. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ROSA ADELMA VILLALDA CARMONA – IRIS PATRICIA GAMBOA HERNANDEZ – GUILLERMO CASTRO VILLADA DEMANDADO: MUNICIPIO DE LA JAGUA DE IBIRICO - CESAR RADICADO: 20001-23-33-001-2018-00280-00 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Impulsado el trámite en lo pertinente conforme a las disposiciones aplicables al proceso ordinario, procede la Sala a dictar la sentencia de primera instancia en la causa de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de reparación directa, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones principales que se declarara administrativamente responsable al municipio de La Jagua de Ibirico - Cesar, por los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados por la decisión adoptada por la Secretaría de Planeación Municipal de fecha del 5 de marzo de 2018 que negó el uso del suelo bajo el argumento de estar prohibida la actividad solicitada por la actora, que era el funcionamiento de un establecimiento de recreación, cuya licencia de construcción había sido otorgado anteriormente por esa misma dependencia mediante Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016.
Como consecuencia de la anterior declaración, los actores solicitaron que se les reconociera a título de indemnización los siguientes perjuicios: - Perjuicios materiales: A título de lucro cesante consolidado, se solicitó el reconocimiento de la suma dejada de percibir por causa de las inversiones que realizaron en la construcción de la obra con ocasión de la licencia de construcción otorgada por el municipio demandado, la cual, según su criterio, no pudo ser utilizada, explotada, o 2 negociada, cuya cuantía estimó en quinientos diecinueve millones ochocientos ochenta y cuatro mil cuatrocientos cincuenta y ocho pesos ($519.884.458) que incluye las mejoras realizadas sobre el bien inmueble sin poderlo explotar.
Así mismo, a título de daño emergente, solicitó las sumas dejadas de percibir consistentes en las erogaciones que debieron realizar los actores para la construcción del proyecto aprobado por el municipio demandado en la Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016 y que con la prohibición adoptada con posterioridad por el Plan de Ordenamiento Territorial no era posible poner en funcionamiento el proyecto para la finalidad prevista al construirlo.
Dicha indemnización fue tasada en cuantía equivalente a mil cuarenta y un millones, seiscientos noventa y ocho mil, quinientos veinte pesos ($1.041.698.520). - Perjuicios inmateriales: Por concepto de daño moral solicitaron reconocer a los demandantes la suma de 50 SMLMV, en razón al dolor, sufrimiento, congoja y desconsuelo padecido por los actores en ocasión a la frustración que les generó el hecho de no poder poner en funcionamiento el proyecto familiar, conforme lo habían concebido y presentado ante el municipio de La Jagua de Ibirico.
Por otro lado, la parte actora solicitó que de forma subsidiaria se estudiara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 5 de marzo de 2018, expedido por la Secretaría de Planeación Municipal comunicado a la señora Iris Patricia Gamboa Hernández el 10 de marzo de 2018, por medio del cual la entidad territorial le manifestó a la señora Gamboa Hernández que la actividad solicitada para el uso del suelo se encontraba prohibida, y, por consiguiente, se negó el permiso del uso del suelo para ejercer la actividad comercial para la cual se le concedió la licencia de construcción mediante Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condene a la entidad territorial demandada a pagar a título de restablecimiento del derecho la misma indemnización por concepto de daño emergente, lucro cesante y perjuicios morales señalados en el acápite anterior. Por último, deprecó que se condenara en costas a las partes demandadas. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por los demandantes fueron los siguientes: Relató la parte actora que mediante escritura pública No. 241 del 4 de septiembre de 2014 suscrita ante la Notaria Única de La Jagua de Ibirico, las señoras Rosa Adelma Villada Carmona e Iris Patricia Gamboa Hernández adquirieron mediante contrato de compraventa el bien inmueble localizado en el municipio de La Jagua de Ibirico, consistente en un lote urbano, con una extensión superficiaria de una hectárea mas tres mil ciento ochenta y tres metros cuadrados, ubicado en el perímetro urbano de dicho municipio, debidamente inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria No. 192 – 34449 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chimichagua, Cesar. 3 Señaló que el 5 de enero de 2016, Iris Patricia Gamboa Hernández presentó solicitud de licencia de construcción ante la Secretaría de Planeación Municipal de La Jagua de Ibirico, la cual fue concedida mediante Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016, y, además, se dispuso la aprobación de los planos presentados por dicha ciudadana al momento de solicitar el otorgamiento de dicha licencia. Advirtió que conforme a los planos que fueron aprobados por el municipio de La Jagua de Ibirico la señora Gamboa Hernández inició junto con los señores Rosa Adelma Villada Carmona, y Guillermo Castro Villada todas las gestiones tendientes a materializar el proyecto para el cual le había sido concedida la licencia de construcción de que trata la Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016, gestionando un proyecto familiar, en el cual aportaron en conjunto recursos económicos para hacerlo realidad en cuantía $1.041.698.520 adquiriendo los materiales para su construcción, adecuación, relleno del terreno, compra de equipos, contratación de mano de obra, entre otros.
Indicó que, con fundamento en dicha resolución los socios construyeron los diseños contenidos en los planos aprobados por la entidad territorial y solo requerían de la autorización del uso del suelo para ponerlo en funcionamiento conforme había sido presentado inicialmente. En razón a lo anterior, el 24 de julio de 2017, las señoras Iris Patricia Gamboa y Rosa Villada Carmona solicitaron a la Secretaría de Planeación Municipal de La Jagua de Ibirico, la expedición del uso del suelo conforme lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial de la entidad a efectos de iniciar la actividad comercial para la cual les fue concedida la licencia de construcción mediante Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016.
Manifestaron que mediante escrito identificado con el consecutivo PDM – 082 del 25 de julio de 2017, suscrito por la Secretaría de Planeación Municipal de La Jagua de Ibirico se dio respuesta a la solicitud presentada, sin embargo, a su juicio, se limitaron a citar normas urbanísticas sin dar respuesta clara y contundente a la solicitud.
Advirtieron que el 16 de febrero de 2018, la señora Iris Patricia Gamboa solicitó se le expidiera por escrito el respectivo permiso para el uso del suelo así como también se le informara si la construcción realizada podía afianzarse en el lugar donde se encontraba y la entidad respondió mediante comunicación del 5 de marzo de 2018 que según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial la actividad comercial para la que solicitó el permiso para el uso del suelo estaba prohibida, sin darle ningún otro argumento.
Refirieron que en el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial se incluyó como territorio de reserva la zona en que se ubica el inmueble sobre el cual ya se le había concedido licencia de construcción a la señora GAMBOA HERNANDEZ con lo cual se desconoció el principio de confianza legitima que amparaba a la beneficiaria de dicho acto administrativo.
Señalaron que el municipio de La Jagua de Ibirico nunca revocó ni dejó sin efectos la Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016, mediante el cual se le concedió la licencia de construcción y aprobación de los planos presentados junto con la solicitud de la señora Iris Patricia Gamboa Hernández, pues nunca lo hizo saber a la beneficiaria. 4 Reiteraron que, la construcción adelantada por los señores Iris Patricia Gamboa, Rosa Adelma Villada Carmona y Guillermo Castro Villada, tuvo una inversión de $ 1.041.698.520, los cuales deben ser reconocidos debidamente indexados, pues los mismos se ejecutaron amparados en la creencia de que se encontraban ante una licencia de construcción seria, ya que fue expedida por el municipio de La Jagua de Ibirico.
Así mismo, indicó que se causaron perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, y, perjuicios morales por la pesadumbre sufrida en la que se encuentran sumidos los demandantes debido a que en el proyecto fueron invertidos todos sus ahorros. Por otro lado, indicaron que el acto administrativo mediante el cual se le manifestó a la señora GAMBOA HERNANDEZ que la actividad comercial para la cual se solicitó uso del suelo estaba prohibida, fue expedido por la Asesora Externa Ileana Rodríguez Bonilla, quien carecía de competencia legal para adoptar dicha determinación.
2.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte actora estimó transgredidos los artículos superiores 1, 2, 25, 29, 90, 83, 122 y 133, los artículos 1614, 2341, 2356 del Código Civil y los artículos 137, 138, 140 y 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Primero, indicó que el acto administrativo demandado violó los siguientes principios y derechos fundamentales: (i) Derecho al trabajo y a la libre empresa, pues, la entidad territorial demandada al expedir la comunicación de fecha 5 de marzo de 2018, desconoció el derecho de los actores a formalizar la actividad económica para la cual se había otorgado la licencia de construcción a la señora Iris Gamboa Hernández.
Dicha actividad económica a desarrollar por los actores, consistía en explotar el proyecto recreacional para el cual se habían realizado las obras. Además, se violentó el derecho de los actores a fundar libre empresa y a la iniciativa privada, desconociendo las obligaciones que corresponden al Estado para fortalecer y estimular el desarrollo empresarial.
(ii) Derecho al debido proceso, ya que a raíz del oficio de fecha 5 de marzo de 2018, se les truncó a los actores la posibilidad de continuar con una actuación administrativa que se había iniciado legalmente con la solicitud de la licencia de construcción y el consecuente otorgamiento de la misma. La actuación administrativa se interrumpió de manera abrupta al negarse a los actores el uso del suelo necesario para iniciar la actividad económica.
Asimismo, se señaló que el acto administrativo no fue motivado adecuadamente ni se indicaron los recursos procedentes contra él. (iii) Se violó el principio de confianza legítima, pues al haber autorizado la licencia de construcción a la señora Iris Patricia Gamboa por medio de la Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016, se creó una legítima expectativa a la administrada, quien, con base en dicha autorización, emprendió junto a los demandantes el proyecto para el cual fue solicitada dicha licencia, sin esperar que durante la ejecución del proyecto el municipio le cambiara las condiciones iniciales existentes, alterando de forma súbita las relaciones y condiciones iniciales que surgieron entre el municipio y los beneficiarios, 5 (iv) Indicó que el acto administrativo demandado desconoce el mandato del artículo 122 de la Constitución, pues, la persona que suscribió el oficio del 5 de marzo de 2018 era la profesional externa de la Secretaría de Planeación Municipal de La Jagua de Ibirico, quien al momento de que se expidió dicho acto no era servidora pública, pues, no había sido nombrada, ni se había posesionado en cargo oficial alguno, ya que ella se desempañaba como contratista para la fecha en que se expidió el acto demandado.
(v) Se desconocieron los principios y fines del Estado, dado que, al expedir el acto demandado la Secretaría de Planeación Municipal a través de su asesora, desconoció los derechos y prerrogativas de los demandantes, en particular los de la señora Iris Gamboa Hernández, quien fue la que solicitó ante la entidad territorial la expedición de la licencia de construcción concedida en la resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016 en la que además, le aprobaron los planos, y a quien posteriormente la entidad territorial le negó el uso del suelo para iniciar la actividad formalmente, en razón a que a juicio de la contratista, estaba prohibida por el PBOT aprobado mediante Acuerdo No. 011 de 2016.
Indicó que fueron violentados los artículos 137 y 138 de la ley 1437 de 2011, pues, el acto administrativo contenido en el oficio de fecha 5 de marzo de 2018 fue expedido por la Profesional Externa de la Secretaría de Planeación Municipal, la cual no tenía la calidad de servidora pública, toda vez que era contratista del municipio, tal como se evidenció en la comunicación del 24 de agosto de 2018, donde se señaló que dicha Profesional Externa “no se encuentra vinculada a la administración por nombramiento”, por lo tanto, al no tener la calidad de servidora pública carecía de competencia para expedir actos administrativos en nombre de la administración municipal, por consiguiente, el acto administrativo esta impregnado de un vicio de nulidad, debiendo ser sacado del ordenamiento jurídico.
Por último, advirtió que el acto administrativo demandado incurre en falsa motivación toda vez que ninguna de las hipótesis señaladas en dicho acto se configuró en el caso concreto, pues, no se invocó sustento jurídico para adoptar la decisión, como tampoco se señaló con precisión el fundamento que le asistía a la entidad para ello, configurándose entonces la causal de nulidad invocada.
2.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado de la parte demandada contestó de forma oportuna la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. Inicialmente advirtió que al cuestionar el acto administrativo objeto de cuestionamiento los demandantes debieron utilizar el mecanismo establecido por la ley para ejercer control sobre la legalidad de los administrativos y/o decisiones de la administración municipal, sin embargo, en forma equivocada el proceso se inició en ejercicio del medio de control de reparación directa.
Así mismo, se opuso al reconocimiento de los perjuicios materiales e inmateriales solicitados por la parte demandante, por cuanto al no ser el medio de control el apropiado para la impugnación de un acto administrativo, no era procedente reconocer dichas reclamaciones, toda vez que la acción utilizada no era la correcta, pues el demandante debió solicitar inicialmente la nulidad del acto y consecuentemente el restablecimiento del derecho afectado. 6 En relación con las pretensiones subsidiarias, señaló que se opone a que se le de el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, a su juicio, al acudir al medio de reparación directa, el demandante pretende que se revivan los términos que se agotaron, utilizando un mecanismo incorrecto y pretendiendo la nulidad de un acto administrativo con un medio de control que no resulta procedente para tal fin.
Además, con base en dichos argumentos, reiteró su oposición al reconocimiento del daño emergente, lucro cesante consolidado y perjuicios morales. Insistió en que no le estaba permitido a la parte demandante utilizar los medios de control de manera indiscriminada para obtener reconocimientos distintos a los que deben perseguirse con el medio de control adecuado, pues se pretende que a través del medio de control de reparación directa se haga el control de legalidad de un acto administrativo, a pesar que ya el medio de control idóneo había caducado, por lo tanto se busca revivir los términos para acceder a la justicia. En razón a lo anterior, propuso como excepciones de mérito las de “caducidad”, y, “improcedencia del medio de control de reparación directa contra actos administrativos”.
III. TRAMITE PROCESAL La demanda se presentó el 12 de octubre de 2018, correspondiéndole el conocimiento a este Despacho, quien posteriormente por auto del 31 de marzo de 20221 la admitió y ésta fue contestada oportunamente por el municipio de La Jagua de Ibirico2. La audiencia inicial se celebró el 22 de febrero de 2023 en la cual se fijó el litigio, se resolvieron excepciones previas, se incorporaron las documentales adosadas al expediente oportunamente por las partes y se decretaron pruebas testimoniales pedidas por la parte demandante3.
Las audiencias de pruebas fueron celebradas el 22 de marzo de 2023, el 31 de mayo de 2023 y el 8 de junio de 2023, en las que se recaudaron las declaraciones testimoniales decretadas en audiencia inicial. Seguidamente, en audiencia de pruebas del 3 de junio de 20234, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir su concepto. 3.1 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - Parte demandante El apoderado de la parte demandante presentó alegatos de conclusión en los que reiteró los hechos de la demanda, y señaló que estos quedaron demostrados durante las etapas surtidas dentro el proceso, por lo cual, fue posible evidenciar que el acto administrativo originó la causa que le dio origen a la demanda, ya que este fue expedido por alguien que carecía de competencia, afectándose de nulidad la actuación adelantada por el municipio de La Jagua de Ibirico. 1 Índice 33, expediente digital OneDrive. 2 Índice 36, expediente digital OneDrive. 3 Índice 41, aplicativo SAMAI. 4 Índice 131, aplicativo SAMAI. 7 Indicó que como consecuencia de lo anterior, la responsabilidad de los daños padecidos por la parte demandante deben ser atribuidos al municipio de La Jagua de Ibirico, pues solo basta con mirar a las imágenes contenidas en los dictámenes allegados al proceso, que evidencian la construcción de unas obras producto de la autorización contenida en la licencia de construcción otorgada inicialmente por el municipio demandado, la cual, se vio truncada con la adopción de la decisión contenida en la comunicación de fecha 5 de marzo de 2018 suscrita por la Profesional Externa de la Secretaría de Planeación Municipal en la que se le informó a la destinataria de dicha licencia que la actividad para la cual había solicitado el permiso para el uso del suelo estaba catalogada como prohibida, por lo que el proyecto adelantado por la parte actora no pudo culminarse.
Respecto a la atribución del daño señaló que debe endilgarse a la entidad territorial demandada porque varió las condiciones inicialmente establecidas al haber otorgado una licencia de construcción a los demandantes y luego se expidió el nuevo Plan Básico de Ordenamiento Territorial donde se declaró zona de reserva prohibiéndoles el funcionamiento de comercio, desconociendo el principio de confianza legítima.
Ahora bien, en relación con el nexo causal, indicó que el daño padecido por los actores se desprende de la decisión adoptada por el municipio por intermedio de una contratista, quien de manera irresponsable y sin tener la competencia para ello, decidió prohibir la autorización para el uso del suelo que le permitiese a los demandantes la puesta en funcionamiento del proyecto para el cual habían obtenido previamente autorización. Acerca de la pretensión subsidiaria de nulidad, estableció que en la actuación judicial quedó demostrado que en el oficio del 5 de marzo de 2018 fue suscrito por la Profesional Externa de la Secretaría Municipal de Planeación, quien no tenía la calidad de funcionaria pública, por lo tanto, carecía de competencia para expedir actos administrativos y adoptar decisiones oficiales en nombre de la entidad territorial. - Municipio de La Jagua de Ibirico Inicialmente, el apoderado del municipio de La Jagua de Ibirico advirtió que no reposa en el expediente medio de convicción que acredite el provecho económico que se habría obtenido de haberse concretado el plano de lo material, es decir, no se probó el daño alegado por los demandantes.
Por otro lado, señaló que si bien es cierto que se practicó un avaluó del predio, no se acreditó que el valor otorgado a la propiedad haya variado como consecuencia de la afectación impuesta en el Plan de Ordenamiento Territorial, pues no se solicitaron pruebas orientadas a la demostración de esto. Especialmente, se evidencia que el precio de adquisición del predio fue de $40.000.000, valor que dista considerablemente con el del avalúo del perito.
Indicó que al examinar la escritura pública No. 011 del 9 de junio de 2017 de declaración de mejoras, se evidencia que las mismas fueron avaluadas en la suma de $25.000.000, lo cual, a su juicio, pone en duda el valor asignado por el perito. Indicó que no existe acto administrativo o sentencia judicial que, de conformidad con lo establecido en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, señale que sobre tales 8 inmuebles existe trámite para una eventual expropiación administrativa.
Sumado a esto, manifestó que ninguna autoridad competente ha invalidado o declarado nulo los títulos que poseen sobre los predios ya indicados, o que se les haya decretado un gravamen o afectación de la propiedad privada. Por último, refirió que en el caso bajo estudio no se configuró responsabilidad del Estado, ya que no se demostró que se haya provocado un daño antijuridico a los demandantes por parte del municipio de La Jagua de Ibirico con la expedición del Acuerdo No. 011 del 2016.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES No advirtiéndose en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver sobre las pretensiones planteadas por la parte actora. 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en primera instancia de la nulidad de los actos administrativos demandados.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que convoca a la Sala en esta oportunidad se circunscribe a determinar si debe declararse administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de La Jagua de Ibirico por los daños y perjuicios sufridos por los demandantes a quienes se les expidió licencia de construcción para un inmueble destinado a recreación y turismo y luego se les negó la licencia para su funcionamiento con fundamento en que la actividad era prohibida en esa área en cumplimiento de lo dispuesto en el POT, trayendo entonces como consecuencia la imposibilidad de ejecutar el proyecto económico para el cual estaba destinado la obra.
En caso de establecerse que procede la responsabilidad de la entidad demandada se analizarán los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, perjuicios morales y daño emergente solicitados por los demandantes. Para desatar el problema jurídico anterior, deberá la Sala profundizar en: i) El derecho de propiedad en relación con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), (ii) acción procedente para solicitar la indemnización por daños ocasionados por actos administrativos; y, iii) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas en el expediente.
Finalmente se pronunciará sobre la condena en costas y agencias en derecho. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO 9 a) El derecho de propiedad en relación con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). La Constitución Política de 1991, en su artículo 58, adopta un enfoque funcionalista de la propiedad, reconociéndola como un derecho económico que tiene una función social, este derecho busca principalmente asegurar que el propietario participe activamente en la organización y evolución de un sistema económico y social, con el fin de contribuir al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, la propiedad, según esta visión, no se entiende únicamente como un derecho individual, sino que se inserta dentro de un contexto más amplio en el cual se deben armonizar los intereses privados y los públicos, siempre con el objetivo de garantizar el bienestar general.
En el marco del desarrollo urbano, se presentan diversos intereses en conflicto. Por un lado, existen los intereses públicos, que están orientados al desarrollo social, la conservación del patrimonio ambiental, histórico y cultural, y la promoción del acceso a la vivienda y a los servicios públicos, y por otro lado, se encuentran los intereses privados de los propietarios o poseedores, que buscan maximizar los beneficios derivados del desarrollo de sus propiedades, lo cual puede incluir proyectos de urbanización, comercialización o explotación de recursos naturales.
Es importante señalar que el artículo 58 de la Constitución también establece que los derechos de propiedad pueden ser limitados o restringidos por razones de interés general, lo que implica que los proyectos de desarrollo urbano pueden ser sometidos a regulaciones que busquen equilibrar el uso privado de la propiedad con el beneficio colectivo.
Esta disposición refleja un cambio en la concepción tradicional de la propiedad, que antes se consideraba un derecho absoluto e inviolable. Así, se reconoce que, aunque la propiedad es un derecho fundamental, puede estar sujeta a restricciones legales o administrativas que busquen proteger el orden público, el medio ambiente, el patrimonio cultural o cualquier otro aspecto de interés común. Por lo tanto, el concepto de derecho de propiedad ha evolucionado significativamente en Colombia, pasando de una perspectiva clásica, que lo veía como un derecho absoluto e individualista, a una visión más moderna y equilibrada, que reconoce la necesidad de regular y limitar la propiedad en aras de proteger los intereses generales y promover el desarrollo social y económico sostenible.
En concordancia con la concepción actual del derecho de propiedad, el Estado está facultado para configurar su contenido, mediante diversas modalidades de intervención, entre las que se destaca la reglamentación del uso del suelo. El artículo 288 de la Constitución Política dispuso que la ley orgánica de ordenamiento territorial determinaría la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales para regular la ordenación de su propio territorio.
En desarrollo de dicha norma se expidió la Ley 388 de 1997 que modificó la Ley 9 de 1989, y estableció los lineamientos técnicos, políticos, administrativos y jurídicos relacionados con el proceso de Ordenamiento Territorial de los municipios, reglamentando como instrumento de planificación, el Plan de Ordenamiento Territorial. 10 Posteriormente la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011), LOOT, fijó el marco regulatorio y estableció que “la finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentar el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados de gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos”.
El ordenamiento del territorio municipal y distrital es el conjunto de acciones político administrativas y de planificación utilizadas para orientar el desarrollo del territorio y regular el espacio, para lo cual se adoptan estrategias de desarrollo socioeconómico en armonía con el medio ambiente y la cultura. El ordenamiento territorial tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial y racionalizar las intervenciones sobre el territorio, planificación que se realiza a través del Plan de Ordenamiento Territorial, el cual se define en el artículo 9 de la misma ley como “conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”.
Es decir, contiene las normas urbanísticas generales que establecen los usos del suelo y como consecuencia de ello, otorgan derechos e imponen obligaciones a quienes participen de ese uso. Ahora bien, acorde con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, corresponde al concejo “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”, de ahí que el diseño del espacio público y la determinación de su uso es competencia de los concejos municipales relacionada con la ordenación del territorio local, “lo cual comprende las obligaciones de velar por la existencia de la reglamentación que permita la destinación del suelo para diferentes actividades y que exista un régimen que permita la verificación de su cumplimiento, así como la preservación de la convivencia y la armonía en el territorio, a través de los diferentes mecanismos de intervención urbanística5”, gestión que generalmente se cumple a través de la elaboración, trámite y aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial.
El Plan de Ordenamiento Territorial –POT- según el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 es el instrumento básico para desarrollar el ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho: “La acción urbanística, vista desde el derecho urbano, emana de la autoridad pública que tenga competencia en materia de ordenamiento territorial y de regulación en el nivel de reglamentación, dado que cada una de las acciones urbanísticas que enumera el artículo 8.º de la Ley 388 de 1997 tiene como común denominador el hecho de que atañe a las funciones que sirven para desarrollar el territorio y estas solo pueden ser ejercidas por las 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia proferida el 5 de febrero de 2015;
C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso; núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2006-00457-01. 11 autoridades que fija la Constitución y la ley. A propósito de ello, en su momento, el artículo 7.º de la ley en comento, asignó las distintas competencias en ordenamiento territorial que tendrían la nación y los entes territoriales, pero dicha norma se declaró inconstitucional por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2000, dado que debía ser una ley orgánica la que fijara ese tipo de atribuciones (art. 288 constitucional).
Solo fue con la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011 que se superó el defecto de la referida ley ordinaria, sin que pueda desconocerse que, incluso antes de la ley orgánica, la Constitución había encomendado a los concejos municipales y distritales la adopción de planes y programas de obras públicas y la reglamentación de los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (artículo 313, numerales 1 y 7 de la Carta).
De esta forma, la autoridad que tendrá competencia para realizar acciones urbanísticas que, eventualmente, signifiquen un aprovechamiento del suelo corresponderá al señalado concejo municipal o distrital y a quienes indique la ley. Por ello, el parágrafo del artículo 8.º de la Ley 388 de 1997 establece que las acciones urbanísticas deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que la desarrollen o complementen, pues no se trata de que cualquier autoridad pueda regular el territorio y asignar usos del suelo y el establecimiento de obras de infraestructura, sino que, en principio y con las salvedades que fija la ley, debe ser un órgano de representación popular quien ordene el territorio y fije los planes y programas de obras públicas.
En ese entendimiento, debe diferenciarse las acciones urbanísticas de las actuaciones urbanísticas que señala el artículo 36 ídem, dado que estas se concentran en gestiones y ejecución de medidas orientadas por el plan de ordenamiento y corresponden a la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles6”. -Sic para lo transcrito-.
Acorde con lo anterior, es claro que tanto el ordenamiento territorial como los usos del suelo deben ser regulados por los concejos, y debe tenerse en cuenta que la naturaleza pública de un bien no está determinada únicamente por su pertenencia al Estado sino también por su destinación a la satisfacción y goce de todos los asociados, en la medida en que se consideran tales, según el artículo 674 del Código Civil, aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos. b) La acción procedente para solicitar la indemnización por daños ocasionados por actos administrativos Resulta importante señalar que desde hace varios años, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado.
Sobre este particular el Consejo de Estado ha expresado: “En este orden de ideas, resulta clara la postura de la Corporación, según la cual se ha considerado que el ordenamiento jurídico distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa (…)7” 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 3 de diciembre de 2020, radicación 25000233700201200375-02 (2020CE-SUJ-4;
C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION A Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON (E) Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 52001-23-31-000-2000-00003-01(34254) 12 Ello sin perjuicio, que de manera excepcional se ha concebido la procedencia de la acción de reparación directa frente a actos administrativos de carácter general, al respecto el Consejo de Estado señaló: “La Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discuta en el curso del proceso, puesto que se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos; como es evidente, en esta hipótesis la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”.8-Se resalta por fuera del texto original-.
Pues bien, si la causa del perjuicio es un acto administrativo que se reputa ilegal por el demandante, se deberá acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ahora, si el daño se predica de la expedición de un acto administrativo general frente al cual no se discute prima facie su legalidad o cuando la ejecución de un acto administrativo fue declarado nulo, la acción que procederá por excepción será la de reparación directa.
En suma, la causa pretendi expuesta por el accionante es la que determina si el medio de control incoado es el mecanismo procesal valido para hacer las pretensiones ante la justicia contenciosa administrativa, y, consecuentemente, en el evento en que no se haya ejercido la vía procesal idónea, la demanda ha de ser adecuada o reformulada.
Ha dicho la jurisprudencia que así como puede existir responsabilidad por la conducta irregular de la administración, traducida en hechos materiales cuando el daño sea antijuridico, así podrá darse la responsabilidad de la administración con la expedición de un acto administrativo regular o legal, cuando la lesión no nace del desajuste del ordenamiento sino del rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas, el cual es contemplado por el artículo 13 de la Constitución Política.
Y, en dichos eventos, solo se debe estudiar si el daño causado al administrado fue antijuridico o no, o sea, si tenía porque soportarlo o no. 5.4. PRUEBAS En el trámite de la primera instancia, la parte demandante adosó con la demanda los siguientes medios de prueba relevantes: - Informe pericial suscrito por el arquitecto Ovidio Nicolás Anayas Payares el cual fue controvertido en la audiencia de pruebas (Fls. 31 – 96, índice 30, OneDrive) - Copia del Oficio del 5 de marzo de 2018 expedido por la Profesional Externa de la Secretaría de Planeación, por medio del cual se señala la actividad comercial como prohibida.
(Fls. 31 – 34 del expediente) - Copia Resolución No. 013 de fecha 16 de febrero de 2016, por medio de la cual se concedió la licencia de construcción a la señora Iris Patricia Gamboa Hernández. (Fls. 35 – 36 ibidem) 8 Sección Tercera. Sentencia del 3 de abril de 2013. Radicación No. 520001-23-31-000-1999-00959-01. 13 - Copia solicitud presentada el 12 de febrero de 2018 por la señora Iris Patricia Gamboa, por medio de la cual se requiere documentación. (Fl. 37 ibidem) - Copia solicitud presentada el 16 de febrero de 2018 por la señora Iris Patricia Gamboa ante la Secretaría de Planeación Municipal.
(Fl. 38 ibidem) - Copia certificación del registro de matrícula profesional del señor Ovidio Nicolas Anaya Payares. (Fls. 39 – 41 ibidem) - Copia respuesta derecho de petición identificado con el consecutivo No. GJU – 138 expedido por la Jefe Oficina Asesora Jurídica Legales y Administrativos del municipio de La Jagua de Ibirico.
(Fls. 43 – 53 ibidem) - Copia de la petición presentada el 8 de agosto de 2019 por la señora Iris Patricia Gamboa ante el Alcalde Municipal de La Jagua de Ibirico. (Fls. 54 – 55 ibidem) - Copia escritura pública No. 241 de fecha 4 de septiembre de 2014 suscrita ante la Notaría Única del Círculo de La Jagua de Ibirico. (Fls. 56 – 61 ibidem) - Copia certificado de paz y salvo del impuesto predial.
(Fl. 62 ibidem) - Copia del certificado de calificación constancia de inscripción. (Fl. 63 ibidem) - Copia escritura pública No. 111 de fecha 9 de junio de 2017 suscrita ante la Notaría Única del Círculo de La Jagua de Ibirico. (Fls. 64 – 67 ibidem) - Copia del certificado de paz y salvo del impuesto predial. (Fl. 68 ibidem) - Copia constancia de notificación No. 013 del 16 de febrero de 2016.
(Fl. 72 – 73 ibidem) - Copia constancia de inscripción Nro. Matrícula 192-34449. (Fl. 75 ibidem) - Copia del certificado de tradición expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chimichagua. (Fl 76 ibidem) - Copia solicitud expedición de licencia presentada el 1 de mayo de 2016 por la señora Iris Gamboa Hernández ante la Alcaldía del Municipio de La Jagua de Ibirico.
(Fl. 77) - Copia petición presentada el 24 de julio de 2017 por la señora Iris Gamboa Hernández ante la Secretaria de Planeación Municipal donde solicita el uso del suelo. (Fls. 81 – 82 ibidem) - Copia respuesta expedida el 25 de julio de 2017 por la Secretaria de Planeación Municipal del Municipio de La Jagua de Ibirico. (Fls. 83 – 86 ibidem) - Copia certificado de tradición expedido por la Oficina de Registros Públicos de Chimichagua.
(Fls. 87 – 88 ibidem) 14 - Copia certificado paz y salvo impuesto predial sobre el predio No. 00-04- 0001-0931-000. (Fl. 89 ibidem) - Certificación expedida por la Cámara de Comercio de Valledupar donde certifica la renovación de la matrícula mercantil. (Fl. 90 ibidem) - Copia factura de venta. (Fl. 91 ibidem) - Copia contrato de obra suscrito entre la señora Iris Gamboa Hernández y Complementos y Soluciones S.A.S, por un valor de noventa y ocho millones novecientos mil pesos.
($98.900.000). (Fls. 93 – 95 ibidem) - Copia constancia construcción alcantarillado. (Fl. 96 ibidem) - Copia comprobante de pago realizado por la señora Iris Patricia Gamboa. (Fl. 97 ibidem) - Copia cuenta de cobro por valor de catorce millones cuatrocientos ochenta mil pesos (14.480.000) a favor del señor Jose Enrique Arenas Corpas.
(Fl. 98 ibidem) - Copia facturas de venta y/ comprobantes de ingreso. (Fls. 99 – 160 ibidem) - Copia Acuerdo Municipal No. 011 del 11 de abril de 2016 aprobado por el Concejo Municipal de La Jagua de Ibirico. (Fls. 161 – 385 ibidem) - Declaraciones testimoniales rendidas por los señores Sabino Vera Carvajal, Ruth Liliana Duarte Castro y Leonel Herrera Bernal.
5.5. ANALISIS CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial aplicable al caso particular, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente a fin de dirimir el problema jurídico planteado. Pues bien, una vez valoradas las pruebas en conjunto, se procederá a analizar la responsabilidad extracontractual del Estado reclamada en la demanda, corresponde entonces a la Sala realizar una verificación de los elementos estructurales de la responsabilidad misma en armonía con los criterios jurisprudenciales antes reseñados, dictados en casos similares al que ocupa en esta oportunidad la atención de esta Sala. a) Del daño jurídico y su imputación a la demandada En primera medida, debe ser analizada la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que debe establecerse en la responsabilidad extracontractual del Estado, por lo que, resulta importante resaltar los hechos que dan fundamento a las pretensiones deprecados por la parte demandante, los cuales pueden señalarse así: Se encuentra probado en a través de la escritura pública No. 241 del 4 de septiembre de 2014 de la Notaría Única de La Jagua de Ibirico, las señoras Rosa Adelma Villada Carmona e Iris Patricia Gamboa Hernández adquirieron mediante contrato de compraventa un inmueble identificado con el Nro. 00-04-0001-0931-00 con un área de una hectárea mas tres mil ciento ochenta y tres metros cuadrados, 15 comprendido al norte con las manzanas 12 y 13 y al sur con el barrio paraíso y el parque ecológico, predio que fue vendido por el señor Jairo Vergel Rincón Torres.
En el proceso quedó acreditado que el 5 de enero de 2016, la señora Iris Gamboa Hernández, presentó ante la Secretaria de Planeación Municipal de La Jagua de Ibirico una solicitud destinada a la expedición de una licencia de construcción, y que, mediante Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016, la Secretaria de Planeación Municipal, concedió la licencia de construcción para el lote identificado con el numero catastral 00-04-001-0931-00, y además, aprobó los planos presentados por la solicitante, los cuales se integraban así: una piscina, una recepción, una sala VIP, un auditorio, una batería sanitaria con duchas y vestier, una sala de máquinas, una sala de internet y administración, un área de preparación y almacenamiento, una refresquería atención al público y, en el segundo piso, una terraza, diez habitaciones, y, una cubierta para un total de 871.34 M2.
Sumado a lo anterior, obra escritura pública No. 111 del 9 de junio de 2017 mediante la cual las señoras Iris Patricia Gamboa Hernández y Rosa Adelma Villada Carmona realizaron un acto de declaración de mejoras, donde señalaron que su bien inmueble estaba integrado por: (i) primer piso: una piscina, una recepción, una sala VIP, un auditorio, una batería sanitaria con duchas y vestier, una sala de máquinas, una sala de internet, una administración, un área de preparación y almacenamiento, una refresquera atención al público, y, (ii) segundo piso: una terraza, diez habitaciones, una cubierta.
Además, en dicha escritura se señaló que el inmueble en mención con las instalaciones generales y mejoras, se avalúa en la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000). Así mismo, es posible acreditar que el 24 de julio del 2017, las señoras Ibis Patricia Gamboa Hernández y Rosa Adelma Villada Carmona, en ejercicio del derecho de petición, solicitaron ante el municipio de La Jagua de Ibirico la expedición del uso del suelo sobre el predio identificado con la cedula catastral No. 00-04-0001-0931-000 ubicado en la zona rural del Municipio de La Jagua de Ibirico, y como respuesta, mediante oficio identificado con el consecutivo PDM – 082, la Secretaría de Planeación Municipal le señaló disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial adoptado y las regulaciones sobre las actividades económicas y el desarrollo de estas, pero, no hubo una respuesta de fondo a la solicitud presentada.
En razón a lo anterior, el 16 de febrero de 2018 la señora Gamboa Hernández requirió nuevamente la información sobre la solicitud del uso del suelo para adelantar las actividades en su predio, a lo cual, mediante oficio del 5 de marzo de 2018, suscrito por la señora Ileana Rodríguez Bonilla, profesional externa de la Alcaldía Municipal de La Jagua de Ibirico, respondió, reiterándole las disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial respecto a su predio, y además, le señaló que de acuerdo a dichas disposiciones la actividad comercial solicitada estaba catalogada como prohibida.
Se encuentran probadas mediante múltiples facturas, las inversiones realizadas por la parte demandante en aras de ejecutar el proyecto familiar sobre el predio que ha sido referenciado. Por último, se acreditó que la alcaldía del municipio de La Jagua De Ibirico, expidió el Acuerdo Municipal no. 011 del 2016, por medio del cual se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial. 16 Pues bien, en el proceso se comprobó que la parte demandante sufrió un daño consistente en la limitación al uso y goce sobre el terreno de su propiedad, el cual estaba destinado para la ejecución de una actividad económica comercial (servicio de piscina para adultos y niños, sala de videojuegos, venta de jugos y otros), y que, con tal objetivo, los demandantes desarrollaron la construcción de los espacios de esparcimiento, los cuales fueron señalados en los planos presentados ante la Secretaria de Planeación del Municipio de La Jagua de Ibirico, y se les concedió la licencia de construcción solicitada el día 5 de enero de 2016.
Dicho proyecto comercial no pudo ser culminado totalmente por la prohibición que fue comunicada a través de actos administrativos y que tornó inviable el desarrollo de la actividad al generarse una limitación en el uso del derecho de propiedad consistente en la imposibilidad de desarrollar la actividad comercial para la cual fue construido, pues, de acuerdo a lo señalado en el Plan de Ordenamiento Territorial, el uso comercial estaba destinado a artículos de primera necesidad, dentro de los cuales se contempló: droguerías, papelerías, fruterías, heladerías, salsamentarías, venta de carnes, confitería, miscelánea, panadería, perfumerías, marqueterías, sastrerías, floristerías, y tiendas de artículos de primera necesidad, y además, los locales debían ser de máximo 40m2 en primer piso en áreas residenciales.
El daño es cierto, puesto que las señoras Rosa Adelma Patricia Gamboa Hernández y le señora Rosa Adelma Villada Carmona habían desplegado un comportamiento univoco y eficaz dirigido al desarrollo de un inmueble destinado a un uso comercial, el cual fue demostrado con la obtención de licencias de construcción, la inversión para llevar a cabo la construcción y la solicitud del uso del suelo que ha sido referenciada. b) Imputación del daño Es fundamental recalcar que el derecho de propiedad no es absoluto, ya que, aunque está ampliamente protegido por la normativa, como se establece en el artículo 58 de la Constitución Política, este derecho conlleva también una serie de responsabilidades para su titular.
Estas responsabilidades incluyen, principalmente, el respeto por la función ecológica y social de la propiedad, lo que significa que su ejercicio debe alinearse con los intereses colectivos y el bienestar común, y no solo con el beneficio individual del propietario. Así, el derecho de propiedad debe ser ejercido de manera que no perjudique al entorno social o ambiental, y cumpla con los fines que la ley establece para el uso adecuado de los recursos, y, además, debe ir en concordancia con las normas vigentes y las disposiciones que se dispongan por parte de la autoridad administrativa, existiendo entonces una relación de carácter necesaria entre el derecho y el principio de legalidad, lo cual, conlleva a que el titular del derecho, en muchos casos, se encuentre sujeto a regulaciones que existen de forma regular y que por lo tanto le imponen al regulado soportar la limitación a su derecho.
Así lo ha sostenido el Consejo de Estado: “En efecto, el ejercicio del derecho de propiedad debe realizarse de tal modo que no afecte los derechos de terceros, pero de igual manera, debe respetar el marco jurídico aplicable impuesto por el legislador y las autoridades administrativas, de ahí entonces que actualmente exista una relación inescindible entre el ejercicio de este derecho y el principio de legalidad, reflejado en instrumentos como los Planes de Ordenamiento Territorial, las autorizaciones de orden ambiental y técnico, así 17 como las licencias de construcción, sin los cuales el administrado no puede ejercer libremente su derecho.
Estas regulaciones conllevan a que el administrado se encuentre sujeto a ciertas afectaciones e intromisiones en su derecho de propiedad con el objetivo de garantizar el interés general, circunstancias, en principio, ajenas al concepto de daño antijurídico, dada la existencia de una justificación de orden normativo que impone a la víctima el deber de soportar esta lesión a sus derechos.”9 Sin embargo, ello no es absoluto, pues, en algunos escenarios, la responsabilidad del Estado puede resultar comprometida por la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas que los administrados están en el deber de soportar por el hecho de vivir en un Estado Social de Derecho, y, generalmente, dicho daño se analiza bajo el título de imputación de daño especial, el cual, consiste en el desarrollo de una actividad legitima por parte de la administración que causa una afectación especial y grave en contra de alguno o algunos de los administrados, y, el afectado tendrá la carga de acreditar un nexo de causalidad entre la actividad legitima y el menoscabo soportado.
El Consejo de Estado, ha identificado diversos supuestos de responsabilidad patrimonial por la intervención o delimitación del derecho de propiedad de los administrados, y los ha señalado así: i) la ocupación temporal o permanente del bien inmueble, ii) la responsabilidad por afectación de propiedad privada en obras públicas, iii) la denominada ocupación jurídica y, iv) la derivada por la delimitación del derecho de propiedad, con sus dos variables consistentes en la responsabilidad por afectaciones al interés general y por la reglamentación de los usos del suelo10, ubicándose el caso sub examine en este último.
Ahora bien, en el caso concreto, se evidencia que la parte demandante gestionó inversiones por las cuales era posible evidenciar su interés en adelantar el proyecto económico para el cual solicitaron inicialmente la licencia de construcción y, que posteriormente, solicitaron el uso del suelo que les fue negado al señalar que la actividad comercial estaba prohibida.
Pues bien, existen eventos en los que el otorgamiento de una licencia de construcción (la cual es un acto administrativo que no goza de carácter inmutable o absoluto), acompañado de otras actuaciones por parte de la administración que le permiten estructurar un proyecto de construcción, originan al administrado una confianza legítima, sobre esta, el Consejo de Estado ha señalado: “El principio de confianza legítima consiste en la expectativa genuina que alberga el particular, de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente.
De acuerdo con ello, este principio se ve defraudado cuando la autoridad produce un cambio abrupto en sus comportamientos y decisiones, cambio que resquebraja la esperanza legítima que el administrado se ha fijado”11. A juicio de esta Sala, la actividad desplegada por el municipio de La Jagua de Ibirico al negar el uso del suelo era legítima y cumplía con los principios de la función pública en la medida en que protegía el interés general puesto que se 9 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 27 de septiembre de 2024. Radicación No. 73-0001-23- 33-000-2015-00450-02 (65410). 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 26 de agosto de 2015. Radicación No. 66001-23-31- 000-1999-00671-02(33113) 11 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 7 de mayo de 2015. Radicación No. 110001-03-24-000- 2014-00108-00 18 limitó a aplicar lo contemplado en el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual fue aprobado por medio del Acuerdo No. 011 del 2016, pero esa actuación legítima causó un daño a los demandantes que rompió la igualdad ante las cargas públicas y que ellos no estaban en la obligación de soportar, razón por la cual se considera que estamos ante un daño especial, porque en su condición de propietarios del predio no pudieron desarrollar el proyecto recreativo para el cual adelantaron la construcción previamente aprobada por medio de la Resolución No. 013 del 16 de febrero de 2016, actividad que luego resultó estar prohibida, dadas las restricciones adoptadas en el POT.
En este punto, resulta claro advertir que la modificación adoptada en el Acuerdo No. 011 de 2016 implicó la imposición de una carga mas gravosa para la parte demandante respecto de la posibilidad de explotación, aprovechamiento y el desarrollo de la actividad comercial para la cual estaba destinado el inmueble, provocando un daño anormal por el rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas.
En este caso concreto se presentó una limitación jurídica de la propiedad privada aunque los propietarios conservan el uso y goce sobre el inmueble, la restricción adoptada por el Plan de Ordenamiento Territorial que pesa sobre el predio impide el ejercicio pleno del mismo porque no puede ser destinado a la actividad para la cual se construyó y con ello se afectó la explotación comercial del inmueble, el cual, se construyó con el propósito de ser centro recreativo, y para ello previamente se solicitó la correspondiente licencia de construcción, momento en el cual se aportaron los planos del proyecto y se explicó su finalidad siendo aprobados por la entidad territorial.
Se insiste, el bien fue adquirido y se hicieron mejoras con el propósito de desarrollar una actividad recreativa con fines de lucro y para ello los propietarios adelantaron las gestiones para obtener las autorizaciones correspondientes de la entidad territorial, es decir que desde el principio se evidenció que la propietaria tenía la intención de desarrollar una actividad comercial ya que adjuntó sus planos de construcción a la solicitud de licencia y por ello al cumplir los requisitos le fue concedida la misma y posteriormente negó la solicitud de uso del suelo necesaria para la licencia de funcionamiento y ello dio al traste con el proyecto y los planes de los demandantes de manera que se le causó un daño porque hicieron inversiones en la construcción, con la finalidad de poner en funcionamiento el inmueble, contraviniendo el principio de la confianza legitima y la seguridad jurídica que asistía a los administrados por los actos administrativos previamente señalados.
Acorde con lo anterior el cambio introducido con la negativa del uso del suelo derivado del nuevo Plan de Ordenamiento Territorial causó un daño que los actores no estaban en obligación de aceptar, pues la primera autorización otorgada por la administración creó una expectativa a partir de la cual fue posible adelantar las obras que estaban encaminadas a la ejecución de una actividad económica, la cual se vio truncada a raíz de una actuación administrativa ajustada a derecho, pero que da lugar a que se impute responsabilidad a la entidad a título de daño especial. c) De la indemnización de los perjuicios 19 En la demanda se solicitó el reconocimiento de la indemnización por los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante consolidado y daño emergente, y los perjuicios inmateriales en la tipología de perjuicios de daño moral. - Perjuicios materiales Así las cosas, en la demanda se solicitó indemnización por daño emergente en favor de la señora ROSA ADELMA VILLADA CARMONA, GUILLERMO CASTRO VILLADA e IRIS PATRICIA GAMBOA HERNÁNDEZ, por cuenta de la inversión en la construcción de la obra y las mejoras, en prueba de lo cual aportó diferentes facturas que soportan los gastos realizados.
En el proceso se demostró que los demandantes realizaron las siguientes inversiones: IDENTIFICACIÓN FECHA VALOR TOTAL ANEXO Factura de venta no. 755860 27 de mayo de 2016 $3.246.782 Fl. 91 Contrato de obra 10 de enero de 2016 $98.900.000 Fls. 93 - 95 Consecutivo 0332016000440341-7 (DIAN) 11 de abril de 2016 $19.747.000 Fl. 92 Alcantarillado 3 de enero de 2016 $4.000.000 Fl. 96 Diseño arquitectónico y estructural 30 de diciembre de 2013 $14.480.000 Fls. 97 - 98 Factura de venta no. 0978 8 de febrero de 2016 $416.000 Fl. 99 Homecenter consecutivo 52-67261 18 de marzo de 2016 $1.999.066 Fls. 100-101 Factura de venta – sin identificación - 22 de abril de 2016 $1.850.350 Fl. 101 Factura de venta – sin identificación - 2 de marzo de 2016 $12.000.000 Fl. 101 Factura de venta – sin identificación - Agosto de 2016 $330.000 Fl. 102 Factura de venta – sin identificación - 9 de junio de 2016 $481.000 Fl. 102 Factura de venta j 0007342 8 de enero de 2016 $71.200 Fl. 103 Factura de venta j 00073453 8 de enero de 2016 $157.500 Fl. 103 Factura de venta j 00073382 7 de enero de 2016 $1.041.670 Fl. 104 Factura de venta j 00074370 30 de enero de 2016 $63.500 Fl. 104 Factura de venta no. 9731 29 de julio de 2016 $384.000 Fl. 107 Factura de venta j 00072711 21 de diciembre de 2015 $45.728.000 Fl. 108 Factura de venta j 00073418 8 de enero de 2016 $347.200 Fl. 108 Factura de venta j 00075454 - $40.400 Fl. 109 Factura de venta j 00074370 22 de diciembre de 2015 $14.758.800 Fl. 109 Comprobante de ingreso no. 0544 - $416.000 Fl. 113 - 4 de enero de 2016 $89.000 Fl. 114 Factura de venta j 20 de julio de 2016 $206.400 20 00081768 Factura de venta sl0010612 27 de julio de 2016 $31.755 Factura de venta no. 6356 17 de julio de 2016 $42.500.00 Fl. 115 Factura de venta j 00077570 20 de abril de 2016 $78.600 Fl. 117 Factura de venta no. 06835 8 de febrero de 2016 $900.000 Fl. 117 Factura de venta no. 2337 19 de enero de 201 $4.852.100 Fl. 118 8 de febrero de 2016 $20.000 Fl. 118 Factura de venta no. 8403 2 de junio de 2016 $418.000 Fl. 119 Factura de venta no. 9099 4 de julio de 2016 $733.100 Fl. 120 Factura de venta no. 9100 9 de marzo de 2010 $257.000 Fl. 121 Factura de venta no. 7025 5 de marzo de 2016 $761.000 Fl. 121 26 de marzo de 2016 $1.815.000 Fl. 122 Factura de venta no. 0028 25 de febrero de 2016 $6.950.000 Fl. 123 Factura de venta j 00074669 5 de febrero de 2016 $29.050 Fl. 124 Factura de venta j 0007438 30 de enero de 2016 $123.500 Fl. 125 Factura de venta j 0007500 12 de febrero de 2016 $150.000 Fl. 125 Factura de venta no. 6240 17 de mayo de 2016 $335.000 Fl. 126 Factura de venta no. 5795 20 de marzo de 2016 $836.000 Fl. 127 Factura de venta no. 1418 7 de enero de 2016 $35.020.000 Fl. 128 Factura de venta no. 1417 5 de enero de 2016 $29.500.000 Fl. 129 Factura de venta sbc0010686 22 de abril de 2016 $1.284.000 Fl. 130 Comprobante de ingreso no. In sb150000606 22 de abril de 2016 $800.000 Fl. 130 Factura de venta – sin identificación - 12 de julio de 2016 $212.000 Fl. 131 Factura de venta j 00081313 11 de julio de 2016 $195.000 Fl. 131 Factura de venta j 00073938 20 de enero de 2016 $53.700 Fl. 132 Factura de venta j 00075806 3 de marzo de 2016 $7.000 Fl. 132 Factura de venta j 00084 14 de septiembre de 2016 $186.000 Fl. 133 Factura de venta sl0010672 2 de agosto de 2016 $34.809 Fl. 133 Factura de venta no. 1445 11 de enero de 2016 $34.170.000 Fl. 135 Factura de venta no. Fc- 000000144 31 de mayo de 2016 $42.300 Fl. 136 Factura de venta j 00074398 1 de febrero de 2016 $51.650 Fl. 137 Factura de venta j 00076124 11 de marzo de 2016 $150.100 Fl. 139 Factura de venta j 00076891 1 de abril de 2016 $79.500 Fl. 139 Comprobante de egreso no. 0025 10 de enero de 2016 $20.000.000 Fl. 140 Factura de venta no. 3775 4 de marzo de 2016 $382.800 Fl. 142 Factura de venta – sin 9 de marzo de 2016 $6.660.000 Fl. 142 21 identificación - Comprobante de egreso no. 0026 3 de febrero de 2016 $13.670.000 Fl. 141 Comprobante de egreso no. 81768 20 de julio de 2016 $206.640 Fl. 143 Factura de venta sbc0011416 23 de julio de 2016 $878.280 Fl. 143 Factura de venta no. 010 8 de febrero de 2017 $3.050.000 Fl. 144 Factura de venta fc 00013139 24 de junio de 2016 $297.000 Fl. 145 Factura de venta j 00076755 31 de marzo de 2016 $260.000 Fl. 145 Factura de venta no. 5179 9 de marzo de 2016 $325.000 Fl. 146 Factura de venta – sin identificación - 15 de marzo de 2016 $4.000 Fl. 148 Comprobante de egreso no. 0027 27 de diciembre de 2015 $3.000.000 Fl. 149 Comprobante de egreso no. 0024 31 de mayo de 2016 $2.000.000 Fl. 150 Factura de venta – sin identificación - 12 de abril de 2016 $12.000.000 Fl. 151 Factura de venta j 000752 19 de febrero de 2016 $140.000 Fl. 151 Factura de venta j 00079389 4 de junio de 2016 $256.000 Fl. 153 Factura de venta j 00076160 12 de marzo de 2016 $75.000 Fl. 153 Factura de venta j 00077570 20 de abril de 2016 $78.600 Fl. 154 Factura de venta sbc0010826 14 de mayo de 2016 $12.787.210 Fl. 155 Factura de venta j 000767 31 de marzo de 2016 $60.000 Fl. 155 Factura de venta no. 000499 29 de marzo de 2016 $12.068 Fl. 155 Factura de venta j 00074001 21 de enero de 2016 $62.900 Fl. 156 Factura de venta j 00074071 23 de enero de 2016 $2.500 Fl. 156 Factura de venta j 00073826 18 de enero de 2016 $92.000 Fl. 157 Factura de venta j 000742 27 de enero de 2016 $330.000 Fl. 157 Factura de venta j 00074506 2 de febrero de 2016 $82.600 Fl. 158 Comprobante de egreso no. 0023 15 de febrero de 2016 $4.200.000 Fl. 159 Factura de venta – sin identificación - 12 de abril de 2016 $1.850.000 Fl. 159 Factura de venta – sin identificación - 8 de febrero de 2016 $475.000 Fl. 160 TOTAL: $466.567.630 Es importante resaltar que con la demanda se allegó dictamen pericial con el fin de probar el lucro cesante, pero realmente en el documento lo que se hizo fue un avalúo del predio, incluyendo las mejoras realizadas al mismo, pero dicha prueba no puede ser tenida en cuenta porque el daño causado no conllevó a la destrucción del inmueble ni impide su readecuación, de manera que lo 22 indemnizable a título de daño emergente fue lo realmente invertido en el proyecto, lo cual fue soportado a través de las facturas aportadas.
La anterior suma deberá ser indexada con la siguiente fórmula: Vh = v índice final Índice inicial Vh= $466.567.630,00 nov 2024 = (144,22)___ = 1,4684 = $ 218.535.499,88 Marzo 2018 (98,21643) Vh = $466.567.630,00 + $ 218.535.499,88 = $ 685.103.129,88 En cuanto a la indemnización de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante entiende por tal la utilidad dejada de percibir por causa del daño sufrido, y puede ser consolidado o futuro.
En este caso, a título de lucro cesante en la demanda se solicitó el pago de lo invertido en el proyecto, concepto que corresponde al daño emergente y a pesar de ser un daño cierto, que efectivamente se causó, al proceso no se allegaron pruebas que permitan cuantificarlo, razón por la cual se condenará en abstracto para su posterior liquidación incidental dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria de la providencia. Respecto del lucro cesante futuro se tiene que dicha indemnización en esos términos deviene improcedente, en la medida que de acuerdo con la Ley 446 de 1998 y la teoría básica de la valoración del daño y su resarcimiento, debe repararse únicamente el daño efectivamente causado, descartando de la indemnización los perjuicios de carácter hipotéticos o eventuales.
El daño, como elemento estructural de la responsabilidad extracontractual, debe cumplir con ciertos requisitos para que el mismo se torne indemnizable a la luz de los preceptos jurídicos que rigen en la teoría de la responsabilidad. Dichos requisitos son el carácter personal del daño y su certeza o carácter cierto del daño. En cuanto a la certeza del daño, la doctrina ha sido unánime al sostener que esta característica contrae el hecho de que el daño no sea eventual o hipotético, sino ostensible, demostrable y sustentable desde el plano fenomenológico de las cosas: “La existencia es entonces la característica que distingue al perjuicio cierto.
Pero, si la existencia del perjuicio es la singularidad de su certeza, no podemos sin embargo confundir las diferencias entre la existencia del perjuicio y la determinación en su indemnización. En efecto, según el profesor Chapus, “lo que el juez no puede hacer, en ausencia de la determinación del perjuicio, es otorgar una indemnización que repare, y ello por la misma fuerza de las cosas, porque la realidad y dimensión del perjuicio son la medida de su indemnización. Pero bien puede reconocer que la responsabilidad se compromete cuando la existencia del perjuicio se establece, sin importar las dudas que se tengan acera de su extensión”.
En la doctrina colombiana el profesor Tamayo Jaramillo enuncia que, según la jurisprudencia, se “distingue entre la existencia del perjuicio y la de su cuantía, aceptando que lo indispensable es la prueba de la primera, con lo cual se abre camino para que, en un incidente posterior, se demuestre el monto de la segunda”. (…) 23 Para que el perjuicio se considere existente es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio, bien sea que efectivamente ya se produjo, bien sea probando que, como lo enuncia una fórmula bastante utilizada en derecho colombiano, el perjuicio aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual.
Pero debemos subrayar que no debe confundirse perjuicio futuro con perjuicio eventual e hipotético, puesto que aquel es indemnizable, siempre y cuando se demuestre oportunamente que se realizará12”. –Sic para lo transcrito-. Sobre este punto, el profesor Tamayo Jaramillo ha sostenido: “En primer lugar, el daño en sí mismo no requiere ser actual para que deba ser indemnizado, según veremos; en cambio, el fenómeno que lo genera (conducta activa u omisiva del agente) tiene que haberse producido necesariamente, es decir, no puede ser futuro y eventual.
Es preciso que el responsable, con su omisión o acción, por sí mismo, o por interpuesta persona, cosa o actividad que esté bajo su responsabilidad, haya desatado una cadena de mutaciones en el mundo exterior, cuyo efecto final va a ser la lesión a un bien patrimonial o extra patrimonial de la víctima. Si esa cadena causal es solo una amenaza, la única acción que le cabe a la eventual víctima para impedirla, es la que consagran el artículo 2359 del Código Civil y la ley 472 de 1998, relativa al daño contingente.
(…) El daño es cierto cuando a los ojos del juez aparece con evidencia que la acción lesiva del agente se ha producido o producirá una disminución patrimonial o moral en el demandante. En cambio, el perjuicio es hipotético y en consecuencia no hay lugar a reparación cuando la víctima solo tenía una posibilidad remota de obtener un beneficio en caso de que no se hubiera producido la acción dañina.
Solo, pues, cuando la demanda no está basada en una simple hipótesis o expectativa, la víctima tendrá derecho a reparación13”. –Sic para lo transcrito-. El mismo autor hace una distinción evidente entre el daño mismo y el hecho que lo genera: “En primer lugar, el daño en sí mismo no requiere ser actual para que deba ser indemnizado, según veremos; en cambio, el fenómeno que lo genera (conducta activa u omisiva del agente) tiene que haberse producido necesariamente, es decir, no puede ser futuro y eventual.
Es preciso que el responsable, con su omisión o acción, por sí mismo, o por interpuesta persona, cosa o actividad que esté bajo su responsabilidad, haya desatado una cadena de mutaciones en el mundo exterior, cuyo efecto final va a ser la lesión a un bien patrimonial o extrapatrimonial de la víctima. Si esa cadena causal solo es una amenaza, la única acción que le cabe a la eventual víctima para impedirla, es la que consagran el artículo 2359 del Código Civil y la Ley 472 de 1998, relativa al daño contingente.
Como corolario de lo anterior, también cabe predicar certeza absoluta del nexo causal entre el hecho dañoso y el daño mismo, ya que podría presentarse la certidumbre del hecho sin que se sepa a ciencia cierto cuáles van a ser sus efectos; o se conocen los efectos, pero no si son producidos por ese hecho dañoso, o por otro14”. -Se resalta por fuera del texto original-. 12 Henao, Juan Carlos.
El daño. Editorial Universidad Externado de Colombia, Bogotá – D.C. 1° edición, 2007, páginas 130 - 131. 13 Tamayo Jaramillo, Javier. Tratado de responsabilidad civil. Tomo II. Editorial Legis, Bogotá – D. C., 2° edición, 2007, páginas 339 – 340. 14 Ibidem, pág. 337. 24 De lo anterior se puede entonces concluir que el daño mismo se distingue del hecho que lo causa, y que se repara lógicamente el daño y nada más que el daño, en tanto existe la regla según la cual el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. En cuanto a los perjuicios morales la Sala considera que ellos fueron acreditados con los testimonios rendidos en el proceso ya que los declarantes fueron contestes en afirmar el sufrimiento padecido por los demandantes, razón por la cual se accederá a los mismos y se fijarán por la Sala en cuantía de 20 SMMLV para cada uno. 5.6.
COSTAS De otra parte, no habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP15, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA16. 5.7. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: Declárese que el municipio de La Jagua de Ibirico es administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios materiales causados a los señores Rosa Adelma Villada Carmona, Guillermo Castro Villada E Iris Patricia Gamboa Hernández, acorde con lo expuesto en las consideraciones de esta decisión.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior se condena a la parte demandada, municipio de La Jagua de Ibirico a pagar por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente a favor de los demandantes la suma de $ 685.103.129,88.
TERCERO: Condenar en abstracto al municipio de La Jagua de Ibirico, a pagar los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante consolidado, sufrido por los señores Rosa Adelma Villada Carmona, Guillermo Castro Villada e Iris Patricia Gamboa Hernández, con ocasión de las pérdidas económicas que fueron causadas al verse truncado el funcionamiento de la actividad comercial para la cual estaba destinada el predio de referencia, lo que resulte probado en el trámite incidental que deberá promover la parte actora dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, en los términos señalados en la parte motiva de la misma.
CUARTO: Condenar al municipio de La Jagua de Ibirico a pagar por concepto de perjuicios morales el equivalente a 20 SMMLV a favor de los señores Rosa 15 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 16 Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 25 Adelma Villada Carmona, Guillermo Castro Villada e Iris Patricia Gamboa Hernández, para cada uno de los demandantes.
QUINTO: Negar las otras pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo señalado en la parte considerativa de esta decisión.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SÉPTIMO: En firme este fallo, archívese en forma definitiva el expediente y anótese su terminación en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.144. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado 26 Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 1ea7c0014414cc7f76eca1f700b19cf7a3dabce997be29ecab73505a4ac66d94 Documento generado en 12/12/2024 11:16:53 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica