TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ELBER CORDOBA GUILLÉN DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PASO RADICADO: 20001 33-33 006-2015-00432-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 31 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de reparación directa, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante solicitó: 1. Declarar que el Municipio de El Paso es administrativamente responsable de los daños causados al demandante por la inejecución de la orden de desalojar los invasores del predio denominado “Finca los Deseos” proferida en la querella policiva adelantada en la alcaldía municipal de El Paso, el 6 de noviembre de 2013. 2.
Declarar que el señor ELBER CORDOBA GUILLERN es poseedor material sin restricción alguna del inmueble denominado “Finca los Deseos” ubicada en la cabecera municipal de El Paso, y en consecuencia que se condene a dicho municipio a pagar la indemnización de perjuicios patrimoniales en suma equivalente a $92.000.000, o en su defecto el valor de los perjuicios que se determinen derivados de la omisión del Alcalde de lanzar a los invasores de su predio, de acuerdo con el dictamen pericial que se practique. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la demandante fueron los siguientes: El día 3 de noviembre de 2013 un grupo de personas invadieron predios pertenecientes a la finca “Los Deseos” ubicada en la cabecera municipal de El Paso, REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 vereda el Trebal de propiedad del demandante y causaron destrozos en el predio, en sus cercas, talaron árboles y hurtaron algunos implementos.
El 6 de noviembre de 2013 el señor Elber Córdoba Guillén elevó querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho ante la Alcaldía del municipio de El paso contra algunas personas determinada y otros desconocidos e indeterminados con el fin de recuperar 6 a 8 hectáreas de tierra invadidas irregularmente. El 26 de noviembre de 2013 el señor Córdoba Guillén recibió memorial calendado 8 de noviembre en el cual se le informa que la querella policiva fue inadmitida por no reunir los requisitos del Decreto 992 de 1930, es decir por no exhibir el derecho de dominio, sin tener en cuenta que en estos procesos no se controvierte el dominio sobre el predio.
Señaló el demandante que el Alcalde de El Paso tenía el deber de trasladarse al predio invadido dentro de las 48 horas siguientes para verificar y comprobar los hechos presentados en la querella policiva pero no omitir sus deberes y permitir la que la perturbación continuara con argumentos infundados e irrazonables que en su criterio demuestran una actividad dilatoria con un interés político de mantener la perturbación para obtener algunos votos en la siguiente campaña electoral.
Posteriormente el día 9 de junio de 2013 la inspectora central del municipio de El Paso requirió al demandante para que exhibiera el título de propiedad que acreditara la posesión o el dominio del inmueble invadido, solicitud que no tiene asidero legal, de manera que la demanda no fue corregida porque ello no era pertinente y en consecuencia lo que procedía era el archivo, pero la omisión de los funcionarios a cargo hacen pensar que ellos eran gestores de dicha invasión. Señaló que el señor Córdoba Guillén ha ejercido la posesión real, material y pacífica del inmueble durante mas de 20 años, desde el año 1991 y lo ha explotado económicamente en la actividad ganadera y ha realizado actos de señor y dueño como mantenimiento del bien, hasta el momento en que fue despojado parcialmente por los invasores del predio, razón por la cual está legitimado para ejercer las acciones posesorias como lo hizo en la querella.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA La entidad demandada contestó oportunamente la demanda y se opuso a las pretensiones elevadas por la parte actora por considerar que la actuación de la entidad estuvo ajustada a derecho ya que se inadmitió la querella para que se cumplieran los requisitos exigidos por la norma en especial el Decreto 992 de 1930 en relación con la carencia de títulos en que se apoyaba para iniciar la acción. Propuso las excepciones: 1) Ausencia de responsabilidad del municipio de El paso. 2) Culpa exclusiva de la víctima porque fue requerido para corregir las falencias de su querella e hizo caso omiso de ello, para ahora demandar al municipio como responsable de tal omisión. 3) Falta de titularidad sustancial del demandante.4) indebida escogencia de la acción.5) innominada.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 31 de mayo de 2023 negó las pretensiones de la demanda. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 En primer lugar estableció que los actos demandados al ser proferidos en el marco de una acción policiva tienen naturaleza jurisdiccional y no administrativa, por lo cual analizó las pretensiones bajo los postulados del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o del error judicial, por cuanto los actos no son controlables por esta jurisdicción, pero si se puede pedir la reparación de un daño por falla en la administración de justicia. Para resolver el caso concreto, se analizaron las normas que regulan el lanzamiento por ocupación de hecho en predios rurales ley 47 de 1905 reglamentada por el Decreto 992 de 1930 modificada por la Ley 200 de 1936 para establecer los requisitos exigibles para el trámite de dicha acción policiva y el Decreto 1355 de 1970 sobre la intervención de la policía cuando hay perturbación del derecho de posesión y finalmente el Decreto 747 de 1992, ello con el fin de determinar si en la actuación de la administración se presentó una conducta que generó el daño reclamado por el demandante.
Acorde con las pruebas allegadas al proceso el juez de primera instancia evidenció que efectivamente el demandante es poseedor pacífico y con explotación económica del predio denominado “Los Deseos” y que éste fue invadido por un grupo de personas, ante lo cual el presentó una querella policiva para lograr el lanzamiento de los ocupantes.
Se acreditó que después de presentada la querella se notificó al aquí demandante que debía aportar prueba de la calidad en que decía actuar y fue requerido mediante oficio para ello, advirtiéndole que de no hacerlo sería rechazada la querella. Como ello no ocurrió, mediante Resolución 05 del 6 de diciembre de 2013 se rechazó de plano la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho presentada en la Inspección Central de Policía del municipio de El Paso.
En el fallo se advierte que si bien las normas invocadas por el señor Córdoba Guillén en su querella y las citadas en las decisiones de la Inspección, a saber la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930, eran normas que habían sido derogadas por el Decreto 1355 de 1970, no se presentó una vía de hecho porque la decisión se ajustó a lo previsto en el Decreto 747 de 1992 que regula la querella policiva, de manera que no se puede considerar que pueda hablarse de vía de hecho en las decisiones adoptadas en el trámite policivo.
El a quo consideró que en el presente caso la imputación debe analizarse bajo la figura del error judicial porque la actuación reprochada está contenida en una decisión de carácter jurisdiccional es decir son verdaderas decisiones judiciales, caso en el cual la misma norma exige como presupuesto de procedibilidad que se hubieren interpuesto los recursos de ley contra dicha providencia. De esta manera, al no haberse cumplido con el requisito fundamental de interponer los recursos de ley contra la providencia que estima errónea, se concluye que en este caso no se estructura la responsabilidad pretendida por culpa exclusiva de la víctima.
Así dijo la providencia: “En este punto es importante señalar que el Querellante invocó como normas aplicables a su solicitud el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930, normas que también fueron las citadas por la Inspección Central de Policía en el Auto de Inadmisión de la Querella de fecha 8 de noviembre de 2013 y que como se señaló en las Premisas Normativas fueron subrogadas y modificadas por el Decreto 1355 de 1970 “Código Nacional de Policía”.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 Esta situación en principio podría llevarnos a concluir que hubo una Irregularidad en el trámite o una Vía de Hecho en el Auto de Inadmisión de la Querella de fecha 8 de noviembre de 2013, por fundamentarse en normas subrogadas; sin embargo, el Despacho advierte que el trámite surtido por la Inspección Central de Policía, se ajusta a los dispuesto en la normatividad vigente sobre la materia al momento de presentación de la Querella Policiva, es decir, a lo previsto en el Decreto 747 de 1992, que establece entre otros los requisitos de la solicitud de Querella, término de Prescripción, así: Artículo 1° La persona que explote económicamente un predio agrario, según el artículo 2° de la Ley 4ª de 1973 y disposiciones concordantes, que hubiere sido privada de hecho, total o parcialmente de la tenencia material del mismo, sin que medie su consentimiento expreso o tácito, u orden de autoridad competente, ni exista otra causa que lo justifique, sin perjuicio de la acción que pueda intentar ante el juez para que se efectúe el lanzamiento por ocupación de hecho, podrá solicitar al alcalde o funcionario en quien se haya delegado esta función, la protección de su predio con el objeto de que dentro de los tres días calendario siguientes se restablezca y mantenga la situación que existía antes de la invasión. (…) Artículo 3° La acción de protección policiva debe solicitarse dentro de los quince (15) días calendario siguientes al acto de invasión. Artículo 4° A la querella debe anexarse prueba siquiera sumaria de que el querellante ha venido explotando económicamente el predio y de que la invasión se inició dentro de los quince (15) días calendario anteriores a la presentación de la misma.
(…) En efecto, el Despacho observa que pese a que el Auto de Inadmisión de la Querella de fecha 8 de noviembre de 2013, cita como fundamento el Decreto 992 de 1930, subrogado y modificado por el Decreto 1355 de 1970, lo cierto es que la actuación del ente Demandado se ajustó al Decreto 747 de 1992 (norma vigente), sin que se hubiere materializado una Irregularidad o actuación que afectara el trámite de la solicitud o el derecho al Debido Proceso del Querellante de conformidad con la norma aplicable.
En tal sentido el Despacho considera que en el presente caso no se incurrió en una Vía de Hecho, pues, prevaleció el Derecho Sustancial sobre el Derecho Formal y bajo dichas circunstancias no es predicable la ocurrencia del Error Judicial. Ahora, aunado al Silencio u Omisión del accionante frente al Requerimiento efectuado por la Inspección Central de Policía del MUNICIPIO DE EL PASO CESAR, para que Subsanara los Defectos de su solicitud de Querella Policiva de Lanzamiento por Ocupación de Hecho, acompañando la Prueba siquiera Sumaria de la Posesión y que ha venido explotando económicamente el Predio y de la fecha en que la Invasión se inició, cosa que no hizo a pesar de tener la carga procesal, lo real es que éste tampoco hizo uso de los Recursos de Ley contra la Decisión que él consideraba arbitraria o injusta, es decir, no interpuso Recurso de Reposición y/o Apelación contra el Auto de fecha 8 de noviembre de 2013 que Inadmitió la Querella Policiva por Ocupación de Hecho y concedió un término para Subsanarla, ni contra la Resolución No. 05 del 6 de diciembre de 2013 que la Rechazó de Plano, como presupuesto exigido por el numeral 1 del artículo 67 de la Ley 270 de 1996 para que se configure el Error Judicial.
Lo anterior nos lleva a concluir que en el presente caso hubo caso Culpa Exclusiva de la Víctima en relación con el Daño Antijuridico padecido con ocasión de no poderse efectuar el Lanzamiento por la Ocupación de Hecho del Inmueble denominado "Finca Los Deseos", ubicado en la cabecera Municipal de El Paso Cesar, realizada por los señores GUSTAVO REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 AGUILAR, FRANCISCO AGUILAR (hijo) JOSE AGUSTIN VILLALOBO, HENRY MEJIA, JOSE ORTIZ CABEZA, DAIRO MARTINEZ, VICTOR HUGO PINTO, GENOVEVA CHARRI Y FAMILIAR y demás Invasores, a fin de lograr la recuperación de la Posesión del señor ELBER CORDOBA GUILLEN sobre Inmueble referido, tal como lo dispone el artículo 70 de la Ley 270 de 1996: …”
2.5. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante impugnó la decisión de primera instancia por considerar que la declaratoria de culpa exclusiva de la víctima no contaba con soporte probatorio dentro del expediente. Señaló que la querella que presentó el 6 de noviembre de 2013 reunía los requisitos establecidos en la Ley 57 de 1905 modificada por la Ley 200 de 1936, que no exige título de dominio, sino prueba sumaria del derecho que se alega ya que el objeto de la norma es proteger la posesión o tenencia de un predio y restablecer el estatus cuando hay despojo del poseedor o tenedor por vía de hecho, sin contrato de tenencia de la tierra.
Adujo que siendo ésta la norma aplicada, con la querella se aportó la prueba sumaria exigida, pero la autoridad no adelantó el trámite subsiguiente que era realizar la visita al predio, ni observó el procedimiento previsto en la norma, con lo cual se quebrantó su derecho al debido proceso y el derecho de defensa, porque en esos procesos policivos no se controvierte el derecho de dominio, pero la inspección de policía aplicó el artículo 2 del Decreto 992 de 1930, norma que difiere totalmente de la situación planteada en la querella y con ello se incurrió en error.
Manifestó que las omisiones para tramitar adecuadamente la querella de amparo presentada por el accionante son un claro caso de responsabilidad objetiva del municipio de El Paso que debe reparar de forma integral los perjuicios ocasionados, sobre todo porque no demostró que hubiese adoptado alguna medida para proteger la posesión que ejercía el señor Córdoba Guillen sobre la finca “Los Deseos”.
Según el apelante las omisiones mencionadas dan lugar a concluir que el fallo apelado presenta un defecto fáctico ya que las pruebas aportadas demuestran lo contrario a lo decidido por el a-quo, el fallo carece de apoyo fáctico y declara probada una excepción sin ningún soporte probatorio, lo que afecta la imparcialidad del mismo. Finalmente reiteró que en la querella policiva se presentó solicitud de pruebas sumarias para comprobar con certeza el hecho que se pretendía establecer, pero ellas no fueron ordenadas, ni practicadas en el trámite de la misma, lo cual deja claro que el fallo presenta un defecto fáctico y que las omisiones de las autoridades en este caso fueron exageradas y extremas.
III. TRÁMITE PROCESAL Mediante providencia del 16 de noviembre de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 31 de mayo de 2023. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que convoca a la Sala en esta oportunidad, se circunscribe a determinar si la sentencia apelada debe ser revocada o modificada en virtud de los argumentos planteados en el recurso de apelación, para lo cual deberá esclarecerse si se cumplieron los requisitos de procedencia exigidos para el análisis de responsabilidad por error judicial.
En caso afirmativo deberá revisarse lo relacionado con la indemnización de perjuicios solicitados por los demandantes. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) El régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por la ocupación de bienes inmuebles y la inejecución de actos administrativos La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado reconoció desde sus orígenes que el Estado puede resultar responsable de las ocupaciones de bienes privados, a partir de la conceptualización armónica de los fines del Estado y la función social de la propiedad privada contenidas en los artículos 2, 58 y 59 de la Carta Política de 1991.
Bajo ese entendido, la tesis del máximo órgano de lo contencioso administrativo admitió que la Administración se hace responsable de la afectación de los derechos que se conculcan a los particulares cuando las autoridades administrativas ocupan los bienes privados incluso cuando ello ocurra por motivos de interés general, resultando así a cargo del Estado el deber de resarcir el daño pagando el valor de la porción invadida: “Están plenamente acreditados en el expediente los siguientes hechos: a) Que el demandante había adquirido algunos derechos o mejoras sobre lotes de terreno ubicados en las regiones de Yopal y El Morro y que estaba en posesión de tales bienes; b) Que en esos lugares levantó a su costa algunas edificaciones; c) Que el ejército nacional ocupó temporalmente los citados REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 terrenos y construcciones y que esa ocupación duró hasta época posterior a la iniciación de este juicio; y d) Que alguna de las edificaciones levantadas por el actor fue destruida por un incendio ocurrido en el tiempo que duró la ocupación. Es evidente que en el período en que sucedieron los hechos anteriores existía una guerra civil declarada, pero no lo es menos que sí había una situación del orden público y que en algunas regiones del país, especialmente en los Llanos Orientales, esa situación general cobró los caracteres de una guerra no declarada.
El ejército nacional estaba investido de poderes extraordinarios y de facultades discrecionales para dominar el alzamiento y en virtud de ellos ocupó los terrenos y edificaciones del demandante. Esa situación de guerra civil no declarada encaja dentro de los supuestos contemplados en los dos últimos incisos del artículo 33 de la Constitución Nacional.
Dispone esa norma que en caso de guerra y sólo para atender al restablecimiento del orden público, la necesidad de una expropiación podrá decretarse por autoridades que no pertenezcan al orden judicial y sin indemnización previa. Agregan los dos últimos incisos que en ese mismo caso la propiedad inmueble podrá ocuparse temporalmente para atender las necesidades de la guerra, pero en tales eventos la Nación será siempre responsable por aquellas expropiaciones y por estas ocupaciones.
Se estructura en ese mandamiento constitucional una responsabilidad objetiva y concreta, cuyo fundamento único es el hecho de la ocupación o de la expropiación temporal, sin mezcla alguna del elemento culpabilidad que constituye la base de la responsabilidad en derecho privado. Basta demostrar la ocupación para que sea viable la indemnización que ha de pagar el Estado.
Este hecho ha sido plenamente acreditado en el curso del juicio y, por consiguiente, la reparación que ordena el artículo 68 del código contencioso administrativo es procedente1”. -Se resalta por fuera del texto original-. Sin embargo, la tesis clásica que expuso el Consejo de Estado permitía atribuir responsabilidad a la Administración únicamente cuando la ocupación era efectuada por los agentes del Estado en forma directa, o cuando los particulares ocupaban el bien por autorización expresa del ente público.
Aun a pesar de ello, desde ese primer momento jurisprudencial se concluyó que la responsabilidad en esta clase de eventos se predica como propia del régimen objetivo, a título de daño especial. Esta tesis se consolidó en forma reiterada2, y la línea jurisprudencial permitió entonces identificar los presupuestos sustanciales para que la responsabilidad extracontractual pública se consolidara: (i) la titularidad del derecho de dominio sobre el bien ocupado;
(ii) la ocupación total o parcial, temporal o permanente del bien; y, (iii) que la ocupación fuera ejercida por agentes del Estado o por particulares autorizados por ella, independientemente de la causa por la cual se invade el inmueble. No obstante el criterio jurisprudencial evolucionó sobre el tema particular, manteniendo la identificación de los presupuestos sustanciales para la procedencia de la responsabilidad extracontractual estatal, pero varió para admitir que el Estado también puede resultar responsable por las ocupaciones de bienes privados que ejecutan terceros, particulares que no son agentes estatales, o particulares que no han sido expresamente autorizados por la Administración para invadir los bienes.
Así, en un primer momento la Sección Tercera expuso que ante estas eventualidades el Estado responde a título de falla del servicio por la omisión injustificada de los agentes públicos de conjurar o evitar la invasión ilegítima bajo el 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de noviembre de 1960, rad.: 298, M.P.: Carlos Gustavo Arrieta. 2 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de octubre de 2011, rad.: 52001-23-31- 000-1998-00523-01 (18350), M.P.: Danilo Rojas Betancourth; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2021, rad.: 76001-23-31-000-2005-05401-01 (39596), M.P.: María Adriana Marín. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 entendido que el Estado es garante de la propiedad privada y los derechos de dominio de los particulares,3 o por la indebida actuación de la Administración que hace inefectiva la recuperación de la posesión o la propiedad sobre el bien ocupado por la negligencia o descuido en el adelantamiento de los procesos policivos4, y en todo caso el demandante debe demostrar que tuvo la debida diligencia y cuidado de acudir a las autoridades pertinentes promoviendo los mecanismos administrativos y judiciales a su alcance para recuperar la posesión o el dominio sobre el bien invadido por terceros: “Los propietarios para obtener la orden de desalojo del predio, no instauraron la querella respectiva.
Tampoco iniciaron los procesos respectivos ante la justicia ordinaria - lanzamiento por ocupación de hecho, acciones posesorias, acción reivindicatoria -., para la defensa de sus derechos. Para casos como el presente para deducir responsabilidad patrimonial de la administración por falla del servicio, en circunstancias particulares como las que se recogen en el presente proceso, es menester demostrar que se demandó la protección policiva por la vía adecuada, mediante los requisitos de ley y ante la autoridad competente en ejercicio del derecho acreditado, y, que la autoridad competente, ante la querella interpuesta, no accedió a la prestación de protección causando daño por falta o indebido funcionamiento del servicio.
El supuesto incumplimiento de la obligación Constitucional de proteger los bienes de los particulares afirmado por los demandantes, confluye con la omisión de estos de instaurar los procedimientos correspondientes para defender sus intereses, hasta el punto de poder afirmar, sin dubitación, que la causa de la eventual lesión, pueda ser ubicada en la órbita o en la esfera de los particulares, a los cuales correspondía, sin equívocos, interponer los procedimientos legales, tales como las querellas respectivas, las acciones posesorias y si fuere el caso la acción reivindicatoria.
La concepción en Derecho Público sobre responsabilidad fundada en el régimen de falta o falla del servicio afirma que dicha falla no es general, ni absoluta, sino condicionada a la existencia de determinadas circunstancias, tales como la solicitud expresa de intervención dirigida a la autoridad con capacidad funcional, de conformidad con las exigencias y formalidades establecidas en las leyes.
Por tanto, no se puede imputar responsabilidad a la administración por omisión en el ejercicio de sus funciones cuando la competencia es reglada y corresponde al particular dar entrada al ejercicio de las mismas, a través de la querella o acción correspondiente. En síntesis, de lo hasta aquí expuesto, se tiene: Que en el plenario no se acreditó falla del servicio alguna, pues la solicitud de protección se efectuó ante un funcionario sin competencia para prestar el mismo.
Que, a parte de lo anterior, en el extremo de admitir que se presentó omisión del servicio, no se demostró la relación causal entre dicha omisión y el evento lesivo alegado, pues como ya se estudió éste último se originó más exactamente en la omisión de los particulares, quienes no ejercieron las acciones pertinentes para la defensa de sus derechos y que finalmente en este orden de ideas no puede predicarse que el eventual daño experimentado por los particulares pueda ser calificado de Antijurídico, en la medida en que el detrimento patrimonial sobrevino por culpa de la víctima, como ya se indicó. Es cierto, que en determinados eventos, la Sala ha declarado la responsabilidad de la administración, por acción u omisión de las autoridades competentes al expedir órdenes de desalojo o al efectuar las diligencias pertinentes, sin embargo, ha de tenerse en cuenta que dichos precedentes jurisprudenciales parten del hecho de que los particulares formularon las querellas respectivas 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de julio de 1984, rad.: 646-CE-SEC3-1984-07-12-N3755, M.P.: José Alejandro Bonivento Fernández. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1° de septiembre de 1993, rad.: 376-CE-SEC3-EXP1993- N5851, M.P.: Juan de Dios Montes Hernández.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 y que las diligencias policivas no se llevaron a cabo por omisión de las autoridades”5. -Sic para lo transcrito-. La tesis antes descrita volvió a variar en el seno de la misma Sección Tercera del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, y en sentencia del 22 de noviembre de 20126 se asumió que el Estado, de manera similar a los casos en que ocupa directamente o autoriza a particulares para que ocupen bienes privados, puede responder por la ocupación ilegítima de un bien que hace un tercero bajo un enfoque de responsabilidad objetiva, a título de daño especial, criterio que se reiteró en oportunidad posterior en idéntico sentido7.
La imputabilidad a título de daño especial encontró sustento en la reflexión jurídica de que la pérdida de la posesión o dominio sobre el bien privado comporta una carga excesiva en cabeza del poseedor o propietario que no está en la obligación de soportar, desequilibrando las cargas públicas, y en atención a que el Estado mismo provee de herramientas e instrumentos jurídico-estatales que lo habilitan para actuar en defensa de la propiedad privada.
La dimensión de la responsabilidad extracontractual así planteada fue analizada con mayor detenimiento en sentencia del 27 de marzo de 2015, en la que, además de analizar la responsabilidad del Estado por la ocupación de bienes privados por parte de terceros, se distinguió la responsabilidad que se estructura en estos casos por la inejecución de órdenes bien administrativas ora jurisdiccionales, que se toman en juicios policivos de protección de derechos reales sobre el inmueble ocupado.
En dicha sentencia, que por su claridad se transcribe in extenso, se puntualizó: “El punto de partida para determinar el alcance de la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas lo constituye, sin duda, el origen del daño, atendiendo principalmente el carácter jurisdiccional del lanzamiento por ocupación de hecho; en efecto, recuérdese que mediante el artículo 1 de la Ley 99 de 1919 se excluyeron del control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las resoluciones emitidas por las autoridades administrativas de las entidades territoriales “que se dicten en los juicios de policía de naturaleza penal o civil”, exceptuando así en esos eventos las reglas de competencia consagradas en el artículo 38, letras b y g, de la Ley 130 de 1913.
(…) Así, en aplicación de la excepción reseñada, la jurisprudencia ha distinguido claramente entre aquellos casos en que el daño provenga del procedimiento policivo, es decir en general del trámite y en particular de la providencia proferida en el proceso policivo, de aquellos eventos en los que la Administración –local, principalmente- ha omitido su deber de ejecutar la decisión proferida en los procesos policivos, en el entendido de que en el primer caso el Estado podría ser llamado a responder bajo el esquema de la responsabilidad por el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia o por error jurisdiccional, mientras que en el segundo se trataría de una omisión administrativa en la ejecución de una decisión judicial, es decir en la realización de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho.
(…) En cuanto a los aspectos procesales, se debe aclarar, por su parte, lo siguiente: 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de abril de 1999, rad.: 455-CE-SEC3-EXP1999-N10162, M.P.: Jesús María Carrillo Ballesteros. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2012, rad.: 19001-23-31-000-1996- 01600-01 (21276), M.P.: Stella Conto Díaz Del Castillo. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de agosto de 2015, rad.: 63001-23-31-000-2001-1358- 01 (30827), M.P.: Hernán Andrade Rincón. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 i) En lo que tiene que ver con la legitimación en la causa por pasiva que dependiendo de la ubicación del predio las autoridades competentes para realizar este tipo de trámites jurisdiccionales son las departamentales, las distritales o las municipales, pero, en atención a las particularidades del caso, podrían llegar a intervenir autoridades del orden nacional –en casos que involucren sujetos de especial protección como desplazados o comunidades indígenas- como ministerios o la Fuerza Pública, caso en el cual corresponderá determinar, según las reglas de la imputación –fáctica o jurídica- decantadas por la Sala, cuál autoridad se encuentra llamada a responder por el perjuicio causado. ii) La legitimación en la causa por activa dependerá del derecho que se pretende hacer valer, pero podrá acudir a la jurisdicción todo aquel que no haya visto protegido su statu quo por la conducta indebida –o legítima según el caso- de la autoridad de policía. En cualquier caso deberá acreditar la existencia de la referida situación fáctica. iii) La caducidad de la acción de reparación directa dependerá, como ocurre como regla general, del momento en que se tuvo conocimiento de la situación, no de aquella que generó la ocupación –puesto que ésta no constituye el origen del daño- sino de la que consolidó en cabeza del querellante la certeza de que no se iba a proteger la situación fáctica que originó el proceso policivo.
En lo que respecta al fondo del asunto, de todo lo dicho hasta este punto y siguiendo los postulados del artículo 90 de la Constitución Política en cuya interpretación esta Corporación ha afirmado de manera constante y coherente que no existen ámbitos de la acción estatal exentos o excluidos del espectro del análisis judicial, en particular en aras de determinar la posible existencia de omisiones, hechos o actuaciones que comprometan su responsabilidad patrimonial, para la Sala no existe duda alguna en cuanto a que en el ámbito de los juicios policivos de carácter civil se puede comprometer la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas titulares de dicha actividad, ya sea porque: a) en tratándose del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas, éstas se encuentran igualmente en una posición apta para cometer un error jurisdiccional o que se configure un defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, en cuyo caso resulta evidente que se tendrán que aplicar los estándares que esta Corporación ha señalado para la estructuración de uno u otro título de imputación; b) Se pueden producir omisiones y/o actuaciones potencionalmente lesivas en el marco de las medidas de cumplimiento de la providencia proferida en el juicio policivo, escenario en el cual se podría verificar la ocurrencia de un daño antijurídico.
Se debe precisar, sin embargo, que en este ámbito la responsabilidad patrimonial que se pueda endilgar a las autoridades administrativas no es absoluta, ni automática, ni permanente. Bajo esta premisa, en criterio de la Sala, si bien en los términos del artículo 2 C.P., las autoridades se encuentran instituidas para “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”, ello no implica que se desnaturalice el principio más elemental de la vida en sociedad, por cuya virtud es al titular de un derecho al que le corresponde, en primera instancia, su defensa y hacerlo mediante el uso de los mecanismos legítimos que el ordenamiento jurídico ha puesto a su disposición. A partir de este principio resulta claro que le corresponderá al juez analizar con detenimiento la conducta desplegada por el interesado –propietario, poseedor o mero tenedor- en la protección de sus derechos y, aun cuando no se le pueda exigir una carga excesivamente gravosa a la presunta víctima, sí resulta necesario que se acredite el cumplimiento de una mínima carga de diligencia en el agotamiento de los recursos administrativos y/o judiciales que procedan pues se entiende que, al tratarse de un conflicto que se suscita entre particulares, su desarrollo se rige, de manera general, por el principio dispositivo.
De la misma manera, atendiendo la naturaleza jurídica del juicio civil policivo, en virtud de la cual lo que se busca proteger, por regla general, es el statu quo –la situación fáctica jurídicamente REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 protegida- y no la determinación de la existencia, alcance y/o extinción de un derecho, al juez de la acción –ahora medio de control- de reparación directa le corresponderá analizar los hechos que le son presentados a la luz de las normas que rigen el procedimiento policivo, las cuales obligan a suspender toda actuación en ese ámbito ante la existencia de un debate en cuanto a las posición jurídica de quien busca proteger su statu quo de la del que pretendidamente lo ha perturbado, para que dicha situación se resuelva en el escenario adecuado: la jurisdicción ordinaria.
De igual manera se deberá analizar en conjunto la situación concreta del predio ocupado, de los ocupantes y la respuesta de las autoridades administrativas, puesto que puede ocurrir que la medida de desalojo resulte de imposible cumplimiento o bien que las entidades públicas opten por omitir sus deberes constitucionalmente consagrados, ya sea porque por dificultades de orden público o para precaver conflictos sociales el desalojo debidamente ordenado no se ejecuta, en estos casos resulta válido acudir a instituciones como las del daño especial para que, según las particularidades del caso, se analice en qué medida el sacrificio del statu quo puede ser considerado legítimo, o fue generado por el mismo querellante o si éste excede las cargas públicas.
Por otro lado, no resulta menos relevante, resaltar que el objeto del procedimiento policivo –lo que tiene incidencia sobre el origen del daño y el alcance de los perjuicios- lo constituye la protección del statu quo del querellante, razón por la cual, en toda lógica y por regla general, este tipo de actuaciones no guarda relación con la protección del derecho de propiedad, en consecuencia no existe –se reitera, como regla general- una correlación entre la ocurrencia de un defecto en el juicio civil policivo o en su ejecución y la pérdida del derecho de propiedad, puesto que ésta ocurrirá solamente una vez transcurra el tiempo que el ordenamiento jurídico ha contemplado para que opere el fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos, en estos casos, entonces, el juez no podrá condenar a la entidad pública demandada al pago del valor del predio objeto de la demanda sino que se deberá acreditar en el expediente el valor del perjuicio efectivamente causado según el caso: i) la pérdida de la tenencia material del bien o de la posesión, cada una de ellas valorada individualmente; ii) la imposibilidad de explotar un predio (en cuyo caso será necesario acreditar que dentro de un plazo razonable se iniciaron las acciones judiciales pertinentes para que se protegiera de manera permanente el derecho de propiedad); iii) podrá ocurrir además que las actuaciones en un proceso policivo tornen más difícil u onerosa o hasta imposible la posibilidad de acudir a la Jurisdicción Ordinaria, en cuyo caso se deberá analizar la configuración de cada uno de esos perjuicios y, eventualmente, de una pérdida de oportunidad; y, finalmente, iv) en caso de que se llegare a considerar que la conducta de la(s) entidad(es) pública(s) demandada(s) produjo la pérdida del derecho de propiedad, se deberá tener como base de la liquidación el valor del predio al momento de la ocupación, con la exclusión de toda plusvalía que se pudiere generar con ocasión de la propia situación perturbadora del statu quo (mejoras, redes de servicios públicos, vías, etc.), puesto que ellas son consecuencia o producto de la situación dañosa.
Sin embargo, se reitera, por regla general y sin que sea absoluta, no existe una relación de causalidad entre la pérdida del derecho de propiedad y las actuaciones de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales en los juicios civiles policivos, razón por la cual no se podrá, en principio, condenar al resarcimiento de dicho perjuicio en este particular escenario.
Ahora bien, cabe precisar y reiterar, como en efecto se hace, que pueden ocurrir situaciones en las que la inactividad de la Administración puede generar la pérdida del derecho de propiedad – siempre y cuando este asunto se haya resuelto por el juez competente-, se trata de aquellos casos en que por especiales razones de interés general, principalmente de tipo social, ya sea en cumplimiento de órdenes judiciales –en particular órdenes derivadas de un juicio de tutela- o administrativas, se opte por prohijar la ocupación en la medida en que ordenar el desalojo y/o practicar la diligencia que le dé cumplimiento, generen una situación tal que se desprotejan los derechos de poblaciones catalogadas como sujetos de especial protección, en cuyo caso puede REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 ocurrir que: i) se torne nugatorio e innecesario acudir al juez de la causa, puesto que aun cuando se obtenga con éxito la reivindicación del bien o la protección de la posesión, resultaría imposible ejecutar la decisión del juez por cuestiones de orden social, en cuyo caso el juez de la acción de reparación directa podrá –según los hechos del caso y la conducta del demandante- eximir de la obligación de agotar los mecanismos administrativos y procesales de protección de la propiedad, la posesión y/o el statu quo; frente a lo cual es posible que, ii) se configure un daño especial en cabeza del propietario del predio ocupado, en la medida en que por razones de interés general – la protección de sujetos de especial protección como desplazados, indígenas, madres cabeza de familia, etc.- se sacrifique el derecho de propiedad del titular del predio; y en consecuencia, iii) se dará aplicación al artículo 220 C.C.A., ahora 190 y 191 C.P.A.C.A, y se ordenará la transferencia de la propiedad del bien a favor de la(s) entidad(es) pública(s) demandada(s), para que ellas solucionen, en el marco de sus competencias, la manera en que, de ser posible, se “legalizarán” esas ocupaciones.
Lo anterior no implica, bajo ningún concepto ni interpretación posible, que la Sala prohíje las ocupaciones ilegales de bienes privados o la “colonización” de terrenos ajenos o que se consolide una postura que llevaría al Estado a asumir una responsabilidad genérica y absoluta por los conflictos que se pudieran generar por esa razón entre particulares; por el contrario, la regla general es que un conflicto de esas características es, a no dudarlo, de naturaleza privada.
Sin embargo, la Sala no puede desconocer las dificultades que en la ejecución de medidas de desalojo encuentran algunas autoridades administrativas por la propia situación social y de violencia que atraviesa el país con el consecuente desamparo de los derechos de los particulares que ello puede generar, razón por la cual se impone que las autoridades de policía realicen un juicio de ponderación con el fin de determinar la procedencia de continuar o no con la ejecución de la orden de desalojo, lo que habrá de hacerse debidamente motivado y con la plena identificación de los ocupantes y de la situación de especial protección en la que se puedan encontrar.
La Sala quiere dejar absoluta claridad en cuanto a que, por regla general, las diligencias de desalojo se deben llevar a cabo siempre que se cumplan los requisitos que el ordenamiento jurídico ha establecido para el efecto y se haga con las formalidades allí establecidas, pero también se deben reconocer y tener en cuenta aquellas situaciones en que por razones de interés general (orden público en algunos casos, cuestiones sociales y, en general, presencia de sujetos de especial protección), se pueda ver sacrificada la propiedad privada, pudiéndose configurar un daño especial, que deberá reparar la autoridad competente8”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Las anteriores premisas fueron recopiladas por la Corte Constitucional en sede de unificación, y en sentencia SU-157 de 2022, se consolidó: “A partir de la reconstrucción jurisprudencial, la Sala Plena identifica que, en relación con la ocupación de hecho de bienes privados, el Estado puede resultar responsable si: (i) la invasión fue ejecutada por sus agentes o por particulares autorizados por la Administración; y (ii) por la ocupación efectuada por terceros ajenos al Estado, pero en cuya consolidación se ven involucradas autoridades.
El segundo supuesto, ha sido examinado bajo tres títulos de imputación: la falla en el servicio (desde 1984), el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia (a partir de 2001) y el daño especial (desde 2012). Estas tres etapas jurisprudenciales se caracterizan por tener en común las siguientes reglas: (i) La afectación a los atributos del derecho de dominio, es un daño antijurídico que debe ser reparado.
En principio, en estos eventos, se reconoce como daño la pérdida de la posesión, y solo de manera excepcional, cuando se acredite el despojo definitivo del bien y la diligencia del demandante en la defensa de sus derechos, se podrá reconocer la pérdida del derecho 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, rad.: 08001-23-31-000-1999-02289- 01(34121), M.P.: Hernán Andrade Rincón. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 de dominio, caso en el cual pueden aplicarse los artículos 190 y 191 del CPACA, antes 220 del Código Contencioso Administrativo.
(ii) Reconocer la afectación a la posesión por la ocupación de hecho por parte de particulares, no implica un régimen genérico, absoluto o automático de responsabilidad, bajo ninguno de los títulos de imputación. Pues, debe estudiarse conforme con las circunstancias del caso concreto y la conducta del demandante en la defensa de sus derechos.
(iii) En los casos en que exista controversia respecto del ejercicio de la posesión antes de la ocupación alegada o la titularidad del derecho de dominio, deberán agotarse las acciones judiciales ordinarias, pues es la jurisdicción civil quién debe resolver el asunto. (iv) El demandante debe acreditar el cumplimiento de una carga de diligencia mínima en presentar y promover los mecanismos de defensa administrativos y judiciales procedentes, que tenía a su alcance, para la protección de la posesión y del derecho de dominio.
El último requisito, aplicable en el estudio de los tres títulos de imputación, determina un parámetro de diligencia mínima amplio basado en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales que el propietario del bien tenía a su alcance. Lo anterior, por cuanto: (i) no se ha establecido una restricción expresa que identifique que este deber se cumple solo cuando se ejerzan todos los medios de defensa procedentes, o que lo limite a la presentación de un único mecanismo específico; y (ii) el contenido de dicha carga no ha sido clara en la jurisprudencia, pues el cumplimiento de este presupuesto se ha reconocido con base en diversos criterios, deducidos de la jurisprudencia del Consejo de Estado, sin que por ello se pueda desprender un condicionamiento evidente y expreso a lo que debe entenderse por la carga de diligencia. Por ejemplo: (i) Se acredita la diligencia mínima cuando se interponen querellas policivas con el cumplimiento de los requisitos legales, y no simples peticiones.
(ii) Se cumple con esta carga si, además de interponer acción policiva por ocupación de hecho, el demandante impulsa el proceso y colabora en el trámite de este. (iii) En los casos de discusión sobre la posesión entre los ocupantes y el propietario, o controversias respecto de la titularidad del derecho de dominio, se cumple con la carga de diligencia si se promovieron las acciones judiciales civiles pertinentes (reivindicatoria y/o posesoria).
(iv) En los casos que se refieran al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por error judicial o dilación injustificada, el demandante deberá acreditar que presentó los recursos y mecanismos procedentes para controvertir el yerro identificado o la demora en el trámite del proceso policivo. Es así que la regla de diligencia que se desprende de la jurisprudencia contencioso administrativa, en relación con los casos de ocupación de hecho por parte de terceros ajenos a la Administración, se refiere al cumplimiento de una carga mínima en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales al alcance del demandante, esto con el fin de evaluar que el daño no haya sido causado por un hecho atribuible a quién reclama la reparación, evento en el cual se rompería el nexo causal respecto de la actuación del Estado.
Sin embargo, dicha carga no ha sido restringida a un medio de defensa en específico, a pesar de que la mayoría de los casos, por circunstancias fácticas que no constituyen condicionamientos, hayan evaluado dicha diligencia en relación con el proceso policivo de lanzamiento, pues fue el mecanismo interpuesto por los demandantes. Esta situación no excluye el ejercicio de los demás mecanismos al alcance del propietario y la consecuente valoración de esta conducta por parte del juez contencioso administrativo, quién debe tener en cuenta, de acuerdo con un parámetro amplio de diligencia, la promoción de diversos medios de defensa.
Finalmente, cabe destacar que, el régimen de responsabilidad por daño REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 especial se basa en el reconocimiento de la afectación al derecho dominio en los eventos en los que la imposibilidad de proteger la posesión se debe a las condiciones especiales de la invasión, pues se propende por el mantenimiento del orden público y social.
Conforme con lo anterior, la jurisprudencia contencioso administrativa ha reconocido que independientemente de que existan razones de interés general para no realizar las actuaciones tendientes a restituir la posesión de un bien privado, el daño al patrimonio del propietario del inmueble debe reparase, pues si bien la actuación del Estado es legítima, también es cierto que se causó un perjuicio que rompe el equilibrio de las cargas públicas, que debe ser restablecido en virtud del principio de igualdad y del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que las situaciones sociales particulares no pueden imponerle una carga excesiva a un individuo que no está en el deber jurídico de soportarla”. -Se resalta por fuera del texto original-.
A modo de conclusión, puede decirse entonces que el criterio actual de la jurisprudencia sobre el tema es que el Estado puede hacerse responsable a título de daño especial por la ocupación ilegítima o invasión que terceros ajenos a la voluntad estatal efectúan sobre predios o bienes privados, sin perjuicio que de observarse atribuible la responsabilidad extracontractual a título de falla del servicio, en aplicación del principio iura novit curia se varíe el régimen de imputación para dar prevalencia al subjetivo si se advierte configurada la falla.
Además, en torno a los juicios de responsabilidad en que la ocupación o invasión del bien privado ha tratado de ser conjurada con juicios policivos, por regla general la reparación procede a fin de restablecer el status de poseedor del demandante, en tanto los juicios policivos no están instituidos para recuperar el derecho de dominio (toda vez que para ello la ley civil adscribe como procedente la acción reivindicatoria), y que ante la imposibilidad de materializar el restablecimiento del status quo del demandante, bien sea por razones de orden social o público o por imposibilidad manifiesta, el Estado puede responsabilizarse de la pérdida que se le genere al demandante a título de daño especial, previo análisis de los contornos fácticos del caso particular y sólo ante la advertencia de no configuración de causales eximentes de responsabilidad. b) De la responsabilidad extracontractual del Estado por error judicial y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. En cuanto a la responsabilidad atribuible a la Rama Judicial, por el perjuicio derivado de un fallo en la administración de justicia, debe recordarse que tradicionalmente la jurisprudencia ha reconocido que procede responsabilidad bajo este título de imputación por cuanto al tenor de lo previsto en el artículo 90 constitucional el estado está llamado a responder por cualquier daño antijurídico que cause en el ejercicio de su actividad, específicamente en lo que atañe a la función de impartir justicia. En el sub judice se predica la existencia de un error judicial, definido en el artículo 66 de la Ley 270 de 1997, como el daño causado por el yerro emanado de una autoridad jurisdiccional o de particulares investidos transitoriamente de funciones jurisdiccionales, que se materializan en una providencia judicial contraria a derecho, mediante la cual se interpreta, se declara o se hace efectivo un interés o derecho subjetivo y que causa un daño antijurídico al destinatario.
La responsabilidad estatal derivada del error jurisdiccional está prevista en el artículo 65 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, según el cual quien haya sido víctima de un error de esta naturaleza podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 15 Al respecto debe precisarse que, aunque así lo consideró inicialmente la Corte Constitucional, la doctrina y jurisprudencia han establecido que no necesariamente implica que sea una vía de hecho, o una actuación arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso.
Puede ser de hecho, cuando se incurre en una defectuosa apreciación probatoria o se omite el decreto o la práctica de alguna prueba y de derecho que implica una violación directa de la ley o una errónea interpretación o indebida aplicación de la ley. Valga decir también que según lo manda el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 para que proceda responsabilidad por error judicial el afectado debe haber interpuesto los recursos ordinarios de ley.
No obstante, sobre las tutelas se ha dicho que pese a no encontrarse en firme, como el fallo es de ejecución inmediata la exigencia de que la providencia esté en firme debe morigerarse, porque la decisión contentiva del error produce efectos durante su vigencia, por eso se puede reclamar indemnización, eso sí, solo en el casos en que se haya presentado el recurso.
Se entiende por tal, aquel “cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”. Al respecto ha dicho el Consejo de Estado: “Posteriormente, la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de la Administración de Justicia-, reguló ampliamente el tema de la responsabilidad del Estado derivada del funcionamiento de esta Rama del Poder Público, así como el de la responsabilidad personal de sus funcionarios y empleados judiciales.
En relación con la responsabilidad patrimonial del Estado se establecieron tres supuestos: el error jurisdiccional, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y la privación injusta de la libertad. En todo caso, conviene precisar que, aún con anterioridad a la expedición de la Ley Estatutaria, la jurisprudencia de esta Corporación había distinguido ya entre el contenido del denominado error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, como títulos jurídicos de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado administrador de justicia. Para que se abra paso la responsabilidad patrimonial del Estado, por el error judicial, es necesario que concurran los siguientes elementos: i) que dicho error esté contenido en una providencia judicial; ii) que ésta sea proferida por un funcionario investido de autoridad judicial y iii) que el afectado hubiere interpuesto contra la citada providencia los recursos procedentes.
Es preciso anotar que se incurre en error judicial en providencias por medio de las cuales se interpreta, se declara o se hace efectivo el derecho. Dicha responsabilidad también se hace extensiva a los errores en que incurran los demás agentes del Estado que, sin pertenecer a la Rama Jurisdiccional, cumplan la función de administrar justicia9.
El error judicial puede ser de hecho o de derecho, en este último caso por interpretación errónea, falta de aplicación o indebida aplicación de la norma procedente, pero además deben quedar incluidas en el concepto de error jurisdiccional las providencias que contraríen el orden constitucional10. (…) Hechas las anteriores precisiones, puede concluirse que en vigencia del artículo 90 de la Constitución Política de 1991, inclusive antes, como se anotó, y de la Ley 270 de 1996, el 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 5 de diciembre de 2007, expediente 15.528 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 14 de agosto de 1997, expediente 13.258 REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 16 Estado está en la obligación de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, siempre que estén acreditados los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado, esto es, que se haya causado un daño antijurídico, que éste resulte imputable a una actuación u omisión de la autoridad vinculada a la rama judicial y que exista un nexo causal entre el primero y el segundo”11.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de abril 27 de 2006, proferida dentro del radicado 14837, con ponencia del doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez, precisó las condiciones para estructurar el error jurisdiccional –en la sentencia- para materializar la responsabilidad patrimonial del Estado de la siguiente manera: “a) En primer lugar, del concepto mismo, es lógico inferir que el error jurisdiccional debe estar contenido en una providencia judicial que se encuentre en firme.
Efectivamente, aun cuando una decisión judicial resulte equivocada, sí ésta aún puede ser revocada o modificada, el daño no resultaría cierto, pues el error no produciría efectos jurídicos y, además, podría superarse con la intervención del superior funcional. Al margen del asunto sometido a estudio de la Sala, debe recordarse que esta condición fue claramente impuesta por el artículo 66 de la Ley 270 de 1996; b) Tal y como se deduce de pronunciamientos anteriores de esta sección (12), el error jurisdiccional puede ser de orden fáctico o normativo.
El primero, supone diferencias entre la realidad procesal y la decisión judicial, porque i) no consideró un hecho debidamente probado o ii) se consideró como fundamental un hecho que no lo era, o se presentan distancias entre la realidad material y la procesal, i) porque no se decretaron pruebas conducentes para determinar el hecho relevante para el derecho o ii) porque la decisión judicial se fundamentó en un hecho que posteriormente se demostró que era falso.
El error normativo o de derecho, supone equivocaciones i) en la aplicación del derecho, pues se aplicó al caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de aplicar una directa o indirectamente aplicable al mismo y, ii) cuando se aplicaron normas inexistentes o derogadas u otros similares; c) El error jurisdiccional debe producir un daño personal y cierto que tenga la naturaleza de antijurídico, esto es, que el titular no tenga la obligación jurídica de soportar.
Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos, y d) La equivocación del juez o magistrado debe incidir en la decisión judicial en firme, pues como bien lo sostiene la doctrina española: “el error comentado (judicial) incide exclusivamente en la potestad jurisdiccional que se materializa en la sentencia o resolución —auténtica declaración de voluntad del órgano que ostenta aquélla—, siempre ha de consistir en aplicar la norma que a cada supuesto corresponde, el error ha de radicar en un equivocado enjuiciamiento o no aplicación a aquél de la solución únicamente querida por el legislador”.
De otro lado, la misma Ley Estatutaria de Administración de justicia, en su artículo 67 estableció los presupuestos del error jurisdiccional: “ARTÍCULO
67. PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2012, Rad. 22.205, MP. Carlos Alberto Zambrano Barrera. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 17 1.
El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2. La providencia contentiva de error deberá estar en firme”. Mientras que el artículo 70 ibídem, dispone que hay culpa exclusiva de la víctima y por tanto se exonera de responsabilidad al Estado, cuando ésta actúe con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley.
La Corte Constitucional, en sentencia C-037 de 1996, al revisar la constitucionalidad de esta norma señaló que ella, “contiene una sanción por el desconocimiento del deber constitucional de todo ciudadano de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia (Art. 95-7 C.P.), pues no sólo se trata de guardar el debido respeto hacia los funcionarios judiciales, sino que también se reclama de los particulares un mínimo de interés y de compromiso en la atención oportuna y diligente de los asuntos que someten a consideración de la rama judicial.
Gran parte de la responsabilidad de las fallas y el retardo en el funcionamiento de la administración de justicia, recae en los ciudadanos que colman los despachos judiciales con demandas, memoriales y peticiones que, o bien carecen de valor o importancia jurídica alguno, o bien permanecen inactivos ante la pasividad de los propios interesados.
Por lo demás, la norma bajo examen es un corolario del principio general del derecho, según el cual 'nadie puede sacar provecho de su propia culpa'”. Dicha norma tiene como finalidad, analizar la conducta de quien pretende la reparación, en aras de establecer si cumplió con el deber de colaborar con las autoridades en la administración de justicia o si, por el contrario, con su comportamiento negligente dio lugar a que se concretara el error judicial que ahora invoca para exigir una indemnización. 5.4.
PRUEBAS Las siguientes pruebas son relevantes para resolver el fondo de la litis: - Copia de la Resolución 101 de noviembre 11 de 2015, mediante la cual se concedió el amparo policivo solicitado (fls. 36 a 40). - Diligencia de inspección ocular practicada en el trámite del proceso policivo el 2 de octubre de 2015 (fls 41 a 44). - Copia de la querella policiva presentada por el actor el 6 de noviembre de 2013 (Índice 48, archivo 02 anexos de la demanda, expediente digital samai). - Copia del auto del 8 de noviembre de 2013 mediante el cual se inadmitió la querella por ocupación de hecho y oficio del 14 de noviembre en el cual se le notificó la inadmisión así como oficio del 9 de junio de 2014, en el que fue requerido para que aportara los títulos que acreditaran la posesión o dominio sobre el bien inmueble “los deseos” (Índice 48 archivo 2 anexos de la demanda en expediente digital Samai). - Resolución 05 del 6 de diciembre de 2013, mediante la cual se rechazó de plano una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho y REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 18 Resolución 3 del 10 de diciembre de 2013 que archivó la querella (Índice 48 archivo 11 anexos contestación de la demanda en expediente digital Samai). - Registros de vacunación contra aftosa para probar que en la finca ocupada había ganado (Índice 48 archivo 2 anexos de la demanda en expediente digital Samai). - Dictamen pericial José Alfredo Quintero Jiménez en el cual se estimaron los perjuicios, sustentado en audiencia de pruebas (Índice 48 archivo 34 dictamen pericial, en expediente digital Samai). - Declaración juramentada de Miguel Alfonso Rudas Herrera y Rafael Bandera Trespalacios (índice 49 despacho comisorio, en expediente digital Samai). - Acta de conciliación prejudicial fallida ante la Procuraduría 76 judicial I en asuntos administrativos, acta del 25 de septiembre de 2014 (Índice 48 archivo 2 anexos de la demanda en expediente digital Samai).
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en la demanda. El procedimiento policivo ha sido definido como “un mecanismo preventivo dirigido a restablecer el poder de hecho que el poseedor o tenedor ejerce sobre un bien inmueble o mueble, o específicamente en una servidumbre (arts. 125 y 128), sin que importe en cada caso concreto la valoración jurídica relativa al derecho real o personal que el actor pudiera tener (propiedad, uso, usufructo, servidumbre, arrendamiento, etc.)”.
Según lo consignado por la Corte Constitucional en sentencia T-438 -21, al tenor de lo dispuesto en el artículo 125 del Código de Policía, en el ‘amparo policivo’ no se discute ni decide, la fuente del derecho en que se apoya el actor o sus contradictores, el debate se concreta a exclusivamente a preservar o a restablecer la situación de hecho al estado anterior, a conjurar la perturbación o a la pérdida de la posesión o tenencia del demandante sobre el bien, su finalidad por tanto es prevenir e impedir la vulneración o desconocimiento de la situación que origina la posesión o la mera tenencia sobre los bienes garantizando la protección del statu quo.
En ese sentido, aunque invocando normas que ya estaban derogadas, le asiste razón al accionante al manifestar que no se discute allí la propiedad o la posesión del bien respecto de quien interpone la querella, pero no puede olvidarse que en tanto ello implica la puesta en marcha de la administración para adoptar decisiones respecto del objeto de la querella si puede exigirse prueba sumaria del derecho en que fundamenta su actuación, porque ello hace parte de la necesidad de establecer su legitimación en la causa ya que no cualquiera puede interponer la querella sino aquel que se vea afectado con la perturbación del bien, por ello el artículo 79 de la ley 1801 de 2016, norma que actualmente regula el tema pero en la que se conserva la orientación de la legislación anterior, dispone que puede ser presentada por “el titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres; las entidades de derecho público; y los apoderados o representantes legales de los antes mencionados” y añade que es una “medida de REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 19 carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar”.
Ahora bien, para que prosperen las pretensiones del querellante se requiere que este sea el tenedor o poseedor del bien inmueble, existan actos o hechos perturbatorios que impiden el goce pleno de la cosa, que tales hechos sean arbitrarios y no se encuentren respaldados por ninguna ley, dado que deben ser el resultado del actuar del querellado (vías de hecho), y que exista relación causal entre tales hechos y la parte querellada, razón por la cual debe acreditarse necesariamente cuál es el derecho que pretende proteger al adelantar la acción policiva.
De esta manera lo solicitado era apenas prueba sumaria de la calidad en que concurría al proceso para poner en marcha la acción, aspecto que como acertadamente lo indicó el fallador de instancia si era exigido por la norma vigente al momento de presentar la querella. No obstante, como en el presente proceso el accionante no interpuso los recursos de ley contra la decisión que en su criterio contiene el error judicial, no es procedente atribuir responsabilidad a la autoridad judicial ni entrar en el análisis de fondo de los argumentos en torno al yerro cometido comoquiera que esta exigencia se convierte en un requisito para dicho pronunciamiento.
Así las cosas, en el sub judice no es posible endilgar responsabilidad al municipio demandado toda vez que respecto de estos hechos se ha presentado una culpa exclusiva de la víctima, ya que no agotó los recursos contra la decisión que en su criterio fue el origen de su daño. El apelante reclama que la declaratoria de existencia de culpa exclusiva de la víctima se hizo sin soporte probatorio, pero contrario a lo manifestado, dicha circunstancia está plenamente acreditada en el plenario, toda vez que ella se concreta en el hecho de no haber interpuesto los recursos de ley contra la decisión que rechazó la querella presentada, sin que fuera necesario una prueba diferente de ello.
Sobre esta causal eximente de responsabilidad se ha pronunciado la Sección Tercera del Consejo de Estado, explicando: “Las tradicionalmente denominadas causales eximentes de responsabilidad ⎯fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima⎯ constituyen un conjunto de eventos que dan lugar a que devenga jurídicamente imposible imputar, desde el punto de vista jurídico, la responsabilidad por los daños cuya causación da lugar a la iniciación del litigio, a la persona o entidad que obra como demandada dentro del mismo.
En relación con todas ellas, tres son los elementos cuya concurrencia tradicionalmente se ha señalado como necesaria para que sea procedente admitir su configuración: (i) su irresistibilidad; (ii) su imprevisibilidad y (iii) su exterioridad respecto del demandado. Por otra parte, a efectos de que opere el hecho de la víctima como eximente de responsabilidad, es necesario aclarar, en cada caso concreto, si el proceder ⎯activo u omisivo⎯ de aquélla tuvo, o no, injerencia y en qué medida, en la producción del daño. En ese orden de ideas, resulta dable concluir que para que el hecho de la víctima tenga plenos efectos liberadores de la responsabilidad estatal, es necesario que la conducta desplegada por la víctima sea tanto causa del daño, como la raíz determinante del mismo, es decir, que se trate de la causa adecuada, pues en el evento de resultar catalogable como una concausa en la producción del daño, no eximirá al demandado REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-33-33-006-2015-00432-01 Sentencia de Segunda Instancia 20 de su responsabilidad y, por ende, del deber de indemnizar, aunque, eso sí, su reparación estará rebajada en proporción a la participación de la víctima”. -Sic para lo transcrito-.
Se insiste, la causa eficiente y directa del daño que se reclama como antijurídico en esta demanda no tiene su origen en la decisión de rechazo de la querella policiva, sino en su propia actuación displicente al no impugnar dicha decisión lo cual como antes se dijo es exigido por la norma para que se efectúe el análisis del error judicial presuntamente cometido.
Corolario de todo lo expuesto, la Sala concluye que no le asiste razón a la parte demandante en sus argumentos de alzada y se impone entonces confirmar en su integridad la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
3.5. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado. 3.6. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia calendada 31 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las razones expuestas en las consideraciones de esta decisión.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el sistema Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.133. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 9b50eb767ad269343739cada0c4036585e3d66d3f0f1e22b82306971b7a9b194 Documento generado en 21/11/2024 10:06:45 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica