TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD (SEGUNDA INSTANCIA – ORALIDAD) DEMANDANTE: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR RADICADO No.: MAGISTRADA PONENTE: 20-001-33-33-008-2021-00301-01 DORIS PINZÓN AMADO I.- ASUNTO.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante en contra de la sentencia de 14 de junio de 2024, proferida por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se declaró probada la excepción “legalidad del acto administrativo demandado”. II.- ANTECEDENTES.
Sirven de antecedentes fácticos y jurídicos a la decisión adoptada en primera instancia, los siguientes: 2.1.- HECHOS. -1 Manifiesta el actor que el Concejo Municipal de Valledupar expidió el Acuerdo 015 de 2018, por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario del municipio de Valledupar, incluyendo en su artículo 160 la determinación de las tarifas del impuesto de alumbrado público.
Cuestiona que en la norma se faculte al municipio a hacer el cobro general “bajo porcentajes, pago, diferencia, subsidio o contribuciones”, lo que no se encuentra previsto en las normas que reglamentan esta clase de impuesto y conlleva desconocimiento de normas superiores, que deben conducir a la declaratoria de nulidad de la norma demandada. 2.2.- PRETENSIONES. -2 En ejercicio del medio de control de nulidad simple, la parte actora eleva las siguientes súplicas: “PRIMERO: Se ORDENE declararla nulidad del ARTICULO 160.
TARIFAS DEL IMPUESTO ALUMBRADO PÚBLICO; ACUERDO 015 DE 2018 – ESTATUTO TRIBUTARIO, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – CESAR; bajo porcentajes, pago diferencia, subsidio o contribuciones por el Concejo y Alcalde municipal. 1 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - 50ED_01Demandapdf.pdf (páginas 4-6). 2 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - 50ED_01Demandapdf.pdf (páginas 8-10).
Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 SEGUNDO: Se ORDENE facturar el alumbrado público solo y únicamente en la zona urbana y centros poblando; quienes tienen el servicio de alumbrado de alumbrado público las 24 horas (12 horas activas y 12 horas inactivas), frente a los inmuebles, con las bombillas y los postes.
No a la zona rural en general que no tiene el servicio.
TERCERO: Se ORDENE establecer en la parte motiva del acuerdo municipal el estudio técnico de los gastos anuales de mantenimiento expansión, administración y servicio de energía correspondiente al alumbrado público.
CUARTO: Se ORDENE la publicación el respectivo acuerdo municipal y los gastos en la página de la Alcaldía de Valledupar.
QUINTO: Se ORDENE dar aplicación lo establecido en el Art. 774 del Código del Comercio en concordancia con el Art. 147 de la Ley 142 de 1994 - separación y pago independiente, en este caso en la factura de energía u otros servicios públicos domiciliarios; en la cual la colilla o desprendible en el mismo cuerpo se establezca lo correspondientes al título valor del sujeto pasivo.”-sic- 2.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.3- Como normas vulneradas se invocan: artículos 1º, 13, 20, 29, 209, 313, 338 de la Constitución Política; artículos 2.2.3.6.1.1., y 11 de la Ley 1819 de 2016;
Leyes 142 y 143 de 1994; Código De Comercio; Decreto 1073 de 2015; artículo 774 del Decreto 410 de 1971; Decreto 2424 de 2006; Decreto 943 de 2018; Resolución 043 de 1995 y Resolución 005 de 2012. Expresa que, el acto administrativo expedido por el Concejo Municipal de Valledupar genera una vulneración directa, toda vez que prevé el cobro del impuesto de alumbrado público en las zonas urbanas y rurales, pese a que estas últimas no cuentan con luminarias y, asimismo faculta para realizar el cobro mediante lo que denomina “porcentajes” no previsto en las normas que crean el impuesto. 2.4.- ACTUACIÓN PROCESAL. - 2.4.1.- ADMISIÓN: La demanda inicialmente fue puesta en conocimiento del JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, mismo que la admitió mediante auto de 25 de marzo de 20224, y en virtud del Acuerdo No. CSJCEA22-67 de fecha 22 de septiembre de 2022 “Por el cual ordena una redistribución de procesos”, se remitió al JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, mediante auto adiado 7 de octubre de 20225, que avoca conocimiento en auto de 3 de noviembre de 20226. 2.4.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA7: En el término de traslado, se registran las siguientes intervenciones: 2.4.2.1.- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR: Su apoderada presenta escrito oponiéndose a las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que el Acuerdo 015 de 2018 fue proferido por el Concejo Municipal de Valledupar después de haberse agotado el trámite previsto en la Constitución y la Ley, y por ende, goza de presunción de legalidad, que no avizora de qué manera pueda ser desvirtuada con los argumentos en que se apoya la demanda.
Destaca que el artículo 160 de ese acuerdo solo procura ajustar las tarifas del impuesto de alumbrado público a la zona urbana y rural conforme a unos parámetros racionales que le permitirán a la comunidad contar con tarifas 3 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - 50ED_01Demandapdf.pdf (páginas 6-8). 4 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - 55ED_06AutoAdmisorio20220.pdf 5 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - ED_44AutoRemiteJuzgado9.pdf 6 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - 94ED_45AutoAvocaConocimie.pdf 7 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - ED_23Contestacionpdf.pdf Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 económicas y garantizar el alumbrado público en toda el área de la entidad territorial.
Asegura que, debido a que el legislador no ha definido el concepto de “alumbrado público”, las entidades territoriales se han debido apoyar en las definiciones adoptadas por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS (en adelante CREG), en la Resolución No. 043 de 1995, lo que se encuentra acorde con lo previsto en el Decreto 2424 de 1996, pues conforme a esas definiciones es posible inferir que la prestación del servicio de alumbrado público se encuentra dirigido a la totalidad de los habitantes del municipio de Valledupar, no de un usuario específico, por lo cual la tarifa no se fija como una contraprestación por el servicio del cual es beneficiario el ciudadano, y se encuentren sometidos a su pago aún quienes residan en las zonas rurales. 2.4.2.2.- CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR8: Actúa por conducto de apoderada que se opone a las pretensiones de la demanda, por cuanto el impuesto de alumbrado público tiene creación legal y ha sido instituido en favor de las entidades territoriales, que cuentan con un margen de autonomía para crear el impuesto (Leyes 97 de 1913 y 85 de 1915), que se ha ejercido al emitir el Acuerdo 015 de 2018, que se presume ajustado a las normas superiores.
En lo que se refiere a la inclusión del sector rural, que se aduce en la demanda, no se benefician del servicio, destaca que los impuestos deben cancelarse independientemente de que de su pago se genere un beneficio directo, pues estos se establecen con el objeto de alcanzar el bienestar general y deben cubrir los costos de operación, mantenimiento y expansión del servicio, que bien pueden incluirse en el monto de la factura de energía y sea el consumo la base de liquidación del impuesto.
Propone como excepción la denominada “genérica”. 2.4.3.- AUDIENCIA INICIAL9: El 12 de octubre de 2023 se realiza la audiencia inicial, se declaran incorporadas como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación de la demanda, se fija el litigio y se corre traslado para alegar de conclusión, en aplicación de lo previsto en el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 2.4.4.- PRUEBAS: En la actuación se cuenta como elementos de pruebas los documentos que se relacionan a continuación: ✓ Acuerdo No. 015 del 28 de noviembre de 2018 “por medio del cual se establece el Estatuto Tributario del Municipio de Valledupar”, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar10. ✓ Resolución 123 del 8 de septiembre de 2011 “Por la cual se aprueba la metodología para la determinación de los costos máximos que deberían aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio, así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público”, expedida por la CREG11. 2.4.6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN12: En la oportunidad concedida tan sólo el apoderado del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR presentó sus alegaciones conclusivas, reiterado los argumentos expresados en el escrito de contestación, así mismo solicitando que se declaren probadas las excepciones propuestas y se desestimen las pretensiones de la demanda. 8 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - ED_20Contestacionpdf.pdf 9 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00030 - 38Acta audiencia_202100301AudienciaIn.pdf 10 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00013 - 9_RECEPCIONDEMEMORIAL_27ANEXO.pdf 11 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00013 - 12_RECEPCIONDEMEMORIAL_24ANEXO.pdf 12 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00043 - ED_47AlegatosConclusion.pdf Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 2.4.7.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: No emitió concepto alguno. III.- SENTENCIA APELADA13. - El JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en sentencia de fecha 14 de junio de 2024, desestimó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “...
Pues bien, procede esta agencia judicial a verificar la legalidad de la disposición normativa del acto administrativo acusado, esto es el artículo 160 del Acuerdo No. 015 del 28 de noviembre de 2018 “por medio del cual se establece el Estatuto Tributario del Municipio de Valledupar” expedido por el Concejo Municipal de Valledupar en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales.
Cabe recalcar que, el Concejo Municipal de Valledupar, goza de autonomía para la gestión de sus intereses y tendrá derecho a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, en ese sentido se depreca como ya muy bien se observó que el legislador facultó a los Concejos Municipales para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público en su respectiva jurisdicción, así como determinar los elementos esenciales, organizar su cobro y disponer de él para atender el servicio municipal, como se establece en el artículo 1° de la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de Bogotá para crear el impuesto, para organizar el cobro y darle “el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales”.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 84 de 1915 extendió esa facultad a los demás Concejos Municipales del país, en ese orden de ideas goza de total facultad la Corporación edilicia de Valledupar para regular lo correspondiente sobre el servicio de alumbrado público, por ello tienen la potestad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria de su jurisdicción de conformidad con las pautas dadas por el legislador, dentro de parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y, por ende, de equidad y las mismas responden a la estratificación para determinar las tarifas de alumbrado público en el Municipio de Valledupar.
Por su parte, el Municipio de Valledupar es responsable de la prestación del servicio de alumbrado público directa o indirectamente a través de empresas de servicios públicos domiciliarios u otros prestadores del servicio de alumbrado, mismo que se efectúa en el cobro en la factura del servicios de energía, infiriéndose que equivale al valor del costo en que incurre por la prestación del mismo conforme a las tarifas acorde a lo contenido en el estatuto tributario del Municipio de Valledupar, además, cabe recalcar que el servicio de alumbrado público se financia a través de impuesto, mismo que como se ha dejado dispuesto es aprobado por el Concejo Municipal de cada municipalidad mediante el respectivo acuerdo.
Teniendo en cuenta lo anterior y lo dispuesto por la sentencia de unificación SU 05001- 23-33-000-2014-00826-01(23103) del Consejo de Estado le corresponde entonces al Concejo Municipal determinar los elementos del tributo cuya creación autorizó la ley, motivo tal que como hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad dentro del sector urbano o rural en el municipio de Valledupar.
En ese sentido, para concluir, al analizar la legalidad del artículo del acto administrativo demandado y como quiera que con los medios de prueba relacionados con la demanda no se logró evidenciar la ilegalidad del acto, ni mucho menos con todo el recorrido jurídico antes realizado, se ratifica la presunción de legalidad y se negarán las pretensiones, por lo que se declarará probada la excepción de legalidad propuesta por el Municipio de Valledupar […]”.
IV.- RECURSO INTERPUESTO14. - El accionante manifiesta su inconformidad frente a la decisión adoptada en primera instancia, indicando que en ella se omitió hacer mención al cobro bajo porcentaje o 13 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00031 - 39Sentencia de Pr_202100301ImpuestoAlu.pdf 14 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00033 - 42_MemorialWeb_Recurso-APELAJ09ADMVALLEDU.pdf Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 pago diferencial para los usuarios de energía, así como tampoco a la improcedencia de incluir dentro de la factura del servicio público domiciliario el cobro del impuesto de alumbrado público, desconociéndose con ello las reglas establecidas por la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS, que claramente establecen que el cobro de ese impuesto debe aparecer separado y el pago debe ser independiente de la facturación del servicio (Ley 1150 de 2007).
De igual forma, cuestiona que no se haya hecho mención a los elementos del impuesto de alumbrado público y las razones que impiden que su cobro sea incluido en las facturas de los servicios públicos domiciliarios. V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - Ingresado el expediente por reparto el 1 de agosto de 202415, mediante auto de fecha 12 de septiembre de 202416 se admitió el recurso de apelación interpuesto, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Público y por estado a las demás partes, trámite que se surtió en debida forma, informando la oportunidad de emitir concepto.
En aplicación de lo previsto en el artículo 247 del CPACA, en los términos en que fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ejecutoriada la admisión del recurso el expediente ingresó para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo en esta instancia. VI.- CONSIDERACIONES. - Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, a la luz de las normas legales pertinentes, de las pruebas legalmente allegadas al mismo, adoptar la decisión que en derecho corresponda frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 14 de junio de 2024, proferida por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR. 6.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA. 6.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - Debe la Sala establecer si en el asunto bajo examen es viable declarar la nulidad del artículo 160 del Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2018 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, por incurrir en infracción de normas superiores, o por el contrario, le asiste razón al JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR al haber declarado probada la excepción “legalidad del acto administrativo demandado” y, por ende, se debe confirmar la sentencia proferida el 14 de junio de 2024. 6.3.- NORMA CUYA NULIDAD SE PRETENDE.- La demanda de la referencia se dirige a que se declare la nulidad del artículo 160 15 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00003 - 1AL DESPACHO POR_actadef1493williamsu.pdf 16 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00004 - 3AutoAdmiteRec_20210030101AutoAdmit.pdf Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 del Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2018, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, norma que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 160.- TARIFAS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO.
La tarifa del impuesto de alumbrado público consistirá en un valor que se cobrará a cada sujeto pasivo de acuerdo con el sector, de la siguiente manera: 1.- Régimen General: El impuesto al servicio de alumbrado público se determina según el estrato socio económico y de acuerdo con el consumo para el SECTOR RESIDENCIAL. La tarifa consistirá en un porcentaje sobre consumo que se cobrará a cada sujeto pasivo de acuerdo con la siguiente tabla: ESTRATO TARIFA 1 8% (Ocho por ciento) 2 8% (Ocho por ciento) 3 10% (Diez por ciento) 4 10% (Diez por ciento) 5 13% (Trece por ciento) 6 13% (Trece por ciento) 2.- El impuesto al servicio de alumbrado público se determina según el consumo y el nivel de tensión, para el SECTOR NO RESIDENCIAL.
La tarifa consistirá en el diecisiete por ciento (17%) sobre el consumo que se cobrará a cada sujeto pasivo, en el nivel de tensión 1. 2.1.- En el nivel de tensión 2: cuando el cliente o usuario del servicio domiciliario de energía eléctrica se encuentre conectado en el nivel de tensión 2. El impuesto al servicio de alumbrado público será equivalente al nivel de tensión 1 incrementado en un diez por ciento (10%). 2.2.- En el nivel de tensión 3: cuando el cliente o usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica se encuentre conectado en el nivel de tensión 3 o más, el impuesto al servicio alumbrado público será el equivalente al nivel de tensión 1 incrementado en un veinte por ciento (20%). 3.
Régimen Particular 3.1.- El impuesto al servicio de alumbrado público para las subestaciones eléctricas de propiedad de empresa de distribución de energía eléctrica y/u operadores de redes de energía eléctrica, la tarifa consistirá en un valor mensual determinado en 70 UVT que se cobrará a cada sujeto pasivo. 3.2.- El impuesto al servicio de alumbrado público para los generadores, cogeneradores y auto generadores de energía eléctrica, se establece en las siguientes tarifas de acuerdo con su capacidad instalada de generación. RANGO DE MEGAVARIOS INSTALADOS UVT 0 – 50 KVA 0 50,1 – 200 KVA 1 200,1 – 500 KVA 10 500,1 – 1 MVA 22 1,1 - 5 MVA 40 5,1 – 10 MVA 70 10,1 – 15 MVA 135 15,1 – 20 MVA 200 20,1 – 30 MVA 300 30,1 – 40 MVA 400 40,1 - 50 MVA 500 50,1 - 100 MVA 600 100,1 – 200 MVA 700 200,1 – 300 MVA 800 300,1 – 400 MVA 900 400,1 – EN ADELANTE 1.000 Parágrafo.
Estos valores se ajustarán anualmente de conformidad con la metodología vigente. “ -sic- Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 6.4.- TESIS DE LA SALA. – La sala confirmará la sentencia apelada con apoyo en lo previsto en la Ley 1819 de 29 de diciembre de 2016 y los parámetros dados por el H. Consejo de Estado en la sentencia de Unificación 2019CE-SUJ-4- 00917 y en variados pronunciamientos emitidos por la H. Corte Constitucional, sobre el impuesto de alumbrado público y los elementos del tributo, que desvirtúan los argumentos de la demanda y el recurso de apelación. 6.5.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS.- El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo, consagra el medio de control de nulidad de los actos administrativos de carácter general, los cuales pueden ser impugnados, entre otras causales, por haber sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. En cuanto a la infracción de normas en que ha debido fundarse el acto, se considera como causal genérica en cuanto en ella se recoge la premisa que en un Estado de derecho ninguna decisión puede adoptarse con desconocimiento de lo previsto en la Constitución o en la ley so pena de considerarse ilegal, esto es, contraria a derecho, y conlleva la afectación del elemento objetivo del acto, esto es, lo que se decide en él. Frente a este tópico, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Consejera Ponente: Dra. MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO, en providencia de fecha 29 de julio de 2021, proferida en el proceso 11001-03-27-000-2020-00017-00(25346), señaló: “...
El demandante expone que se configuran las causales de nulidad por infracción de la norma en que debía fundarse y por falsa motivación. Respecto de la primera, debe tenerse en cuenta que esta Sección señaló que la infracción de las normas en que debía fundarse consiste en la violación de normas superiores i) por su falta de aplicación, ii) por aplicación indebida o iii) por interpretación errónea4.
La Sala Especial Transitoria de Decisión (providencia del 2 de mayo de 2011, exp. 2003-00572, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) ha dicho que se infringe de manera directa la ley, por falta de aplicación, cuando se ignora la existencia de la norma, o porque a pesar de conocerla, no se aplica a la solución del caso. En cuanto a la aplicación indebida, señaló que se presenta cuando el precepto que se hace valer se usa o aplica a pesar de no ser el pertinente para resolver el asunto.
Y, sostuvo que se presenta una interpretación errónea, cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. La anterior causal está íntimamente relacionada con la falsa motivación de los fundamentos de derecho del acto acusado. Es por esto que el Consejo de Estado señaló que la causal de nulidad de falsa motivación por error de derecho se configura cuando la administración desconoce los supuestos jurídicos que deben fundamentar la decisión administrativa por alguno de los siguientes motivos: i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad, ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión y iii) por errónea interpretación5.” -Se subraya- Ahora, en lo que concierne a las atribuciones para fijar tributos, se tiene que la Constitución Política les otorgó facultades a las entidades territoriales para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, las cuales se encuentran previstas en el numeral 3° del artículo 287, en los siguientes términos: 17 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, MP: Milton Chaves García, sentencia del 6 de noviembre de 2019, Rad 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103) 2019CE-SUJ-4- 009.
Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 “ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:[…] … 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte el artículo 313 ibidem, definió como una atribución de los concejos municipales definir los tributos locales, ello en el numeral 4°, preceptiva que es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.” Adicionalmente, Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en el numeral sexto del artículo 32, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 201218, atribuye a los Concejos Municipales facultades relacionadas con los tributos, impuestos y sobretasas, así: “ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.[…] ….6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley.[…]” En cuanto a las facultades conferidas a los entes territoriales en materia tributaria, derivadas de la descentralización y autonomía otorgada a las mismas, el Honorable Consejo de Estado ha precisado que implica la determinación de los elementos del tributo y demás aspectos de la obligación tributaria, siempre y cuando la ley que los crea no los haya fijado directamente, en tal sentido se pronunció en la decisión que se cita: “… Comienza la Sala por precisar que, de conformidad con los artículos 287, 300-4 y 313-4 superiores, las entidades territoriales tienen autonomía para administrar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución Política y la ley.
En virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales y distritales, pueden determinar los tributos y los gastos locales. … Esta Sala, en sentencia del 9 de julio del 2009, precisó que en vigencia de la Constitución Política de 1886, la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que con la norma superior promulgada en el año 1991, la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden determinar los elementos del tributo, de conformidad con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales concedidos a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales para establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
Así mismo, señaló que el artículo 338 de la Constitución Política indica la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes, de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los departamentos y municipios en tales aspectos.
Agregó que la competencia en materia impositiva de los municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, porque la facultad creadora está atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal 18 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los haya fijado directamente.
Así pues y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala en materia de facultad impositiva territorial reconoce la autonomía fiscal de los municipios y distritos para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado. En otros términos, el ejercicio de la autonomía fiscal en el orden territorial sólo puede operar respecto de impuestos previamente creados o autorizados por el legislador.[…]”19 -Se subraya- De donde se desprende que, en el marco constitucional de la Carta Política de 1991, si bien los concejos municipales gozan de autonomía para fijar los tributos aplicables en el territorio que comprende su jurisdicción, esta debe ejercerse dentro del estricto marco que le sea fijado por el legislador, so pena de que el acto de creación devenga nulo.
Ahora, frente impuesto sobre el alumbrado público debe partirse de reconocer cuáles fueron sus antecedentes, pues, aunque pareciera de reciente creación, sus orígenes remontan al artículo 1° de la Ley 97 de 1913, que por primera vez autorizó al Concejo de Bogotá para crear el tributo, organizar su cobro y darle “[e]l destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales”.
Con ocasión de la expedición de la Carta Política, esta norma fue sometida a examen de constitucionalidad, siendo declarada exequible en sentencia C- 504 de 3 de julio de 2002, con ponencia del magistrado Jaime Araújo Rentería, en la cual precisó la alta Corporación: “....[e]n lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1 de la ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores.
En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.
Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas.
En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuanto ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.
Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales.
Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo. Bajo este esquema conceptual y jurídico –y deslindando la mencionada inexequibilidad- los literales combatidos exhiben las notas distintivas de la legalidad constitucional, toda vez que en conexidad con el inciso que los precede, le señalan al Concejo de Bogotá un marco de acción impositiva sin hacerle concesiones a la 19 CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, Sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad N°. 50001233100020080027101, Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 indeterminación ni a la violación de la autonomía territorial que asiste al hoy Distrito Capital.
Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos –empresas de luz eléctrica y de gas-, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas. Es decir, en armonía con los artículos 338 y 313-4 de la Constitución Política, que a las claras facultan a las asambleas y concejos para votar los tributos de su jurisdicción bajo la concurrencia del ordenamiento superior y de la ley, los segmentos acusados guardan –con la salvedad vista- la consonancia constitucional exigida a la ley en materia de tributos territoriales.
Por lo demás, en gracia de discusión podría anotarse que si bien al amparo del anterior ordenamiento constitucional los literales demandados pudieron entrañar algún vicio de inconstitucionalidad, es lo cierto que en términos de la actual Constitución Política tales literales destacan por su exequibilidad, con la salvedad expresada. [...]”-se subraya- Con posterioridad el impuesto sobre el alumbrado público fue retomado por el artículo 1° de la Ley 84 de 1915, que extendió la facultad reconocida al Concejo de Bogotá, en favor de los demás concejos municipales del país, siendo recientemente objeto de reglamentación acorde a los cambios vividos por la sociedad en la Ley 1819 de 2016, que destina los artículos 349 a 353 a establecer las reglas mínimas a las cuales debe someterse su creación e implementación en el nivel territorial.
Establecen las normas mencionadas: “Ley 1819 de 2016 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.... IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO.
ARTÍCULO 349. ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.
El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales y distritales. Los demás componentes del impuesto de Alumbrado Público guardarán principio de consecutividad con el hecho generador definido en el presente artículo.
Lo anterior bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia.
PARÁGRAFO 1 o. Los municipios y distritos podrán optar, en lugar de lo establecido en el presente artículo, por establecer, con destino al servicio de alumbrado público, una sobretasa que no podrá ser superior al 1 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Esta sobretasa podrá recaudarse junto con el impuesto predial unificado para lo cual las administraciones tributarias territoriales tendrán todas las facultades de fiscalización, para su control, y cobro.
PARÁGRAFO 2 o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno nacional reglamentará los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales.
ARTÍCULO 350. DESTINACIÓN. El impuesto de alumbrado público como actividad inherente al servicio de energía eléctrica se destina exclusivamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo tecnológico asociado.
Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 PARÁGRAFO. Las Entidades Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del impuesto a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos.
ARTÍCULO 351. LÍMITE DEL IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. En la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio.
ARTÍCULO 352. RECAUDO Y FACTURACIÓN. El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo.
Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes.
El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste.
ARTÍCULO 353. TRANSICIÓN. Los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año. [...]”-se subraya- Sin embargo, las normas señaladas no establecieron lo que se debía entender por “alumbrado público”, razón por la cual el Gobierno Nacional en el artículo 2 del Decreto 2424 de 2006 lo definió como servicio no domiciliario, cuyo objeto exclusivo es proporcionar la iluminación de los bienes de uso público y de los espacios de libre circulación vehicular o peatonal en el área urbana y rural del respectivo municipio o distrito; al igual que comprende las actividades de suministro de energía, administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión del sistema de alumbrado público.
Aspecto frente al cual ha precisado el H. Consejo de Estado20: “... En ese contexto, frente al impuesto sobre el servicio de alumbrado público, se estableció como objeto imponible la prestación misma del servicio, y la concreción del hecho gravable, que consiste en ser usuario potencial o receptor del mismo, se dio a partir de diferentes fuentes normativas, lo que fue puesto de presente por la Sala al precisar que `[…] el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio´ [...]” Lo anterior permite inferir que, el impuesto al servicio de alumbrado público recae sobre quienes se benefician directamente del servicio o quienes son usuarios potenciales del mismo, razón por la cual se requiere ser parte de la colectividad en condición de residente del respectivo ente municipal para efectos de ser identificado como sujeto pasivo del mismo, independientemente de que se trate de un habitante del área rural o urbana.
En cuanto a la naturaleza del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, el H. Consejo de Estado ha precisado21: 20 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 24 de mayo de 2018. Expediente No. 54001-23-33-000-2016-00163-01 (23267). M.P: Stella Jeannette Carvajal Basto. 21 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 19 de julio de 2012. Expediente No. 25000-23-24-000-2002-00978-01. M.P: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 “... De la naturaleza del tributo derivado del servicio de alumbrado público se ocupó la Sala en sentencia en la que precisó que se trata de un impuesto porque i) del servicio que lo genera gozan todos los habitantes de una jurisdicción territorial, quieran o no acceder al mismo; ii) se genera por la mera prestación del servicio; iii) se cobra indiscriminadamente a todos sus beneficiarios y iv) el contribuyente puede o no beneficiarse con el servicio de acuerdo con las condiciones en que se preste, sin que pueda derivarse una relación directa entre el tributo cobrado y el beneficio al que se accede habitual o esporádicamente [...]” Precisiones que fueron retomadas al emitirse sentencia de unificación en la materia, en la cual se precisó respecto de los elementos de esta clase de impuesto22: “1.
Sujeto activo Regla (i) El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son los municipios. 2. Hecho generador Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.
Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público. Subreglas: Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador.
Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica y las empresas del sector de las telecomunicaciones que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. 4. Base gravable Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica. 22 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Cuarta.
Sentencia 2019CE- SUJ-4- 009 de 6 de noviembre de 2019. Expediente No. 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103). M.P: Milton Chaves García. Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica.
Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 5. Tarifa Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad.
Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo.” -Se subraya- De este modo, serán estas reglas las que se tendrán en cuenta para resolver la apelación presentada por el extremo actor, quien solicita la declaratoria de nulidad del artículo 160 del Acuerdo 015 de 2018 y cuestiona la decisión adoptada en primera instancia debido a que no se hizo mención a los reparos hechos en la demanda, en especial, a la improcedencia de incluir su cobro en las facturas de los servicios públicos domiciliarios, incluir como sujetos pasivos personas que no reciben un beneficio directo del pago del impuesto como aquellas ubicadas en el sector rural que carecen de luminarias, y admitir cobros diferenciales sin que medie justificación alguna. 6.6.- ANÁLISIS DE LOS CARGOS FORMULADOS.- Como quedó precisado en el acápite de antecedentes, en la demanda se cuestiona la legalidad del artículo 160 del Acuerdo 015 de 2018 proferido por el Concejo Municipal de Valledupar, por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario de esta ciudad, norma en la cual se fijaron las tarifas del impuesto de alumbrado público.
Los cargos de la demanda, que se reiteran en el recurso de apelación, se encuentran redactados de manera confusa, por lo que para identificarlos se acude a una labor de interpretación que permite establecer que la causal de nulidad que se invoca corresponde a la infracción de normas superiores. Lo anterior por cuanto el accionante cuestiona varios aspectos que estima se encuentran regulados de manera diferente en la ley y están referidos a: (i) la identificación de los sujetos pasivos;
(ii) la vinculación del impuesto de alumbrado público al servicio público domiciliario de energía eléctrica; (iii) la posibilidad de incluir en las facturas de los servicios públicos domiciliarios los cobros realizados por este tributo y (iv) la aplicación de porcentajes para la determinación del valor a pagar. En cuanto al primer aspecto tratado por el recurso, es claro que tanto la ley que regula la materia, como la sentencia de unificación proferida en la materia, prevén que sea sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, toda persona natural o jurídica que forme parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público.
De allí que se entienda que es sujeto pasivo de este impuesto, todo usuario potencial del servicio, entendiéndose por ese concepto “... [t]odo aquel sujeto que hace parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción municipal, sin que sea necesario que reciba de forma permanente el servicio de alumbrado público, pues este es un servicio en constante proceso de expansión, por lo que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 beneficiarse del servicio de alumbrado público justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo del tributo. [... ]””23 De donde se infiere, que bien sea que resida o tenga su domicilio en el sector rural o urbano, siempre que el sujeto se encuentre ubicado en jurisdicción del ente territorial, está sometido al impuesto de alumbrado público que haya sido decretado para el municipio; así mismo, es claro que por tratarse de un impuesto, el pago del tributo no genera como contraprestación para el ciudadano, pues como bien lo precisa la apoderada del Concejo, se entiende que esa imposición se realiza en procura de generar mayor bienestar general, que en asuntos como el que se analiza, se verá reflejada de manera progresiva en la ampliación de la red de luminarias en todo el territorio del municipio de Valledupar.
Por otro lado, en cuanto al cobro bajo porcentajes y diferencia de cobros establecido en el acto administrativo objeto de reparo por nulidad, que según el actor carecen de fundamentos, se debe recordar que las bases gravables previstas para este tributo, son tanto el consumo de energía, como la capacidad instalada, factores que son atendidos de manera integral por el artículo 160 del Acuerdo 015 de 2018.
Y contrario a lo señalado por el apelante, el impuesto de alumbrado público no debe corresponder al mismo valor para todos los sujetos pasivos, pues la ley admite la aplicación de tarifas diferenciales en procura de que se garantice el principio de progresividad y, de contera, los principios de equidad e igualdad. De este modo, por el hecho de fijarse tarifas especiales, como ocurre en el presente asunto, no se desconoce la naturaleza del impuesto del servicio de alumbrado público, ni se le da un trato discriminatorio al contribuyente, si no, que se obtiene la determinación del impuesto acorde con la capacidad contributiva del beneficiario real o potencial del impuesto al servicio del alumbrado público.
En el mismo sentido, el H. Consejo de Estado expresó24: “… la Sala ha considerado que las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. En todo caso, las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación de este servicio a la comunidad. Costo que debe determinarse de conformidad con la metodología establecida por la CREG para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público.
La determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios, en la práctica no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales y, por ello pueden acudir a distintos métodos razonables para calcular las tarifas. Al regular el recaudo, en la Resolución 043 de 1995, la CREG prevé una limitación al señalar que “El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento”.
En cuanto a las tarifas, vale recordar que en el impuesto de alumbrado público la tarifa debe reflejar el costo real de la prestación del servicio y, para el efecto, las entidades territoriales pueden acudir a distintos métodos para calcular las tarifas. En los asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha mantenido el criterio de señalar que corresponde al sujeto pasivo del tributo desvirtuar “la razonabilidad y proporcionalidad” de la tarifa.[...]” -subrayado por fuera de texto- Es evidente entonces que, el municipio tiene la potestad de determinar la tarifa que será recaudada como tributo, teniendo la posibilidad de acudir a distintos métodos, 23 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 3 de noviembre de 2010. Expediente No. 16667. M.P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 24 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 6 de noviembre de 2019, sentencia de unificación ya citada. Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 15 por lo que el cobro en porcentajes dependiendo del consumo y del estrato socioeconómico, así como por la cantidad de energía contratada, o la división entre zonas residenciales y no residenciales, obedecen lo establecido tanto en la normativa establecida por la CREG, como por la jurisprudencia pertinente en la materia, razones por la cuales, no prospera el reparo formulado por el recurrente a la estructura de la norma acusada.
Adicionalmente, como bien lo destacó la primera instancia, en la actuación no existe evidencia alguna de la falta de proporcionalidad en las tarifas que se autoriza aplicar en esta materia. Ahora bien, en cuanto al pago independiente del que hace referencia el recurrente, establecido por el artículo 147 de la Ley 142 de 199425, encontramos que la norma en cita establece: “NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS.
Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico.
Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. [...]” -subrayado fuera de texto- Como se desprende de la redacción de la norma, existe la posibilidad de cobrar varios servicios en las facturas de servicios públicos, solo que estos deben diferenciarse y el usuario debe contar con la posibilidad de pagar cada uno de manera independiente.
Sin embargo, la redacción de la norma no excluye la posibilidad de que en la factura se incluyan otros conceptos, siempre que se encuentren debidamente autorizados por el legislador, como ocurre en el caso del impuesto de alumbrado público, respecto del cual, el artículo 352 de la ley 1819 de 2016 admite su inclusión en la factura del servicio público domiciliario de energía, lo que se puede constatar en la lectura de la norma en mención y lo que la jurisprudencia ha expresado sobre ese particular26, norma que al ser analizada por la H. Corte Constitucional le permitió a la alta Corporación precisar27: “...
La Corte concluirá que el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 no desconoce la autonomía de las entidades territoriales reconocida en el artículo 287.3. El legislador (i) autorizó a los municipios y distritos para adoptar o no el impuesto de alumbrado público; (ii) preservó un espacio amplio para delimitar varios de los elementos del tributo; y (iii) estableció reglas generales de recaudo del tributo que, además de permitir la elección entre varias modalidades, se dirigen a la consecución de objetivos constitucionalmente valiosos.
El análisis integral del diseño fiscal en materia de alumbrado público evidencia que el legislador eligió, entre varias, una forma posible de articulación del principio unitario y el principio de autonomía territorial que salvaguarda las competencias básicas de las entidades territoriales. … De lo expuesto se desprende que el legislador reconoció la competencia básica para que las entidades municipales determinen si el recaudo lo realiza directamente el municipio-distrito o una empresa comercializadora de energía. En caso de que escojan la segunda opción, el artículo 352 se limita a fijar algunas condiciones relacionadas con el desarrollo y vigilancia de tal actividad y con la facultad de dichas entidades de reglamentar el régimen sancionatorio.
Estas pautas en el proceso de recaudo, además de fijar estándares uniformes en la financiación de un servicio de especial y acentuada importancia para garantizar la seguridad y convivencia en las ciudades, pretenden potenciar la moralidad en las actividades relacionadas con la protección de recursos públicos destinados a la satisfacción de un interés general. 25 Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” 26 Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.” 27 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-132 de 29 de abril de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 16 … Igualmente debe señalarse que el alumbrado público es un servicio público y, aunque la disposición acusada es de naturaleza principalmente tributaria -tal como lo dejó dicho la sentencia C-018 de 2019 al descartar la procedencia de un cargo fundado en la infracción de los artículos 365 y 367- la Sala Plena toma nota que la Constitución ha previsto de manera específica que el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en tal tipo de servicios (art. 334).
Esta competencia ofrece un respaldo adicional a las reglas contenidas en el artículo demandado teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del alumbrado, su relevancia para la seguridad ciudadana y, consecuencialmente, para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, y demás derechos y libertades conforme lo torna posible de articulación del principio unitario y el principio de autonomía territorial que salvaguarda las competencias básicas de las entidades territoriales....
El impuesto de alumbrado público es un tributo territorial. En efecto (i) la Ley 1819 de 2016 establece expresamente que su titularidad corresponde a municipios y distritos (primer inciso del art. 349); (ii) el órgano encargado de imponer el tributo es el municipio o distrito a quien le corresponde definir los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa (segundo inciso del art. 349); y (iii) es recaudado en su totalidad en la entidad territorial y se destina a cubrir sus gastos (art. 350).
En esa misma dirección, la sentencia C-130 de 2018 había señalado que dicho tributo tenía carácter endógeno, ya que son recursos propios que obtienen los municipios y distritos por el cobro del servicio público. [...]” Sucede que, a fin de determinar qué disposición normativa es aplicable en el caso sub judice, la sala tomará como fundamento para argumentar la decisión el criterio cronológico y el criterio de especialidad.
Respecto del criterio de especialidad la H. Corte Constitucional ha expresado que el mismo “... [p]ermite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales”28; asimismo, el criterio cronológico se expresa de manera clara en el artículo 2º de la Ley 153 de 1887 expresando que “...[l]a ley posterior prevalece sobre la ley anterior.
En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior”. En el mismo sentido, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 señala que se estima “... [i]nsubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.
Debe señalarse entonces que, si bien el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 establece un pago independiente en los casos en los cuales concurran varios servicios públicos en una sola factura, el criterio cronológico indicaría que prevalece el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 pues esta norma es contraria, además de posterior a lo dispuesto en el artículo 147 de la Ley 142 de 1996.
Este criterio coincide con el de especialidad, toda vez que la Ley 1819 de 2016 fue una modificación realizada al estatuto tributario, y específicamente el artículo 352 regula de manera específica lo relacionado al cobro del impuesto de alumbrado público, mientras que lo establecido por la Ley 142 de 1994 es planteado de manera ambigua, sin tocar el tema específico de la discusión planteada en la alzada.
Así las cosas, la inclusión de dicho impuesto en la factura de los servicios públicos domiciliarios merece un trato distinto pues el impuesto de alumbrado público es creado por mandato legal y regulado por el ente territorial con carácter obligatorio para el sujeto pasivo del mismo, conforme a lo expuesto anteriormente, observa la sala que el ente territorial decidió incluir dicho impuesto con la factura de energía, presupuesto que a todas luces resulta legal y conforme a las facultades plenamente reconocidas por el legislador. 28 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-451 de 2015 Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 17 Finalmente, la corporación estudiará lo relacionado a la afirmación propuesta por el recurrente en cuanto a la no inclusión de los servicios de gas y energía en el estatuto tributario municipal, para tales fines, es necesario enfatizar en el contenido del estatuto tributario municipal, este debe contener dos partes fundamentales; la primera, es la relacionada con los impuestos municipales que se pretenden adoptar, con la descripción de cada uno de los elementos sustanciales de los mismos, es decir, sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, causación, base gravable y tarifa; la segunda, por su parte, es la encargada de establecer las normas de procedimiento, obligaciones de los contribuyentes y responsables, fiscalización, liquidación, sanciones, cobro, discusión y devoluciones.
En consonancia de lo expuesto, se encuentra sustento normativo de dichas afirmaciones en el artículo 59 de la Ley 788 de 2022 que establece: “ARTÍCULO
59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.” En ese sentido, se concluye el análisis de la alzada, teniendo en cuenta que los tributos establecidos por los municipios deben tener fundamento en la ley, de acuerdo con lo establecido en el numeral 4 del artículo 300 y 338 de la Constitución Política, pues el poder impositivo de las entidades territoriales está condicionado no solo al contenido de la Constitución, sino también a lo establecido en el sistema normativo nacional, por lo tanto, la sala comparte la decisión de la primera instancia, en cuanto a que no se logró evidenciar la ilegalidad del acto, y tal como se vio en la parte motiva, solo se ratificó la presunción de legalidad del mismo.
En este orden de ideas, se despacharán desfavorablemente los argumentos expuestos por el recurrente. 6.7.- DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA. - Por las razones que anteceden, esta Corporación confirmara la sentencia proferida por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR, de fecha 14 de junio de 2024, en los términos expuestos previamente. 6.8.- CONDENA EN COSTAS. - Conforme a lo establecido en el artículo 188 del CPACA, en las acciones públicas en las cuales se ventila un interés público, no hay lugar a la imposición de condena en costas.
DECISIÓN Por lo anteriormente expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 14 de junio de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Nulidad Simple Proceso No. 2021-00301-01 Sentencia de Segunda Instancia 18 TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase la misma al juzgado de origen. ANÓTESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 022. DORIS PINZÓN AMADO MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA Magistrado Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 60c7ad54ffcfb7a80c4ab0172be67d2c644fa256264acac924db8c90abceab22 Documento generado en 27/02/2025 11:24:30 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica