TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL -APELACIÓN SENTENCIA. DEMANDANTE: GUMERCINDO TRESPALACIOS CARRILLO. DEMANDADO: MUNICIPIO DE ASTREA (CESAR). RADICACIÓN: 20-001-33-33-004-2018-00062-01 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I.- ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- HECHOS. - El apoderado de la demandante manifiesta que, el señor GUMERCINDO TRESPALACIOS CARRILLO estuvo vinculado al Municipio de Astrea (Cesar), mediante once (11) contratos de prestación de servicios, desde el 1° de diciembre de 2010 hasta el 24 de diciembre de 2015, desempeñándose como Delegado Municipal de Juntos (hoy RED UNIDOS), interlocutor y gestor institucional de programas sociales para garantizar el acceso preferente de las familias.
Sostiene que la vinculación del señor TRESPALACIOS CARRILLO mediante contrato de prestación de servicios transgredía y disfrazaba una verdadera relación laboral, ya que en principio y según lo establecido en el artículo 32 de la ley 80 de 1993, los contratos de prestación de servicio “solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran de personal especializado”.
Es decir, que la administración Municipal de Astrea (Cesar) no podía transferir, asignar o entregar las funciones como Delegado Municipal, a un tercero que no fuese funcionario o colaborador, mediante contrato de prestación de servicios. Además, manifiesta que en los contratos de prestación de servicios no se estipularon obligaciones sino responsabilidades transversales, responsabilidades de acompañamiento, y la gestión de la oferta y acceso preferente.
Finalmente, indica que el señor TRESPALACIOS CARRILLO radicó ante el alcalde Municipal de Astrea (Cesar), la reclamación administrativa con el fin de que se le reconociera la relación laboral y como consecuencia de ello el pago de las prestaciones sociales, devolución de aportes en seguridad social y demás emolumentos a que tiene derecho, la cual fue resuelta de manera negativa mediante Acto Administrativo de fecha 30 de octubre de 2017.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 2.2.- PRETENSIONES. - La parte demandante solicita que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio de fecha de 30 de octubre de 2017, expedido por el alcalde Municipal de Astrea (Cesar), mediante el cual se dio respuesta negativa a la reclamación administrativa.
Asimismo, solicita que se declare la existencia de una relación laboral entre el Municipio de Astrea (Cesar) y el señor GUMERCINDO TRESPALACIOS CARRILLO durante el tiempo en que prestó sus servicios, es decir, a partir del 1° de diciembre de 2010 hasta el 24 de diciembre de 2015. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar todas las prestaciones sociales y seguridad social contenidas en la ley laboral, tales como la prima de servicios, vacaciones, auxilio de cesantías, interés sobre las cesantías, auxilio de transporte, así como la devolución de los pagos de aportes en salud y pensión; sumas debidamente indexadas; y que se ordene pagar al Municipio de Astrea (Cesar) como sanción moratoria, un día del último salario para cada día de retardo de conformidad con el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Finalmente, solicita que se condene en costas y agencia en derecho a la entidad demandada. III.- PROVIDENCIA IMPUGNADA. - El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 31 de marzo de 2022, negó las suplicas de la demanda, manifestando que en el presente caso no se demostró el elemento de la subordinación y dependencia que caracteriza y distingue el contrato laboral del de prestación de servicios.
El a quo precisó que las funciones a cargo del señor GUMERCINDO TRESPALACIOS CARRILLO, aun cuando se realizaron durante un tiempo considerable y las mismas son importantes para la prestación del servicio público que presta la entidad, lo cierto es que tales labores no requieren que la persona que las ejecuta esté bajo las órdenes de un jefe inmediato que constantemente esté dándole instrucciones e indicaciones en la forma en que debe realizarlas su labor más allá de lo convenido en los contratos; tampoco que haya estado sometida a un estricto horario de trabajo como se establece para los funcionarios de planta de la entidad pública y que, por ello, se le haya limitado la independencia de que gozan los contratistas vinculados a la administración por prestación de servicios; puesto que perfectamente podían haberse ejecutado por personal vinculado a través de contrato de prestación de servicios, como sucedió en este caso.
Asimismo, advirtió que, si bien la parte demandante manifestó que existió la mencionada subordinación laboral porque debió someterse a las directrices dadas por la entidad para cumplir con el objeto contractual, lo que se infiere luego de valoradas las pruebas aportadas al presente proceso, es lo que realmente se presentó una coordinación de actividades entre contratante y contratista, donde este último desarrolló el objeto contractual en el periodo de tiempo establecido por la demanda como oportuno para ello, atendiendo a que no puede esperarse que las funciones de quien ejecuta este tipo de actividades se realicen cuando no sean requeridas y sin estar bajo las órdenes del Alcalde Municipal o la persona que Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 tuviera a cargo los programas sociales del municipio, por lo que concluyó que, en el presente caso, lo que se presentó fue una relación de coordinación, que pacíficamente ha desarrollado la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Finalmente, señaló que el espacio temporal en que se realizó el objeto contractual durante los años 2010 y 2015, con interrupción de períodos entre uno y otro contrato, no dan lugar a concluir necesariamente y de manera razonada que tenía carácter de permanencia. IV.- RECURSO DE APELACIÓN. - El apoderado de la demandante, interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia recurrida y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, argumentando que en el presente caso se encuentran acreditados los presupuestos necesarios para la configuración del contrato realidad.
Afirmó que el a quo omitió la valoración del testimonio del señor Luis Roberto Diaz Chamorro, las pruebas documentales en su integridad y contenido, y que, además, desconoció la más reciente sentencia de unificación en materia de contrato realidad, proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Agregó que el demandante GUMERCINDO TRESPALACIOS CARRILLO estuvo vinculado con el Municipio de Astrea (Cesar), desde el 1° de diciembre de 2010 hasta el 24 de diciembre de 2015, es decir, por más de cinco años, constituyendo una permanencia en el cargo y la nueva regla jurisprudencial, indica a la luz del principio de planeación que, “los estudios previos y el objeto del contrato tiene que estar justificados en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia”; y que la segunda subregla también es aplicable al presente caso, donde se acogió la regla de treinta (30) días hábiles como termino de interrupción para determinar una solución de continuidad.
Sostuvo que la misma denominación del cargo es contrario a la naturaleza del contrato de prestación de servicio, puesto que el demandante era “DELEGADO DEL MUNICIPIO DE ASTREA-CESAR”, en donde dentro de las pruebas documentales, como lo son los contratos de prestación de servicios, se le establecen sus obligaciones, entre ellas “las demás funciones que le asigne el Manual de operaciones de JUNTOS”, “entregar los informes y requerimientos solicitados”, “mantener informado al alcalde respecto de los avances y situaciones de JUNTOS en el municipio.”, etc., por lo que considera que el juez de primera instancia no valoró todas las pruebas documentales.
Por último, aseveró que el juez de primera instancia omitió valorar la declaración del señor Luis Roberto Diaz Chamorro, quien demuestra en su declaración el ius variandi al cual fue sometido el demandante, el cambio e imposición de cantidad de trabajo, al afirmar: “Si, porque éramos compañero de trabajo y estábamos cerca de la oficina; él era como un enlace de la Red Unidos, que antes era JUNTOS y creo que cambio a UNIDOS; él era el enlace entre el departamento y la Nación, muchas veces también, le dieron, cuando había casos de emergencia o desastre en la población, hay no sé si lo delegaban, pero lo veía que hacía parte de este equipo de funciones dentro del municipio”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 V.- ALEGATOS. - Vencido el término de ejecutoria del auto mediante el cual se admitieron los recursos interpuestos, los sujetos procesales no se pronunciaron al respecto (archivo “06InformeSecretarial004-2018-00062-01.pdf”).
VI.- CONSIDERACIONES. - 6.1. Problema jurídico. De acuerdo con las inconformidades planteadas en el recurso de apelación del demandante, el presente caso consiste en determinar si se cumplen los presupuestos necesarios para reconocer la existencia de una relación laboral entre el señor GUMERCINDO TRESPALACIOS CARRILLO y el MUNICIPIO DE ASTREA (CESAR), declarar la nulidad del acto administrativo demandado y, consecuentemente, ordenar el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos reclamados. 6.2.1.
De los contratos de prestación de servicios. El ingreso al servicio público se puede realizar de tres maneras: vinculación legal y reglamentaria, laboral contractual o contrato de prestación de servicios1. Esta última modalidad, es celebrada por “las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”2.
La Corte Constitucional3 ha explicado las características de esta clase de vinculación: “(…) - El contratista adquiere una obligación de hacer. Goza de autonomía e independencia desde el punto de vista técnico y científico. Por ende, con conlleva subordinación para el cumplimiento del objeto contractual. - Estos contratos sólo pueden celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. - No da derecho al reconocimiento de prestaciones sociales, ya que estas son consecuencias inherentes de los contratos de trabajo. - Se trata de una vinculación de tipo excepcional.
Si se prorroga indefinidamente “la entidad tiene la obligación de adoptar las medidas y provisiones pertinentes para dar cumplimiento al artículo 122 de la Carta Política”4. Este tipo contratación pública puede ser desfigurada por los entes nominadores. Por eso, el ordenamiento jurídico ha prohibido su utilización para encubrir auténticas relaciones laborales.
El Decreto 2400 de 19685 y la Ley 790 de 20026 señalan que no se puede celebrar contratos de prestación de servicios para desempeñar 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 26 de septiembre de 2019, Rad No. 25000-23-25-000- 2011-01310-02(5133-16), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 2 Ley 80 de 1993, art. 32, núm. 3 3 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de 1997. 4 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-253 de 2015. 5 Decreto 2400 de 1968, artículo 2, inciso final.
(…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. 6 Ley 790 de 2002, artículo 7. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 funciones de carácter permanente. En caso de que se configure la existencia de una relación laboral, la administración puede declarar la nulidad del contrato7. La Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario) refiere como falta gravísima celebrar contratos de prestación de servicios cuando el cumplimiento de sus funciones implique “subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”8.
Esta falta disciplinaria fue replicada por la Ley 1952 de 20199, la cual derogó el anterior Estatuto Disciplinario. La filosofía de estas normas es salvaguardar los derechos laborales de las personas que se vinculan al Estado. De igual manera, buscan preservar la moralidad administrativa, toda vez que el Estado no puede valerse de los contratos de prestación de servicios para ocultar relaciones laborales.
La forma habitual en que se debe vincular a las personas es a través de los empleos públicos, ya sea mediante carrera administrativa o libre nombramiento y remoción. 6.2.2. Del contrato realidad. En aras de hacer efectivo el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, el trabajador puede acudir a la administración de justicia. Su pretensión debe ir encaminada a probar la existencia de la relación laboral.
Para ello, tiene que acreditar tres elementos esenciales10: a) Servicio personal. El contratista debe demostrar la prestación de sus servicios personales al empleador, en este caso, el Estado. b) Contraprestación económica por el servicio u oficio prestado. c) Subordinación. Implica la imposición de horarios o condiciones de dirección directa del empleador sobre el trabajador.
De lo reseñado, la subordinación constituye la piedra angular que guía al juez para dar por demostrada la relación laboral. La Corte Constitucional ha profundizado el marco teórico de este elemento. “En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente”11. 7 Ley 190 de 1995, artículo 5.
Nulidad de contratos de prestación de servicios cuando no cumplan con los requisitos para el ejercicio del cargo o para su celebración, por lo que si se demuestra que verdaderamente se trataba de una relación laboral, el contrato debía dejarse sin efectos. 8 Ley 734 de 2002, artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales. 9 Ley 1952 de 2019, artículo 54. Faltas relacionadas con la contratación pública. / 1.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales. 10 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016. 11 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de 1997.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 En esta clase de procesos judiciales la carga de la prueba recae en la parte demandante12. Al igual que las demás ramas del derecho procesal, sigue teniendo plenos efectos el principio de libertad probatoria.
Esto permite que pueda utilizarse cualquier medio de prueba para demostrar los supuestos de hecho que se pretenden hacer valer, incluyendo los indicios13. Si se configuran los presupuestos sustanciales requeridos, el juez administrativo procederá a declarar la existencia de la relación laboral. La orden lleva consigo el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de percibir.
Así mismo, se ordenará el pago de los aportes a pensión cuando no se hayan pagado durante la vinculación contractual del empleado14. En todo caso, es imperioso examinar si estas prestaciones económicas no se encuentran prescritas. 6.2.3. De los criterios para determinar la permanencia de la función. En el año de 2009, la Corte Constitucional15 declaró la exequibilidad del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968.
La norma establece la prohibición del Estado de celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones con carácter permanente. En esta providencia se establecieron unos criterios que deben tener en cuenta la administración y el juez para determinar el carácter permanente de una función pública. Siguiendo estos parámetros, se puede delimitar cuando un empleo debe proveerse por vinculación legal y reglamentaria, y cuando es factible utilizar la contratación pública.
Los criterios contemplados en la Sentencia C-614 de 2009 fueron replicados en la Sentencia T-392 de 2017. En esta providencia, se estudió el caso de una mujer trans que fue diagnosticada con el virus de inmunodeficiencia humana (VIH/SIDA) en estado avanzado. La accionante solicitó al juez de tutela la existencia de un contrato realidad y el amparo de sus derechos fundamentales de petición y a la estabilidad laboral reforzada.
El Alto Tribunal accedió al amparo solicitado, declarando la existencia de la relación laboral. Sobre los criterios para determinar la permanencia de la función concretó: “En aquella oportunidad, la Sala Plena concluyó que la administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para que se desempeñen funciones de carácter indefinido, pues para ese efecto debe crear los cargos requeridos en la respectiva planta de personal.
En este orden de ideas, la permanencia en el empleo constituye un factor determinante para reconocer si en un caso se presenta una relación laboral. Así pues, la Corte fijó cinco criterios para determinar el concepto de permanencia de la función, a saber: i) Criterio funcional: implica que, si la función contratada se refiere a aquellas que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, debe ejecutarse mediante un vínculo laboral. ii) Criterio de igualdad: si las labores desarrolladas por el contratista son las mismas que las de los servidores públicos vinculados a la planta de 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 30 de mayo de 2019, Rad.
No. 66001-23-33-000- 2013-00431-01(0846-15), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 13 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-392 de 2017, párr. 23. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. No. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088- 15) CE-SUJ2-005-16, Sentencia del 25 de agosto de 2016. 15 Sentencia C-614 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 personal de la entidad, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública. iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas demuestran el ánimo de la administración de emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona y se encuentra que no se trata de un vínculo de tipo ocasional o esporádico, se trata de una relación laboral. iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a una “actividad nueva” que no puede ser desarrollada por el personal de planta, o se requieren conocimientos especializados, o de manera transitoria resulta necesario redistribuir funciones por la excesiva carga laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública.
Es decir que, si la gestión contratada equivale al “giro normal de los negocios” de la entidad, las labores se deben desempeñar por medio de una relación laboral y no contractual. v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realiza mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, para desempeñar funciones de carácter permanente, la relación existente es de tipo laboral.”16 (Cursivas del texto original).
Así entonces, se puede concluir que la declaratoria de la existencia de la relación laboral está sujeto al cumplimiento de los siguientes elementos: (i) servicio personal, (ii) subordinación que imponga el Estado como empleador y (iii) la contraprestación económica. Para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral17. 6.3.
Caso concreto. En el presente asunto la parte demandante afirmó que prestó sus servicios al MUNICIPIO DE ASTREA (CESAR), a través de sucesivos contratos de prestación de servicios suscritos desde el desde el 1° de diciembre de 2010 hasta el 24 de diciembre de 2015, ejerciendo funciones como Delegado Municipal que la administración municipal no podía transferir, asignar o entregar a un tercero que no fuese funcionario.
Afirmó que, en consecuencia de lo anterior, tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por haber prestado sus servicios de manera personal, bajo la continuada subordinación y dependencia de la entidad; no obstante, le ha sido negado por la entidad demandada mediante un acto administrativo contenido en el Oficio de fecha 30 de octubre de 2017, suscrito por el Alcalde Municipal de Astrea (Cesar), en total desconocimiento de sus derechos laborales.
En concordancia con la jurisprudencia trascrita anteriormente, se tiene que, para la prosperidad de las pretensiones dentro de las acciones encaminadas a la declaratoria de una relación laboral encubierta con la administración, se hace necesario que se encuentren configurados los tres elementos de la relación laboral, principalmente lo que hace referencia a la subordinación del supuesto contratista con la entidad demandada, presupuesto que según la entidad demandada no se cumplió. 16 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-392 de 2017. 17 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 En este contexto, la Sala procederá a verificar si en el presente asunto se encuentran acreditados o no los precitados elementos de la relación laboral, en los siguientes términos: En cuanto a la prestación personal del servicio, en el expediente se tiene acreditado que el señor GUMERCINDO TRESPALACIOS CARRILLO suscribió las siguientes órdenes de prestación de servicios con el MUNICIPIO DE ASTREA (CESAR), así: Documento Objeto Inicio Fin Valor Contrato de Apoyo a la Gestión No. 303 del 1° de diciembre de 2010 18 Prestación del servicio como delegado municipal de “Juntos”, quien actuará como interlocutor y gestor institucional de programas sociales para garantizar el acceso preferente de las familias de “Juntos” a estos. 1° de diciembre de 2010 31 de diciembre de 2013 $1.775.000 Contrato de Apoyo a la Gestión No. 050 del 13 de enero de 2011 19 Prestación del servicio como delegado municipal de “Juntos”, quien actuará como interlocutor y gestor institucional de programas sociales para garantizar el acceso preferente de las familias de “Juntos” a estos. 13 de enero de 2011 13 de abril de 2011 $5.538.000 Contrato de Apoyo a la Gestión No. 202 del 25 de abril de 2011 20 Prestación del servicio como delegado municipal de “Juntos”, quien actuará como interlocutor y gestor institucional de programas sociales para garantizar el acceso preferente de las familias de “Juntos” a estos. 25 de abril de 2011 25 de julio de 2011 $5.538.000 Contrato de Apoyo a la Gestión No. 267- 1 del 26 de julio de 2011 21 Prestación del servicio como delegado municipal de “Juntos”, quien actuará como interlocutor y gestor institucional de programas sociales para garantizar el acceso preferente de las familias de “Juntos” a estos. 26 de julio de 2011 26 de diciembre de 2011 $9.230.000 Contrato de Apoyo a la Gestión No. C1- 022 del 23 de enero de 2012 22 Prestación del servicio como delegado municipal de la Estrategia “Unidos”, quien actuará como interlocutor y gestor institucional de programas sociales para garantizar el acceso preferente de las familias de “Unidos” a estos; así como el contratista se obliga a atender a las personas damnificadas por la ola invernal. 23 de enero de 2012 23 de febrero de 2012 $1.850.000 Contrato de Apoyo a la Prestación del servicio como delegado municipal de la $3.700.000 18 Folios 8-11 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 19 Folios 12-15 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 20 Folios 16-19 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 21 Folios 20-23 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 22 Folios 24-27 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 Gestión No. C1- 058-2 del 24 de febrero de 2012 23 Estrategia “Unidos”, quien actuará como interlocutor y gestor institucional de programas sociales para garantizar el acceso preferente de las familias de “Unidos” a estos; así como el contratista se obliga a atender a las personas damnificadas por la ola invernal. 24 de febrero de 2012 24 de abril de 2012 Contrato de Apoyo a la Gestión No. C1- 087 del 2 de mayo de 2012 24 Prestación del servicio como delegado municipal de la Estrategia “Unidos”, quien actuará como interlocutor y gestor institucional de programas sociales para garantizar el acceso preferente de las familias de “Unidos” a estos; así mismo el contratista se obliga a coordinar el CLOPAC en el municipio de Astrea. 2 de mayo de 2012 2 de enero de 2012 $14.800.000 Contrato de Apoyo a la Gestión No. C1- 037 del 22 de enero de 2013 25 Prestación del servicio como coordinador y enlace municipal de la “Red Unidos”, para el fortalecimiento de los programas sociales, coordinar el CLOPAC en el municipio. 22 de enero de 2013 22 de abril de 2013 $5.775.000 Contrato de Apoyo a la Gestión No. C1- 107 del 23 de abril de 2013 26 Prestación del servicio como coordinador y enlace municipal de la “Red Unidos”, para el fortalecimiento de los programas sociales, coordinar el CLOPAC en el municipio. 23 de abril de 2013 31 de diciembre de 2013 $15.849.166 Contrato de Apoyo a la Gestión No. 037 del 9 de enero de 2014 27 Prestación del servicio como coordinador y enlace municipal de la “Red Unidos”, para el fortalecimiento de los programas sociales, coordinar el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y Desastre (CMGRD) en el municipio. 9 de enero de 2014 9 de septiembre de 2014 $15.708.000 Contrato de Apoyo a la Gestión No. 089 del 10 de junio de 2015 28 Prestación del servicio como coordinador y enlace municipal de la “Red Unidos”, para el fortalecimiento de los programas sociales, coordinar el Consejo 10 de junio de 2015 24 de diciembre de 2015 $12.697.300 23 Folios 28-31 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 24 Folios 32-33 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 25 Folios 34-37 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 26 Folios 38-41 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 27 Folios 42-46 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 28 Folios 47-51 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 Municipal de Gestión del Riesgo y Desastre (CMGRD) en el municipio. Respecto a la contraprestación, entendida como la remuneración que recibe el empleado por la prestación directa del servicio efectuada al Estado empleador.
De la información recopilada en el cuadro anterior, se puede inferir que las obligaciones asumidas por el demandante eran compensadas por la entidad estatal con el pago de honorarios. Razón suficiente para encontrar configurado la contraprestación económica. Ahora bien, la subordinación es la piedra angular de toda relación laboral. Se refiere a la facultad que tiene el empleador para impartir órdenes con el objeto de dirigir las actividades del trabajador.
La relación laboral no se presume, por lo tanto, le corresponde a la parte demandante demostrar la relación de subordinación y dependencia que ejerció la entidad estatal29. En el sub examine este Tribunal NO encontró acreditado el elemento de la subordinación en la relación contractual celebrada entre el MUNICIPIO DE ASTREA (CESAR) y el señor GUMERCINDO TRESPALACIOS CARRILLO.
Esta tesis se sustenta en los siguientes argumentos: (i) El testigo Luis Roberto Díaz Chamorro 30, quien se desempeñó como Inspector Central de Policía entre 2013 y 2015, en su declaración rendida el 20 de octubre de 2021 31 ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, se limitó a señalar de forma genérica que el demandante atendía a la población que requería de los servicios de coordinación de la red “Unidos” -antes “Juntos”-, en las horas que la administración municipal tenía establecidas para atender usuarios.
No obstante, de dicha declaración no se deriva necesariamente que al demandante le fuera impuesto ese horario, pues también se advierte de dicha versión que los lugares en los que el actor adelantaba las tareas a que se había comprometido eran tanto las sedes de las dependencias con las que interactuaba como en los lugares donde se encontraban los usuarios del municipio.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala recuerda que, incluso si se considerara probado que el actor cumplía un horario, el solo cumplimiento de horarios de trabajo no es suficiente para evidenciar la subordinación laboral, pues el cumplimiento de horarios también puede observarse en los contratos de prestación de servicios, bajo las relaciones de coordinación que guían este tipo de vinculaciones.
Para mayor ilustración, véase lo explicado por el Consejo de Estado mediante sentencia del 26 de septiembre de 2019: “Advierte además la Sala, que pese al posible cumplimiento de un horario de trabajo, no se puede deducir solo por ello que el demandante se encontrara en una relación de dependencia frente a sus superiores, tal como lo ha señalado esta Subsección en recientes pronunciamientos donde, en casos similares, ha indicado que esa exigencia puede producirse en relaciones de coordinación, sin que pueda predicarse por ese solo hecho la configuración de una relación laboral.” 32. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 26 de septiembre de 2019, Rad No. 25000-23-25- 000-2011-01310-02(5133-16), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 30 Archivo de video “2018-00125 10 AUDIENCIA DE PRUEBAS” min. 40:00. 31 Archivo “27Audiencia de pruebas 2018-00062-20211020_090931-Grabación de la reunión” del expediente electrónico. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 26 de septiembre de 2019, Rad No. 25000-23-25- 000-2011-01310-02(5133-16), C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 En este mismo sentido, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “En consecuencia, el cumplimiento de un horario no necesariamente implica la configuración de un contrato de trabajo, pues puede tratarse de una condición necesaria para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada.
Por lo tanto, no debe confundirse subordinación y dependencia con coordinación entre las partes contractuales.” 33. Igualmente, en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el Consejo de Estado precisó que “el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada” 34.
(ii) En el presente asunto existe una carencia de medios de prueba que permitan entrever la imposición de reglamentos internos, el ejercicio del poder de disciplina por parte de la entidad pública y el cumplimiento de órdenes que limitaran la autonomía connatural de la contratista. Según lo manifestado por el Consejo de Estado35, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar es uno de los factores más relevantes al momento de identificar la subordinación; no obstante, las pruebas que obran en el expediente únicamente demuestran la relación contractual que existió entre el actor y el ente demandado, para el desarrollo de la actividad encomendada y el pago de la misma, lo que permite presumir que se trató de un vínculo meramente coordinado que incluye el hecho de recibir o cumplir una serie de instrucciones a los funcionarios de la entidad, pero con plena autonomía del contratista.
(iii) La Sala recuerda que, en este tipo de controversias, la carga probatoria recae en la parte actora, pues en el derecho contencioso administrativos no aplica la presunción laboral de que trata el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo (CST). En este sentido, el Consejo de Estado indicó lo siguiente: “25. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma [artículo 24 del CST] opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios.” 36.
Asimismo, en la sentencia del 26 de septiembre de 2019 proferida por el Alto Tribunal se explicó lo siguiente: “A lo expresado se debe agregar que la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, según el aforismo «onus probandi incumbit actori», dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y a acreditar la presencia real de los elementos anteriormente señalados dentro de la actividad desplegada, especialmente el de subordinación continuada, ya 33 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, Rad.
No. 05001-23-33-000- 2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, Rad. No. 05001-23-33-000- 2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 6 de agosto de 2020, Rad.
No. 27001-23-33-000- 2017-00043-01(3675-19), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 que, de manera primordial desentraña la existencia de una relación laboral encubierta.” 37. (iv) La parte actora no demostró que las actividades desarrolladas fueran similares a las desempeñadas por un empleado de planta.
Aunque la parte demandante aportó al plenario una copia de unos apartes del manual de funciones 38 del cargo de Secretario General y de Gobierno de la Alcaldía Municipal de Astrea (Cesar), dicho documento no permite evidenciar que las actividades contractuales desempeñadas por el actor correspondían a las mismas funciones de dicho cargo.
(v) Las obligaciones prevenidas en el estudio previo 39 de la contratación, así como las obligaciones adquiridas por el contratista en los diversos contratos de prestación de servicios, implican que las tareas eran ejecutadas con autonomía por parte del señor TRESPALACIOS CARRILLO, aunque en forma coordinada con servidores de otras instituciones estatales, obviamente sirviendo al municipio como enlace con otras autoridades para llevar a cabo las gestiones propuestas por los gobiernos nacional y local, de cara a la superación de los niveles de pobreza y abordar los problemas que se presentaran en materia de los riesgos para la población en general del municipio y en especial la más vulnerable.
Ahora bien, el apoderado de la parte demandante en su recurso de apelación alega que el a quo desconoció la más reciente sentencia de unificación en materia de contrato realidad, proferida el 9 de septiembre de 2021 40 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. La Sala no comparte tal afirmación, como quiera que, según lo establecido en dicha sentencia, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad depende de la actividad probatoria de la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta.
En la mencionada Sentencia de Unificación, para efectos de acreditar el elemento de la subordinación, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señaló que “… los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales”; no obstante, de los documentos obrantes en el plenario no dan cuenta de una verdadera relación laboral.
Además, como se mencionó anteriormente, la sentencia también aclaró que “…[e]l establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas”.
Adicionalmente, la Sentencia de Unificación estableció que el demandante debe “…probar (…) su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 26 de septiembre de 2019, Rad.
No. 25000-23-25- 000-2011-01310-02(5133-16), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 38 Ver folios 55-58 del archivo “04AnexosDemanda” del expediente electrónico. 39 Ver folios 3-8 del archivo “14CopiasContratoGumercindo.pdf” del expediente electrónico. 40 Sentencia SUJ-025-CE-S2-2021.Expediente No. 05001233300020130114301 (1317-2016). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 13 que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual” (Subrayas fuera del texto). Sin embargo, en el sub examine no se acreditó que al actor se le hubieren enviado memorandos, circulares, requerimientos, sanciones, llamados de atención o cualquier otro documento que establezca que se encontraba bajo la autoridad de algún mando de la entidad accionada.
Por último, el H. Consejo de Estado en la referida Sentencia de Unificación, expresó que la parte actora debe acreditar “… Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral” (Subrayas fuera del texto), lo cual tampoco se acreditó. En consecuencia, se descarta el argumento de que el juez de primera instancia desconoció el mencionado precedente judicial.
Así las cosas, no existiendo más elementos probatorios que un único testimonio, por cierto no conclusivo, y los documentos relativos a la contratación, pero sin que de dichos documentos se derive que el actor fuera compelido por la administración demandada, a través de un funcionario que fungiera como superior inmediato, a desarrollar las tareas de una forma específica, siguiendo unas precisas órdenes, cumpliendo derroteros puntuales en cuanto a horas, modos y circunstancias precisas para llevar a cabo sus compromisos, no se puede hablar de una continuada subordinación del demandante para con el municipio accionado sino que, más bien, se debe entender que las tareas por él desarrolladas se adelantaron en el marco de un ejercicio de coordinación propio y derivado de la naturaleza del contrato suscrito.
En otras palabras, de la valoración probatoria realizada a los documentos que reposan en el expediente, no se desvirtuó la presunción contenida en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en la medida que no se acreditó el elemento subordinación, como presupuesto necesario para que se configure una relación laboral. En consecuencia, esta Sala de Decisión considera que debe confirmarse la sentencia del 31 de marzo de 2022 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
Finalmente, no se dispondrá condena en costas, como quiera que el recurso no sale avante, y la parte accionada no surtió ninguna actuación en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 31 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda, por las consideraciones señaladas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Apelación Sentencia Proceso N° 20-001-33-33-004-2018-00062-01 Sentencia de 2ª Instancia 14 Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 070.
CARLOS MARIO ARANGO HOYOS DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Magistrada MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Presidente Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: efa572cae55369708a460dbcf6e0d463b82f83de6f485e60f29e8e6984f5cb68 Documento generado en 18/07/2024 10:23:07 a. m. Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica