si las entidades demandadas desde la órbita de sus competencias, son responsables administrativa y patrimonialmente por los perjuicios ocasionados a la parte demandante, derivados del no pago de los servicios de salud que prestó a la EPS SOLSALUD SA., conforme a los señalamientos expresados en el recurso de apelación. 5.4.1.
De la responsabilidad -el daño e imputación Conforme se expresó en el marco jurídico, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado a partir de la Constitución Política de 1991 se fundamenta en el artículo 9021; norma que se erige como la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado22, la cual requiere dos elementos 18 Folios 90-93 del índice 0001 del expediente ONE DRIVE 19 Folios 94-95 ibidem 20 Folio 96 ibidem 21 Art. 90 CP.: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
( )”. 22 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003. “3- Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada –en especial en el artículo 16- los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial.
Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 14 fundamentales para predicar su responsabilidad, i) el daño antijurídico23 y ii) la imputación plena24 -fáctica y jurídica25. El daño El daño, conforme a los parámetros fijados por la Jurisprudencia nacional, es el perjuicio o menoscabo de un interés jurídicamente tutelado padecido por una persona que no estaba obligada a soportado por ser irrazonable, contrario al ordenamiento jurídico; y para entenderse configurado deberá acreditarse, necesariamente, su certeza, el carácter personal y que sea directo26.
En el presente caso, como se dijo en precedencia, el daño alegado en la demanda lo constituye el no pago de las facturas relativas a los servicios de salud que prestó la CLINICA LAURA DANIELA a los afiliados de SOLSALUD EPS, derivado de la presunta omisión en que incurrieron las accionadas en el trámite del procedimiento de intervención forzosa administrativa que se surtió sobre la EPS SOLSALUD.
Para probar el referido daño, al proceso se aportó una lista (en cuadro Excel) de las facturas relativas a la prestación del servicio de salud (régimen subsidiado y contributivo) por parte de la CLINICA LAURA DANIELA, radicadas ante SOLSALUD EPS, el 15 de noviembre de 2013, donde se indica la fecha de la factura y de la radicación, así como el valor de las mismas27.
De esta manera, luego del análisis de la información contenida en los formatos diseñados para la reclamación de las acreencias, junto a las manifestaciones de las partes en la demanda, la contestación de la misma y en las demás intervenciones procesales, para la Sala es evidente, contrario a lo dicho por el Juez de instancia, que la CLÍNICA LAURA DANIELA sufrió un daño, debido a que prestó un servicio y no le fue retribuido el valor del mismo.
En efecto, son las propias accionadas -demandante y demandadas- quienes reconocen que la CLÍNICA LAURA DANIELA SA prestó el servicio a los afiliados de SOLSALUD EPS y realizó la correspondiente radicación de las facturas ante el agente interventor encargado del proceso liquidatorio, pero que, sin embargo, no le fueron pagados dichos servicios durante el curso del trámite liquidatorio, ya que las facturas presentadas fueron objeto de glosas28, así fue aceptado por las partes, se reitera, muy a pesar que no se aportaron las resoluciones donde se hizo el registró de las referidas inconformidades, como tampoco se anexó el recurso, o recursos, 23 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-254 de 2003, “… antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima.
De otro lado, la concepción del daño antijurídico a partir de la consideración de que quien lo sufre no está obligado a soportarlo constituye otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la igualdad frente a las cargas públicas es sustento de la actividad de la administración pública” 24 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-254 de 2003.
“otro principio de responsabilidad patrimonial del Estado es el de imputabilidad. De conformidad con éste, la indemnización del daño antijurídico le corresponde al estado cuando exista título jurídico de atribución, es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del legislador pueda deducirse que la acción u omisión de una autoridad pública compromete al Estado con sus resultados”. 25 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación: 504222331000950196-01 (16.630).
Salvamento de Voto, consejero Mauricio Fajardo Gómez. "Esta Corporación antes ha manifestado muy clara y acertadamente que: “Las imputaciones fácticas son las indicaciones históricas referidas a los hechos en los cuales el demandante edifica sus pretensiones; o el simple señalamiento de las causas materiales, en criterio de quien imputa, que guardan inmediatez con el hecho y, que considera, contribuyeron desde el punto de vista físico a la concreción del daño. En cambio, las imputaciones jurídicas aluden a la fuente normativa de deberes y de obligaciones —constitucionales, legales, administrativas, convencionales o contractuales— en las cuales se plasma el derecho de reclamación”. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, 1 de julio de 2015, radicado 52 001 23 31 000 1998 00182 01 (30385), MP JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. 27 Fs. 21-50; 51-89 exp.
ONE DRIVE -primera instancia 28 “Glosa. Es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud” (“Anexo técnico No. 6 del Manual Único de glosas, devoluciones y respuestas unificación, contenido en la Resolución 3047 de 2008 modificada por la Resolución 416 de 2009).
Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 15 que la parte accionante sostiene que presentó contra la resolución donde se consignaron las glosas a las facturas por parte del agente liquidador. La imputación del daño a las demandadas Demostrado el daño, no hay dudas sobre la existencia de los perjuicios irrogados a la parte accionante, sin embargo, se deberá determinar si el mismo le es imputable a las demandadas, debido que no basta que se haya producido el reseñado daño, sino que deberá tener la connotación de antijurídico y, además, debe ser imputable al Estado, es decir, debe existir un título jurídico que permita su atribución a una actuación u omisión de la autoridad pública.
Respecto del título de imputación aplicable al presente caso, la Sala dirigirá su análisis desde la perspectiva del título de imputación denominado como falla del servicio, atendiendo a que en la demanda se señaló que el daño sufrido por la parte actora es consecuencia directa de la falla del servicio, por omisión, de las accionadas al no ejecutar, en debida forma, sus funciones de inspección, vigilancia y control en el trámite de la intervención forzosa de la EPS, así como de la omisión del agente interventor al no ordenar el pago de las facturas que presentó en forma oportuna y que derivó en que dicho valor no entró a su patrimonio.
No obstante, considera la Sala que la omisión endilgada a las accionadas y al agente interventor no se encuentra probada, conforme se expondrá a continuación. Como se ha venido explicando, según la demanda el perjuicio que sufrió la parte accionante por el no pago de los servicios de salud que prestó a los afiliados de la EPS SOLSALUD se generó por la omisión en que incurrieron las accionadas por falta de inspección, vigilancia y control sobre la EPS., así como la omisión del agente interventor de no pagar el servicio prestado a la CLÍNICA LAURA DANIELA, dentro del procedimiento de intervención forzosa administrativa que se surtió. Inicialmente, la Sala pone de presente que la medida de intervención forzosa administrativa para liquidar, ordenada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD., dentro de los procesos de liquidación de entidades descentralizadas del nivel nacional o territorial (EPS, ESES e IPS) es reglada y se rige, por el Decreto Ley 254 de 2000 (modificado por la Ley 1105 de 2006) ) y, en caso de existir vacío, procederá, en lo pertinente, la aplicación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, esto es, el Decreto Ley 663 de 1993) y demás normas que lo reglamenten o desarrollen.
De esta manera, las normas que regulan los procedimientos de intervención forzosa para entidades vigiladas por la Superintendencia financiera -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-- también son aplicables a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) cuando estén en las circunstancias allí planteadas, entre ellas, las relativas a las funciones, deberes, obligaciones y responsabilidades tanto de la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, del Agente interventor y de las EPS.
En ese sentido, conforme a la normativa regulatoria reseñada, la Superintendencia Nacional de Salud está facultada para tomar posesión de las entidades vigiladas que cumplen funciones de EPS, a fin de administrarlas o liquidarlas y cuyo objetivo es la prestación del servicio público de salud y un adecuado manejo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social.
Por tanto, a partir de la designación del agente especial liquidador por la SUPERSALUD., este será el que ostente su representación legal y quien adelanta bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación forzosa administrativa. además, tendrá la guarda y administración de los bienes que se encuentren en Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 16 poder de la entidad intervenida y, de este modo, le corresponderá realizar todos los actos dirigidos a facilitar la preparación y realización de la liquidación. Ello, sin perjuicio de las competencias de inspección, vigilancia y control atribuidas a la SUPERSALUD, por cuanto en el proceso de liquidación forzosa administrativa el liquidador designado actúa de manera independiente y autónoma, sin que la Superintendencia Nacional de Salud tenga competencias para coadministrar o dirigir la liquidación. En todo caso, el agente especial liquidador ejerce funciones públicas administrativas transitorias, actúa como auxiliar de la justicia y es responsable por la correcta ejecución de la liquidación. En relación a la responsabilidad de las accionadas, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y la SUPERINTENDENCIA DE SALUD, la Sala guarda plena conformidad con las apreciaciones jurídicas y probatorias del Juez de primer grado, debido a que no se probó de qué manera los mentados entes públicos tuvieron injerencia en el perjuicio que se causó a la parte accionante, por cuanto las funciones legales ejercida por la primera de ellas no tiene intervención directa en el proceso de liquidación que se realizó respecto de la EPS.
Mientras que respecto de la segunda, SUPERSALUD, si bien es la entidad que legalmente tiene la función de designar al agente interventor, encargado, entre otras labores, de pagar a los acreedores y proveedores de la EPS en liquidación, la Sala no vislumbra omisión alguna respecto de sus funciones dentro del referido procedimiento liquidatorio.
Por el contrario, la orden dada por la SUPERSALUD de liquidar la EPS y de nombrar al agente interventor para que ejecutara dicho procedimiento es una acción tomada y dirigida a salvaguardar los derechos de los afiliados y de sus proveedores o acreedores. Ahora, se tiene por establecido en el proceso que la CLÍNICA LAURA DANIELA radicó las correspondientes facturas ante el agente interventor encargado del proceso liquidatorio de la EPS SOLSALUD, pero no le fueron pagadas porque dichas facturas fueron objeto de glosas, es decir, fueron objetadas por parte del interventor encargado del procedimiento liquidatorio, según se desprende de las manifestaciones de las partes en el devenir procesal, por cuanto no se aportaron al proceso las resoluciones expedidas por el interventor para el efecto y tampoco los recursos que la parte accionante informa, sin probarlo, que presentó contra las resoluciones donde el agente liquidador consignó las glosas a las facturas.
De esta forma, el procedimiento liquidatorio se surtió en debida forma y dentro del mismo la parte accionante hizo uso de los recursos de ley para oponerse a las glosas que el liquidador realizó a la facturación que presentó29, al punto que quedó surtida la etapa de graduación de créditos desde el momento en que se profirió la Resolución N° 3802 de 201430; hecho que fue aceptado por la propia accionante, conforme se ha venido reseñando.
Es importante hacer énfasis en que en el proceso reposa un documento, aportado por la parte accionante, que contiene la anotación: estado actual: “graduada” y “presentación: “oportuna”, cuya imagen se inserta a continuación. 29 Hecho 7 de la demanda 30 "Por la cual el Agente especial liquidador se pronuncia con relación a las reclamaciones extemporáneas y en relación con los procesos ordinarios, de ejecución, fiscales y/o sancionatorios que cursan o llegaren a notificarse en contra de SOLSALUD EPS 5.A., en Liquidación, resolvió en el artículo primero: Declarar como insolutos, los créditos fiscales, parafiscales y quinta clase reclamados de manera oportuna y reconocidos mediante acto administrativo en el proceso liquidatorio" Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 17 Sin embargo, de este solo documento no puede colegirse que la acreencia reclamada estaba lista para su pago y por negligencia, desidia o capricho del agente liquidador no se realizó, ya que para llegar a la etapa de la graduación del crédito, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2555 de 2010, previamente tuvo que realizarse la reclamación de la acreencia ante la EPS en liquidación, el agente interventor debió haber verificado el crédito y, finalmente, que se hayan subsanado las inconformidades o glosas a las facturas, si las hubo.
Ahora, respecto del procedimiento liquidatorio es importante tener presente que los pagos de las acreencias siempre estarán supeditados al agotamiento de los activos de la EPS intervenida, conforme lo establece el artículo 293 del DL. 663 de 199331; por lo que el pago de estos pasivos se realizará hasta la concurrencia de los activos y conforme a la prelación de créditos prevista por la ley.
Así lo consagra la referida norma: “(…) Artículo 293º.- Naturaleza y Normas Aplicables de la Liquidación Forzosa Administrativa. 1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos (…)”.
De conformidad a lo expresado en precedencia, agotados los activos de la EPS SOLSALUD no se torna en antijurídico el no pago de los créditos que, aun cuando fueron reconocidos dentro del proceso liquidatorio, quedaron insolutos, siempre y cuando esa circunstancia haya ocurrido en el caso de la accionante, por cuanto en la demanda no se mencionó, tampoco se probó, cuál fue la razón por la que no se atendió su reclamación, o lo que es lo mismo, cuál fue el motivo del rechazo de su acreencia; como tampoco se logra extraer de los elementos de pruebas presentes en el proceso.
Por otra parte, no aprecia la Sala la configuración de los perjuicios invocados por la parte demandante desde el ámbito de la responsabilidad objetiva, como quiera que no expresó en la demanda y tampoco se evidencia en el proceso que a la CLINICA LAURA DANIELA SA se le haya impuesto, en el procedimiento administrativo, una 31 DL. 663 de 1993 (2 de abril de 1993), “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración.” Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 18 carga anormal o excesiva respecto a otros acreedores en idénticas condiciones que haya generado un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas.
En otras palabras, no se puede afirmar una carga excesiva frente a los derechos económicos de la demandante, por cuanto tuvo la oportunidad legal de comparecer al proceso de liquidación forzosa administrativa y según la naturaleza de su crédito estuvo en igualdad de condiciones con quienes estaban en su misma situación, o por lo menos procesalmente no se acreditó una situación distinta.
Respecto a un supuesto enriquecimiento sin justa causa por el no pago de los servicios prestados por la Clínica accionante a la extinta SOLSALUD EPS., además de no haberse demostrado un correlativo enriquecimiento de las demandadas, para que el enriquecimiento sea fuente de obligación debe demostrarse la ausencia de causa jurídica, situación que no podría alegarse en el caso que nos ocupa como quiera que la posible afectación económica de la CLÍNICA LAURA DANIELA tuvo su fundamento en la ley, o como lo afirma la parte demandante fue producto “(…) de la omisión del agente nombrado por la Superintendencia (…)”, o dicho de otra manera, de actuaciones surtidas dentro del trámite liquidatorio al que se sometió SOLSALUD EPS SA., sin que a la postre determinara a cuáles omisiones en concreto se refería como causante del daño. Por las consideraciones precedentes, estima la Sala que la parte accionante no concretó en qué consistió la falla del servicio alegada, solo se limitó a sostener que las entidades incumplieron el pago de las facturas, dejando de lado establecer y probar, la falta de diligencia de las demandadas en el ejercicio de sus funciones.
No obstante, contrario a lo afirmado por la parte accionante, las pruebas que obran en el proceso permiten concluir que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ejercitó las funciones de inspección, vigilancia y control que tenía frente a SOLSALUD EPS, al punto que ordenó, inicialmente, las medidas previas o preventivas para establecer el estado real de la EPS intervenida, luego se produjo la intervención administrativa con el fin de manejar los bienes de la EPS y, posteriormente, su liquidación, donde el interventor tomó las determinaciones propias de su cargo y cuya legalidad no fueron cuestionadas por la parte actora, como tampoco demostró irregularidad alguna que pudiera dar cuenta de que aun sabiendo sobre alguna anomalía del agente encargado, la SUPERINTENDENCIA DE SALUD demandada no haya ejercido sus funciones legales.
Finalmente, resalta la Sala que en esta instancia procesal no es oportuno la aplicación de la carga dinámica de la prueba, invocada en el recurso que ahora se desata, ya que la parte actora bien pudo haber gestionado la prueba y de esa manera obtener los actos administrativos que decidieron los recursos interpuestos contra las decisiones del agente liquidador que resolvió la glosas que se formularon a la facturación que presentó ante la EPS en liquidación, mediante derecho de petición dirigido al funcionario o agente interventor, de conformidad con el artículo 173 del Código General del Proceso32, dentro de la oportunidad correspondiente; documentos que más tarde también pudieron haber sido aportados al presente proceso para que la Sala pudiese verificar si hubo alguna irregularidad por parte del interventor o de la SUPERSALUD que tuviese el alcance de generar el perjuicio que se reclama en la demanda. 32 Artículo 173 del CGP “(…) El juez se abstendrá de ordenar la práctica de las pruebas que, directamente o por medio de derecho de petición, hubiera podido conseguir la parte que las solicite, salvo cuando la petición no hubiese sido atendida, lo que deberá acreditarse sumariamente (…)”.
Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 19 En este punto, recuerda la Sala que corresponde a la parte interesada probar los hechos que alega a su favor para la consecución de un derecho, postulado que es un principio procesal y que de manera expresa se encuentra previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso33, aplicable en este caso por remisión expresa del artículo 211 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo34.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 7 de febrero de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que negó las pretensiones de la demanda. 5.5. Condena en costas y agencias en derecho No habrá condena en costas, debido a que no se demostró su causación, en aplicación del criterio objetivo-valorativo expuesto por el Consejo de Estado35.
Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia del 7 de febrero de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las razones precedentes.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia judicial.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en sesión de fecha veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) y Acta No. 19. Notifíquese y Cúmplase CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO DORIS PINZÓN AMADO Magistrada Magistrada 33 Artículo 167 del CGP.: (antes artículo 177 C.P.C.).
“Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. (…)” 34 Artículo 211.” Régimen probatorio. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil.” 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia del 12 de diciembre de 2017, Radicado No. 15001-23-33-000-2013-00562-01(3518-14), Consejero ponente Dr. César Palomino Cortés: “En lo que respecta a la condena en costas, precisa la Sala que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.” Sentencia de Segunda Instancia Demandante: CLINICA INTEGRAL DE EMERGENCIAS LAURA DANIELA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SLAUD RADICADO: 20001333300220150056702 20 MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrado Firmado Por: Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 7d0d9d0743775b33b2ad1a866ccaf128136bcd942949fcd63ba0c149e0d9222c Documento generado en 27/02/2025 11:06:41 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica