Sentencia — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Cesar

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) (EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS Y OTROS DEMANDADO: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN RADICADO: 20-001-33-33-002-2021-00001-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 19 de diciembre de 2022, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO: DECLÁRASE a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION administrativa y patrimonialmente responsable del daño antijurídico padecido por la parte demandante, LEONARDO MESTRE SOCARRAS Y OTROS, con ocasión a la sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por 12 años impuesta en contra de LEONARDO JOSE MESTRE SOCARRAS cuando fungía como concejal del Municipio de Valledupar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, a indemnizar a la demandante, en las sumas y por los conceptos que a continuación se señalan: Perjuicios morales. Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 2 Lucro Cesante Reconocer a título de Lucro Cesante en favor del señor LEONARDO MESTRE SOCARRAS la suma de VEINTICUATRO MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS CON NOVENTA Y NUEVE CENTAVOS ($20.736.427,99).

Daño Emergente Reconocer a título de daño emergente en favor del señor LEONARDO MESTRE SOCARRAS la suma de TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($35.000.000).

TERCERO: NEGAR las restantes súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Las entidades demandadas deberán cumplir esta decisión en los términos de los artículos 192 a 195 del CPACA. (…)” (Sic para lo transcrito) II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- FUNDAMENTOS FÁCTICOS. - Se resumen de la siguiente manera: Manifestó el apoderado judicial de los demandantes, que el señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRAS, fue elegido como concejal del Municipio de Valledupar el día 25 de octubre del año 2015 por el partido Cambio Radical, siendo la mayor votación de su partido con un total de 2022 votos; cargo que comenzó a ejercer el 2 de enero del 2016.

Adujo, que en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, el día 28 de febrero del 2017, por mayoría, el Concejo Municipal de Valledupar, eligió al Doctor OMAR JAVIER CONTRERAS SOCARRAS, para desempeñar el cargo de Contralor Municipal de Valledupar. Es así que el señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRAS, en compañía de otros 15 concejales, en cumplimiento de las directrices emitidas por el Consejo de Estado mediante providencia del 15 de diciembre del 2016, proferida dentro del proceso No. 200001-23-33-000-2016- 00089, eligieron al Doctor CONTRERAS, como Contralor Municipal de Valledupar.

Precisó, que a raíz de lo anterior, la Procuraduría Regional del Cesar, inició investigación disciplinaria en contra del señor SOCARRAS MESTRE y 15 concejales más, proceso que culminó con el fallo sancionatorio de fecha 18 de diciembre de 2018, con destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por 12 años, decisión que fue confirmada por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante proveído de fecha 17 de mayo del 2019.

Aseveró, que en atención a la solicitud de revocatoria directa presentada por los disciplinados dentro de la investigación Disciplinaria No. IUS E-2018- 342653; el Procurador General de la Nación, mediante proveído de fecha 1° de junio de 2019, revocó la sanción disciplinaria de marras, no obstante para dicha data, se le había causado al actor y a los demás demandantes, perjuicios materiales e inmateriales, afectándose un futuro promitente al actor, una carrera política duradera y productiva, llena de bendiciones y reconocimientos a nivel municipal e incluso departamental y porque no nacional; así mismo la pérdida de la oportunidad de ser reelegido como Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 3 concejal, toda vez que dicha investigación disciplinaria generó egresos para su defensa, dejó de percibir sus honorarios como Concejal del Municipio de Valledupar desde el 12 de noviembre del 2019, fecha en la cual fue ejecutada la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación. Precisó, que a causa de la inhabilidad para ejercer cargos públicos, desde el 17 de mayo del 2019 hasta el 1° de junio de 2020, el actor, con ocasión al infructuoso proceso disciplinario, no pudo ser reelegido como Concejal de Valledupar en las elecciones ocurridas el día 27 de octubre de 2019, para el periodo 2020 – 2023; pretensión que ostentaba un grado de probabilidad de más del 90% de ocurrencia, debido a la aceptación popular y loable gestión que realizó el señor MESTRE SOCARRAS en el cargo; más aún cuando en las elecciones del 25 de octubre del año 2015, repite, obtuvo la mayor votación de su partido, lo que garantizaba la reelección. Finalizó diciendo, que la refutada e infausta actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría Regional del Cesar, no sólo puso fin a la función pública que venía ejerciendo el señor LEONARDO MESTRE SOCARRAS, como concejal de Valledupar, para el periodo 2016-2019, sino que también dilapidó una carrera política promisoria, y así mismo las ilusiones y esperanzas de toda una familia, especialmente de quienes acuden como parte demandante en el proceso. 2.2.- PRETENSIONES. - En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se declare administrativamente responsable a la Nación – Procuraduría General de la Nación, por los daños antijurídicos causados a los demandantes, con ocasión de la sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos proferida dentro del proceso disciplinario adelantando en contra del señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRAS y otros, por la Procuraduría Regional del Cesar bajo el radicado IUS E – 2018- 342653 * IUC D – 2018 – 1147187.

Como consecuencia de lo anterior, solicita que se condene a la Procuraduría General de la Nación a pagar a los demandantes, los perjuicios materiales e inmateriales, así como por la pérdida de oportunidad, aducidos en la demanda, sumas que solicitan sean actualizadas con base en el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE.

Finalmente pretenden, que las sumas generen intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, que se cumpla dentro del término señalado en los artículos 192 y 193 del CPACA, y, que se condene en costas y agencias en derecho. 2.3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones invocadas, aduciendo que actuó en acogimiento a los preceptos legales que regulan el trámite disciplinario, así como de conformidad con los mandatos y principios Constitucionales, legales y jurisprudenciales que regulan esta clase de actuaciones administrativas, aunado al hecho que durante todas las etapas se le garantizó al señor MESTRE SOCARRAS el derecho al debido proceso, pudiendo éste solicitar y aportar pruebas, controvertir los elementos probatorios y contradecir las decisiones tomadas por el operador disciplinario.

Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 4 El ente disciplinario, como razones de defensa empieza cuestionando el fallo adoptado por el Procurador General de la Nación, en tanto accedió a la revocatoria directa de la sanción impuesta, en aplicación al principio de favorabilidad, pues consideró que se presentó la inexistencia de la falta endilgada, sin embargo considera, que las decisiones de primera y segunda instancia no fueron contrarias a lo normado en el artículo 272 de la Constitución Política y al artículo 6 de la Ley 330 de 1996, en la medida en que fue la Corte Constitucional la que con posterioridad a la expedición de los fallos, a través de la Sentencia SU566/19 de 27 de noviembre de 2019, cambió la posición jurisprudencial del Consejo de Estado.

En consideración a lo anterior señaló, que esa entidad no emitió una decisión basada en conceptos equivocados y desacertados, siendo acorde con la norma y la jurisprudencia vigente para la época en que se expidieron las decisiones disciplinarias, cosa muy diferente es que con posterioridad se presentara un decaimiento de los actos administrativos.

Agregó que, la sanción disciplinaria se adoptó además, basados en una providencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del señor Omar Javier Contreras Socarras, la que fue el punto de partida para dar trámite al proceso sancionatorio, además se analizó bajo las reglas de la sana critica, las pruebas allegadas, y, adicionalmente, se tuvo en cuenta que respecto de la inhabilidad señalada en el artículo 272 de la Constitución Política, existía una línea jurisprudencial en materia de inhabilidades desarrollada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual era conocida por los Concejales sancionados, vigente para dicha data.

En consecuencia, aseveró, que no era posible realizar reproche alguno a la Procuraduría General de la Nación. Refirió, que el nombramiento del señor Omar Javier Contreras Socarras, fue demandado vía nulidad electoral ante este Tribunal, y, que en primera instancia se negó las pretensiones invocadas, sin embargo, en decisión de segunda instancia el Consejo de Estado la revocó, disponiendo la nulidad del acto de elección. Continuó narrando, que inconforme con el fallo anterior, el señor Contreras Socarras impetró una acción de tutela, la que fue negada tanto en primera y segunda instancia, pero ante la insistencia del mismo, la Corte Constitucional la seleccionó para revisión, resolviendo revocar las providencias del Consejo de Estado, concediendo el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso al ejercicio de cargos públicos, dejando sin efectos la sentencia del 19 de julio de 2018 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

En virtud de lo anterior, indicó que se abrió paso a la configuración del fenómeno de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, bajo cuyo contexto era dable afirmar que si la sanción estuvo dada por una inhabilidad que recaía en la persona que se nombró como Contralor Municipal, pero aquella fue declarada inexistente por el órgano de cierre constitucional, forzoso sería concluir que no era posible mantener los efectos de la decisión disciplinaria impuesta por la Procuraduría Regional del Cesar en primera instancia, y confirmada por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa.

Luego de la explicación anterior, la Procuraduría enfatizó, que sin perjuicio de que se hubiese presentado el fenómeno de pérdida de fuerza ejecutoria de las decisiones sancionatorias, contrario a lo que se predica en la demanda, no está acreditada en esta instancia que tal circunstancia conlleve per se a la cancelación de la totalidad de las sumas dinerarias que se reclaman en la misma, como quiera que el daño no resultó ser antijurídico, encuadrándose dentro de una de las situaciones bajo las cuales los disciplinados pueden soportar la obligación impuesta Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 5 por la administración, siendo legal y legítima la posible causación de perjuicios por parte del Estado.

Manifestó, que esa entidad en el inicio del proceso contaba con elementos suficientes para iniciar el trámite bajo las formas propias de la Ley 734 de 2002, en punto a que previo al fallo de segunda instancia y su adición, el Consejo de Estado había declarado nula la elección del señor Contreras Socarras, como quiera que coincidía al igual que la Procuraduría, en que el mencionado señor estaba inhabilitado para ser elegido Contralor Municipal de Valledupar.

Además recalcó, que dentro del proceso disciplinario, el actor contó con todas las garantías del debido proceso y el derecho de defensa, por lo que aunque no desconoce que la investigación pudo generar algún tipo de angustia en él, esa circunstancia no puede considerarse en sí mismo como un daño antijurídico que deba ser indemnizado. De otro lado, cuestionó los perjuicios morales reclamados indicando, que éstos no se demostraron, por lo tanto, la procuraduría no puede ser condenada basado en juicios hipotéticos o presunciones que den como resultado una especulación a base de meras probabilidades, aunado al hecho que tampoco sería procedente el reconocimiento de perjuicios a favor de los familiares del demandante, como quiera que una sanción disciplinaria que ha perdido su fuerza ejecutoria, no puede trasmitir las consecuencias a sus parientes por concepto de daño moral, si no se acreditan los elementos de agresión fáctica – jurídica, el núcleo de afectación y el reflejo externo, trayendo a colación un precedente del Consejo de Estado al respecto.

En cuanto a los perjuicios materiales solicitados, la entidad demandada sostuvo que además de la falta de acreditación, como la afectación al mínimo vital, y, el nexo causal, tampoco era posible acceder por una mera expectativa, pues ningún aspirante a un cargo de elección popular puede asegurar que pasará el umbral requerido, sin una prueba que así lo determine, así las cosas, aunque en una anterior elección hubiese sacado la mayoría de votos, ello no certifica que el demandante pudiera haber sido reelegido.

Finalmente atacó lo correspondiente al pago de honorarios dejados de percibir, aduciendo que el demandante no estuvo maniatado laboralmente porque no podía aspirar a nada, ni en el sector público, ni en el sector privado; pues en el sector público, el registro de la sanción disciplinaria sólo estuvo en el sistema SIRI del 25 de octubre de 2019 al 11 de agosto de 2020.

Propuso como excepciones: “CONFORMIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON LOS PRESUPUESTOS LEGALES PROCEDENTES AL MOMENTO DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA (INEXISTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD)” 2.4.- PROVIDENCIA APELADA. - El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, el a quo lo primero que analizó, fue la procedencia del medio de control de reparación directa, para cuestionar los daños generados por Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 6 un acto administrativo revocado en sede administrativa, posteriormente, se encargó de estudiar si se daban los presupuestos para decretar tal responsabilidad.

Precisó en cuanto al daño señaló, que en el expediente estaba comprado los perjuicios morales que padeció la víctima directa y sus familiares, a través de las declaraciones recaudadas, las cuales coincidían con la prueba documental allegada, en donde se observaba la estigmatización pública a la que fue sometido, agregó, que el demandante permaneció inhabilitado para ejercer cargos públicos por el término de 7 meses y 9 días, respecto de los cuales fue separado del cargo de concejal en el interregno de 1 mes y 8 días, teniendo en cuenta que el período constitucional para el cual fue elegido LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRAS, fenecía el día 31 de diciembre de 2019.

En cuanto a la pérdida de oportunidad, como perjuicio solicitado en la demanda, el a quo basado en un procedente del Consejo de Estado consideró, que no se logró demostrar la certeza del daño reclamado, de las solas afirmaciones de los testigos que concurrieron al proceso, pues ellas no resultaban suficientes para acreditar la eventual elección popular del demandante, habida cuenta que para ello se requería la aprobación y elección del pueblo en el ejercicio del voto como mecanismo de participación ciudadana, respecto de los periodos constitucionales posteriores al cual fue elegido el demandante, esto es posteriores al año 2019.

De otro lado, en cuanto al juicio de imputación, el juzgador de primera instancia indicó que para estos asuntos, tal como lo ha señalado la jurisprudencia, el juicio de imputación se hacía bajo la óptica del daño especial, por lo tanto, al analizar las razones que tuvo la Procuraduría General de la Nación para revocar la decisión de inhabilidad y destitución que había sido impuesta, consideró que resultaba evidente que las sanciones impuestas al actor, aunque fueron proferidas en el ejercicio legítimo del organismo de control, de conformidad a las competencias asignadas por la Ley, el daño especial se sintetizó en lo excepcional de la decisión, pues a pesar de adoptarse en el trámite de un proceso administrativo, ésta se fundó en la inexistencia de la falta endilgada por la Procuraduría Regional del Cesar y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa al actor en su calidad de concejal, circunstancia que conllevó a la revocatoria de los actos administrativos que impusieron dichas sanciones.

En virtud de lo anterior señaló, que la carga impuesta por la administración, excedió las cargas razonables que debía imponerse al demandante en el trámite de un proceso disciplinario que se fundó en causas inexistentes, por lo que el demandante no se encontraba en el deber jurídico de soportar la destitución e inhabilidad por el termino de 12 años.

Finalmente, el juez de primer grado procedió a la liquidación de los perjuicios morales y materiales, en los términos señalados al inicio de estas consideraciones. 2.5.- RECURSOS DE APELACIÓN. - 2.5.1. El apoderado de la parte demandada, presenta recurso de apelación en contra de la decisión anterior, señalando en principio, que el a quo no efectuó un estudio en la sentencia, respecto a la escogencia del medio de control de reparación directa aduciendo basado en unas providencias del Consejo de Estado, que ésta no era procedente, por lo que no se debió estudiar de fondo.

En segundo lugar, la entidad demandada no comparte los argumentos del a quo en cuando a la existencia del daño irrogado a los actores, pues los fundamentos Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 7 normativos bajo los cuales la Procuraduría Regional del Cesar estructuró la tipicidad de la falta y citó a audiencia al señor Leonardo Mestre, y a otros concejales para formularle cargos, estaban dados por el artículo 272 de la Constitución Política – antes de la reforma de la que fue objeto por el artículo 4° del Acto Legislativo 4 de 2019 –que señalaba que no podía ser elegido Contralor Departamental, Distrital o Municipal quien hubiera sido en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que debía hacer la elección, ni quién hubiera ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden Departamental, Distrital o Municipal.

No obstante, posteriormente, mediante la sentencia SU-566 de 2019 la Corte Constitucional señaló que no se podía configurar el presupuesto de la inhabilidad por ocupación de cargos públicos prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución Política, señalando que el cargo de Defensor Regional del Pueblo, no era un cargo del orden departamental y, por lo mismo, no se podía configurar el presupuesto de la inhabilidad por ocupación de cargos públicos prevista en el inciso octavo del artículo 272 citado.

Reitera lo señalado al momento de contestar, esto es, que dicha decisión abrió paso a la configuración del fenómeno, pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos sancionatorios, desapareciendo del ordenamiento jurídico, razón por la cual el ente aun sin haber sido notificados, el día 1° de junio de 2020, revocó la sanción impuesta.

A continuación, explica que a ellos la Corte Constitucional sólo les envió un comunicado de la decisión, pero oficialmente fueron notificados el día 1° de julio de 2020. En virtud de lo anterior considera, que no es posible entonces hablar de la existencia de un perjuicio, porque la entidad profirió el auto de revocatoria inclusive antes de que se le notificará de manera oficial la sentencia de unificación. De otro lado menciona, que el registro de la sanción en el Sistema SIRI, estuvo del 25 de octubre de 2019 al 11 de agosto de 2020, reiterando que esa procuraduría no generó perjuicios a los demandantes.

A continuación, el apoderado de la entidad demandada, hace un recuento de los testimonios y del interrogatorio practicado, para resaltar que éstos, no logran acreditar cuáles fueron los presuntos daños ocasionados tanto al demandante como a su núcleo familiar, ya que no especifican cuáles fueron las situaciones puntuales para que se hablara de un eventual daño, refirió, que los testigos se centraron en decir de manera reiterada que el demandante y su familia se vieron afectados y sufrieron mucho por la situación sin profundizar en los escenarios y momentos en los cuales se presentaron las supuestas afectaciones que el juzgado cataloga como la congoja, desazón, aflicción y profunda tristeza.

Seguidamente, el togado en relación a la imputabilidad del daño explica, basado en un precedente del Consejo de Estado, que no existe tal desproporción para que se configuren los requisitos del daño especial, pues es diáfano concluir que todas las personas que ejerzan una función pública están sujetas a la atención y control del Estado en el desempeño de su cargo, y en ese sentido, están supeditadas a que los entes de control, en el ejercicio de sus funciones, activen los mecanismos que estén a su alcance para esclarecer aquellas conductas que puedan ser catalogadas como infractoras de la ley disciplinaria, como ocurrió en este caso.

Posteriormente, cuestiona el reconocimiento de perjuicios morales, señalando que se debió tener en cuenta el precedente de unificación del Consejo de Estado, respecto a los perjuicios morales en caso de lesiones, en donde el Consejo de Estado ha señalado, que los mismos, dependen en gran medida de las pruebas con las cuales cuente el proceso, así como de la acreditación de las especiales Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 8 circunstancias en las cuales se produjo la lesión, no obstante, en el caso de autos, se tiene que, si bien la parte actora, y, como lo considera el a-quo, se acreditó el daño sufrido, y teniendo en cuenta que los perjuicios morales se basan en el sufrimiento derivado del detrimento sufrido por el demandante, sin que se expusiera ninguna consideración que permitiera determinar la diferencia en la tasación, demostrando que no se presentó un ejercicio de valoración probatoria adecuada por parte del juzgado.

Agrega, que el juez sólo valoró dos de los testimonios recaudados, y, tampoco debía valorarse el testimonio del actor, además, señala que si bien es cierto no se desconoce que la vinculación del hoy demandante a la investigación disciplinaria le pudo generar algún tipo de angustia, tal circunstancia no puede considerarse en sí mismo como un daño que deba ser indemnizado, porque tal zozobra ha de encontrarse en el marco normal de lo que cualquier persona que desempeñe funciones públicas está sujeta a sobrellevar cuando se ordene indagar sobre una posible transgresión a la ley disciplinaria.

Expresa, que de ser así, todas las investigaciones a servidores públicos llevarían intrínsecamente un desarrollo de la institución del daño, situación que, bajo las premisas estudiadas, desvirtuaría los alcances de la función disciplinaria en cabeza de la PGN. En cuanto a las publicaciones que narraron la sanción impuesta precisa, que existe el derecho a la libertad de prensa, y, que en esta oportunidad la noticia fue verdadera, no brindaban información falsa, por lo tanto, si algún boletín noticioso refirió que los Concejales habían sido destituidos e inhabilitados, no se faltó a la verdad en aquel momento, no se materializó en una información errónea, inexacta, parcializada o imprecisa, porque el suceso sí se presentó: el proceso disciplinario existió y se impuso una sanción; caso distinto es que el lenguaje utilizado para emitir la noticia se haya descontextualizado, pero no es un asunto sobre el cual el operador disciplinario haya tenido injerencia por no ser el emisor del dato periodístico.

En consecuencia, manifiesta, que pedir una indemnización porque en redes sociales se difundió el tema y algunas personas utilizaron expresiones calumniosas, es una circunstancia que se escapa del control de la entidad, pues el órgano de control desplegó una actuación legítima de conformidad con sus atribuciones constitucionales y legales, por lo tanto, considera, que en el presente caso no se encuentren probados los perjuicios morales que fueron reconocidos por el Juez.

De otro lado, el apoderado ataca el reconocimiento de los perjuicios materiales, señalando inicialmente, en cuanto al daño emergente, que la factura aportada para probar el pago por concepto de honorarios, no cumple con los requisitos señalados en los artículo 615 y 617 del Estatuto Tributario, además, indica que no es cierto como lo expresa el Juzgado, que “el pago se acredita en el paz y salvo”, pues este documento es sólo un documento que certifica que una persona no tiene deudas pendientes con quien lo emite y por su naturaleza, no tiene vocación probatoria en este escenario.

A su turno, ataca el reconocimiento de perjuicios materiales – lucro cesante, indicando que disiente totalmente de ello, como quiera que, la información arribada al expediente por parte de la Secretaría General del Concejo Municipal de Valledupar, certificó cual fue el valor de honorarios que los concejales percibían para el año 2019, además, dentro de las certificaciones suscritas por la funcionaria, se indicó que los concejales, incluido el señor Leonardo José Mestre, dejaron de asistir a 13 sesiones de las 25 programadas en el mes de noviembre, lo que significa que dejaron de percibir en ese interregno de tiempo la suma de $5.482.087 – ya que cada una correspondía a $421.699.

Luego, esos honorarios sumados a las 6 Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 9 sesiones del mes de diciembre por el monto de $2.530.194, dan un total de $8.012.281 y no de $20.736.427,73, como lo está tasando el juzgado. Finalmente, el togado manifiesta, que si en esta segunda instancia se decide confirmar la sentencia, el daño moral sea tasado acorde con los meses que duró la sanción, 8 meses, en comparación con los años a los cuales había sido condenado, además, además que se tenga en cuenta la concurrencia de culpas, pues el actor sí cometió la falta disciplinaria, cosa distinta es que con posterioridad haya habido cambio de jurisprudencia y de normatividad que hizo acreedor a la revocatoria de la sanción. 2.5.2.

Por su parte, el apoderado de la parte actora presenta recurso de apelación parcial en contra del fallo de primera instancia, cuestionando la negativa del a quo en el reconocimiento de los perjuicios por “pérdida de oportunidad”, pues considera que esta decisión es contraria a la jurisprudencia, en donde se ha indicado que este daño se caracteriza por no existir certeza del menoscabo al derecho patrimonial vulnerado, ya que de haberla, se estaría hablado de lucro cesante; además, por cuanto dicha negativa se basó en un argumento que mencionaba la composición del Concejo Municipal, lo que no tenía nada que ver con lo analizado.

Refiere, que la prueba documental recaudada, permite establecer que no se trataba de una mera conjetura o ilusión como menciona el a quo, pues el hecho de que el actor pudiera ser reelegido en el cargo de concejal, la expectativa de ganancia, estaba supeditada al trabajo que realizó, así como por la popularidad y aceptación que tenía, lo que fue confirmado por los testigos.

Trae a colación, un precedente del Consejo de Estado sobre el reconocimiento del perjuicio “pérdida de oportunidad” para señalar, que la falla que ocasionó la inhabilidad general para ejercer cargos públicos al señor MESTRE SOCARRAS, cercenó la oportunidad que éste tenía de ser reelegido como miembro del concejo municipal, oportunidad que no se trataba de una mera ilusión o conjetura, se trataba de una expectativa real de obtener nuevamente la curul y con ello el beneficio patrimonial conexo, correspondiente al pago de las sesiones ordinarias y extraordinarias que durante el cuatrienio se desarrollarían, tal como lo demostraron los testimonios.

Finaliza diciendo, que la prueba de los votos conseguidos en las elecciones del año 2015, con 2022 votos, constituyen un hecho notorio de la alta probabilidad que tenía el demandante de ser reelegido si hubiese estado habilitado para aspirar. 2.6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes no presentaron alegatos de conclusión. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador no emitió concepto de fondo.

IV.- CONSIDERACIONES. - 4.1.- COMPETENCIA. - Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 10 Procederá la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. De entrada, es preciso señalar, que el conocimiento de este asunto corresponde a esta jurisdicción, por cuanto se trata de una controversia originada en la actividad de una entidad pública, en este caso la Procuraduría General de la Nación, tal como lo dispone el artículo 104 del CPACA.1 4.2.- CUESTIÓN PREVIA. – Antes de señalar el problema jurídico a analizar en esta oportunidad, la Sala debe señalar, que si bien el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, establece los requisitos para determinar la prelación para dictar sentencia, lo que implica que resulta obligatorio para los jueces emitir los fallos en el orden en que haya pasado el expediente al despacho para tal fin, también lo es que en los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden puede modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos, por solicitud del Ministerio Público dada su importancia jurídica y trascendencia social, o cuando el asunto a debatir sea de aquellos que ya han tenido pronunciamiento similares, de conformidad con el criterio adoptado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sesión del 25 de abril de 20132, tal como es el caso que ahora nos ocupa. 4.3. - PROBLEMA JURÍDICO. - Al tenor del recurso de apelación incoado por la entidad demandada, el presente asunto se contrae a determinar, si es posible declarar a la Procuraduría General de la Nación administrativa y patrimonialmente responsable, como consecuencia de la sanción de destitución e inhabilidad general por 12 años para el ejercicio de cargos públicos, que le fue impuesta al señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS, cuando fungía como Concejal del Municipio de Valledupar, y, si como consecuencia de ello, la autoridad disciplinaria puede ser condenada al pago de los perjuicios otorgados por el a quo, o si, por el contrario, en el sub examine no se comprobó la antijuridicidad del daño que reclaman y por tanto no procedía indemnización alguna.

Previo a resolver lo anterior, el Tribunal analizará la procedencia del medio de control, luego estudiará los argumentos de alzada de la parte demandada antes señalados, y, finalmente, en caso de encontrar acreditados los elementos para configurar la responsabilidad aludida, se estudiará si es procedente o no el reconocimiento del perjuicio “pérdida de oportunidad”, lo que se constituye en el único argumento de inconformidad señalado por la parte activa del proceso.

Así las cosas, para efectos de demostrar lo anterior, se deberá analizar previamente los medios probatorios aportados al proceso, así:  Registros civiles de nacimiento de LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS, MARIANTHONIA MESTRE DAZA, CARMEN JULIETTA MESTRE DAZA, FABIÁN RICARDO MESTRE SOCARRÁS, ELSY MARÍA SOCARRÁS VEGA, MIRIAN 1 “ARTÍCULO 104.

DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

(…)” 2 Acta No. 010. Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 11 SOCARRÁS VEGA, FREDY DE JESÚS SOCARRÁS ARAÚJO, JAIME ENRIQUE SOCARRÁS ARAÚJO, HERNÁN ALFREDO SOCARRÁS VEGA. (Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 40 a 48 Samai)  Formulario E-27 en donde la Registraduría Nacional del Estado Civil – Miembros de la Comisión Escrutadora Municipal declaran elegido concejal del Municipio de Valledupar al actor, por el período 2016-2019.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folio 49 Samai)  Oficio de fecha 9 de abril de 2020, suscrito por el Secretario General del Concejo Municipal de Valledupar, en donde se certifica sobre el número de sesiones realizadas en el período noviembre y diciembre de 2019, y, sobre el valor de los honorarios que representa la asistencia a las mismas.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folio 50 Samai)  Certificación expedida por la Secretaria General del Concejo Municipal de Valledupar, dejando constancia que para el mes de noviembre de 2019, se cancelaron 13 sesiones ordinarias que restaban del mes, y, para el mes de diciembre de 2019, se convocó a 6 sesiones extraordinarias, las que tenían un valor $421.699 por sesión. (Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folio 51 Samai)  Proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría Regional del Cesar bajo el radicado No. IUS E-2018-342653, en contra del demandante y otros, en su calidad de Concejales del Municipio de Valledupar, en donde se destaca:  Auto de pliego de cargos de fecha 28 de septiembre de 2018, en donde se indicó que se iniciaba la investigación disciplinaria por las presuntas irregularidades en que pudieron haber incurrido los concejales del municipio, entre ellos, el actor, al elegir como Contralor Municipal al señor OMAR CONTRERAS SOCARRÁS, calificando la falta como gravísima.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 52 a 63 Samai)  Formulario E26 CON, en donde se consignó el resultado de los escrutinios y la declaratoria de la elección del 25 de octubre de 2015 del Concejo Municipal, avizorándose que el actor por el partido cambio radical, obtuvo la votación mas alta, 2022 votos.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 64 a 80 Samai)  Fallo de primera instancia de fecha 12 de diciembre de 2018, en donde se declaró probado y no desvirtuado el único cargo, imponiéndosele al demandante y a otros, sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años. (Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 65 a 113 Samai)  Fallo de segunda instancia de fecha 17 de mayo de 2019, emanado de la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, en donde se confirmó la sanción impuesta.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 114 a 177 Samai)  Resolución No. 047 del 12 de noviembre de 2019, emitida por el Concejo Municipal de Valledupar, por medio de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria anterior, y, se declaró la vacancia absoluta de la curul ocupada por el señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS y otros.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 178 a 179 Samai) Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 12  Providencia de fecha 1° de junio de 2020, en donde el Procurador General de la Nación decidió la petición de revocatoria directa incoada por los disciplinados, entre ellos el actor, de los fallos anteriores, revocándolos y absolviendo de responsabilidad disciplinaria al demandante y otros, ordenando la cancelación de los antecedentes disciplinarios.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 180 a 188 Samai)  Noticias periodísticas en donde se difundía la sanción impuesta por la Procuraduría. (Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 189 a 214 Samai)  Oficio dirigido al demandante por parte del apoderado encargado de su defensa dentro del proceso disciplinario, en donde remite la factura de venta por valor de $35.000.000.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folio 215 Samai)  Paz y salvo de fecha 15 de diciembre de 2019, emanado del doctor LEONARDO JOSÉ DAZA HERNÁNDEZ, sobre el pago realizado por el señor MESTRE SOCARRÁS, por concepto de honorarios profesionales pactados para la defensa dentro del proceso disciplinario que se le adelantó. (Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folio 216 Samai)  Contrato de prestación de servicios profesionales celebrado entre el señor LEONARDO JOSÉ DAZA HERNÁNDEZ y LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS, cuyo objeto fue la prestación de servicios profesionales de abogado para la defensa en primera y segunda con ocasión a la investigación disciplinaria que se le adelantó por parte de la Procuraduría Regional del Cesar.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 217 y 218 Samai)  Certificación expedida por el Secretario General del Concejo Municipal de Valledupar, de fecha 4 de septiembre de 2020, en donde deja constancia de los honorarios que recibe un concejal durante los períodos de sesiones, para la anualidad certificada.

(Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folio 219 Samai)  Certificado de antecedentes disciplinarios en donde se dejó constancia de las sanciones e inhabilidades impuestas al actor, por parte de la Procuraduría Regional del Cesar y del Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, así como la fecha de inicio y fin de la sanción. (Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folio 220 Samai)  Declaraciones rendidas en el juzgado de instancia dentro de la audiencia de pruebas de fecha 21 de julio de 2022 y su continuación de fecha 7 de septiembre de 2022, por los señores LUÍS FERNANDO QUINTERO, JOSÉ CARLOS SOCARRÁS DAZA, PEDRO PUMAREJO VEGA, ARMANDO BOLÍVAR TOVAR e interrogatorio de LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS. (Las declaraciones pueden ser escuchadas en el Índice 00027, archivos AudienciaPruebas(.mp4) NroActua 27 y Audienciacontinuacionpruebas(.mp4) NroActua 27, Samai)  Finalmente, en esta segunda instancia, el apoderado de la parte actora aportó el Acta de Escrutinio General E-26, correspondiente al resultado de las elecciones para concejal de Valledupar 2024-2027, en donde consta la elección del señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRAS, como concejal del Municipio de Valledupar, por el partido conservador, para el periodo 2024-2027.

(Índice 00012 segunda instancia) Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 13 4.4. – CASO CONCRETO. - En aras de resolver los recursos de apelación incoados por las partes, esta Corporación, se itera, se encargará de resolver el asunto de autos así: a) procedencia del medio de control para solicitar el reconocimiento de perjuicios derivados de un acto administrativo revocado por la administración; b) título de imputación aplicable en tales asuntos; c) cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la indemnización bajo el título de daño especial, y, d) se analizará sobre el reconocimiento de perjuicios solicitados y los decretados por el a quo.

Así las cosas, en cuanto a la procedencia del medio de control cuando se persiga la reparación de perjuicios derivados de un acto administrativo revocado por la administración, lo primero que debe quedar claro, es que contrario a lo manifestado en el recurso de alzada por la entidad demandada, la Sala observa que ello sí fue materia de análisis por el a quo previo a entrar a dilucidar el fondo del asunto, de hecho, este estudio mereció un acápite aparte denominado “5.2.1.- CUESTIÓN PREVIA”, en donde previo a resolver el problema jurídico planteado, el a quo se detuvo a revisar la procedencia del medio de control de reparación directa, frente a actos administrativos revocados en virtud de los recursos de la vía administrativa.

Aclarado lo anterior, tenemos que como argumento de fondo de este primer aspecto de inconformidad con el fallo apelado, el apoderado de la Procuraduría General de la Nación, menciona que la ruta de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está reservada para aquellas situaciones fácticas en la que los perjuicios alegados provengan de un acto administrativo ilegal, de conformidad con el precedente del Consejo de Estado, mientras que la de reparación directa, está asignada para aquellos eventos que encuentran su fuente en un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

Trayendo apartes de jurisprudencia pertinente. Al respecto, conviene precisar, que en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la fuente del daño es la que determina el medio de control procedente, así, cuando el daño proviene de un acto administrativo, el medio de control será el de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que, si se deriva de un hecho, omisión u operación administrativa, su reclamación debe realizarse a través del medio de control de reparación directa.

Así ha dicho la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado: “(…) la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”.

En ese sentido, quien pretenda el resarcimiento de daños causados por la administración, o el restablecimiento de derechos vulnerados por ésta, no puede escoger a su libre arbitrio o discrecionalidad el medio de control que ha de poner en ejercicio para el efecto, puesto que son normas de orden público y de imperativo cumplimiento las que establecen el criterio que rige el asunto.

Esta Colegiatura, como regla general, ha indicado que, si la causa del daño reside en la ilegalidad de una decisión de la administración (un acto administrativo) que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, la acción contencioso administrativa o el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Pero, también que, si la fuente del daño radica en un Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 14 hecho, una omisión, una operación administrativa o en la ocupación de un inmueble, entonces la vía judicial pertinente es el medio de control de reparación directa.”3 (Sic) Ahora bien, en aquellos asuntos en los cuales el acto administrativo, es revocado directamente por la administración, la Alta Corporación ha tenido diversas posturas respecto al medio de control pertinente para reclamar los daños que el acto ocasione, fluctuando las tesis entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y, el de reparación directa.

Así, por ejemplo, en sentencia de fecha 13 de mayo de 2009, dentro del radicado 76001-23-3100021 628-01 (15652), la Sección Tercera del Consejo de Estado, al respecto precisó: “(…) Sin embargo, no pueden pasarse desapercibidos los eventos en que el acto administrativo de contenido particular y concreto4 ha desaparecido del ordenamiento jurídico como consecuencia de la revocatoria directa decretada por el mismo funcionario que lo expidió o por su superior jerárquico al hallarse incurso en alguna de las causales de inconstitucionalidad o ilegalidad dispuestas por el artículo 69 del C.C.A., caso en el cual resulta importante analizar las vías procesales que resultan idóneas para obtener el resarcimiento de los perjuicios causados mientras el acto estuvo vigente, pues si bien, no es específicamente el problema que se plantea en el asunto sometido a estudio, el esquema general del fenómeno que ocurre en ese supuesto es similar al que se presenta en el sub examine.

En algunos pronunciamientos la Sala ha sostenido que cuando se produce la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter individual no es viable ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el resarcimiento de los perjuicios causados mientras el acto estuvo vigente porque mal podría exigírsele al administrado atacar un acto inexistente, por consiguiente, ha señalado que la vía procesal idónea para hacer valer su derecho sustancial es la acción de reparación directa5, sin embargo, debe tenerse en cuenta que no siempre que se produce la revocatoria directa de los actos administrativos individuales se abre paso la posibilidad de ejercitar la acción de reparación directa para perseguir la indemnización de los perjuicios causados con ocasión del acto inconstitucional o ilegal, pues la revocatoria directa como enunciado general puede cumplirse en cualquier tiempo6 pero el derecho subjetivo de reclamar el resarcimiento de los perjuicios causados cuyo origen reside en el acto revocado tiene límites temporales y medios procesales que no pueden ser mutados por el demandante a su arbitrio, para subsanar su negligencia o error.

En efecto, cuando la revocatoria directa se produce por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, al amparo de lo dispuesto por el artículo 69 del C.C.A., la administración ejerce el poder de autotutela o auto control que le otorga la ley para eliminar del universo jurídico sus propios actos de oficio o a solicitud del 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, fallo del 4 de junio de 2019, exp. 43758; y Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2021, exp. 50146. 4 No se hace mención a los actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto, porque técnicamente la revocatoria de este tipo de actos se denomina derogatoria. 5 Entre otras, Sentencia de 8 de agosto de 1991.

Radicado 6478 y Sentencia del 24 de agosto de 1998. Radicado 13685. 6 Siempre que no se haya dictado auto admisorio de la demanda, dispone la norma contenida en la norma del artículo 77 del C.C.A., pese a que una correcta interpretación de la misma permitiría pensar que la norma debe estar referida a que no haya sido notificado el auto admisorio de la demanda.

Esta parte de la norma no sufrió alteración por el artículo 1° de la Ley 809 de 2003 Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 15 administrado, sin embargo, tal expresión de poder no implica una declaración formal de ilegalidad o inconstitucionalidad respecto del acto revocado, implica un juicio de valor intrínseco que trasciende en la exclusión de los efectos del mismo y, como se dijo, en la desaparición del acto de manera definitiva con efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro.

Por su parte, cuando el juez de lo contencioso administrativo declara la nulidad del acto administrativo, constata los vicios que lo afectan desde su nacimiento, por la presencia de alguna de las causales señaladas en el artículo 84 del C.C.A., de mayor espectro que las contenidas en el artículo 69 del C.C.A., siendo esta la razón por la cual el pronunciamiento del juez es de orden declarativo con efectos ex –tunc, es decir, hacia el pasado, pudiendo derivarse eventualmente consecuencias patrimoniales por los perjuicios causados mientras estuvo vigente.

Con todo, en la práctica, la pérdida de eficacia en ambos casos se produce hacia el futuro, porque ni la declaración del juez ni la revocatoria decretada por la administración pública tendrían la virtualidad de eliminar los efectos nocivos que produjo el acto mientras estuvo revestido de la presunción de legalidad y validez que hacía obligatorio el acatamiento de las disposiciones en él contenidas, razón que permite afirmar que la obligación indemnizatoria surge por la ilegalidad o la inconstitucionalidad del acto y no por la declaración que en tal sentido produzca el juez natural.

(…) Así, la acción de reparación directa es procedente, cuando la administración ha revocado el acto administrativo de carácter particular y concreto de manera directa, invocando a tal efecto causales de ilegalidad o inconstitucionalidad manifiesta, y cobre fuerza ejecutoria el acto revocatorio dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, dentro de los 4 meses previstos por el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. En este caso no sólo podría intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad que resta, sino que podría optar por acudir a la acción de reparación directa dentro del mismo término.” (El resaltado es nuestro) De conformidad con esta tesis de vieja data, era procedente el medio de control de reparación directa para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que es revocado por la administración, cuando la revocatoria se presenta con posterioridad al término que tenía el administrado para presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la acción de reparación directa se ejerza dentro del término de los 4 meses siguientes a la ejecutoria del acto administrativo revocatorio.

Ahora bien, posteriormente la Alta Judicatura señaló, que la anterior tesis, en donde se supeditaba la procedencia de la acción de reparación directa dentro del término de caducidad de los 4 meses prevista para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era viable, por cuanto desconfiguraba el sistema procesal contencioso administrativo y modificaba los parámetros procesales establecidos por el legislador para cada una de las acciones.

Así señaló: “(…) Como se aprecia, las dos posiciones contradictorias que fueron aprobadas en el año 2009, son las siguientes: i) la tesis que sostiene que la reparación directa procede para solicitar el resarcimiento de los daños derivados de la actuación de la administración que reconoció –a través de la revocatoria directa– la ilegalidad de un Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 16 acto administrativo que produjo y materializó sus efectos, siempre que se interponga dentro del término de cuatro meses y ii) el criterio según el cual no es viable ejercer la acción de reparación directa, comoquiera que el particular disponía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad del acto administrativo (ilegal) que posteriormente fue revocado.

En esta ocasión, la Sala acogerá una vía diferente a los criterios esbozados toda vez que la posición que se prohíja, esto es, que la acción de reparación directa – dentro del término de caducidad de dos años– resulta más garantista que los planteamientos formulados y, por consiguiente, posibilita en mayor medida los principios de acceso efectivo a la administración de justicia y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

El colofón anterior, encuentra apoyo además en los siguientes razonamientos: i) En el momento en que la administración revoca el acto administrativo ilegal, reconoce una irregularidad y, por lo tanto, abre la posibilidad de que el administrado reclame los daños –que hasta ese momento eran inciertos– que le fueron irrogados por la actuación. ii) No se diga que el administrado estaba indefectiblemente compelido al ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto aquél pudo considerar que: i) el acto estaba ajustado al ordenamiento jurídico, ii) se encontraba fuera del término para interponer los recursos que agotaran la vía gubernativa y, por lo tanto, quedaba cerrada la posibilidad de acudir a la jurisdicción para controvertir la legalidad del acto, o iii) desconocer hechos o circunstancias relevantes que luego de su descubrimiento habilitaron la vía de la revocatoria directa del acto. iii) La tesis que sostiene que es viable la acción de reparación directa, siempre y cuando se ejercite dentro del plazo de cuatro meses siguientes a la fecha en que quedó ejecutoriado el acto de revocatoria, deviene inadmisible porque desconfigura el sistema procesal contencioso administrativo, ya que implica trocar o mezclar el instrumento o vehículo idóneo para controlar la actuación de la administración pública con el término o plazo de otro mecanismo para esos efectos.

En otras palabras, imbricar los elementos de la acción de reparación directa con el plazo de caducidad de la de nulidad y restablecimiento del derecho es, en síntesis, modificar los parámetros procesales establecidos o diseñados por el legislador. iv) De otra parte, el criterio que niega la viabilidad de la acción de reparación directa para deprecar la indemnización del daño antijurídico que se advierte con la revocatoria directa de un acto administrativo supone desconocer que en la parte general del C.C.A. y de la ley 1437 de 2011, se habilitó al ciudadano para que frente a un acto administrativo que considera lesivo tuviera dos opciones de censura independientes y definibles: i) la vía gubernativa (esquema ordinario) que habilita el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y ii) el recurso extraordinario de la revocatoria directa, que no modifica o revive los términos para cuestionar la legalidad del acto administrativo ilegal, pero que en caso de que la administración advierta su yerro, posibilita el conocimiento del daño antijurídico y, por ende, la viabilidad de reclamar su resarcimiento a través del mecanismo idóneo para ello. v) Una posición restrictiva sobre la materia, deja expuesto al administrado en la más completa indefensión, toda vez que al margen de que exista un daño antijurídico latente, no se habilitaría un medio de control dirigido al resarcimiento del mismo.

Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 17 vi) La tesis tradicional –y, por lo tanto, la jurisprudencia vinculante en la materia por constituir precedente horizontal– de la Sección Tercera es aquella según la cual es procedente la acción de reparación directa, dentro del término de dos años, para cuestionar la falla del servicio que surge o se desprende de la revocatoria directa de un acto administrativo por parte de la organización pública.”7 (Subrayas fuera del texto) Seguidamente, el Consejo de Estado, en el precedente transcrito por el a quo, precisó respecto a la procedencia del medio de control de reparación directa, frente a actos administrativos revocados en virtud de los recursos de la vía administrativa, que éste era pertinente, pues en esos casos la decisión inicial, por no hacer parte del ordenamiento jurídico y no corresponder a la definitiva, no es susceptible de ser demandada en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, así reza el pronunciamiento: “(…) Así las cosas, a juicio de la Sala, la pretensión de reparación directa procede frente a los perjuicios derivados de actos administrativos revocados en virtud de los recursos de la vía administrativa, pues en esos casos la decisión inicial, por no hacer parte del ordenamiento jurídico y no corresponder a la definitiva, no es susceptible de ser demandada en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la decisión que subsiste y que rige el respectivo caso es aquella a través de la cual, en virtud de la reposición o apelación, se deja sin efecto el acto administrativo inicial.

(…) De otro lado, al margen de que la decisión primigenia deje de ser parte del ordenamiento jurídico, es posible que antes de su revocatoria se hubiesen causado perjuicios, que, por lo explicado con anterioridad, no resulta posible pedir su indemnización en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que para tal fin la idónea es la pretensión de reparación directa, en el marco de la cual se debe determinar si la decisión inicial fue irregular, si tal circunstancia es imputable a la respectiva autoridad y si produjo efectos, sin que ello implique un juicio de legalidad, pues no es posible anular una decisión previamente revocada en ejercicio de los recursos obligatorios.

Frente al alcance del análisis en este tipo de casos esta Corporación ha señalado: “La jurisprudencia ha estimado que si hechos como esos se plantean en una demanda en ejercicio de la acción de reparación directa deberá el juez examinar al momento de decidir el litigio, sí verdaderamente lo calificado por ilegal por la Administración, si lo fue y, en consecuencia, verificar si la falla afirmada por la Administración - en el acto revocatorio - y los demás elementos de responsabilidad extracontractual, daño antijurídico y nexo de causalidad, sí se presentan realmente”8”9.

(Sic para lo transcrito) No obstante, en la actualidad, existe una postura clara del Consejo de Estado10 respecto a la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa, 7 Sección Tercera, providencia de fecha 26 de septiembre de 2013, radicado 250002326000199802503 01 (24.808) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 19 de abril de 2001, expediente 19517, C.P. María Elena Giraldo Gómez 9 Sección Tercera, Subsección A, providencia de fecha 11 de mayo de 2022, radicado 17001-23-33- 000-2016-00950-01 (67.700) 10 Sección Tercera, Subsección C, Consejo de Estado, providencia de fecha 1° de noviembre de 2023, radicado: 25000-23-36-000-2015-02954-01 (59185), M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas.

Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 18 para obtener la indemnización del daño que proviene de un acto administrativo de contenido particular, puntualmente contra actos disciplinarios, que fue revocado por la administración, en donde debe tenerse en cuenta si la revocatoria fue de manera oficiosa, o, si lo fue por solicitud de la parte interesada, en cuyo caso, depende además, de si la administración adoptó su decisión con base en los argumentos que fueron plasmados por el solicitante, o, si la revocación se produjo por una situación diferente.

Se transcribe in extenso el precedente, dada su importancia y relevancia para el caso de autos: “(…) El fundamento para condicionar la revocación del acto al plazo de que dispone el administrado para acudir en nulidad y restablecimiento del derecho, es que, de no ser así, se iría en contravía de la disposición según la cual, la petición de revocación directa de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no pueden revivir los términos legales para el ejercicio de los medios de control o las acciones contenciosas administrativas.

De manera que, si la decisión de revocación se da por fuera de ese término, el asunto irremediablemente sigue la pauta general, esto es, la de la procedencia de la nulidad y restablecimiento del derecho como el medio connatural para tal reclamación y, por contera, se enerva toda posibilidad excepcional de acudir en reparación directa.

En otras palabras, en tales eventos, el afectado no puede acudir al medio de control de reparación directa para obtener el resarcimiento del daño originado en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar, para sacar provecho de su propia negligencia. Esta Subsección ha venido acompañando esta regla jurídica excepcional, que fue inaugurada en las sentencias proferidas por la Sección Tercera el 13 de mayo de 2009 (expedientes números 27422 y 15652).

En esa oportunidad, se supeditó la procedencia de la acción de reparación directa a que la revocación del acto se diera dentro del mismo plazo que se tiene para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho. Es decir, se le impuso una cota temporal a la posibilidad excepcional de gestionar el reclamo por daños provenientes de actos revocados a través de la reparación directa.

Igualmente, en algunas de sus providencias esta Subsección ha considerado que el anterior criterio proviene de un sentido de “unificación” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por el hecho de que las mentadas sentencias ─27422 y 15652─ fueron proferidas en el año 2009 por el pleno de la Sección Tercera. Sin embargo, valga aclarar que los fallos del año 2009, que han servido de soporte para apuntalar ese entendimiento de la regla de excepción, aunque constituyen un antecedente relevante para el estudio del presupuesto de la escogencia del medio de control en cuanto a actos administrativos revocados atañe, en realidad, no son propiamente sentencias de unificación. Sobre estas providencias, es importante comprender que el hecho de que hayan sido dictadas por el pleno de la Sección Tercera de esta Corporación, obedeció, en su momento, a la estructura orgánica que primigeniamente tenía la Sección Tercera, en la que estaba conformada como una sala unitaria.

Así, las aludidas sentencias del 2009 se profirieron con anterioridad al periodo en que esta Sección distribuyó su funcionamiento en tres Subsecciones ─año 2010─ y, en esa medida, no suponen, de facto, que los efectos de esas decisiones estén encaminados a unificar un criterio, o siquiera, a ser objeto de control judicial a través de mecanismos como el de extensión de jurisprudencia o el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, a tal punto que, por ejemplo, en el inventario de sentencias de unificación que aparecen en las publicaciones del Consejo de Estado, las precitadas sentencias no se registran como de ese talante.

Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 19 De igual modo debe advertirse que la imposición de una cota temporal a la revocación para que proceda la regla excepcional que considera adecuada la reparación directa en esos eventos, no ofrece una respuesta que satisfaga todas las aristas que el acceso a la administración de justicia plantea en el escenario de la reparación de daños, puesto que al hacer valer el argumento formal de que la revocación debe darse dentro de los cuatro meses porque ese es el término que se tendría para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, se pierde de vista el hecho de que el acto a demandar desaparece por una ilegalidad que no siempre ni en todos los casos está al tanto de ser advertida o conocida previamente por el demandante.

De ahí, que una alternativa más armónica con el ordenamiento jurídico y con los contenidos sustantivos del acceso a la administración de justicia, que posibilite operativizar la procedencia excepcional de la reparación directa por daños causados con actos administrativos revocados, necesariamente debe tomar en consideración, antes que la fijación de un plazo, la fuente de postulación que da lugar a la revocación directa del acto administrativo propulsor del daño. Desde luego, jurídicamente no puede tener las mismas consecuencias si la revocación parte de la circunstancia en que la Administración decide dejar sin efecto una de sus decisiones en el ordenamiento jurídico, por su propia determinación (de oficio), a que si a la revocación se llega porque el afectado hizo uso de aquella posibilidad en sede administrativa (petición de parte), pues, cuando la administración actúa de forma oficiosa para corregir sus yerros, puede ocurrir que solo hasta ese momento el afectado se percate de las razones de ilegalidad, entonces, imponerle en tales circunstancias la obligación anticipativa en el sentido de que debía impugnar la legalidad del acto, o las consecuencias de no haberlo hecho dentro del tiempo que se tenía para ello, resulta lesivo de la oportunidad para acceder a la justicia por un daño que hasta ese momento pudo conocer.

En cambio, si la revocación se produce a solicitud de parte, significa ello que el administrado estaba al tanto de las razones de ilegalidad y, en lugar de demandar en nulidad y restablecimiento del derecho como corresponde, optó por la vía de la solicitud de revocatoria, trámite que, si bien satisface las pretensiones de lesividad, no está procesalmente diseñado para procurar directa o indirectamente fines resarcitorios.

Por consiguiente, con independencia del momento en que se decida la revocación ─dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del acto, o por fuera de este término─, cuando es a solicitud de parte, no hay una razón jurídicamente avenible para considerar que el administrado pueda acudir en reparación directa, porque permitírselo, implicaría trasgredir la regla según la cual, el medio de control no está al arbitrio de la escogencia del demandante.

De hecho, en relación con la revocación directa promovida a solicitud de parte, es válido afirmar que permitir la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa respecto de daños que provienen de actos administrativos revocados, en los términos que lo ha definido la jurisprudencia ─que aquella ocurra dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del acto─, supone soslayar el fundamento normativo que define el encuadramiento del tipo de fuente de daño con el medio control procedente, y, por consiguiente, desconoce la regla general según la cual, la causa del menoscabo patrimonial es la que determina cuál es la acción contenciosa adecuada a unas pretensiones.

Esto, por cuanto la escogencia del medio de control ya no se somete a la génesis de la lesión causada al administrado, sino al actuar temporal de la Administración, en el momento en que resuelve la solicitud de revocación directa, que, sin tener la limitación de absolver aquella petición en el plazo para presentar la nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 125 de la Ley 734 de 2002 y título V del Decreto 01 de 1984), tiene a su disposición la posibilidad de definir si el afectado por sus decisiones, puede hacer uso del medio Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 20 de control de reparación directa, o termina incurriendo en un inoportuno ejercicio del mecanismo judicial que, por naturaleza, es el que corresponde, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al punto que resulte cercenada la oportunidad de procurar algún pedimento de carácter indemnizatorio.

Todo lo anterior, en consecuencia, trae consigo la desnaturalización del aludido presupuesto procesal, al desligarlo del cumplimiento de normas de orden público y, al contrario, restringirlo al arbitrio de quien precisamente podría estar causando un menoscabo patrimonial al administrado, lo que genera un desbalance injustificado en la relación entre este último y el Estado.

De ahí que se considere, que más allá de supeditar la procedencia excepcional de la reparación directa al momento en que se decida la revocación, lo verdaderamente determinante es evitar que, o bien que el administrado pretenda la reviviscencia de términos y oportunidades procesales que dejó atrás cuando optó por un trámite administrativo que no era idóneo para cobijar todas sus pretensiones ─de lesividad y de resarcimiento─, o bien que la administración determine, a partir del momento en que decide la revocación, la suerte del daño que ella misma haya podido causar y, esto se logra, no desde un tópico temporal, sino desde un criterio que tome en cuenta la fuente de postulación que da lugar a la revocación. Debe recordarse que la naturaleza jurídica del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho parte del evento en que el afectado conoce el daño que le ha causado el Estado e identifica la necesidad de que haya una reparación a dicho menoscabo, a través de un proceso judicial, desde el momento en que la propia Administración le ha comunicado su decisión, contenida en un acto administrativo, que se supone produce una lesión en sus intereses patrimoniales.

Asimismo, que quien vea afectado su patrimonio por cuenta de un acto administrativo, tiene a su disposición, además del citado medio de control, una opción de carácter administrativo en la que, aunque no contempla la posibilidad de obtener la indemnización de perjuicios que se hubieran configurado, si ofrece una expectativa de que la decisión, por su ilegalidad o inconstitucionalidad, pueda no continuar produciendo efectos, al ser retirada del ordenamiento jurídico.

Lo anterior resulta relevante porque pone de presente otra dificultad vinculada con la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa, para casos como el que es objeto de estudio y de la manera en que lo ha establecido la jurisprudencia, y es que no resulta comprensible que a una persona que conoce el daño que le ha causado un acto administrativo, se le habilite una oportunidad adicional, no prevista en la ley, para deprecar en sede de reparación directa unas pretensiones indemnizatorias, a las cuales, previamente, ya se había declinado al momento de optar por el trámite administrativo de la revocación directa, en lugar del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como vía judicial pertinente para ello.

Esto, porque de antemano el administrado conoce que si opta por el instrumento que le ofrece la vía administrativa ─revocación directa─ en ese escenario no tienen cabida las pretensiones resarcitorias, mientras que si lo que pretende es enervar la legalidad del acto y, a la vez, reclamar los perjuicios que haya podido causarle, el medio judicial de nulidad y restablecimiento del derecho es el idóneo para esos propósitos porque para ello fue concebido.

De hecho, como el caso objeto de estudio aborda el análisis de un daño cuya causa reside en un acto administrativo emitido en el trámite de un proceso disciplinario, resulta relevante indicar que el Código Único Disciplinario vigente para la época de los hechos, en su artículo 125, plantea la posibilidad de que el afectado por la decisión disciplinaria, de manera concomitante, pueda formular la solicitud de revocación directa y la demanda de nulidad de restablecimiento del derecho, siempre que de esta última opción, no se haya proferido un fallo definitivo; o, incluso Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 21 si ya hay una sentencia de mérito, que pueda presentar una petición revocatoria “por causa distinta a la que dio origen a la decisión jurisdiccional”; lo que pone de presente esa viabilidad de agotar ese escenario judicial de la nulidad y restablecimiento del derecho y de la revocación directa, sin necesidad de interpretaciones jurisprudenciales que revivan oportunidades legales ya fenecidas para abordar el estudio de este tipo de causas litigiosas, como así lo ordena el artículo 127 del mentado código.

Esto último también se enlaza con una problemática adicional que presenta ese aludido escenario excepcional como hasta ahora lo ha entendido la jurisprudencia, y es que aquel desnaturaliza las condiciones de acreditación del presupuesto procesal, que alude al ejercicio oportuno del medio de control, por cuanto pasa por alto la regla general, y de orden legal, según la cual el cómputo del plazo para presentar la demanda, ya sea de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa, debe iniciar desde el momento en que ocurrió o se tuvo conocimiento de la circunstancia (sea un acto administrativo, una ocupación de bien inmueble, una omisión o una operación administrativa, entre otros) que le causó un daño. Esto, debido a que plantea un supuesto en el que el sujeto interesado, pese a que la Administración ya le notificó el acto administrativo y le puso de presente el alcance del daño que le ha causado, únicamente puede tener certeza de la lesión que le fue irrogada, a partir del pronunciamiento de la autoridad que resuelva la petición de revocación directa; lo que no encuentra justificación, pues si el demandante ya tiene certidumbre del agravio y entiende que ello merece una indemnización, no es menester la intervención de terceros que confirmen lo que ya es conocido, para activar el aparato jurisdiccional, porque así no lo preceptúa la norma, en ninguno de los dos medios de control mencionados.

Todo lo anterior, entonces, conduce a una exploración de escenarios jurídicos que le den plena realización a la referida regla excepcional, y que impidan la instrumentalización de aquella para soslayar la vía adecuada y la debida oportunidad para presentar reclamaciones que, desde un inicio, debieron ser orientadas a rebatir la legalidad del acto administrativo, lo cual ocurre normalmente en aquellas revocaciones directas a solicitud de parte, en las cuales haya una coincidencia entre los cargos que fundamentan la solicitud de revocación y la decisión misma de revocar el acto administrativo, porque no puede quedar el presupuesto procesal de la escogencia del medio de control supeditado al proceder o arbitrio de la autoridad que posiblemente está causando el daño, si la ley no lo ha establecido de esa manera y, además, es claro que con la notificación del acto administrativo, que supuestamente causó una lesión patrimonial, se entiende que el afectado ya tiene conocimiento del daño que ha sufrido, y del medio de control que puede inicialmente responder a cualquier interés indemnizatorio que se pueda tener ante tal circunstancia, sin necesidad de un pronunciamiento ex post de un tercero o autoridad.

En todo caso, un escenario de procedencia excepcional del medio de control de reparación directa, frente a daños originados en la expedición de actos administrativos que posteriormente han sido revocados por la propia administración, y que efectivamente responda a las normas que regulan los presupuestos procesales de la escogencia del medio de control y del ejercicio oportuno de este, partiría del supuesto en que la autoridad que emitió el acto, o su superior funcional, revoca la decisión administrativa con base en motivos distintos a los que fueron formulados por quien inicialmente promovió el trámite de revocación directa.

Lo anterior, puesto que de tal hipótesis no resulta posible predicar que el actor ya tenía certeza del daño que le fue causado, con la simple notificación o comunicación del acto administrativo, si es claro que el agotamiento del trámite administrativo partió de un convencimiento que no conducía a un alcance concreto de la lesión sufrida, Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 22 y al que, entonces, no podría esperarse el uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por tanto, para estos casos cabría la posibilidad de acudir en sede de reparación directa, para efectos de deprecar la indemnización del daño que le fue puesto de presente con el pronunciamiento revocatorio de la Administración. En cuanto a la revocación directa provocada por la determinación oficiosa de la Administración, es relevante comprender que existen tres eventos para que proceda la decisión revocatoria -independiente de la norma procesal aplicable: i) cuando el acto administrativo no esté conforme con el interés público o social, o atente contra él; ii) cuando con el acto se cause agravio injustificado a una persona; y iii) cuando la decisión administrativa de manera manifiesta se opone a la Constitución Política o a la ley.

Frente a los dos primeros eventos, cabe decir, en consonancia con lo anterior, que si el administrado no plantea algún tipo de protesta al acto administrativo que incide en sus intereses, porque así no lo estimó, pero luego, la Administración le revela la configuración de alguna de aquellas dos circunstancias, que genera no solo la necesidad de ser retirado del ordenamiento jurídico, sino también, si es procedente, de reparar los daños que se hayan causado, entonces es procedente el medio de control de reparación directa, porque, de un lado, es el pronunciamiento oficioso del Estado el que pone en conocimiento al actor de la lesión que ha tenido que soportar y no la notificación del acto anterior a su revocación; y, del otro, ya no se encuentra vigente un acto administrativo al cual pudiera exigírsele el agotamiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pero sí persisten los perjuicios que se hubieren producido.

Ahora bien, no ocurre la misma situación, respecto del último de los sucesos en mención (el de la incompatibilidad legal o constitucional con los actos administrativos), toda vez que no es menester un pronunciamiento de la administración para que el afectado identifique un acto administrativo trasgresor del ordenamiento, pues, al tratarse de decisiones adoptadas de espaldas a la Constitución y la ley, de bulto, resalta su ilegalidad, la cual puede ser advertida desde su comunicación; por lo que el simple conocimiento del acto administrativo basta para que acuda al escenario natural de este tipo de controversias, esto es, el de la nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual es posible deprecar la reparación a que haya lugar.” (Sic para lo transcrito, subrayas fuera del texto original) Más aún, recientemente, en un asunto en donde se analizaba la procedencia del medio de control de reparación directa, para reclamar perjuicios derivados de un acto administrativo de adjudicación de baldíos, que fue revocado por la administración, la máxima Corporación reiteró el criterio anterior, incluso citando el precedente at supra, cuya naturaleza del acto era disciplinario, para reiterar que este medio de control procede de manera excepcional, en los eventos que la jurisprudencia tiene establecido, así: “(…) La Sección Tercera insistió que, aunque la revocatoria directa puede cumplirse en cualquier tiempo, no es posible afirmar que se puede ejercer la acción de reparación directa con posterioridad al vencimiento del término para formular la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del acto administrativo revocado.

Ello iría en contra de lo previsto en el artículo 96 del CPACA, que prevé que ni la petición de revocatoria de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas. Además, facultaría al demandante para beneficiarse de su propia negligencia y habilitar el término que dejó caducar.

Así, precisó: Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 23 «Conforme a lo expuesto y teniendo en cuenta que la revocatoria directa (…) puede cumplirse, en principio, en cualquier tiempo, se puede concluir que si el acto administrativo de contenido particular y concreto generador del daño es revocado directamente por la administración con posterioridad a la oportunidad que tenía el administrado o el afectado para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede posteriormente ejercer válidamente la acción de reparación directa con miras a obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que ha sido revocado, porque lo único que podría inferirse de la actitud omisiva es que el demandante pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia, tratando de encauzar las pretensiones consecuenciales que pudo haber reclamado a través de la acción consagrada por el artículo 85 del C.C.A., por medio de una acción que claramente resulta improcedente.

Quiere decir lo anterior que cuando la revocatoria directa se produce con posterioridad al término que tenía el administrado para acudir a la jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y como la revocatoria directa, por sí misma, no conlleva al resarcimiento de los perjuicios causados mientras el acto administrativo estuvo vigente, las consecuencias que se desprenden la misma son hacia el futuro –ex nunc– y no puede hacerle producir efectos patrimoniales –ex tunc–» 26 (se destaca).

Cabe anotar que la Sección Tercera ha acogido la postura expuesta al estudiar el medio de control procedente puntualmente contra los actos de adjudicación de baldíos que, posteriormente, fueron revocados por la Administración, con base en lo siguiente: «Pues bien, en el caso concreto, se probó que, mediante las Resoluciones 203 del 25 de febrero de 1988 y 650 del 25 de abril de 1990, el INCORA27 adjudicó a terceros unos bienes inmuebles que consideró baldíos; no obstante, por solicitud de las acá demandantes28, posteriormente inició el procedimiento de revocatoria directa de tales actos administrativos y profirió las Resoluciones 334 y 335, ambas del 16 de diciembre de 2008, en las cuales manifestó que hubo falsa motivación en la expedición de los actos de adjudicación, toda vez que el predio matriz del cual hacían parte los terrenos cedidos eran de propiedad privada; por consiguiente, revocó las resoluciones de adjudicación. De conformidad con lo anterior y de la interpretación de las pretensiones elevadas, es evidente para la Sala que el hecho generador del supuesto daño deviene de las Resoluciones 203 del 25 de febrero de 1988 y 650 del 25 de abril de 1990, de modo que la causa del mismo -de haberlo- radicó en la manifestación de voluntad que, en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos, expresó, en esa época, el INCORA; así las cosas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, éstas van dirigidas a obtener el restablecimiento del derecho que, presuntamente, les fue conculcado a las acá demandantes con la expedición de dichas resoluciones, las cuales fueron verdaderos actos administrativos que, como tales, estuvieron amparados por la llamada presunción de legalidad hasta antes de que se expidieron las mencionadas resoluciones 334 y 335 del 16 diciembre de 2008.

En consecuencia, como el daño se derivó de los actos mismos que ordenaron la adjudicación de unos predios, esto es, de la manifestación de voluntad de la administración contenida en las mencionadas resoluciones, se encuentra que lo que debió pretender la parte demandante fue la anulación de esos actos administrativos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de reparación directa, para así tener la posibilidad de cuestionar y desvirtuar la legalidad de éstos, y abrir paso a la reparación del daño que considera le fue causado con su ejecución» 30 (se destaca).

Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 24 En providencia reciente, la Sala precisó que la acción procedente para reclamar los perjuicios causados por el acto administrativo revocado se determina a partir de la fuente de postulación que dio lugar a la revocatoria directa: (…) «(…) una alternativa más armónica con el ordenamiento jurídico y con los contenidos sustantivos del acceso a la administración de justicia, que posibilite operativizar la procedencia excepcional de la reparación directa por daños causados con actos administrativos revocados, necesariamente debe tomar en consideración, antes que la fijación de un plazo, la fuente de postulación que da lugar a la revocación directa del acto administrativo propulsor del daño. Desde luego, jurídicamente no puede tener las mismas consecuencias si la revocación parte de la circunstancia en que la Administración decide dejar sin efecto una de sus decisiones en el ordenamiento jurídico, por su propia determinación (de oficio), a que si a la revocación se llega porque el afectado hizo uso de aquella posibilidad en sede administrativa (petición de parte), pues, cuando la administración actúa de forma oficiosa para corregir sus yerros, puede ocurrir que solo hasta ese momento el afectado se percate de las razones de ilegalidad, entonces, imponerle en tales circunstancias la obligación anticipativa en el sentido de que debía impugnar la legalidad del acto, o las consecuencias de no haberlo hecho dentro del tiempo que se tenía para ello, resulta lesivo de la oportunidad para acceder a la justicia por un daño que hasta ese momento pudo conocer.

En cambio, si la revocación se produce a solicitud de parte, significa ello que el administrado estaba al tanto de las razones de ilegalidad y, en lugar de demandar en nulidad y restablecimiento del derecho como corresponde, optó por la vía de la solicitud de revocatoria, trámite que, si bien satisface las pretensiones de lesividad, no está procesalmente diseñado para procurar directa o indirectamente fines resarcitorios.

Por consiguiente, con independencia del momento en que se decida la revocación ─dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria del acto, o por fuera de este término─, cuando es a solicitud de parte, no hay una razón jurídicamente avenible para considerar que el administrado pueda acudir en reparación directa, porque permitírselo, implicaría trasgredir la regla según la cual, el medio de control no está al arbitrio de la escogencia del demandante.

(…) 8. Según la demanda, el asunto de la referencia se encamina a la reparación de los perjuicios causados con ocasión de «la adjudicación como baldío de un inmueble de su propiedad y la omisión de revocar de oficio de manera oportuna dicha titulación» 33. (…) 12. Bajo el panorama normativo y jurisprudencial atrás reseñado, el medio de control adecuado, pertinente y procedente en este caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Se destaca que el demandante podía formular ese medio de control de manera concomitante a la solicitud de revocatoria directa, ya que la revocatoria directa no está diseñada para procurar fines resarcitorios”11 (Subrayas fuera del texto) 11 Sección Tercera, Subsección C, providencia de fecha 23 de septiembre de 2024, radicado: 20001- 23-33-000-2015-00249-02 (66598) Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 25 En consecuencia, el precedente vinculante y de obligatorio cumplimiento para el juzgador, es que el medio de control de reparación directa procede de manera excepcional, en los eventos puntuales descritos por el Consejo de Estado, cuando se pretenda el reconocimiento de perjuicios derivados de un acto administrativo que ha sido revocado por la administración. Aclarado lo anterior, como el caso de marras se fundamenta en un acto administrativo revocado directamente por el máximo órgano del Ministerio Público, en el marco de un procedimiento disciplinario y a solicitud de parte, la Sala procederá a analizar si hubo una indebida escogencia del medio de control, tal como se indica en el recurso de alzada, teniendo en cuenta los criterios que en este escenario ha definido el Consejo de Estado.

Así las cosas, acorde con el material probatorio relacionado, esta Colegiatura encuentra probado que el señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS, cuando fungía como Concejal del Municipio de Valledupar, para el período 2016-2019, fue suspendido e inhabilitado de manera general por el término de 12 años, para ejercer cargos públicos, providencia que fue dictada en primera instancia por la Procuraduría Regional del Cesar, el día 12 de diciembre de 2018, teniendo como único cargo, la falta gravísima al haber elegido como Contralor Municipal de Valledupar, al señor OMAR CONTRERAS SOCARRÁS, quien se encontraba inhabilitado.

Contra esta decisión, el actor impetró recurso de apelación, el cual fue desatado por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, el día 17 de mayo de 2019, confirmando la decisión. A su turno, el señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS y otros, presentaron ante la Procuraduría General de la Nación, solicitud de revocatoria directa, petición que fue accedida por el Ministerio Público, revocando los fallos disciplinarios y absolviendo de responsabilidad disciplinaria al hoy demandante.

A continuación, se muestra los fundamentos de la solicitud incoada y las consideraciones para acceder a ello: Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 26 Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 27 Como se advierte, el Ministerio Público para revocar los fallos disciplinarios, accedió a la solicitud que fue incoada por los disciplinados, entre ellos, el señor LEONARDO JOSÉ MESTRE SOCARRÁS, cual fue la inexistencia de la falta disciplinaria en aplicación del principio de favorabilidad, al haber sido reformado el artículo 272 de la Constitución Política, por el artículo 4 del Acto Legislativo 4 del 18 de septiembre de 2019, alegándose además, la sentencia de la Corte Constitucional SU-566 de 2019, accediendo la administración a estos argumentos, admitiendo la vulneración de las normas y de los derechos fundamentales de los sancionados.

Como se advierte, el escenario que rodea el presente estudio sobre la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa, para solicitar el reconocimiento de perjuicios que se derivaron de la revocatoria directa de los fallos disciplinarios, es aquella según el cual, para que pueda ser admisible este medio de control, es necesario que la decisión de revocatoria, cuando es a solicitud del interesado, se profiera por razones distintas a los argumentos normativos o jurisprudenciales invocados por el petente, evento que como se observa, no ocurre en esta oportunidad, en la medida en que el Procurador General de la Nación decidió excluir del mundo jurídico los fallos sancionatorios, admitiendo los fundamentos que fueron formulados por quien inicialmente promovió el trámite de revocación directa, eventualidad que lógicamente establece como medio de control procedente, el de nulidad y restablecimiento del derecho.

En virtud de lo anterior, para esta Sala de Decisión, no es admisible que la parte demandante pretenda en sede de reparación directa, la indemnización de un daño causado por un acto administrativo que impuso una sanción disciplinaria, con sustento en una carga argumentativa que, bien pudo ser puesta de presente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, vía judicial que al tenor del precedente jurisprudencial, también le habilitaba la oportunidad de procurar la satisfacción de las mismas pretensiones indemnizatorias que ha planteado en este proceso contencioso.

Se acota, que dado a que el Ministerio Público acogió los argumentos incoados por el solicitante de la revocatoria, ello permite establecer que el actor pudo tener conocimiento del daño desde el mismo momento de la notificación del acto disciplinario que le causó el menoscabo, sin necesidad de tener que esperar que a través de la revocatoria se aclarara esta situación. En suma, en el presente asunto, para esta Colegiatura se presentó una indebida escogencia del medio de control.

No obstante, como quiera que la jurisprudencia ha precisado que la finalidad es evitar sentencias inhibitorias, aunado a lo normado en el artículo 171 del CPACA, es pertinente que el fallador adecúe el medio de control cuando el demandante haya invocado una vía procesal inadecuada, como en efecto se hará, ajustando el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora bien, al haberse adaptado el medio de control, esta Judicatura debe analizar si se cumplen los presupuestos procesales para acudir a esta jurisdicción, iniciando lógicamente por el estudio del fenómeno jurídico de la caducidad. Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 28 Antes de realizar este estudio, la Corporación advierte, que aunque existió preliminarmente una revisión sobre la oportunidad de la demanda, considerándose que el medio de control incoado era procedente, también lo es que el análisis es posible realizarlo en esta oportunidad, como quiera que se presentó una adecuación al medio de control pertinente, además, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, la sentencia es la oportunidad procesal para decidir sobre las excepciones propuestas y aquellas que el juez encuentre probadas, verbigracia la caducidad.

Luego entonces, aunque en la etapa inicial del proceso, y, sin que se hubiera surtido todo el debate probatorio, se hubiese admitido la procedencia del medio de control, al no encontrarse estructurada la caducidad del medio de control incoado, esta circunstancia no impide a la Sala, que en esta etapa procesal, valoradas todas las pruebas y el precedente vinculante, pueda retomar el estudio sobre la interposición en tiempo de la demanda y sobre el medio de control procedente, con apego por el criterio jurisprudencial vigente y aplicable al caso, como pasa a exponerse.

Así las cosas, tenemos que conforme con lo previsto en el numeral 2° literal d), del artículo 164 del C.P.A.C.A., el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo definitivo, según sea el caso, así: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (…) (Sic) Por su parte, el Decreto 1716 de 2009, en su artículo 3, prescribe: “Artículo 3°.

Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001…” (Sic)- En el presente caso, el acto administrativo de carácter disciplinario de segunda instancia, el cual se aduce causó el daño que reclama el actor, cobró ejecutoria el día 23 de octubre de 201912, por lo tanto, los 4 meses para interponer el medio de control se cumplieron hasta el 24 de febrero de 2020, no obstante, las pruebas que militan en el plenario comprueban que para cuando se presentó la solicitud de conciliación prejudicial para suspender el fenómeno jurídico, esto es el 26 de octubre de 202013, ya la caducidad había ocurrido, por ende, también cuando se impetró la demanda, el 14 de diciembre de 2020.14 12 De hecho, a partir de esta fecha comenzó a regir la sanción disciplinaria, siendo registrada en el certificado de antecedentes. 13 Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folios 38 y 39 Samai 14 Índice 00027, archivo 01Demandayanexos(.pdf) NroActua 27, folio 222 Samai Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 29 Por tanto, la Sala de Decisión revocará la sentencia de primera instancia proferida el 19 de diciembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, y, en su lugar, se declarará la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.5.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA. - Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho15, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.

Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.

No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado16en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

En el caso que nos ocupa, la Sala no condenará en costas, teniendo en cuenta que no se atisba evidencia alguna de causación de expensas que justifiquen su imposición. DECISIÓN.- Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 15 Artículo 361 del Código General del Proceso. 16 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.

Reparación Directa Proceso No. 2021-00001-01 Fallo segunda instancia 30 FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 19 de diciembre de 2022, y, en su lugar, DECLÁRASE la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la parte actora, conforme a las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 102, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO PRESIDENTE Firmado Por: Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 21380ed01fe38b9d9550c2256b5520b8738de0eb70850e74ae2fbbb6efd26bc7 Documento generado en 24/10/2024 10:28:30 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica