TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, once (11) de julio dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: SOCIEDAD COMERCIAL O.G.B. S.C.S. DEMANDADOS: DEPARTAMENTO DEL CESAR Y MUNICIPIO DE VALLEDUPAR. RADICACIÓN: 20-001-23-33-000-2019-00324-00 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I. ASUNTO Procede esta Corporación a dictar sentencia en el presente proceso identificado en el anterior encabezado, para lo cual se presentan los siguiente, II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS. El apoderado de la parte demandante afirma que la Sociedad Comercial O.G.B. S.C.S., es propietaria de un lote de terreno denominado lote número uno (1) de la Unidad Residencial O.G.B. de la ciudad de Valledupar (Cesar), con una extensión superficiaria de ciento tres mil cuatrocientos treinta y cuatro metros cuadrados (103.434 m2), localizado en la carrera 7 No. 44-620, y comprendido dentro de los siguientes linderos: Norte: con terrenos del terminal de transporte;
Sur: con predios que son o fueron de Jorge Dangond Daza; Este: con lote número 3 de la Unidad Residencial O.G.B., de propiedad de Guerra y Asociados Limitada; y Oeste: con predios que son o fueron de propiedad del Aeropuerto Alfonso López. Este: predio cuenta con el código catastral No. 01.03.0224.0002.000. Ello, según la Escritura Pública No. 207 de fecha 7 de diciembre de 2002 de la Notaria Única de San Diego (Cesar), debidamente registrada en la Oficina de instrumentos Públicos de Valledupar a folio de Matrícula Inmobiliaria No. 190-90267.
Relata que La Curaduría Urbana No. 2 de Valledupar mediante acto No. 02001-2- 12-0420, con fecha de expedición 4 de enero de 2013 y fecha de ejecutoria 20 de febrero de 2013 otorgó a favor del representante legal de la Sociedad O.G.B. S.C.S., licencia de urbanización para desarrollar en el predio mencionado 335 lotes para viviendas de interés social, y licencia de construcción en la modalidad de obra nueva de 29 viviendas unifamiliares de un piso con un área de construcción total de 70.50 m2 cada una, para un total de área residencial de 2.044,50 m2, por lo que la Notaría Tercera del Circulo de Valledupar otorgó la Escritura Pública No. 1.574 de fecha 27 de septiembre de 2013, en la cual consta el “Loteo” del que fue objeto el predio descrito, en 16 manzanas, las cuales se identifican con los numerales 1 y 2 y con los literales A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M y Z, integradas por 335 lotes.
No obstante, arguye que los derechos de la Sociedad O.G.B. S.C.S. sobre el mencionado inmueble han sido vulnerados desde el 29 de mayo de 2011, cuando un numeroso grupo de personas ocupó de hecho dicho predio sin su consentimiento; consolidándose con carácter permanente la invasión llamada Villa Luz (Enmanuel), por lo que el 22 de junio de 2011 la Sociedad presentó ante la Alcaldía Municipal de Valledupar una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, de la cual el Alcalde avocó el conocimiento mediante el Auto 120811 del 12 de agosto de 2011 y luego de la práctica de una inspección ocular Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 2 se determinó que efectivamente los ocupantes del inmueble, lo hacían en forma ilegal violando los derechos de la sociedad O.G.B. S.C.S, al haber penetrado en su inmueble en contra de su voluntad.
Narra que el Alcalde Municipal de Valledupar, mediante Resolución No. 002604 de 4 de octubre de 2011 admitió la querella policiva presentada y decretó el lanzamiento por ocupación de hecho en contra de personas indeterminadas, comisionando para la práctica de la diligencia de lanzamiento a la Inspectora Primera Civil Urbana de Policía de Valledupar.
Sin embargo, indica que un grupo de invasores de dicho predio, encabezados por Víctor Castrillo Morales, Arelis Martina Martínez Altamar y otros, presentaron una acción de tutela contra el Municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y Oscar Guerra Bonilla (representante legal de O.G.B. S.C.S.), con el fin de impedir ser lanzados del inmueble sin que antes se les brindara soluciones de vivienda, correspondiendo por reparto dicha acción al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, bajo el radicado No. 20001 -33- 31-002-2012-00160-00.
Señala que la referida tutela fue resuelta por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante sentencia del 6 de julio de 2012 tutelando parcialmente los derechos fundamentales a la vivienda digna, derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida, el derecho de los niños contemplados en los artículos 11, 49 y 51 de la Constitución Política, y ordenó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que en un plazo de 20 días realizara un censo de las familias asentadas; ordenó al Alcalde Municipal de Valledupar levantar la suspensión de la diligencia de desalojo fijada sobre los predios de propiedad del señor Oscar Guerra Bonilla, denominados Villa Luz (Enmanuel), y que una vez culminado el censo procedieran a fijar nueva fecha para la diligencia de desalojo previa notificación de los ocupantes del inmueble.
Igualmente, ordenó al Gobernador del Departamento del Cesar y al Alcalde Municipal de Valledupar, que en el término de 45 días implementaran las alternativas que incentiven el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda para los accionantes, gestionando programas de mejoramiento de vivienda encaminada a dignificar las condiciones de vivienda de los accionantes una vez adquieran el subsidio familiar de vivienda de interés social.
Finalmente, ordenó al Alcalde Municipal de Valledupar que, en el término de 45 días brindara a los accionantes soluciones de vivienda de carácter temporal y asesorías sobre los procedimientos que deben seguir para tener acceso al subsidio familiar de vivienda de interés social ante el Fondo Nacional de Vivienda, y los vinculara a los proyectos productivos que permitan la estabilización socioeconómica de los ocupantes del inmueble.
Refiere que, ante el incumplimiento de las entidades accionadas de las ordenes impartidas en el fallo de tutela emitido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito, la Sociedad O.G.B. S.C.S. presentó el día 19 de septiembre de 2016 incidente de desacato para que el juez de tutela exigiera el cumplimiento de su fallo e impusiera las sanciones correspondientes a los accionados por desacato.
El incidente fue resuelto por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, quien había aceptado el impedimento manifestado por los Jueces Segundo y Tercero Administrativos del Circuito de Valledupar, mediante el auto de fecha 6 de febrero de 2017, en el sentido de no sancionar al Gobernador del Departamento del Cesar, al Alcalde del Municipio de Valledupar ni a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y ordenando archivar el expediente.
Contra el anterior auto, la Sociedad presentó acción de tutela, la cual fue conocida por el Tribunal Administrativo del Cesar bajo radicación No. 20-001- 23-39-001-2017-00211-00, corporación que mediante sentencia de fecha 1° de junio de 2017, dejó sin efectos el referido auto por ser violatorio de los derechos Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 3 fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y ordenó al mencionado juzgado, reiniciar el tramite incidental de desacato.
Esta sentencia fue confirmada por la Sección Segunda — Subsección “B” del Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 23 de agosto de 2017, C.P. Cesar Palomino Cortes. Sostiene que, en cumplimiento del aludido fallo de tutela del 1° de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar reinició el incidente de desacato y profirió el auto de fecha 16 de junio de 2017, mediante el cual sancionó con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes al Alcalde del Municipio de Valledupar, al Gobernador del Departamento del Cesar y a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por incurrir en desacato del fallo de tutela de fecha 6 de julio de 2012, emitido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
Indica que, a raíz de la sanción por desacato impuesta al Alcalde del Municipio de Valledupar y al Gobernador del Departamento del Cesar y por petición de la Sociedad O.G.B. S.C.S. presentada el día 7 de junio de 2018, el Inspector Primero Civil Urbano de Policía de Valledupar, mediante auto del 9 de julio de 2018 fijó como fecha para la práctica de la diligencia de desalojo el día 30 de agosto de 2018, a partir de las 8:00 de la mañana, pero esta diligencia nunca se realizó por falta de voluntad de la Administración Municipal de Valledupar de dar solución a este asunto, por lo que considera que se incurrió en una falla del servicio de la administración por omisión de no practicar dicha diligencia. Asevera que esa omisión es la causante de que la Sociedad O.G.B. S.C.S. fuera despojada del predio de su propiedad, al no brindárseles soluciones de viviendas a los invasores del mismo por parte del Departamento del Cesar y del Municipio de Valledupar, y no proceder a realizar la diligencia de desalojo, que fueron las órdenes dadas en el referido fallo de tutela.
Además, menciona que la ocupación de hecho del inmueble por invasores y la omisión de las entidades demandadas en darle cumplimiento al referido fallo de tutela emitido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, impidieron a la Sociedad O.G.B. S.C.S. ejecutar el proyecto de viviendas de interés social sobre el aludido predio, para lo cual ya se había obtenido la correspondiente Licencia de Urbanización y Construcción No. 02001-2-12-0420, expedida el 4 de enero de 2013 y con fecha de ejecutoria del 20 de febrero de 2013, y se había realizado el respectivo loteo del predio.
Precisa que el daño causado a la Sociedad O.G.B. S.C.S. es atribuible al Departamento del Cesar y al Municipio de Valledupar, por su pasividad al no actuar para dar soluciones de viviendas a los ocupantes de hecho del predio aludido y no proceder a realizar la respectiva diligencia de desalojo, incumpliendo las ordenes que les fueron impartidas por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar en el fallo de tutela de fecha 6 de julio de 2012, lo cual conllevó a que la sociedad demandante perdiera sus derechos de dominio y posesión sobre el inmueble de su propiedad, el cual nunca recuperó por la conducta omisiva de las entidades demandadas de desalojar a los invasores, incumpliendo su obligación legal de acatar las órdenes judiciales y proteger la vida, honra y bienes de las personas.
Finalmente, arguye que el predio fue avaluado comercialmente por parte del perito arquitecto Martin Ávila Reales, en la suma de $37.098.985.000, a razón de $385.000 por metro cuadrado, por 96.361 metros cuadrados, dictamen donde se establecen las características, ubicación y extensión del inmueble invadido. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 4 2.2.
PRETENSIONES. La parte demandante solicitan que se declare al DEPARTAMENTO DEL CESAR y al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR administrativamente y patrimonialmente responsable por los perjuicios materiales e inmateriales irrogados por la falla en el servicio al permitir la consolidación de una invasión con carácter permanente en el predio de su propiedad descrito en esta demanda, al no ejecutar sus correspondientes deberes legales.
Como consecuencia de la declaración anterior, solicita que se condene a las entidades demandadas a pagar por concepto de daño emergente la suma de $37.098.985.000 pesos, correspondientes al valor comercial del inmueble ubicado en la carrera 7 No. 44-620 de Valledupar, valor que debe ser actualizado con los índices de precios al consumidor que expide el DANE desde el 10 de abril de 2019, cuando fue rendido el dictamen pericial aportado con la demanda, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.
Asimismo, solicita por concepto de lucro cesante, el pago de la suma de $42.102.896.600,30 pesos, correspondientes a la ganancia o provecho que el propietario del predio ocupado dejo de percibir como consecuencia de la ocupación del mismo, ante la imposibilidad de ejecución del proyecto de viviendas de interés social sobre el aludido predio, para lo cual ya se había obtenido la correspondiente Licencia de Urbanización y Construcción No. 02001-2-12-0420 expedida el 4 de enero de 2013 y con fecha de ejecutoria del 20 de febrero de 2013, por parte de la Curaduría Urbana No. 2 de Valledupar, y se había realizado el respectivo “Loteo”.
Como pretensión subsidiaria, solicita que, en caso de no reconocerse el lucro cesante con los intereses bancarios corrientes, se condene a las entidades demandadas a pagar en forma solidaria por concepto de lucro cesante, el interés técnico del 6% anual, por la rentabilidad del dinero, liquidados desde el 29 de mayo de 2011, fecha en que el predio fue invadido, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, sobre el valor histórico del inmueble invadido ($28.266.348.592 pesos, valor determinado en el dictamen pericial aportado con la demanda).
La cuantía de esta pretensión subsidiaria la estimó en $14.222.213.294,06 pesos. Por otra parte, solicita que la condena sea ajustada en su valor hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor que expide el DANE, conforme lo dispone el artículo 187 del CPACA; y que las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia devenguen intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, según lo previsto en los artículos 192 y 195 ibídem.
Finalmente, solicita que se concede en costas a las entidades demandadas, conforme lo dispone el artículo 188 del CPACA y se ordene que las entidades demandadas den cumplimiento a la sentencia en la forma prevista en el artículo 192 del mismo código. 2.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. El demandante indica como fundamentos normativos los artículos 2 y 90 de la Constitución Política, y los artículos 1 y 6 del Decreto 992 de 1930. Argumenta que el daño antijuridico soportado por la sociedad comercial O.G.B. S.C.S, es imputable a las demandadas, por cuanto omitieron su deber de desalojar a los ocupantes ilegales de su inmueble, así como la orden de tutela proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que les Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 5 imponía la obligación de solucionar el problema de vivienda de los invasores, que en su mayoría son personas desplazadas y víctimas de la ola invernal.
Finalmente, señala que el Consejo de Estado en sentencia de fecha 26 de julio de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, con Radicación No. 005001232500019940069 01, se ha pronunciado sobre este tipo de responsabilidad, indicando que “… el daño es imputable por la omisión de la administración pública en el trámite de la Querella policiva de desalojo por ocupación de hecho. inactividad que refleja una falla del servicio imputable a la misma”.
III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3.1. El vocero judicial del Departamento del Cesar, contestó la demanda afirmando que no estaban en cabeza de la administración departamental la ejecución directa de los proyectos de vivienda contratados para dar cumplimiento al fallo de tutela y poder brindar solución de vivienda a los accionantes y habitantes del predio invadido, ya que su obligación reposaba en el aporte de los recursos, conducta que se realizó, pues actuó como parte en el Convenio Interadministrativo No. 28 del 6 de abril del 2015, por un valor de $5.285.000.000 cuyo objeto era “AUNAR ESFUERZOS ENTRE LAS PARTES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ALBERGUES PARA OFRECER SOLUCIONES HABITACIONALES TEMPORALES A FAMILIAS EN CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y DESPLAZAMIENTO EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR” dicho convenio se suscribió entre el Departamento, el municipio de Valledupar y la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas.
Asimismo, argumentó que el desalojo está en cabeza del Municipio de Valledupar, por lo que no puede el Departamento del Cesar extralimitarse y ordenar el desalojo de los habitantes de la invasión, por cuanto estaría incurriendo en conductas que son objeto de estudio del derecho penal. Además, aseveró que la responsabilidad recae en el Municipio de Valledupar debido a la no ejecución de los recursos o la ejecución negligente que desencadenaron la imposibilidad de los proyectos de vivienda temporal de los habitantes invasores, pues las funciones de propender por la reubicación y vivienda de la población en condición de vulnerabilidad, le corresponde al Municipio, configurándose el hecho exclusivo de un tercero. Adicionalmente, indicó que se encuentra probada la culpa exclusiva de la víctima, por la negligencia del propietario del predio, pues pasaron más de cuatro (4) años desde el fallo de tutela y la presentación del incidente de desacato y, además, el actor no promovió acciones judiciales correspondientes a buscar la restitución del inmueble, si no por el contrario, pretende de manera apática que el predio le sea devuelto sin hacer uso de las acciones judiciales que le brinda la ley para lograr el efectivo goce de sus derechos.
Por último, propuso como excepciones de mérito las de Ausencia de responsabilidad del Departamento del Cesar por inexistencia de nexo causal, la de Falta de legitimación material en la causa por pasiva, la de Hecho de un tercero, la de Culpa exclusiva de la víctima y la excepción genérica e innominada. 3.2. El Municipio de Valledupar, contestó la demanda de forma extemporánea, tal como fue declarado mediante auto de fecha 3 de diciembre de 20201, proferido por esta Corporación. 1 Ver archivo “10Auto.pdf” del expediente electrónico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 6 IV. ALEGATOS 4.1. El apoderado de la parte demandante, presentó sus alegatos de conclusión afirmando que en el expediente se encuentra probado que el fallo de tutela de fecha 6 de julio de 2012 y el auto de fecha 16 de junio de 2017 mediante el cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar sancionó al Alcalde del Municipio de Valledupar, al Gobernador del Departamento del Cesar y a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, indican que las entidades demandadas nunca cumplieron con sus deberes legales.
Afirmó que el peritazgo practicado en el proceso está lleno de vicios, puesto que se basó en recomendaciones, según este por parte del IGAC, y realizó el peritazgo con pleno desconocimiento de la ley, ya que no utilizó el método residual, por ser este predio de su mejor uso comercial, pero tampoco utilizó el residencial, que en otras podría reemplazar al comercial, utilizó el comparativo, sin tener en cuenta que no existe predio de igual o parecido en extensión para poder comparar, y sin explicar por qué no usó el método residual que aplicaba en el presente caso.
Además, adujo que se trataba de un perito sin experiencia en avalúos de este tipo de inmuebles; que realizó el peritaje sin hacer las mediciones al predio y sin efectuar una visita de campo para verificar cuál es el estado real del predio avaluado; que determinó el valor sin incluir los servicios públicos; que aplicó mal la fórmula para efectuar el avalúo; que en el cuadro – Ejercicio de Homogenización de las fuentes Indirectas – Ofertas -Pág. 18, se equivocó en la sumatoria y división porque el resultado que le dio fue $343.882.65, el cual no es correcto, ya que haciendo esta sumatoria y división el resultado correcto es $358.573.71, generando una diferencia de valores que incide en el precio del metro cuadrado; que utilizó un método de homogenización que no está establecido en la Resolución 620 de 2008.
Debido a todo lo anterior, solicita que no se tenga en cuenta el avalúo presentado por el perito avaluador y, en su lugar, se acoja en su integridad el dictamen pericial aportado con la demanda, por ser un dictamen objetivo, rendido por un perito idóneo, que muestra con los criterios fijados en la normatividad aplicable el verdadero valor del predio objeto de demanda.
Finalmente, reiteró que en este asunto se configura la responsabilidad de las entidades demandadas por falla del servicio, comoquiera que es una obligación de las autoridades públicas acatar las órdenes judiciales, y proteger la vida, honra y bienes de las personas, como función social del Estado por lo que deben ser condenadas al pago de los perjuicios materiales causados al demandante consistentes en el daño emergente y el lucro cesante, los cuales se encuentran demostrados en el proceso. 4.2.
El apoderado judicial del Municipio de Valledupar, presentó sus alegatos de conclusión afirmando que esa entidad gestionó todos los procesos administrativos y policivos que le correspondían, como por ejemplo, crear los albergues temporales que se necesitaban para dar cumplimiento en la orden impartida por un juez en su fallo de tutela T 946 de 2011, lo cual se demuestra con la prueba aportada como lo es el Acta de Terminación de Obra No. 003 del Contrato de Obras Públicas No. 599 de 2016, cuyo objeto era “Construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales para familias en vulnerabilidad y desplazamiento en el Municipio de Valledupar”, tal obra gestionada por la secretaría de infraestructura del Municipio de Valledupar, evidenciando el actuar diligente del Municipio en aras de dar solución al problema presentado por la Sociedad Comercial demandante.
Asevera que la parte el demandante tenía como medio para lograr restablecer la posesión del bien, además de la acción de tutela, la acción penal, la acción reivindicatoria, por tal motivo la omisión no está indilgada al municipio sino a la falta Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 7 de procedimientos administrativos que debía realizar este en busca de restituir su bien, el demandante debía agotar todos los medios legales de los que disponía para ejercer la protección de sus intereses, queriendo indilgar una responsabilidad a un ente territorial cuando aún el mismo no fue diligente en la búsqueda de proteger su propiedad.
Arguye que en el presente caso no se aportó ningún documento en el que el demandante haya solicitado de manera posterior al 30 de agosto de 2018, a la administración municipal el cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, tomando una actitud pasiva dentro de las diligencias policivas, por lo que pareciese que coadyuvara a que la ocupación continuara y de esta forma poder adelantar el proceso que nos ocupa.
A lo anterior se suma la solicitud y consecución de una licencia urbanística, veinte (20) meses después de la ocupación y conociendo todos los trámites jurídicos que torpedeaban cualquier actuación administrativa, gestiones judiciales de la cual el demandante participó activamente, hechos estos que dilataron sobremanera. Finamente, manifestó que no se demostró la existencia de la negación u omisión del Municipio de Valledupar y, en cambio, esa entidad territorial demostró que el demandante hizo trámites de licencia pese a conocer que su predio estaba invadido, demostrando haber sido diligente en sus actuaciones para proteger el bien inmueble del demandante, quien nunca acudió a las acciones policivas y civiles pertinentes para proteger su bien inmueble. 4.3.
La vocera judicial del Departamento del Cesar, presentó sus alegatos de conclusión, argumentando que dentro de la presente actuación procesal, no existe prueba de la existencia de los elementos de responsabilidad patrimonial respecto de ese ente territorial, toda vez que con ocasión al cumplimiento de sentencia T-946 de 2011 proferida por la Corte Constitucional, en la cual se ordenó a la Alcaldía de Valledupar y de forma mancomunada a la Gobernación del Cesar, entre otros, que se garantizara un albergue provisional a todas las personas desplazadas asentadas en el predio denominado La Sabana 1, las partes junto con la Unidad de Victimas, celebraron el Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 del 6 de abril de 2015 por un valor de $5.285.000.000, de los cuales el Departamento aportó $2.000.000.000, la UARIV aportó $1.285.000.000 y el municipio tuvo como aporte un bien inmueble avaluado en $2.000.000.000, el cual sería ejecutado en un plazo de 6 meses, ampliado hasta el 29 de febrero de 2016, existiendo un proceso en curso que pretende se declare el incumplimiento del Convenio Marco Tripartito Interadministrativo por parte del municipio de Valledupar, al no materializarse la ejecución del objeto contractual convenido y no haber procedido a la devolución de los recursos aportados por el Departamento del Cesar para la financiación del acuerdo.
Por último, sostuvo que el padecimiento o estado actual del aquí demandante obedece a las omisiones de obligaciones que han estado en cabeza de la Alcaldía del Municipio de Valledupar, pues el ente Departamental cumplió con la asignación de los recursos que le brindarían una solución de vivienda temporal a los ocupantes del predio y que consecuentemente hubiese existido la posibilidad de que el ente municipal realizara el desalojo que se le ordeno vía judicial, función que es ajena al Departamento.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar o no a declarar que el DEPARTAMENTO DEL CESAR y el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, son administrativa y patrimonialmente responsables, en forma solidaria, debido a los Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 8 daños y perjuicios presuntamente causados a la sociedad comercial O.G.B. S.C.S., al permitir la consolidación de una invasión con carácter permanente en el predio de su propiedad descrito en la demanda, al no ejecutar sus correspondientes deberes legales.
De prosperar la pretensión anterior, se establecerá si es procedente o no condenar al Departamento del Cesar y al Municipio de Valledupar, a pagar en forma solidaria, a la sociedad comercial O.G.B. S.C.S., los siguientes perjuicios: a) Por concepto de daño emergente, la cantidad de treinta y siete mil noventa y ocho millones novecientos ochenta y cinco mil pesos ($37.098’985.000,00), correspondiente al valor comercial del inmueble ubicado en la carrera 7 No. 44- 620 de Valledupar, y comprendido dentro de los linderos indicados en la pretensión segunda de la demanda, literal a), de acuerdo al avalúo del inmueble practicado por el perito Arquitecto Martín Ávila Reales, que se anexó con la demanda, en donde se determinó el metro cuadrado a razón de $385.000,00, que multiplicado por el área del lote, según levantamiento topográfico, de 96.361 M2, arroja el valor solicitado por daño emergente, el cual debe ser actualizado con los índices de precios al consumidor que expide el DANE desde el 10 de abril de 2019, cuando fue rendido el dictamen pericial aportado con esta demanda, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. b) PRETENSIÓN PRINCIPAL: Por concepto de lucro cesante, los intereses bancarios corrientes determinados por la Superintendencia Financiera de Colombia, previstos en el artículo 884 del Código de Comercito, por tener la parte demandante la calidad de sociedad comercial, liquidados desde el 29 de mayo de 2011, fecha en que el predio fue invadido, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, sobre el valor histórico del inmueble invadido ($28.266.348.592,00, determinado en el dictamen pericial aportado con esta demanda, con precios del año 2011), que corresponde a la ganancia o provecho que el propietario del predio ocupado dejó de percibir como consecuencia de la ocupación del mismo, ante la imposibilidad de ejecución del proyecto de viviendas de interés social sobre el aludido predio, para lo cual según la demanda ya se había obtenido la correspondiente licencia de urbanización y construcción por parte de la Curaduría Urbana No. 2 de Valledupar, y se había realizado el respectivo loteo del predio.
Esta pretensión fue formula en atención a los principios de reparación integral y equidad, previstos en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, y asciende a la suma de $42.102.896.600,30, hasta la fecha de presentación de la demanda, conforme fue determinada en el capítulo de estimación razonada de la cuantía de la demanda. c) PRETENSIÓN SUBSIDIARIA.
En caso de no reconocerse el lucro cesante con los intereses bancarios corrientes conforme a lo pedido en el literal anterior, se establecerá si hay lugar o no a condenar a las entidades demandadas a pagar en forma solidaria al demandante por concepto de lucro cesante, el interés técnico del 6% anual, por la rentabilidad del dinero, liquidados desde el 29 de mayo de 2011, fecha en que el predio fue invadido, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, sobre el valor histórico del inmueble invadido ($28.266.348.592,00, determinado en el dictamen pericial aportado con esta demanda, con precios del año 2011).
El valor resultante deberá ser indexado desde el 29 de mayo de 2011, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. Esta pretensión fue formulada en atención a los principios de reparación integral y equidad, previstos en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998. La cuantía de esta pretensión subsidiaria hasta la fecha de presentación de la demanda asciende a la suma de $14.222.213.294,06, conforme fue Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 9 determinada en el capítulo de estimación razonada de la cuantía del libelo de demanda. d) El ajuste de valor (indexación) de la condena hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor que expide el DANE, conforme lo dispone el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. e) Intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, según lo previsto en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. f) Las costas del proceso, conforme lo dispone el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. g) Ordenar que las entidades demandadas den cumplimiento a la sentencia en la forma prevista en el artículo 192 del CPACA. 5.2.
Marco normativo y jurisprudencial. 5.2.1. De los presupuestos generales de la responsabilidad extracontractual del Estado. El daño constituye el primer elemento estructural de los procesos de responsabilidad. Solo ante la existencia del daño se pone en marcha el aparato social y jurisdiccional para buscar la eventual reparación de la víctima.
El daño es definido como la “afectación o lesión a un interés jurídicamente tutelado, es decir, daño es toda injuria a un derecho o interés ajeno”2. El segundo elemento de la responsabilidad es la "imputación", la cual, es entendida como la identificación del hecho que ocasionó el daño sufrido por la víctima y, por consiguiente, permite vislumbrar el sujeto, suceso o cosa que produjo el daño. La teoría tradicional de la responsabilidad hablaba del nexo causal como la relación necesaria y eficiente entre el daño provocado y el hecho dañoso.
En la actualidad dicho concepto ha sido ampliado jurisprudencialmente, dado que al ser un criterio naturalístico de relación causa-efecto, puede quedarse corto a la hora de englobar la totalidad de consideraciones que implica un proceso de imputación. Esto llevó a que el contenido de dicho nexo causal haya sido ampliado, al contener un componente fáctico y un componente jurídico.
Es decir, se analiza la “relación que surge entre el daño y la observancia o inobservancia de los deberes jurídicos”3. Por último, el operador judicial debe determinar si la entidad demandada se encuentra en la obligación de reparar el daño imputado. De resultar cierto, se procede analizar bajo qué fundamento o régimen de responsabilidad ha de ser declarada administrativamente responsable.
Lo anterior, partiendo de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, disposición que regula la responsabilidad patrimonial del Estado, en los siguientes términos: "ARTÍCULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste". 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, Rad No. 05001-23-31-000-2009-01012-01(45902), Sentencia del 17 de septiembre de 2018. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Rad No. 68001-23-31-000-2004-02686- 01(42731), Sentencia del 29 de marzo de 2019.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 10 El régimen bajo el cual se analice la responsabilidad del Estado será diferente dependiendo del origen del daño. En la primera hipótesis (falla del servicio) se estudiará bajo el régimen subjetivo. Mientras que en la segunda (riesgo excepcional) se hará bajo el régimen objetivo.
Estos regímenes son coexistentes y no excluyentes entre sí, toda vez que su determinación le corresponde determinarlo al juez en base al principio iura novit curia. 5.2.2. Del régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por la ocupación de bienes inmuebles y la inejecución de actos administrativos. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado reconoció desde sus orígenes que el Estado puede resultar responsable de las ocupaciones de bienes privados, a partir de la conceptualización armónica de los fines del Estado y la función social de la propiedad privada contenidas en los artículos 2, 58 y 59 de la Carta Política de 1991.
Bajo ese entendido, la tesis del máximo órgano de lo contencioso administrativo admitió que la Administración se hace responsable de la afectación de los derechos que se conculcan a los particulares cuando las autoridades administrativas ocupan los bienes privados incluso cuando ello ocurra por motivos de interés general, resultando así a cargo del Estado el deber de resarcir el daño pagando el valor de la porción invadida.
Sin embargo, la tesis clásica que expuso el Consejo de Estado permitía atribuir responsabilidad a la Administración únicamente cuando la ocupación era efectuada por los agentes del Estado en forma directa, o cuando los particulares ocupaban el bien por autorización expresa del ente público. Aun a pesar de ello, desde ese primer momento jurisprudencial se concluyó que la responsabilidad en esta clase de eventos se predica como propia del régimen objetivo, a título de daño especial4.
Esta tesis se consolidó en forma reiterada5, y la línea jurisprudencial permitió entonces identificar los presupuestos sustanciales para que la responsabilidad extracontractual pública se consolidara: (i) la titularidad del derecho de dominio sobre el bien ocupado; (ii) la ocupación total o parcial, temporal o permanente del bien; y, (iii) que la ocupación fuera ejercida por agentes del Estado o por particulares autorizados por ella, independientemente de la causa por la cual se invade el inmueble.
No obstante, el criterio jurisprudencial evolucionó sobre el tema particular, manteniendo la identificación de los presupuestos sustanciales para la procedencia de la responsabilidad extracontractual estatal, pero varió para admitir que el Estado también puede resultar responsable por las ocupaciones de bienes privados que ejecutan terceros, particulares que no son agentes estatales, o particulares que no han sido expresamente autorizados por la Administración para invadir los bienes.
Así, en un primer momento la Sección Tercera expuso que ante estas eventualidades el Estado responde a título de falla del servicio por la omisión injustificada de los agentes públicos de conjurar o evitar la invasión ilegítima bajo el entendido que el Estado es garante de la propiedad privada y los derechos de dominio de los particulares,6 o por la indebida actuación de la Administración que hace inefectiva la recuperación de la posesión o la propiedad sobre el bien ocupado 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de noviembre de 1960, rad.: 298, M.P.: Carlos Gustavo Arrieta. 5 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de octubre de 2011, rad.: 52001-23-31- 000-1998- 00523-01 (18350), M.P.: Danilo Rojas Betancourth; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2021, rad.: 76001-23-31-000-2005-05401-01 (39596), M.P.: María Adriana Marín. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de julio de 1984, rad.: 646-CE-SEC3-1984-07-12- N3755, M.P.: José Alejandro Bonivento Fernández.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 11 por la negligencia o descuido en el adelantamiento de los procesos policivos7, y en todo caso el demandante debe demostrar que tuvo la debida diligencia y cuidado de acudir a las autoridades pertinentes promoviendo los mecanismos administrativos y judiciales a su alcance para recuperar la posesión o el dominio sobre el bien invadido por terceros: “Los propietarios para obtener la orden de desalojo del predio, no instauraron la querella respectiva.
Tampoco iniciaron los procesos respectivos ante la justicia ordinaria - lanzamiento por ocupación de hecho, acciones posesorias, acción reivindicatoria -., para la defensa de sus derechos. Para casos como el presente para deducir responsabilidad patrimonial de la administración por falla del servicio, en circunstancias particulares como las que se recogen en el presente proceso, es menester demostrar que se demandó la protección policiva por la vía adecuada, mediante los requisitos de ley y ante la autoridad competente en ejercicio del derecho acreditado, y, que la autoridad competente, ante la querella interpuesta, no accedió a la prestación de protección causando daño por falta o indebido funcionamiento del servicio.
El supuesto incumplimiento de la obligación Constitucional de proteger los bienes de los particulares afirmado por los demandantes, confluye con la omisión de estos de instaurar los procedimientos correspondientes para defender sus intereses, hasta el punto de poder afirmar, sin dubitación, que la causa de la eventual lesión, pueda ser ubicada en la órbita o en la esfera de los particulares, a los cuales correspondía, sin equívocos, interponer los procedimientos legales, tales como las querellas respectivas, las acciones posesorias y si fuere el caso la acción reivindicatoria.
La concepción en Derecho Público sobre responsabilidad fundada en el régimen de falta o falla del servicio afirma que dicha falla no es general, ni absoluta, sino condicionada a la existencia de determinadas circunstancias, tales como, la solicitud expresa de intervención dirigida a la autoridad con capacidad funcional, de conformidad con las exigencias y formalidades establecidas en las leyes.
Por tanto, no se puede imputar responsabilidad a la administración por omisión en el ejercicio de sus funciones cuando la competencia es reglada y corresponde al particular dar entrada al ejercicio de las mismas, a través de la querella o acción correspondiente. En síntesis, de lo hasta aquí expuesto, se tiene: Que en el plenario no se acreditó falla del servicio alguna, pues la solicitud de protección se efectuó ante un funcionario sin competencia para prestar el mismo.
Que, a parte de lo anterior, en el extremo de admitir que se presentó omisión del servicio, no se demostró la relación causal entre dicha omisión y el evento lesivo alegado, pues como ya se estudió éste último se originó más exactamente en la omisión de los particulares, quienes no ejercieron las acciones pertinentes para la defensa de sus derechos y que finalmente en este orden de ideas no puede predicarse que el eventual daño experimentado por los particulares pueda ser calificado de Antijurídico, en la medida en que el detrimento patrimonial sobrevino por culpa de la víctima, como ya se indicó. Es cierto, que en determinados eventos, la Sala ha declarado la responsabilidad de la administración, por acción u omisión de las autoridades competentes al expedir órdenes de desalojo o al efectuar las diligencias pertinentes, sin embargo, ha de tenerse en cuenta que dichos precedentes jurisprudenciales parten del hecho de que los particulares formularon las querellas respectivas y que las diligencias policivas no se llevaron a cabo por omisión de las autoridades”8. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1° de septiembre de 1993, rad.: 376-CE-SEC3-EXP1993- N5851, M.P.: Juan de Dios Montes Hernández. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de abril de 1999, rad.: 455-CE-SEC3-EXP1999-N10162, M.P.: Jesús María Carrillo Ballesteros.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 12 La tesis antes descrita, volvió a variar en el seno de la misma Sección Tercera del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, y en sentencia del 22 de noviembre de 20129 se asumió que el Estado, de manera similar a los casos en que ocupa directamente o autoriza a particulares para que ocupen bienes privados, puede responder por la ocupación ilegítima de un bien que hace un tercero bajo un enfoque de responsabilidad objetiva, a título de daño especial, criterio que se reiteró en oportunidad posterior en idéntico sentido10.
Así pues, a partir del año 2012 se estableció la posibilidad de aplicar el daño especial como título de imputación, en los casos de ocupación de hecho por parte de particulares, y bajo las siguientes reglas: (i) se configura en los eventos en los que no se comprobó la ocurrencia de una falla en el servicio, ya que (ii) la omisión en la protección de la posesión está justificada, pues (iii) las actuaciones dirigidas a la restitución del predio son imposibles de efectuar por razones de interés general o de orden público y social, como la protección de sujetos de especial protección constitucional, la atención a desastres o la garantía a la vida y seguridad de funcionarios públicos.
En estos eventos, (iv) la responsabilidad patrimonial del Estado se sustenta en el desequilibrio de las cargas públicas, dado que el demandante tuvo que asumir una carga excesiva que afectó la posesión del predio y su derecho a la tutela judicial efectiva. En cualquier caso, la configuración de este título de imputación se determina conforme con una carga mínima de diligencia del demandante en presentar y promover los mecanismos administrativos y judiciales de defensa procedentes para la protección de sus intereses.
Las reglas jurisprudenciales descritas anteriormente, respecto de la aplicación del régimen objetivo de responsabilidad por daño especial, en los casos de ocupación de hecho por parte de particulares, fueron ampliadas en jurisprudencia reciente, veamos: En primer lugar, la Sentencia de 27 de mayo de 201511 estudió la demanda de reparación directa promovida por el propietario de un inmueble ubicado en Barranquilla, en contra de dicho municipio, por la omisión en la ejecución de una orden de desalojo.
En abril de 1992 un grupo de personas invadió el terreno de propiedad del demandante y, al percatarse de la situación, el actor presentó querella por ocupación de hecho y solicitó que se llevara a cabo el desalojo de los ocupantes. En este trámite policivo se emitió una orden de lanzamiento y la diligencia se ejecutó exitosamente. Sin embargo, en junio del mismo año, los mismos ocupantes invadieron nuevamente el inmueble; situación que fue comunicada por el demandante a las autoridades de policía; pero el lanzamiento no pudo ser llevado a cabo, dado que en el terreno se encontraban alrededor de 84 viviendas en condiciones precarias, situación que implicaba un fenómeno social que debía ser atendido antes del desalojo, para evitar alteraciones al orden público.
Luego de varios intentos infructuosos para ejecutar la orden de lanzamiento, la Inspección de Policía se declaró relevada de continuar con la diligencia y dispuso la terminación del proceso policivo de lanzamiento. Por lo anterior, el demandante interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía, y el juez de única instancia le ordenó a la accionada realizar todas las actuaciones tendientes a proteger las 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2012, rad.: 19001-23-31-000-1996- 01600-01 (21276), M.P.: Stella Conto Díaz Del Castillo. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de agosto de 2015, rad.: 63001-23-31-000-2001-1358- 01 (30827), M.P.: Hernán Andrade Rincón. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, rad.: 08001-23-31-000-1999-02289- 01(34121), M.P.: Hernán Andrade Rincón. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 13 garantías fundamentales del tutelante.
De manera que, el Alcalde comisionó al Inspector de Policía para que efectuara la diligencia de desalojo, pero este se abstuvo de llevar a cabo el lanzamiento, pues se advirtió la presencia de 240 familias, situación que representaba un problema social de gran magnitud. La Sala, al estudiar el caso concreto, encontró acreditado el daño. Sin embargo, al examinar los títulos de imputación12, advirtió que la falla en el servicio, en los casos en que se haya omitido la ejecución de una orden de desalojo, solo puede configurarse si hay una negación expresa de la entidad y esta no se encuentra justificada.
En particular, indicó que en la ejecución de las órdenes de lanzamiento deben considerarse las condiciones en que se encuentran los ocupantes, pues ante situaciones de orden social que dificulten su materialización, los funcionarios públicos deberán realizar un juicio de ponderación en el que examinen la viabilidad de la medida. Lo anterior, no implica la exoneración a los servidores del cumplimiento de sus deberes, pero sí reconoce el hecho de que hay circunstancias que, por motivos de interés general, impiden la realización de diligencias de lanzamiento.
Adicionalmente, se afirmó que si: (i) las medidas para obtener la restitución de la posesión resultan imposibles de cumplir; o (ii) la autoridad encargada de efectuar el lanzamiento omite llevarlo a cabo para evitar alteraciones al orden público o conflictos sociales, puede acudirse al daño especial como título de imputación de responsabilidad del Estado por la grave afectación a la posesión de un bien, que termina por vulnerar la propiedad de este.
En estos casos, el fundamento de la responsabilidad se encuentra en el desequilibrio de las cargas públicas generado por la pérdida material de la propiedad en aras de proteger el interés general, y deberá evaluarse si el daño se causó, en parte, por las actuaciones del propietario del inmueble. Por último, afirmó que, si la adopción de una medida de desalojo en un eventual proceso posesorio o reivindicatorio resultaría nugatoria; el juez de reparación directa puede exonerar al demandante del agotamiento de recursos administrativos y judiciales, de acuerdo con las circunstancias del caso y con la conducta que este haya desplegado para la defensa de sus intereses; evento en el cual declarará la responsabilidad del Estado por daño especial y ordenará la aplicación de lo establecido en los artículos 190 y 191 del CPACA.
No obstante, en relación con el caso concreto, la Subsección declaró la caducidad de la acción y, en gracia de discusión, adujo que no se configuraba la responsabilidad del Estado, porque: (i) el desalojo fue exitoso la primera vez que se efectuó; y (ii) cuando se volvió a solicitar el cumplimiento de la medida, había más ocupantes de los inicialmente identificados, circunstancia que puso en duda el ejercicio de la posesión por parte del demandante, asunto que debía ser resuelto por un juez civil.
Contra esta decisión, el actor presentó acción de tutela. La Sección Quinta de esa Corporación accedió a las pretensiones del accionante y ordenó proferir una nueva decisión. En cumplimiento de la orden anteriormente descrita, la Sección Tercera – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió la Sentencia de 23 de febrero de 201713.
En esta decisión, se reiteraron los 12 Reiteró jurisprudencia en relación con que la responsabilidad del Estado, en estos eventos, no es absoluta ni genérica, pues debe evaluarse conforme con las actuaciones de la entidad pública encargada del desalojo y del propietario del bien ocupado, quién debe acreditar una mínima diligencia en el agotamiento de los recursos administrativos y/o judiciales procedentes para la defensa de sus intereses. 13 Sentencia de 23 de febrero de 2017, Exp. 34121, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 14 fundamentos propuestos en la Sentencia de 27 de mayo de 201514. En particular, se indicó que luego de la segunda invasión en junio de 1992, el ejercicio de la posesión del bien por parte del propietario quedaba en duda, y este asunto solo podía ser resuelto por un juez civil, en el marco de un proceso posesorio o reivindicatorio.
Asimismo, la Subsección indicó que no se configuraba un daño especial porque: (i) dicho régimen no opera de forma automática o genérica; (ii) las entidades públicas sí llevaron a cabo todas las actuaciones tendientes a lograr la restitución del bien; (iii) la Administración comunicó la terminación del proceso policivo y, aun así, el demandante no ejerció las acciones judiciales a su alcance;
(iv) los procesos civiles posesorios o reivindicatorios no hubieran resultado nugatorios si el actor los hubiera promovido en el momento en que conoció de la culminación del trámite policivo; y (v) la pasividad del demandante contribuyó a la generación del daño. Por otro lado, la Sentencia de 22 de octubre de 201515 reiteró las reglas planteadas en la Sentencia de 27 de mayo de 2015.
En esta oportunidad, la Sección Tercera – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoció la demanda de reparación directa interpuesta por una empresa hotelera en contra del Distrito Capital de Bogotá. En diciembre de 1999, un grupo de personas, víctimas de desplazamiento forzado, ocupó las instalaciones del Comité Internacional de la Cruz Roja ubicadas en la carrera 14 con calle 81, en Bogotá. Ante esta situación, miembros de la Fuerza Pública impidieron el tránsito de vehículos y peatones por la carrera 14, e instalaron vallas de seguridad para cerrar la vía pública en dónde se encontraba el Hotel Saint Simón, establecimiento de comercio del cual el demandante era arrendatario.
Esta situación se mantuvo durante un año y medio, mientras que el Comité de la Cruz Roja trasladaba sus instalaciones y las autoridades competentes lograban reubicar a los ocupantes. Con fundamento en lo anterior, el demandante solicitó que se declarara la responsabilidad del Estado por falla en el servicio, al considerar que la demora en la adopción de medidas para solucionar la ocupación de hecho por parte de víctimas de desplazamiento forzado y el consecuente bloqueo de la vía pública, generaron graves afectaciones al establecimiento hotelero que resultaron en su cierre definitivo.
Al estudiar el caso concreto, la Subsección encontró acreditado el daño, pues el cierre de la vía y la situación de orden público en la zona causaron graves afectaciones al patrimonio del demandante. Ahora bien, respecto de la imputación, la autoridad judicial determinó que se configuraba una falla en el servicio, por cuanto las circunstancias ameritaban la adopción de medidas estatales oportunas, eficientes y serias que, dentro de un plazo razonable, hubieran solucionado la ocupación del predio mencionado y, de esa manera, se hubieran protegido los derechos de los ocupantes, los propietarios y de los demás ciudadanos del sector.
Igualmente, estudió la posible configuración de un daño especial, y, para ello, reiteró que si la omisión en la adopción o ejecución de medidas para la restitución de la posesión produjo la pérdida de la propiedad, por proteger la ocupación de hecho por razones de interés general, como lo es la garantía de los derechos de sujetos de especial protección constitucional; y, en todo caso, la adopción de una orden de desalojo en un eventual proceso posesorio o reivindicatorio resultaría inútil; el juez de reparación directa puede exonerar al demandante del agotamiento de recursos administrativos y judiciales, de acuerdo con las circunstancias del caso y la conducta 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, rad.: 08001-23-31-000-1999-02289- 01(34121), M.P.: Hernán Andrade Rincón. 15 Sección Tercera - Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Sentencia de 22 de octubre de 2015, Exp. 33977, C.P. Hernán Andrade Rincón. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 15 que este haya desplegado para la defensa de sus intereses; evento en el cual declarará la responsabilidad del Estado por daño especial y ordenará la aplicación de lo establecido en los artículos 190 y 191 del CPACA.
En consecuencia, la Subsección declaró la ocurrencia de un daño especial, dado que el cierre de la vía pública, si bien podía considerarse como una medida legítima, generó un desequilibrio de las cargas públicas que afectó el patrimonio del demandante, al impedir la explotación económica de su establecimiento de comercio. En consecuencia, se declaró la responsabilidad de la Nación por los daños ocasionados a título de falla en el servicio y daño especial16.
Asimismo, la Sentencia de 5 de marzo de 202117 conoció la demanda de reparación directa presentada por una empresa en contra del Municipio de Sotará, Cauca; la Policía Nacional y el Ejército Nacional. Lo anterior, por considerar que las omisiones de estas entidades, en el marco de un proceso policivo de lanzamiento, generaron la pérdida definitiva del inmueble.
El inmueble de propiedad de la demandante fue invadido por un grupo de 40 familias campesinas. Ante dicha situación, la empresa presentó querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho ante el Inspector de Policía, quien practicó la diligencia de desalojo, pero ante la oposición de los ocupantes decidió suspender dicho trámite.
Posteriormente, por solicitud de la demandante, el Inspector ofició al Comando de Policía Departamental para que brindara el acompañamiento necesario para realizar el lanzamiento de los ocupantes. Sin embargo, dicha institución se negó a prestar el apoyo solicitado y argumentó que no contaba con el personal suficiente para atender una diligencia de ese tamaño, en una zona alejada del casco urbano y que estaba clasificada como riesgosa.
No obstante, el comandante de policía señaló que el desalojo podría efectuarse si se contaba con el apoyo de efectivos del Ejército Nacional y funcionarios de la Alcaldía y la Gobernación. Por lo anterior, el Inspector requirió al Ejército, pero el apoyo fue negado por considerar que no era la entidad competente. Ante estas negativas, la demandante solicitó la terminación del proceso policivo, petición a la que se accedió. En relación con la pérdida definitiva de la propiedad, la Sala reiteró que, en principio, este daño no puede ser causado por la omisión de las autoridades en ejecutar una orden de desalojo, pues el objeto de las acciones policivas es proteger la posesión, más no definen o afectan el derecho a la propiedad.
Sin embargo, indicó que la jurisprudencia18 ha reconocido que, de manera excepcional, se puede causar la pérdida de la tenencia material del inmueble cuando la omisión en proteger la posesión estuvo justificada en razones de interés general o de protección al orden público y social. En esos eventos, se aplica un régimen objetivo de responsabilidad por daño especial y deberá acreditarse que, por las circunstancias especiales del caso y la situación del inmueble, acudir a un proceso judicial ordinario para definir la posesión o la reivindicación resultaría nugatorio, dado que, de obtener una 16 En ese mismo sentido, la Sentencia de 10 de febrero de 2016, Sección Tercera – Subsección A Exp. 35264, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, examinó la demanda de reparación directa presentada por los propietarios de varios terrenos contiguos en Santa Marta, contra dicho municipio.
Lo anterior, por considerar que la omisión en ejecutar la orden de desalojo proferida en abril de 1995 generó la pérdida de la posesión de los inmuebles y la imposibilidad de que estos fueran usados para un proyecto urbanístico. La Sección Tercera – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado hizo un estudio de los elementos de la responsabilidad del Estado por ocupación de hecho y, para el efecto, reiteró lo establecido en la Sentencia de 27 de mayo de 2015.
En particular, indicó que, solo excepcionalmente, la omisión en la ejecución de órdenes de desalojo puede generar la pérdida del derecho a la propiedad, pues, en principio, está garantía solo se ve afectada cuando ocurre la prescripción adquisitiva del dominio. Esta circunstancia extraordinaria sucede cuando se protege la ocupación de hecho, ya que, de llevar a cabo el lanzamiento, se vulnerarían derechos de sujetos de especial protección constitucional o se generarían graves afectaciones al orden público y social.
Adicionalmente, reiteró que en estos eventos en los que la omisión está justificada por razones de interés general, puede recurrirse al régimen de responsabilidad por daño especial. 17 Sección Tercera – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Exp. 46197, C.P. María Adriana Marín. 18 Citó las Sentencias del 27 de mayo de 2015 y 22 de octubre del mismo año, de la Sección Tercera - Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Hernán Andrade Rincón. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 16 decisión favorable, la eventual orden de desalojo sería imposible de cumplir.
Adicionalmente, el juez de reparación directa puede exonerar al demandante del deber de agotar recursos judiciales o administrativos, tras el examen de la conducta del actor para la defensa de sus intereses. No obstante, en el caso concreto, la Sala indicó que el despojo definitivo del inmueble no se probó. Al respecto, argumentó que (i) una vez fracasado el proceso policivo, la demandante debió iniciar las acciones civiles para lograr la restitución del predio; pues (ii) no se acreditó que las omisiones de las entidades estatales, en ejecutar la orden de desalojo, se debieran a cuestiones de orden público y social; y, en ese sentido, (iii) no se demostró que una eventual orden de lanzamiento, dictada en un proceso ordinario, fuera a resultar infructuosa.
Así entonces, tenemos que las reglas sobre aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial, en casos de ocupación de hecho por parte de particulares, se ampliaron en los siguientes sentidos: (i) reconocer que las autoridades competentes en la adopción de órdenes de desalojo tienen la facultad y el deber de evaluar la situación en la que se encuentra el predio y las condiciones de los ocupantes para verificar la viabilidad de las medidas de desalojo;
(ii) se puede reconocer la pérdida de la propiedad como un daño antijurídico, cuando la protección a la posesión es imposible por razones de interés general u orden público y social; (iii) este daño se sustenta en el desequilibrio de las cargas públicas que se genera en aras de proteger el interés colectivo, pero que afecta de manera desproporcionada la posesión y el dominio sobre el bien invadido, así como el derecho a la tutela judicial efectiva;
(iv) en estos eventos debe evaluarse si, de alguna manera, la conducta del actor incidió en la generación del daño; (v) si se acredita que, conforme con las circunstancias del caso, adelantar un proceso judicial posesorio o reivindicatorio resultaría nugatorio, pues una eventual orden de desalojo sería imposible de cumplir, el juez de reparación podrá exonerar al demandante, de acuerdo con la conducta desplegada para la defensa de sus derechos, del deber de agotar los recursos administrativos y judiciales a su alcance para la protección de la posesión y el dominio; y (vi) en todo caso, si se ha puesto en duda la posesión del actor sobre el bien, este deberá acudir a las acciones civiles procedentes.
Las anteriores premisas fueron recopiladas por la Corte Constitucional en sede de unificación, a través de la sentencia SU-157 de 2022 donde fijó los parámetros para evaluar la eventual responsabilidad del Estado en los procedimientos por ocupación de hecho por parte de terceros ajenos a la administración, entre los que destacó el deber que tiene la parte demandante de cumplir con “la carga de la diligencia mínima”, la cual consiste en presentar y promover los mecanismos de defensa administrativos y judiciales que resulten procedentes para la protección de la posesión, o en su defecto, del derecho de dominio, bajo las siguientes consideraciones: “A partir de la reconstrucción jurisprudencial, la Sala Plena identifica que, en relación con la ocupación de hecho de bienes privados, el Estado puede resultar responsable si: (i) la invasión fue ejecutada por sus agentes o por particulares autorizados por la Administración; y (ii) por la ocupación efectuada por terceros ajenos al Estado, pero en cuya consolidación se ven involucradas autoridades.
El segundo supuesto, ha sido examinado bajo tres títulos de imputación: la falla en el servicio (desde 1984), el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia (a partir de 2001) y el daño especial (desde 2012). Estas tres etapas jurisprudenciales se caracterizan por tener en común las siguientes reglas: (i) La afectación a los atributos del derecho de dominio, es un daño antijurídico que debe ser reparado.
En principio, en estos eventos, se reconoce como daño la pérdida de la posesión, y solo de manera excepcional, cuando se acredite el Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 17 despojo definitivo del bien y la diligencia del demandante en la defensa de sus derechos, se podrá reconocer la pérdida del derecho de dominio, caso en el cual pueden aplicarse los artículos 190 y 191 del CPACA, antes 220 del Código Contencioso Administrativo.
(ii) Reconocer la afectación a la posesión por la ocupación de hecho por parte de particulares, no implica un régimen genérico, absoluto o automático de responsabilidad, bajo ninguno de los títulos de imputación. Pues, debe estudiarse conforme con las circunstancias del caso concreto y la conducta del demandante en la defensa de sus derechos.
(iii) En los casos en que exista controversia respecto del ejercicio de la posesión antes de la ocupación alegada o la titularidad del derecho de dominio, deberán agotarse las acciones judiciales ordinarias, pues es la jurisdicción civil quién debe resolver el asunto. (iv) El demandante debe acreditar el cumplimiento de una carga de diligencia mínima en presentar y promover los mecanismos de defensa administrativos y judiciales procedentes, que tenía a su alcance, para la protección de la posesión y del derecho de dominio.
El último requisito, aplicable en el estudio de los tres títulos de imputación, determina un parámetro de diligencia mínima amplio basado en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales que el propietario del bien tenía a su alcance. Lo anterior, por cuanto: (i) no se ha establecido una restricción expresa que identifique que este deber se cumple solo cuando se ejerzan todos los medios de defensa procedentes, o que lo limite a la presentación de un único mecanismo específico; y (ii) el contenido de dicha carga no ha sido clara en la jurisprudencia, pues el cumplimiento de este presupuesto se ha reconocido con base en diversos criterios, deducidos de la jurisprudencia del Consejo de Estado, sin que por ello se pueda desprender un condicionamiento evidente y expreso a lo que debe entenderse por la carga de diligencia. Por ejemplo: (i) Se acredita la diligencia mínima cuando se interponen querellas policivas con el cumplimiento de los requisitos legales, y no simples peticiones.
(ii) Se cumple con esta carga si, además de interponer acción policiva por ocupación de hecho, el demandante impulsa el proceso y colabora en el trámite de este. (iii) En los casos de discusión sobre la posesión entre los ocupantes y el propietario, o controversias respecto de la titularidad del derecho de dominio, se cumple con la carga de diligencia si se promovieron las acciones judiciales civiles pertinentes (reivindicatoria y/o posesoria).
(iv) En los casos que se refieran al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por error judicial o dilación injustificada, el demandante deberá acreditar que presentó los recursos y mecanismos procedentes para controvertir el yerro identificado o la demora en el trámite del proceso policivo. Es así que la regla de diligencia que se desprende de la jurisprudencia contencioso administrativa, en relación con los casos de ocupación de hecho por parte de terceros ajenos a la Administración, se refiere al cumplimiento de una carga mínima en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales al alcance del demandante, esto con el fin de evaluar que el daño no haya sido causado por un hecho atribuible a quién reclama la reparación, evento en el cual se rompería el nexo causal respecto de la actuación del Estado.
Sin embargo, dicha carga no ha sido restringida a un medio de defensa en específico, a pesar de que la mayoría de los casos, por circunstancias fácticas que no constituyen condicionamientos, hayan evaluado dicha diligencia en relación con el proceso policivo de lanzamiento, pues fue el mecanismo interpuesto por los demandantes. Esta situación no excluye el ejercicio de los demás mecanismos al alcance del propietario y la Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 18 consecuente valoración de esta conducta por parte del juez contencioso administrativo, quién debe tener en cuenta, de acuerdo con un parámetro amplio de diligencia, la promoción de diversos medios de defensa.
Finalmente, cabe destacar que, el régimen de responsabilidad por daño especial se basa en el reconocimiento de la afectación al derecho dominio en los eventos en los que la imposibilidad de proteger la posesión se debe a las condiciones especiales de la invasión, pues se propende por el mantenimiento del orden público y social. Conforme con lo anterior, la jurisprudencia contencioso administrativa ha reconocido que independientemente de que existan razones de interés general para no realizar las actuaciones tendientes a restituir la posesión de un bien privado, el daño al patrimonio del propietario del inmueble debe reparase, pues si bien la actuación del Estado es legítima, también es cierto que se causó un perjuicio que rompe el equilibrio de las cargas públicas, que debe ser restablecido en virtud del principio de igualdad y del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que las situaciones sociales particulares no pueden imponerle una carga excesiva a un individuo que no está en el deber jurídico de soportarla”.
De todo lo expuesto, puede afirmarse que el régimen de responsabilidad por daño especial se basa en el reconocimiento de la afectación al derecho de dominio en los eventos en los que la imposibilidad de proteger la posesión se debe a las condiciones especiales de la invasión, pues se propende por el mantenimiento del orden público y social.
Finalmente, se recopilarán los últimos fallos del Consejo de Estado sobre la omisión en el trámite del lanzamiento por ocupación de hecho: Hipótesis A No, ya que no se acreditó la legitimación en la causa por activa, no se demostró la pérdida definitiva del bien, o hubo negligencias por parte del afectado que impidieron a la administración realizar el lanzamiento por ocupación de hecho.
¿El Estado debe responder por la falta de diligencia al tramitar el lanzamiento por ocupación de hecho? Hipótesis B Sí, el afectado acreditó el daño y su imputación jurídica al Estado. Además, actuó diligentemente para obtener la protección estatal. Consejo de Estado Exp. 50.830, Sentencia del 27 de noviembre de 2017. Consejo de Estado Exp. 44.219, Sentencia del 18 de junio de 2018.
Consejo de Estado Exp. 37.664, Sentencia del 19 de julio de 2017. Consejo de Estado Exp. 33.229, Sentencia del 29 de octubre de 2018. Consejo de Estado Exp. 45.512, Sentencia del 8 de mayo de 2019. Consejo de Estado Exp. 45.592, Sentencia del 30 de septiembre de 2019. Consejo de Estado Exp. 56.053, Sentencia del 19 de junio de 2020.
Consejo de Estado Exp. 45.592, Sentencia del 8 de octubre de 2021. Consejo de Estado Exp. 46.197, Sentencia del 5 de marzo de 2021. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 19 Las anteriores providencias se podrían sintetizar de la siguiente manera: - El 19 de julio de 201719 se estableció la responsabilidad administrativa del municipio de Barrancabermeja al no brindar solución a los demandantes por la ocupación realizada por desplazados de la violencia. En este proceso, los propietarios del inmueble requirieron en reiteradas oportunidades a la administración para conjurar la perturbación sobre su bien.
Sin embargo, el 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. No. 68001-23-31-000- 2000-02460 01(37664), Sentencia del 19 de julio de 2017. Consejo de Estado Exp. 62.874, Sentencia del 21 de octubre de 2021. Consejo de Estado Exp. 54.626, Sentencia del 7 de diciembre de 2021. Consejo de Estado Exp. 55.179, Sentencia del 20 de mayo de 2022.
Consejo de Estado Exp. 51.496, Sentencia del 25 de mayo de 2022. Consejo de Estado Exp. 57.601, Sentencia del 3 de febrero de 2023. Consejo de Estado Exp. 60.757, Sentencia del 20 de junio de 2023. Consejo de Estado Exp. 60.252, Sentencia del 2 de agosto de 2023. Consejo de Estado Exp. 58.162, Sentencia del 9 de agosto de 2023.
Consejo de Estado Exp. 68.007, Sentencia del 18 de septiembre de 2023. Consejo de Estado Exp. 36.210, Sentencia del 14 de septiembre de 2022. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 20 actuar omisivo de la administración produjo un daño que debió ser reparado en favor de los accionantes. - El 27 de noviembre de 201720, se demostró la causal exonerativa de culpa exclusiva de la víctima.
Se arribó a esta conclusión, debido a que “el demandante no acreditó los linderos de los predios cuya invasión alegó y, siendo necesaria la intervención de un topógrafo, ninguna actuación desplegó para su oficio o designación, por el contrario, el proceso estuvo inactivo durante 4 años”. - El 18 de junio de 201821, se negaron las pretensiones de la demanda, por no existir certeza sobre la situación jurídica del inmueble del que se pidió el lanzamiento por ocupación de hecho.
Al momento de interponerse la querella, “ya existían en el predio desde hacía dos meses unos invasores, respecto de quienes posteriormente se logró acreditar que eran terceros de buena fe”. Este motivo hizo que la Alcaldía de Ibagué suspendiera el lanzamiento por ocupación de hecho ante la controversia suscitada sobre el inmueble. Se concluyó que el daño alegado por los demandantes debía ser una carga que debían asumir hasta tanto se dirimiera el conflicto sobre el predio. - El 29 de octubre de 201822, el Consejo de Estado se declaró inhibida para conocer de la falla del servicio por la omisión en la diligencia del lanzamiento por ocupación de hecho.
Se explicó que el artículo 82 del CCA excluye la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en los juicios de policía. - El 8 de mayo de 201923, se encontró responsable al municipio de Valledupar por omitir injustificadamente la práctica de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho. En el proceso, se demostró que el propietario del inmueble había requerido en múltiples ocasiones a la inspección policía y a la Alcaldía para remediar el daño hecho por terceros.
Estas autoridades le manifestaron que debía suplir los gastos del operativo para desalojar a los invasores, atribuyéndole una carga que no era de su responsabilidad. - El 30 de septiembre de 201924, se declaró la falta de legitimación por activa del demandante, toda vez que no acreditó su calidad de poseedor en el proceso contencioso administrativo. - El 19 de junio de 202025, se negaron las pretensiones porque se evidenció que el municipio de Bosconia recuperó en una oportunidad el predio; sin embargo, el inmueble fue invadido nuevamente, entre otras razones, porque el propietario no realizó las labores de protección y cercado del lote. - El 5 de marzo de 202126, se declaró la responsabilidad del municipio de Sotará (Cauca), por la inobservancia del deber legal de protección a la posesión consagrado en el artículo 1° del Decreto 747 de 1992, derivada de la inejecución injustificada de la orden de lanzamiento dictada en el curso del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por el inspector de policía de esa entidad. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad.
No. 73001-23-33-000- 2013-00240-01(50830), Sentencia del 27 de noviembre de 2017. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. No. 73001-23-31-000- 2006-01929-02(44219), Sentencia del 18 de junio de 2018. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Guillermo Sánchez Luque, Rad.
No. 08001-23-31-000-1998- 00568-01(33229), Sentencia del 29 de octubre de 2018. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. No. 20001-23-31-000- 2010-00178-01(45512), Sentencia del 8 de mayo de 2019. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Rad.
No. 47001-23-31-000- 2002-00470-02(45592), Sentencia del 30 de septiembre de 2019. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. No. 20001-23-33-000-2013- 00136-01(56053), Sentencia del 19 de junio de 2020 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, Rad. No. 19001-23-31-000-2004-00653- 01(46197), Sentencia del 5 de marzo de 2021.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 21 - El 8 de octubre de 202127, al resolver una tutela contra la sentencia de 5 de marzo de 2021, proferida la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa con radicado número 19001-23-31-000-2004-00653-001 (46197), se negó la solicitud de amparo por cuanto no se probó que se tratara de un despojo definitivo del inmueble, pues no se demostró que la ocupación obedeció a cuestiones de orden social que hicieran impracticable una futura orden de desalojo dictada en un juicio reivindicatorio. - El 21 de octubre de 202128, se negaron las pretensiones de la demanda, porque la propiedad del predio estaba en cabeza de los demandantes y la posesión del bien sólo podía ser definida de manera definitiva, por un juez civil, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes.
Como no se ejercieron las acciones para recuperar la posesión del bien, a través de las cuales se decidiría de manera definitiva el derecho de los demandantes, no se probó un daño cierto. - El 7 de diciembre de 202129, se negó la responsabilidad de Bogotá D.C., por cuanto no se acreditó ninguna actuación irregular o el anormal del funcionamiento de la administración de justicia de la Inspectora 2ª C Distrital de Policía de la Localidad de Chapinero. - El 20 de mayo de 202230 se declaró la falta de legitimación en la causa por activa, ya que no se demostró que la ocupación permanente alegada hubiera ocurrido en el predio de propiedad de la accionante. - El 25 de mayo de 202231 se declaró la falta de legitimación en la causa por activa, por cuanto la Sociedad actora no demostró que para la época de los hechos de la demanda tuviera la condición de propietaria sobre el inmueble. - El 14 de septiembre de 202232, en cumplimiento de la sentencia SU-157 del 5 de mayo de 2022 proferida en sede de revisión por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se declaró responsable al municipio de Soledad (Atlántico) por las omisiones en las que incurrió al no ejecutar su propio acto en el que ordenó el lanzamiento por ocupación del hecho, pese a los requerimientos reiterados de los afectados. - El 3 de febrero de 202333 se negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto del material probatorio allegado, no fue posible tener por acreditado que, efectivamente, la parte actora había perdido la propiedad de su bien inmueble. - El 20 de junio de 202334, se negaron las pretensiones teniendo en cuenta que el daño por la pérdida del inmueble no se encontró probado por cuanto existía una orden judicial -sentencia T-938A del 2014- en la que se estudió la afectación al derecho fundamental a la vivienda digna de la señora Ana 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Rad.
No. 47001-23-31-000- 2002-00470-02(45592), Sentencia del 8 de octubre de 2021. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Guillermo Sánchez Luque, Rad. No. 81001-23-39-000-2016- 00063-01(62874), Sentencia del 21 de octubre de 2021. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Nicolás Yepes Corrales, Rad. No. 25000-23-26-000-2012-00494- 01(54626), Sentencia del 7 de diciembre de 2021. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, Rad.
No. 47001-23-31-000-2012-00208-01 (55179), Sentencia del 20 de mayo de 2022. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Rad. No. 13001-23-31-000- 2003-01468-01 (51496), Sentencia del 25 de mayo de 2022. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Fredy Ibarra Martínez, Rad. No. 08001-23-31-000-2003-01300- 01 (36.210), Sentencia del 14 de septiembre de 2022. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad.
No. 20001-23-39-000-2013- 00425-01 (57.601), Sentencia del 3 de febrero de 2023. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, Rad. No. 18001-23-33-003-2014-00091- 01 (60757), Sentencia del 20 de junio de 2023. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 22 Milena Reina Caicedo, que está pendiente de ser cumplida y que protegía el derecho de dominio de la demandante. - El 2 de agosto de 202335 se negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto no se demostró que los propietarios del bien inmueble hubieran adelantado las acciones civiles pertinentes para la recuperación de su posesión. - El 9 de agosto de 202336 se negaron las suplicas de la demanda al no encontrarse acreditado el daño antijurídico consistente en el despojo definitivo del inmueble, es decir, que los demandantes se encontraban legitimados para promover las acciones civiles pertinentes para el esclarecimiento de la identificación del predio y la titularidad del derecho de propiedad del mismo, a efectos de alcanzar, mediante la acción reivindicatoria, su restitución. - El 18 de septiembre de 202337, se negaron las pretensiones de la demanda, ya que no quedó demostrado que el predio no podía recuperarse debido a razones de interés general que hagan que el desalojo fuera impracticable una futura orden de desalojo dictada en un juicio reivindicatorio o posesorio. 5.3.
Caso concreto. 5.3.1. Hechos relevantes probados. 5.3.1.1. La Sociedad O.G.B. S.C.S., identificada con el N.I.T. 824005130-1, es propietaria de un lote de terreno urbano con una extensión superficiaria de 103.434 M2 identificado con la ficha catastral No. 01-03-0224-0002-000 y Matrícula Inmobiliaria 190-90267 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 del Barrio O.G.B., en la ciudad de Valledupar (Cesar) y cuyos linderos consignados en la Escritura Publica No. 020738 de fecha 7 de diciembre de 2002 de la Notaria Única del circulo notarial de San Diego (Cesar), son: “NORTE: Con terrenos del terminal de transporte;
SUR: Con predios que son o fueron de JORGE DANGOND DAZA; ESTE: Con lote número 3 de la Unidad Residencial O.G.B. de propiedad de la sociedad GUERRA Y ASOCIADOS LIMITADA; y OESTE. Con predios que son o fueron de propiedad del Aeropuerto Alfonso López"39. 5.3.1.2. El 23 de junio de 2011 la Sociedad O.G.B. S.C.S., representada legalmente por el señor Oscar Guerra Bonilla, presentó ante la Alcaldía Municipal de Valledupar una querella40 policiva solicitando el lanzamiento por ocupación de hecho contra las personas indeterminadas que estaban ocupando en Lote No. 1 de la Unidad Residencial O.G.B., con extensión de 103.434 m2.
Dentro de dicho trámite se realizó diligencia de inspección ocular el 30 de agosto de 201141, en la que se constató que el inmueble referenciado se encontraba ocupado por un número indeterminado de personas que manifestaron en su mayoría pertenecer a la población vulnerable, desplazados por la violencia y sujetos de especial protección. 5.3.1.3.
El 4 de octubre de 2011, el Alcalde Municipal de Valledupar mediante el Auto No. 00260442, resolvió admitir la querella policiva de lanzamiento por 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Rad. No. 190012331753201200004 01 (60252), Sentencia del 2 de agosto de 2023. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, Rad.
No. 25000-23-36-000-2015-00312-01 (58162), Sentencia del 9 de agosto de 2023. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad. No. 20001-23-39-000-2016- 00325-01 (68.007), Sentencia del 18 de septiembre de 2023. 38 Ver folios 37-104 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 39 Ver folio 110 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 40 Ver folios 211-212 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 41 Ver folios 217-218 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 42 Ver folios 216-219 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 23 ocupación de hecho, ordenando “… decretar el Lanzamiento por Ocupación de Hecho solicitado por el señor ALEX GUERRA BONILLA en representación de la Sociedad O.G.B. S.C.S. en contra de PERSONAS INDETERMINADAS, quienes se encuentran ocupando el inmueble urbano (…)”, comisionando a la Inspectora Primera Civil Urbana de Policía. No obstante, el 6 de julio de 2012 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar profirió fallo43 de tutela amparando parcialmente los derechos fundamentales a la vivienda digna, derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida, ordenándole al Municipio de Valledupar y al Departamento del Cesar brindar a los accionantes soluciones de vivienda, asimismo, ordenó al Alcalde Municipal de Valledupar levantar la suspensión de la diligencia de desalojo fijada sobre los predios de propiedad del señor OSCAR GUERRA BONILLA denominados Villa Luz (Emmanuel); no obstante, dejó supeditada la práctica de la diligencia de lanzamiento al cumplimiento previo de la orden de realizar un censo de las familias asentadas en el predio.
En la precitada sentencia el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar ordenó lo siguiente: “PRIMERO: Tutelar parcialmente los derechos fundamentales a la vivienda digna, derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida, el derecho de los niños contemplados en los artículos 11, 49 y 51 de la Constitución Política de la presente Acción interpuesta a través de apoderado judicial por Víctor CASTRILLO MORALES y los demás accionantes contra el DEPARTAMENTO DEL CESAR, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA PROSPERIDAD SOCIAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Departamento Administrativo para la prosperidad Social, para que en un plazo no superior a veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta decisión, la realización de un censo de las familias asentadas en el predio denominado La Sabana 1 de que trata este proceso, con el fin de identificar quienes reúnen la condición de personas desplazadas por la violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos en la jurisprudencia constitucional.
TERCERO: ORDENAR al Alcalde Municipal de Valledupar levantar la suspensión de la diligencia de desalojo fijada sobre los predios de propiedad del señor OSCAR GUERRA BONILLA denominados Villa Luz (Emmanuel) y Tierra Prometida. En consecuencia, una vez culminado el censo ordenado en el numeral anterior, deberá proceder a fijar una nueva fecha para efectuar la diligencia de desalojo que no podrá exceder de veinte (20) días, notificando para ello a las personas que ocupan el inmueble en mención con una antelación mínima de quince (15) días a la fecha prevista para el desalojo.
CUARTO: Ordénese al Gobernador del Departamento del Cesar y al Alcalde Municipal de Valledupar para que en el término Improrrogable de cuarenta y cinco (45) días contados a partir de la notificación del presente fallo implemente las alternativas que incentiven el desarrollo y ejecución de proyectos de vivienda para la población a los accionantes (…) gestionando programas de mejoramiento de vivienda encaminada a dignificar las condiciones de vivienda de los accionantes una vez adquieran el subsidio familiar de vivienda de interés social.
QUINTO: Ordénese al Coordinador del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada SNIPD, al Alcalde Municipal de Valledupar para que en el término improrrogable de cuarenta y cinco (45) días contados a partir de la notificación del presente fallo brinde a los accionantes soluciones de vivienda de carácter temporal y posteriormente, proporcionarles las asesorías pertinentes sobre los procedimientos que deben seguir para el acceso al 43 Proceso con radicado No. 20-001-33-31-002-2012-00160-00 (Ver folios 220-242 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico).
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 24 subsidio familiar de vivienda de interés social ante el Fondo Nacional de Vivienda y vincule a los proyectos productivos que permitan la estabilización socioeconómica a cada uno de los accionantes, de acuerdo a la caracterización e identificación del perfil laboral de cada uno.
SEXTO: Ordénese al Coordinador del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL con sede en esta ciudad. para que en el término improrrogable de ocho (8) días siguientes a la notificación de este fallo, inicie la evaluación del caso de los acciónenles para determinar si existen las condiciones objetivas de urgencia extraordinarias que indiquen que no están en condiciones de asumir su auto sostenimiento a través de un proyecto de estabilización o de restablecimiento socioeconómico, y si justifica la continuación da la ayuda humanitaria es decir su prórroga.
En el evento que las condiciones de urgencia extraordinaria o incapacidad para acceder a los programas de estabilización económica se presenten El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Cesar deberá aplicar de manera preferente la constitución, y continuar prestando dicha ayuda mientras tales condiciones subsistan.
SEPTIMO: Ordénese al DEPARTAMENTO DEL CESAR, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA PROSPERIDAD SOCIAL, rendir mensualmente un Informe detallado del cumplimiento de las órdenes impartidas por esta agencia judicial. (…)”. 5.3.1.5. El 4 de enero de 2013 la Curaduría Urbana de Valledupar No. 2, otorgó a favor de la Sociedad O.G.B. S.C.S., la Licencia de Urbanización y Construcción No. 02001-2-12-042044 sobre el lote de terreno urbano con una extensión superficiaria de 103.434 m2 identificado con la ficha catastral 01-03-0224-0002-000 y matrícula inmobiliaria 190-90267, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 de la Urbanización O.G.B. en la ciudad de Valledupar, con vigencia de 36 meses. 5.3.1.6.
El 27 de septiembre de 2013 la Notaría Tercera del Circulo de Valledupar otorgó a favor de la Sociedad O.G.B. S.C.S., la escritura pública No. 1.57445, en la cual consta el “Loteo” del mencionado predio, en 16 manzanas, identificadas con los numerales 1 y 2 y con los literales A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M y Z, integradas por 335 lotes. 5.3.1.7.
El 6 de abril de 2015, en cumplimiento de la Sentencia T-946 de 2011 proferida por la Corte Constitucional y la sentencia del 6 de julio de 2012 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar46, el Municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar y la Unidad Administrativa Espacial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, suscribieron el Convenio Marco Tripartito Interinstitucional No. 2847 por valor de $5.285.000.000 con el objeto de “AUNAR ESFUERZOS ENTRE LAS PARTES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ALBERGUES PARA OFRECER SOLUCIONES HABITACIONALES TEMPORALES A FAMILIAS EN CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y DE DESPLAZAMIENTO EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – CESAR”. 5.3.1.8.
El 21 de julio de 2015 el Municipio de Valledupar y la UT ALBERGUES 2015, suscribieron el Contrato de Obra No. 599, por valor de $3.283.192.882,94 pesos, para la “CONSTRUCCIÓN DE ALBERGUES PARA OFRECER SOLUCIONES HABITACIONALES TEMPORALES A FAMILIAS EN CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y 44 Ver folios 115-120 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 45 Ver folios 121-210 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 46 Proceso con radicado No. 20-001-33-31-002-2012-00160-00 (Ver folios 220-242 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico). 47 Ver archivo “02onvenio interadministrativo N° 28.pdf” del expediente electrónico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 25 DESPLAZAMIENTO EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, DEPARTAMENTO DEL CESAR. (I ETATA 950 ALBERGUES)”48. 5.3.1.9. El 19 de septiembre de 201649 el señor Oscar Guerra Bonilla presentó incidente de desacato debido al incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, el cual fue resuelto de forma negativa por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar mediante proveído de fecha 6 de febrero de 2017, resolviendo no sancionar al Gobernador del Departamento del Cesar, ni al Alcalde de Valledupar ni a la Directora del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social.50 5.3.1.10.
El 25 de abril de 201751, el Municipio de Valledupar y la UT ALBERGUES 2015, suscribieron el Acta de Terminación y Liquidación Bilateral del Contrato de Obra No. 599 de 2015, en la que se consignó lo siguiente: “(…) 4.18 Que, en principio, el lugar de ejecución de las obras fue objeto de actos vandálicos en el lapso comprendido entre el 24 y el 27 de diciembre de 2015, por parte de personas indeterminadas, las cuales destruyeron parte de las mismas y saquearon materiales e implementos de construcción, situación que fue denunciada por el Secretario de Obras Publicas Municipal en la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y por parte de contratista.
(…) 4.21 Que la afectación por parte de terceros indeterminados, cuya intención fue despojar las estructuras, bienes y elementos de la obra, ocurrió cuando esta, de acuerdo a las actas e informes de supervisión, contaba en un avance del 93%, quedando para su ejecución total el suministro e instalación de puertas, ventanas, baterías sanitarias, duchas y lavaderos. 4.22 Que informada la Fuerza Pública y pese al acompañamiento policial y las acciones de la Administración Pública, no se pudo evitar el proceder dañino de terceros, que de manera clandestina y aprovechando las condiciones del sitio de la obra, destruyeron y desmantelaron las estructuras al punto de dejarla en estado de inutilidad. 4.23 Que las anteriores circunstancias impidieron, lógicamente la entrega final y efectiva de la obra, ocasionando perdidas que no son responsabilidad del contratista ni de la Administración Municipal, sino que obedecen exclusivamente al hecho de un tercero (…)”52 5.3.1.11.
El 1° de junio de 2017 el Tribunal Administrativo del Cesar emitió fallo53 de tutela amparando los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del señor Oscar Guerra Bonilla, dejando sin efectos la providencia de fecha 6 de febrero de 2017 emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y, en su lugar, le ordenó reiniciar el trámite incidental presentado.
Esta decisión fue confirmada por el H. Consejo de Estado mediante proveído de fecha 23 de agosto de 201754. En cumplimiento de la anterior providencia, el 16 de junio de 201755 el Juzgado Cuarto Administrativo del 48 Ver archivo “01Contrato 599 de 2015.pdf” del expediente electrónico. 49 Ver folios 243-244 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico 50 Ver folios 245-252 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 51 Ver folios 132-145 del archivo “01ExpedienteDigital.pdf” del expediente electrónico. 52 Ver folios 141-142 del archivo “01ExpedienteDigital.pdf” del expediente electrónico. 53 Proceso con radicado No. 20001-23-33-000-2017-00211-00 (Ver folios 253-272 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico). 54 Ver folios 273-291 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 55 Ver folios 293-298 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 26 Circuito Judicial de Valledupar mediante auto del sancionó por desacato al Alcalde Municipal de Valledupar, al Gobernador del Departamento del Cesar y a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante proveído de fecha 27 de junio de 201756. 5.3.1.12.
El 7 de junio de 201857 la Sociedad O.G.B. S.C.S. solicitó al Inspector Primero de Policía de Valledupar darle cumplimiento al fallo de tutela de fecha 6 de julio de 2012 emanado del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y que fijara nueva fecha para efectuar la diligencia de desalojo en el predio invadido denominado Emmanuel, por lo que el Inspector fijó como fecha para la práctica de la diligencia de desalojo el 30 de agosto de 2018.58 5.3.1.13.
Por otra parte, con la demanda fue aportado un dictamen pericial – Avalúo59 del inmueble urbano en cuestión, expedido por el arquitecto Martín Ávila Reales el 10 de abril de 2019. En el dictamen se utilizó el método de comparación y el método residual consagrados en los artículos 1 y 4 de la Resolución No. 620 de 2008 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, respectivamente, arrojando un valor estimado para el año 2011 de $28.266.348.592 pesos.
La contradicción del referido dictamen se realizó en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 24 de mayo de 202260. 5.3.1.14. El 5 de junio de 2022 el arquitecto Roque Antonio Sarmiento Santiago, rindió dictamen pericial61 en el presente proceso, con el objetivo de determinar el Avaluó comercial del inmueble objeto de demanda en la fecha en que ocurrió la invasión del predio, concluyendo que dicho predio estaba estimado para el año 2011 en la suma de $21.455.740.260 pesos, esto es, con un valor por metro cuadrado de $222.660 pesos.
La contradicción del referido dictamen se realizó en la continuación de la audiencia de pruebas llevada a cabo el 28 de marzo de 202362. 5.3.1.15. Al plenario fue arrimada fotografía satelital del predio invadido, así como una videograbación y 21 fotografías63, la cuales serán valoradas comoquiera que fueron aportadas en sustitución de la Inspección Judicial solicitada por la parte demandante, y por cuanto no se propuso ninguna tacha de falsedad frente a su contenido, por lo que se presume su autenticidad64. 5.3.1.16.
En la audiencia de pruebas se llevó a cabo el interrogatorio de parte del señor ÓSCAR ALEX GUERRA BONILLA, Representante Legal de la sociedad O.G.B. S.C.S. 5.3.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. La Sala deberá determinar si debe declararse la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas debido a los daños y perjuicios presuntamente causados a la Sociedad O.G.B. S.C.S., al permitir la consolidación de una invasión con 56 Ver folios 299-312 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 57 Ver folios 313-315 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 58 Ver folio 316 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 59 Ver folios 37-106 del archivo “01ExpedeinteDigital(C7).pdf” del expediente electrónico 60 Ver archivo “44ActaAudienciaPruebas” del expediente electrónico 61 Ver archivo “02 CUADERNO N° 2” del expediente electrónico. 62 Ver archivo cargado en el índice 00068 del aplicativo SAMAI. 63 Ver carpeta “31AnexosPruebas” del expediente electrónico. 64 Código General del Proceso, artículo 244.
DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 27 carácter permanente en el predio de su propiedad descrito en la demanda, al no ejecutar sus correspondientes deberes legales.
Para resolver este problema jurídico se desarrollarán dos acápites donde se aborde el daño y la imputación jurídica endilgada a la administración. 5.3.2.1. El daño. El daño es definido como “la afectación o lesión a un interés jurídicamente tutelado, es decir, daño es toda injuria a un derecho o interés ajeno”65. Este es el primer elemento que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado.
La Sala considera que este primer elemento de la responsabilidad del Estado se encuentra plenamente acreditado, comoquiera que no solo está demostrada la ocupación material de un bien inmueble de propiedad de la parte demandante, sino que las pruebas obrantes en el plenario demuestran que se trata de un despojo definitivo que afectó su derecho de dominio, pues la recuperación del predio resulta inviable por razones de interés general dada la condición de vulnerabilidad de las personas involucradas y la gran cantidad de edificaciones construidas en el predio invadido, haciéndose imposible un futuro desalojo ordenado en un juicio reivindicatorio o posesorio66, tal y como se explicará a continuación. En el presente asunto, está probado que la Sociedad O.G.B. S.C.S. adquirió el derecho de dominio y posesión material de un lote de terreno urbano con una extensión superficiaria de 103.434 M2 identificado con la ficha catastral No. 01-03- 0224-0002-000 y Matricula Inmobiliaria 190-90267 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 del Barrio O.G.B., en el municipio de Valledupar (Cesar), negocio elevado a Escritura Publica No. 020767 de fecha 7 de diciembre de 2002 de la Notaria Única del circulo notarial de San Diego (Cesar), y cuyos linderos son: “NORTE: Con terrenos del terminal de transporte;
SUR: Con predios que son o fueron de JORGE DANGOND DAZA; ESTE: Con lote número 3 de la Unidad Residencial O.G.B. de propiedad de la sociedad GUERRA Y ASOCIADOS LIMITADA; y OESTE. Con predios que son o fueron de propiedad del Aeropuerto Alfonso López"68. El bien inmueble antes descrito, fue ocupado materialmente por personas indeterminadas.
Esta situación se verificó durante la diligencia de inspección ocular realizada el 30 de agosto de 201169, en la cual se constató que el lote de terreno referido en la Escritura Pública No. 020770 de fecha 7 de diciembre de 2002, se encontraba ocupado por un número indeterminado de personas que manifestaron pertenecer a la población vulnerable, desplazados por la violencia y sujetos de especial protección. Esto, fue consignado en la parte considerativa del Auto No. 002604 del 4 de octubre de 2011, expedido por el Alcalde Municipal de Valledupar, mediante el cual se admitió la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho presentada por la Sociedad O.G.B. S.C.S. En el precitado Auto No. 00260471, el Alcalde Municipal de Valledupar, además de admitir la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, decretó “… el Lanzamiento por Ocupación de Hecho solicitado por el señor ALEX GUERRA BONILLA en 65 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de septiembre de 2018, Rad No. 05001-23-31-000-2009-01012- 01(45901), C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de octubre de 2015, expediente 33977.
M.P. Hernán Andrade Rincón. 67 Ver folios 37-104 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 68 Ver folio 110 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 69 Ver folios 217-218 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 70 Ver folios 37-104 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 71 Ver folios 216-219 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 28 representación de la Sociedad O.G.B. S.C.S. en contra de PERSONAS INDETERMINADAS, quienes se encuentran ocupando el inmueble urbano (…)”72, para lo cual comisionó a la Inspectora Primera Civil Urbana de Policía. Sin embargo, ante la orden de lanzamiento, un grupo de sesenta (60) personas, alegando ser padres y/o madres cabeza de familia y representar a aproximadamente 300 personas más, en su mayoría desplazados por la violencia (entre ellos 120 menores), presentaron una acción de tutela.
En dicha acción, manifestaron estar ocupando pacíficamente los predios objeto de lanzamiento, conformando el barrio denominado Villa Luz (Emmanuel), por lo que solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, derecho de los niños, a la vivienda digna, a la salud y a los derechos de los desplazados. La acción constitucional fue tramitada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar bajo el radicado No. 20-001-33-31-002-2012-00160- 00.
Esta sede judicial, el 6 de julio de 2012 profirió fallo73 amparando parcialmente los derechos fundamentales a la vivienda digna, derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida y derecho de los niños, ordenándole al Municipio de Valledupar y al Departamento del Cesar brindar a los accionantes soluciones de vivienda, asimismo, en el ordinal tercero de la parte resolutiva del fallo ordenó al Alcalde Municipal de Valledupar levantar la suspensión de la diligencia de desalojo fijada sobre los predios de propiedad del señor Oscar Guerra Bonilla -representante legal de la Sociedad O.G.B. S.C.S.- denominados Villa Luz (Emmanuel) y Tierra Prometida.
De igual forma, se tiene acreditado que, en cumplimiento de la Sentencia T-946 de 2011 proferida por la Corte Constitucional y la sentencia del 6 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, el 6 de abril de 2015 el Municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar y la Unidad Administrativa Espacial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, suscribieron el Convenio Marco Tripartito Interinstitucional No. 2874 con el objeto de “AUNAR ESFUERZOS ENTRE LAS PARTES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ALBERGUES PARA OFRECER SOLUCIONES HABITACIONALES TEMPORALES A FAMILIAS EN CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y DE DESPLAZAMIENTO EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – CESAR”.
En virtud del anterior convenio, el 21 de julio de 2015 el Municipio de Valledupar suscribió con la UT ALBERGUES 2015 el Contrato de Obra No. 599, por valor de $3.283.192.882,94 pesos, para la “CONSTRUCCIÓN DE ALBERGUES PARA OFRECER SOLUCIONES HABITACIONALES TEMPORALES A FAMILIAS EN CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y DESPLAZAMIENTO EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, DEPARTAMENTO DEL CESAR.
(I ETATA 950 ALBERGUES)”75. No obstante, tal como se dejó sentado en el Acta de Terminación y Liquidación Bilateral suscrita el 25 de abril de 201776, las obras quedaron en total inutilidad, ante los saqueos llevados a cabo por terceros indeterminados, lo cual impidió su entrega final y efectiva. Por otra parte, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar quien había avocado el conocimiento del incidente de desacato77 presentado por el señor Oscar Guerra Bonilla por el incumplimiento de las órdenes impartidas en el anterior fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito 72 Ver folios 216-219 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 73 Ver folios 220-242 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 74 Ver archivo “02onvenio interadministrativo N° 28.pdf” del expediente electrónico. 75 Ver archivo “01Contrato 599 de 2015.pdf” del expediente electrónico. 76 Ver folios 132-145 del archivo “01ExpedienteDigital.pdf” del expediente electrónico. 77 Ver folios 243-244 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 29 Judicial de Valledupar, mediante proveído de fecha 16 de junio de 201778 sancionó por desacato al Alcalde Municipal de Valledupar, al Gobernador del Departamento del Cesar y a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, decisión que fue confirmada por este Tribunal mediante proveído de fecha 27 de junio de 201779.
Por último, el 7 de junio de 201880 el señor Oscar Alex Guerra Bonilla, en calidad de represente legal de la Sociedad O.G.B. S.C.S. solicitó al Inspector Primero de Policía de Valledupar darle cumplimiento al fallo de tutela de fecha 6 de julio de 2012 emanado del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y que fijara nueva fecha para efectuar la diligencia de desalojo en el predio invadido denominado “Emmanuel”, tal como se ordenó en el ordinal tercero de la sentencia del 6 de julio de 201281 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por lo que el Inspector Primero Civil Urbano de Policía de Valledupar fijó como fecha para la práctica de la diligencia de desalojo el día 30 de agosto de 201882, sin que obre prueba en el plenario de su efectiva ejecución. En este contexto, la Sala advierte, que si bien la ocupación del lote de terreno de propiedad de la demandante inició con un grupo aproximado de sesenta (60) familias, en su mayoría de sujetos de especial protección constitucional, que conformaron el barrio denominado Villa Luz (Emmanuel), tal como se extrae de la acción de tutela que interpusieron en el año 2011 ante la inminente ejecución de la orden de desalojo proferida por el Alcalde Municipal de Valledupar, y a través de la cual recibieron protección constitucional mediante la sentencia del 6 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, lo cierto es que, conforme con la valoración en su conjunto de los elementos probatorios que obran en el expediente, puede afirmarse que se trata de una ocupación consolidada que ha perdurado por más de trece (13) años, que de todas maneras para la fecha de inicio de este medio de control ya llevaba un tiempo cercano a los ocho años.
Al efecto, tenemos que, al plenario a través de memorial del 19 de abril de 202283, fueron arrimadas veintidós (22) fotografías, incluyendo una fotografía satelital del predio invadido y una videograbación84, cuya autenticidad se presume85 al no haber sido tachadas de falsedad y por cuanto su arribo al proceso se hizo en sustitución86 de la Inspección Judicial solicitada por la parte demandante al tenor de lo dispuesto en el artículo 236 del Código General del Proceso.
Estas pruebas demuestran el desarrollo y consolidación de una urbanización irregular o barrio ilegal con un número significativo de edificaciones. En el video debidamente incorporado al expediente se aprecia un asentamiento irregular o barrio en el que se vislumbran grandes construcciones, cuya dimensión y/o extensión abarca todo el predio invadido, tal como se puede observar en la siguiente fotografía satelital: 78 Ver folios 293-298 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 79 Ver folios 299-312 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 80 Ver folios 313-315 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 81 Ver folios 220-242 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 82 Ver folio 316 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 83 Ver archivo “31PruebasSustituirInspecciónJudLuisBenjumeaTieneCarpeta” del expediente electrónico. 84 Ver carpeta “31AnexosPruebas” del expediente electrónico. 85 Código General del Proceso, artículo 244.
DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. 86 Ver audiencia inicial realizada el 22 de marzo de 2022 (archivo “18ActaAudienciaInicial” del expediente electrónico). Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 30 La imagen anterior coincide con la siguiente proporcionada por el arquitecto Roque Antonio Sarmiento Santiago en su dictamen pericial87 rendido en el presente proceso: Así entonces, para la Sala resulta evidente que la ejecución de la orden de lanzamiento emitida por el Alcalde Municipal de Valledupar, cuya suspensión fue levantada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar mediante la sentencia del 6 de julio de 201288, representaría un problema social de gran magnitud, con una grave alteración del orden público y sin posibilidad de éxito.
Esto, debido a la invasión masiva evidenciada en las imágenes, especialmente considerando la condición de vulnerabilidad que se infiere de las personas 87 Ver folio 11 del archivo “57InformeEscribientePresentacionAvaluo” del expediente electrónico. 88 Ver folios 220-242 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 31 involucradas y la gran cantidad de edificaciones construidas en el predio en cuestión. Lo anterior, también nos lleva a afirmar que resultaría inútil la adopción de una orden de desalojo en un eventual proceso posesorio o reivindicatorio.
El H. Consejo de Estado89 ha indicado que no “… resulta ajustado a derecho imponer a dichos funcionarios (o entidades competentes) una carga de imposible cumplimiento –el desalojo de sujetos de especial protección, con el fin de proteger el derecho de propiedad-, en la medida en que dichas medidas puedan llegar a contrariar los postulados del Estado Social de Derecho, tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional”.
En estos términos, se puede concluir que la ocupación ilegal objeto de estudio no implica para la parte demandante únicamente la pérdida de la posesión del bien inmueble invadido, sino la pérdida material del mismo, el cual no podrá ser restituido aunque cuente con un título de dominio. Al respecto, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia del H. Consejo de Estado90 también ha reconocido que hay situaciones en que puede entenderse que se ha perdido definitivamente un inmueble pese al desarrollo de un procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, cuando quede acreditado que el predio no podía recuperarse mediante un juicio posesorio o reivindicatorio debido a razones de interés general (orden público, cuestiones sociales y, en general, presencia de sujetos de especial protección) que hacen que el desalojo fuera impracticable, aunque fuera ordenado por el juez civil91, que es precisamente lo que advierte esta Sala en el presente asunto. 5.3.2.2.
La imputación jurídica. El juicio de imputación conlleva realizar una “valoración fáctica, en la que se determina su origen o causa material, y otra jurídica, en la que se analiza la relación que surge entre el daño y la observancia o inobservancia de los deberes jurídicos”92. Para acreditar este elemento de la responsabilidad es importante determinar el régimen de responsabilidad aplicable al presente caso, ya sea, falla del servicio, riesgo excepcional, o daño especial.
La Sala considera que esta controversia debe analizarse bajo la óptica del daño especial, comoquiera que se encuentra acreditado que el daño que originó la presente acción tuvo lugar en el marco de una invasión masiva del lote de terreno urbano de propiedad de la parte demandante, identificado con la ficha catastral No. 01-03-0224-0002-000 y Matricula Inmobiliaria 190-90267, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 del Barrio O.G.B en la ciudad de Valledupar, por un grupo numeroso de personas en evidente condición de vulnerabilidad, circunstancia que, con el transcurrir de los años, derivó en la consolidación de una urbanización irregular que afectó su derecho de propiedad al no ser posible su restitución. Al respecto, debe resaltarse que la jurisprudencia del H. Consejo de Estado93 ha establecido que si: (i) las medidas para obtener la restitución de la posesión resultan imposibles de cumplir; o (ii) la autoridad encargada de efectuar el lanzamiento omite llevarlo a cabo para evitar alteraciones al orden público o conflictos sociales, puede acudirse al daño especial como título de imputación de responsabilidad del Estado 89 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Rad.
No. 25000-23-26-000-2001-02697-01(33977), C.P. Hernán Andrade Rincón. 90 Citó las Sentencias del 27 de mayo de 2015 y 22 de octubre del mismo año, de la Sección Tercera - Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Hernán Andrade Rincón. 91 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de octubre de 2015, exp. 33977.
M.P. Hernán Andrade Rincón. 92 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 29 de marzo de 2019, Rad No. 68001-23-31-000-2004-01686- 01(42731), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 93 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, rad.: 08001-23-31-000-1999-02289- 01(34121), M.P.: Hernán Andrade Rincón. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 32 por la grave afectación a la posesión de un bien, que termina por vulnerar la propiedad de este.
En estos casos, el fundamento de la responsabilidad se encuentra en el desequilibrio de las cargas públicas generado por la pérdida material de la propiedad en aras de proteger el interés general, y deberá evaluarse si el daño se causó, en parte, por las actuaciones del propietario del inmueble. No obstante, también ha indicado que, si la adopción de una medida de desalojo en un eventual proceso posesorio o reivindicatorio resultaría nugatoria; el juez de reparación directa puede exonerar al demandante del agotamiento de recursos administrativos y judiciales, de acuerdo con las circunstancias del caso y con la conducta que este haya desplegado para la defensa de sus intereses; evento en el cual declarará la responsabilidad del Estado por daño especial y ordenará la aplicación de lo establecido en los artículos 190 y 191 del CPACA.
En palabras del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo: “… se deben reconocer y tener en cuenta aquellas situaciones en que por razones de interés general (orden público en algunos casos, cuestiones sociales y, en general, presencia de sujetos de especial protección), se pueda ver sacrificada la propiedad privada, pudiéndose configurar un daño especial, que deberá reparar la autoridad competente”94.
Ahora bien, para el caso de los inmuebles urbanos, como lo es el predio objeto de la presente litis, la querella de lanzamiento por ocupación se encuentra consagrada en el Decreto 1355 de 1970 -Código Nacional de Policía- vigente para la época de los hechos, por lo que, dado su carácter policivo, las medidas en él adoptadas subsisten mientras el juez no decida otra cosa.
Esto significa, que el éxito o fracaso del querellante en esa actuación no impide que el mismo asunto pueda tramitarse ante el juez civil, sobre todo en los eventos en que el trámite policivo no sea eficaz en la protección de la posesión, caso en el cual el afectado puede ejercer, en aras de garantizar la protección de su derecho, las acciones posesorias de carácter judicial, reguladas por los artículos 972 a 1007 del Código Civil, como lo son (i) la acción posesoria o (ii) la acción reivindicatoria95, según sea el caso.
Esta idea se acentúa en el procedimiento de lanzamiento por ocupación en los predios urbanos, en la medida en que el artículo 127 del Decreto 1355 de 1970 expresamente señala que “las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa”, razón por la cual, ante el fracaso en la consecución de los fines de protección de la posesión, el querellante puede acudir ante el juez civil, a través de las acciones correspondientes.
No obstante, estando suficientemente acreditado en el sub examine que las medidas para obtener la restitución de la posesión del lote de terreno urbano de propiedad de la parte demandante, identificado con la ficha catastral No. 01-03- 0224-0002-000 y Matricula Inmobiliaria 190-90267, resultan imposibles de cumplir por razones de interés general, de orden público y social –la protección de sujetos de especial protección como desplazados, madres cabeza de familia, etc.– y no existiendo discusión alguna sobre la propiedad del bien ocupado, esta Sala considera que no se le puede exigir a la parte accionante el agotamiento de las acciones posesorias de carácter judicial, máxime cuando -como ya se dejó sentado- la adopción de una medida de desalojo en un eventual proceso posesorio o reivindicatorio resultaría nugatoria. 94 Postura que ya fue afirmada por esta Subsección en sentencia del 27 de mayo de 2015, Exp. 34121, C.P. Hernán Andrade Rincón. 95 Se precisa que, además de las acciones posesorias policivas y judiciales relacionadas, el ordenamiento jurídico consagra la acción reivindicatoria como aquella «que tiene el dueño de una cosa singular, de que no está en posesión, para que el poseedor de ella se condenado a restituirla» (Artículo 946 del Código Civil).
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 33 Además, esta Sala coincide con el argumento expuesto por el H. Consejo de Estado en Sentencia del 14 de septiembre de 2022 al resolver un caso de similares contornos, en el que manifestó que “… es desproporcionado exigirles -a los demandantes- que hayan interpuesto las correspondientes acciones ordinarias contra todos los ocupantes o actuales poseedores del terreno en el cual se instalaron cientos de familias, respecto de quienes sería imposible conocer a todas y cada una de las personas contra las cuales deberían dirigir cada demanda”96.
Por otra parte, este Tribunal considera que la Sociedad O.G.B. S.C.S. cumplió con la “carga de la diligencia mínima” a la que se refirió, en sede de unificación, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-157 de 2022, como quiera que, ante la ocupación de hecho de su predio, el 23 de junio de 2011 presentó ante la Alcaldía Municipal de Valledupar la respectiva querella policiva97 contra las personas indeterminadas; el 19 de septiembre de 201698 presentó incidente de desacato debido al incumplimiento del fallo de tutela99 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en el que se le impartió la orden al Alcalde Municipal de Valledupar de levantar la suspensión de la diligencia de desalojo; y el 7 de junio de 2018100 solicitó al Inspector Primero de Policía de Valledupar que, en cumplimiento del referido fallo de tutela, fijara nueva fecha para efectuar la diligencia de desalojo en el predio invadido denominado “Emmanuel”, debido a lo cual el Inspector fijó como fecha para la práctica de la diligencia de desalojo el día 30 de agosto de 2018101, sin que haya sido posible su ejecución. Al respecto, cabe mencionar que la Corte en la precitada sentencia SU-157 de 2022 indicó que “… (i) Se acredita la diligencia mínima cuando se interponen querellas policivas con el cumplimiento de los requisitos legales, y no simples peticiones.
(ii) Se cumple con esta carga si, además de interponer acción policiva por ocupación de hecho, el demandante impulsa el proceso y colabora en el trámite de este. (…)” (Subrayado fuera del texto). Así las cosas, la Sala encuentra en este caso que se produjo un daño especial a la parte demandante, que impone la necesidad de declarar la existencia de responsabilidad en cabeza del Municipio de Valledupar, por ser la entidad que tiene a su cargo la función de policía102, con el fin de preservar el orden público103 y evitar 96 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de septiembre de 2022, Rad No. 08001-23-31-000-2003-01300-01 (36.210), C.P. Fredy Ibarra Martínez. 97 Ver folios 211-212 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 98 Ver folios 243-244 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico 99 Proceso con radicado No. 20-001-33-31-002-2012-00160-00 (Ver folios 220-242 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico). 100 Ver folios 313-315 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 101 Ver folio 316 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 102 En la sentencia C-024 de 1994, la Corte Constitucional precisó: “La policía administrativa está entonces ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público.
Pero esa limitación toma diversas formas: de un lado, se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales como los reglamentos; de otro lado, supone la expedición de actos jurídicos concretos, como la concesión de una autorización; y, finalmente, se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso la doctrina suele distinguir entre poder, función y actividad de policía (…) así: (…) a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario.
Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente. b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía”. 103 Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2014: “Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público”.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 34 la perturbación de la posesión104, y a favor de quien se ordenará la transferencia de la propiedad del bien, a fin de que solucione, en el marco de sus competencias, la manera en que, de ser posible, se “legalizarán” esas ocupaciones105. 5.3.3.
Liquidación de perjuicios materiales – Daño emergente. La parte demandante solicita el pago por concepto de daño emergente la suma de $37.098.985.000 pesos, correspondientes al valor comercial del inmueble. Dado que el daño emergente consiste en la pérdida material del bien cuya tenencia no puede restituirse aunque se cuente con el respectivo título de dominio, dada la invasión masiva por parte de personas de las que se infiere una condición de vulnerabilidad, la Sala considera pertinente, reconocer por este concepto el valor comercial del bien inmueble identificado con la ficha catastral No. 01-03-0224-0002- 000 y Matricula Inmobiliaria 190-90267, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 del Barrio O.G.B en la ciudad de Valledupar.
Ahora bien, en el dossier obran dos dictámenes periciales rendidos con el fin de determinar el valor comercial del inmueble objeto de demanda para el año 2011 - años en que ocurrió la invasión-. En primer lugar, tenemos que con la demanda se aportó un dictamen pericial – Avalúo106 expedido el 10 de abril de 2019 por el arquitecto Martín Ávila Reales, quien estimó el valor comercial del predio para el año 2011 en la suma de $28.266.348.592 pesos.
Posteriormente, en el curso del presente proceso y por solicitud del apoderado del Departamento del Cesar, se decretó107 la práctica de otro dictamen, el cual fue rendido el 5 de junio de 2022 por el arquitecto Roque Antonio Sarmiento Santiago108, quien concluyó que dicho predio estaba estimado para el año 2011 en la suma de $21.455.740.260 pesos.
Las contradicciones de dichas experticias se realizaron en la audiencia de pruebas llevadas a cabo el 24 de mayo de 2022109 y en la continuación de dicha diligencia el 28 de marzo de 2023110. Cabe anotar que el H. Consejo de Estado se ha pronunciado acerca de los poderes del juez en la valoración del dictamen pericial111: “Solo al juez, en consecuencia, corresponde apreciar cuál es la fuerza de convicción que debe reconocerle al dictamen, sin que esté obligado a aceptarlo cuando no reúna los requisitos legalmente exigidos para su validez y eficacia. Una sujeción absoluta, inopinada y acrítica respecto de la pericia convertiría al juez en un autómata y a los peritos en verdaderos decisores de la causa.
Ahora bien, la doctrina ha sostenido que es necesario que el dictamen pericial, para ser apreciado por el Juez reúna una serie de requisitos de fondo o de contenido para poder ser valorado, entre ellos los siguientes: f) Que el dictamen esté debidamente fundamentado. Así como el testimonio debe contener la llamada ‘razón de la ciencia del dicho’, en el dictamen debe aparecer el fundamento de sus conclusiones.
Si el perito se limita a emitir su concepto, sin explicar las razones que lo condujeron a esas conclusiones, el dictamen carecerá de eficacia probatoria y lo mismo será si sus explicaciones no son claras o aparecen contradictorias o deficientes. Corresponde al juez apreciar este aspecto del dictamen y ( ) puede negarse a adoptarlo como 104 Artículo 125 del Decreto 1355 de 1970 -Código Nacional de Policía-. 105 Sección Tercera - Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Sentencia de 22 de octubre de 2015, Exp. 33977, C.P. Hernán Andrade Rincón. 106 Ver folios 37-106 del archivo “01ExpedeinteDigital(C7).pdf” del expediente electrónico 107 En la audiencia inicial realizada el 22 de marzo de 2022 (Archivo “18ActaAudienciaInicial” del expediente electrónico). 108 Ver archivo “02 CUADERNO N° 2” del expediente electrónico. 109 Ver archivo “44ActaAudienciaPruebas” del expediente electrónico 110 Ver archivo cargado en el índice 00068 del aplicativo SAMAI. 111 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de junio de 2008, Exp. 15911.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 35 prueba si no lo encuentra convincente y, con mayor razón, si lo estima inaceptable. ( ) g) Que las conclusiones del dictamen sean claras, firmes y consecuencia lógica de sus fundamentos ( ) puede ocurrir también que el juez no se encuentre en condiciones de apreciar sus defectos, en cuyo caso tendrá que aceptarla; pero si considera que las conclusiones de los peritos contrarían normas generales de la experiencia o hechos notorios o una presunción de derecho o una cosa juzgada o reglas elementales de la lógica, o que son contradictorias o evidentemente exageradas o inverosímiles, o que no encuentran respaldo suficiente en los fundamentos del dictamen o que están desvirtuadas por otras pruebas de mayor credibilidad, puede rechazarlo (…) h) Que las conclusiones sean convincentes y no parezcan improbables, absurdas o imposibles ( ) no basta que las conclusiones sean claras y firmes, como consecuencia lógica de sus fundamentos o motivaciones, porque el perito puede exponer con claridad, firmeza y lógica tesis equivocadas.
Si a pesar de esa apariencia, el juez considera que los hechos afirmados en las conclusiones son improbables, de acuerdo con las reglas generales de la experiencia y con la crítica lógica del dictamen, este no será convincente, ni podrá otorgarle la certeza indispensable para que lo adopte como fundamento exclusivo de su decisión i) Que no existan otras pruebas que desvirtúen el dictamen o lo hagan dudoso o incierto.
Es obvio que si en el proceso aparecen otras pruebas que desvirtúen las conclusiones del dictamen o al menos dejen al juez en situación de incertidumbre sobre el mérito que le merezca, luego una crítica razonada y de conjunto, aquél no puede tener plena eficacia probatoria’”112. En este orden de ideas, el dictamen pericial no puede ser considerado como una camisa de fuerza, sino que constituye un medio probatorio que debe ser analizado bajo el régimen probatorio del proceso contencioso administrativo regulado bajo las disposiciones normativas del Código General del Proceso (CGP)113.
De tal manera que las pruebas incorporadas al plenario se deben apreciar en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica114. Así entonces, analizados los dictámenes rendidos por los expertos, la Sala considera que los mismos no reúnen los requisitos de firmeza, claridad, completitud y fundamentación necesarios para ser valorados para la tasación de los perjuicios materiales a título de daño emergente.
De manera general, las afirmaciones y las conclusiones a las que llegaron los expertos carecen de soporte técnico y/o científico, ya que en ninguna de las pericias realizadas se determinaron, analizaron ni explicaron los factores de valorización y desvalorización de la propiedad raíz en la zona donde está ubicado el inmueble de propiedad de la Sociedad O.G.B. S.C.S., para el momento de la ocupación (29 de mayo de 2011).
Adicionalmente, se observa que tanto el arquitecto Martín Ávila Reales115 como el arquitecto Roque Antonio Sarmiento Santiago116 se limitaron a “estimar” el valor 112 Cita textual del fallo: DEVIS ECHANDIA, Hernando, Teoría general de la prueba judicial, Tomo segundo, Temis, Bogotá, 2002, pp. 321-326. 113 Ley 1437 de 2011, artículo 211.
RÉGIMEN PROBATORIO. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil. 114 Ley 1564 de 2012, artículo 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. // El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. 115 Ver folios 37-106 del archivo “01ExpedeinteDigital(C7).pdf” del expediente electrónico 116 Ver archivo “02 CUADERNO N° 2” del expediente electrónico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 36 correspondiente al metro cuadrado para los años 2019 y 2022, respectivamente; y a partir de dichos valores, utilizando la tabla del IPC-Histórico, calcularon el valor del metro cuadrado para el año 2011. Sin embargo, para determinar adecuadamente este valor, era necesario verificar y excluir cualquier plusvalía generada con ocasión de la propia invasión, como redes de servicios públicos, vías, entre otros.
Al respecto, cabe traer a colación lo expresado por el H. Consejo de Estado en Sentencia del 27 de marzo de 2015117 sobre la forma como debe liquidarse el valor de un predio que haya sido objeto de despojo definitivo: “… en caso de que se llegare a considerar que la conducta de la(s) entidad(es) pública(s) demandada(s) produjo la pérdida del derecho de propiedad, se deberá tener como base de la liquidación el valor del predio al momento de la ocupación, con la exclusión de toda plusvalía que se pudiere generar con ocasión de la propia situación perturbadora del statu quo (mejoras, redes de servicios públicos, vías, etc.), puesto que ellas son consecuencia o producto de la situación dañosa” (Subrayas de la Sala).
Las anteriores son razones suficientes para descartar las experticias realizadas, como quiera que no reúnen los requisitos exigidos para su validez y eficacia. En este orden de ideas, dado que con las pruebas periciales practicadas en el presente asunto no fue posible determinar el valor del bien inmueble para la época de su ocupación ilegal (mayo de 2011), la Sala condenará en abstracto al Municipio de Valledupar, de conformidad con lo estatuido en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para que se cuantifiquen con exactitud el valor de este perjuicio.
Para tal efecto, la parte demandante deberá promover incidente en el término indicado en el artículo precitado, en el que se deberá acreditar el valor comercial del bien inmueble de propiedad de la Sociedad O.G.B. S.C.S., identificado con la ficha catastral No. 01-03-0224-0002-000 y matrícula inmobiliaria 190-90267 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, el cual deberán acreditar los siguientes aspectos: (i) La medición del área superficiaria real de la totalidad del bien inmueble de propiedad de la Sociedad O.G.B. S.C.S., a que se refiere este proceso.
(ii) La determinación del área objeto de la ocupación por parte de los terceros. (iii) La especificación de las condiciones urbanísticas del entorno del inmueble ocupado, para la fecha de los hechos, que incidían positiva y negativamente para el mes de mayo de 2011 en la determinación del valor comercial que tenía el inmueble. (iv) Los factores de valorización y de desvalorización de la propiedad raíz en la zona para el momento de la ocupación, excluyendo cualquier plusvalía generada con ocasión de la propia ocupación ilegal, tales como edificaciones, mejoras, redes de servicios públicos, vías, u otro tipo de construcciones que se hubieren efectuado con posterioridad a la ocupación. (v) La determinación del avalúo del inmueble mencionado, se hará con base en los criterios técnicos establecidos en la Resolución 620 de 2008118, proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y demás normas concordantes o que la hayan modificado. 117 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, rad.: 08001-23-31-000-1999-02289- 01(34121), M.P.: Hernán Andrade Rincón. 118 Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 37 (vi) El precio del inmueble que se establezca según los anteriores parámetros y para la fecha en que fue ocupado ilegalmente - mayo de 2011-. será actualizada al día en que se produzca el dictamen. Por otra parte, la presente sentencia, junto con el auto que decida el incidente de regulación de condena, deberá protocolizarse e inscribirse ante la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente para que sirva de título traslaticio de dominio, de manera que el bien inmueble identificado con la ficha catastral No. 01-03-0224-0002-000 y matrícula Inmobiliaria 190-90267 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 del Barrio O.G.B en la ciudad de Valledupar, comprendido en la indemnización final pase a ser propiedad del Municipio de Valledupar, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 190 y 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5.3.4.
Liquidación de perjuicios materiales – Lucro cesante. Entiéndese por lucro cesante, la ganancia o provecho que dejó de reportarse a consecuencia de la concreción del daño antijurídico. Doctrinaria y jurisprudencialmente se ha sostenido que el lucro cesante, puede presentar las variantes de consolidado y futuro, y este ha sido definido como “el reflejo futuro de un acto ilícito sobre el patrimonio de la víctima, que justamente por ser un daño futuro exige mayor cuidado en caracterización o cuantificación”119.
En la demanda se solicita por concepto de lucro cesante el pago de la suma de $42.102.896.600,30 pesos, correspondientes a la ganancia o provecho dejado de percibir como consecuencia de la ocupación del predio de su propiedad, ante la imposibilidad de ejecución del proyecto de viviendas de interés social, para lo cual ya se había obtenido la correspondiente Licencia de Urbanización y Construcción No. 02001-2-12-0420 expedida el 4 de enero de 2013 y con fecha de ejecutoria del 20 de febrero de 2013, por parte de la Curaduría Urbana No. 2 de Valledupar, y se había realizado el respectivo loteo del predio.
Revisadas las pruebas obrantes en el plenario, se observa que efectivamente el 4 de enero de 2013 la Curaduría Urbana de Valledupar No. 2, otorgó a favor de la Sociedad O.G.B. S.C.S., la Licencia de Urbanización y Construcción No. 02001-2- 12-0420120 sobre el lote de terreno urbano con una extensión superficiaria de 103.434 m2 identificado con la ficha catastral 01-03-0224-0002-000 y matrícula inmobiliaria 190-90267, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 de la Urbanización O.G.B. en la ciudad de Valledupar, con vigencia de 36 meses, y que el 27 de septiembre de 2013 la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar otorgó a favor de la Sociedad O.G.B. S.C.S., la escritura pública No. 1.574121, en la cual consta el “Loteo” del mencionado predio, en 16 manzanas, identificadas con los numerales 1 y 2 y con los literales A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M y Z, integradas por 335 lotes.
No obstante, la Sala advierte que los actos de licencia de urbanización y “Loteo” del terreno son posteriores tanto a la ocupación ilegal del terreno, ocurrida el 29 de mayo de 2011 según la querella policiva122 presentada por la Sociedad O.G.B. S.C.S. ante la Alcaldía Municipal de Valledupar el 23 de junio de 2011, como a la 119 CAVALIERI FILHO, Sergio, Programa de responsabilidad civil, 6ª edic., Malheiros editores, Sao Paulo, 2005, pág. 97. 120 Ver folios 115-120 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 121 Ver folios 121-210 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico. 122 Ver folios 211-212 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico.
Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 38 expedición del fallo de tutela123 por parte del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. Así las cosas, se advierte por la Sala, de una parte, que la demandante tenía conocimiento de ocupación del inmueble y la consecuente grave problemática social –la protección de sujetos de especial protección como desplazados, madres cabeza de familia, etc.– que debía solventarse antes de la restitución de su inmueble.
Lo que lleva a que se deba negar el reconocimiento de estos perjuicios reclamados con base en dos argumentos principales: (i) La demandante emprendió su proyecto a sabiendas que no estaban dadas las condiciones necesarias para su ejecución, con lo cual pretende aumentar el monto del perjuicio sobre la base de la frustración de un proyecto productivo ideado después la ocurrencia del hecho dañoso, lo que de contera contraviene al deber de mitigación del daño, y (ii) las mismas circunstancias cronológicas implican de otro lado, que el perjuicio reclamado, para el momento de la ocurrencia de los hechos, apenas tenía el carácter de hipotético, porque su configuración como perjuicio real o futuro apenas se consolidó una vez obtenida la licencia de construcción dos años después de la invasión. Es que dicho proyecto no estaba consolidado y por tanto la expectativa de lucro por esa supuesta actividad constructiva es apenas un perjuicio hipotético o eventual, por lo que la certeza requerida para el reconocimiento de la indemnización solicitada no se puede reconocer, pues se recuerda que en el derecho indemnizatorio el perjuicio que debe repararse es solo aquel que efectivamente se produce con los hechos acciones u omisiones que dan lugar a su producción. Esta indemnización solo procede ante daños presentes o futuros que se manifiesten de manera cierta y no como una simple ideación de la víctima.
Se itera entonces que la indemnización reclamada deviene improcedente, en la medida que, de acuerdo con la teoría básica de la valoración del daño y su resarcimiento, debe repararse únicamente el daño efectivamente causado, descartando de la indemnización los perjuicios de carácter hipotéticos o eventuales124. En cuanto a la certeza del daño, la doctrina ha sido unánime al sostener que esta característica contrae el hecho de que el daño no sea eventual o hipotético, sino ostensible, demostrable y sustentable desde el plano fenomenológico de las cosas: “La existencia es entonces la característica que distingue al perjuicio cierto.
Pero, si la existencia del perjuicio es la singularidad de su certeza, no podemos sin embargo confundir las diferencias entre la existencia del perjuicio y la determinación en su indemnización. En efecto, según el profesor Chapus, “lo que el juez no puede hacer, en ausencia de la determinación del perjuicio, es otorgar una indemnización que repare, y ello por la misma fuerza de las cosas, porque la realidad y dimensión del perjuicio son la medida de su indemnización. Pero bien puede reconocer que la responsabilidad se compromete cuando la existencia del perjuicio se establece, sin importar las dudas que se tengan acera de su extensión”.
En la doctrina colombiana el profesor Tamayo Jaramillo enuncia que, según la jurisprudencia, se “distingue entre la existencia del perjuicio y la de su cuantía, aceptando que lo indispensable es la prueba de la primera, con lo cual se abre camino para que, en un incidente posterior, se demuestre el monto de la segunda”. (…) Para que el perjuicio se considere existente es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio, 123 Proceso con radicado No. 20-001-33-31-002-2012-00160-00 (Ver folios 220-242 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1).pdf” del expediente electrónico). 124 Tamayo Jaramillo, Javier.
Tratado de responsabilidad civil. Tomo II. Editorial Legis, Bogotá – D. C., 2° edición, 2007, páginas 339 – 340. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 39 bien sea que efectivamente ya se produjo, bien sea probando que, como lo enuncia una fórmula bastante utilizada en derecho colombiano, el perjuicio aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual.
Pero debemos subrayar que no debe confundirse perjuicio futuro con perjuicio eventual e hipotético, puesto que aquel es indemnizable, siempre y cuando se demuestre oportunamente que se realizará”125 -Sic- Sin perjuicio de lo anotado, la Sala considera que el trámite y expedición de la licencia de urbanización y construcción en el año 2013, así como el loteo del terreno, lejos de acreditar la existencia de un perjuicio material a título de lucro cesante, demuestran el incumplimiento del deber de mitigación del daño por parte de la accionante, pues, a pesar de tener pleno conocimiento de la invasión masiva de su predio por personas en evidente estado de vulnerabilidad, quienes además fueron objeto de protección constitucional, debió abstenerse de realizar acciones que incrementaran la dimensión del daño. En este caso, emprender un proyecto de vivienda de interés social, la deslegitima, sin lugar a dudas, en la causa para exigir el pago de la ganancia dejada de percibir de dicho proyecto.
Cabe señalar que el deber jurídico de mitigación del daño halla sustento jurídico en el principio de buena fe, el cual impone a la víctima del hecho dañoso la obligación de actuar con probidad y cautela para evitar que el daño se produzca, o para impedir que el daño ya sufrido se extienda o amplíe innecesariamente. Este principio es aplicable a toda situación jurídica, como se desprende del artículo 83 de la Constitución Política.
Así lo expone (Jaramillo J. págs. 160-166)126, quien enseña que la buena fe debe guiar la conducta de las partes en todo ámbito jurídico. Así entonces, según la situación en concreto, se puede afirmar que aquella víctima que, tras ocurrir el hecho dañoso, no actúa para atenuar sus consecuencias, no queda legitimada en la causa para exigir la totalidad de la cuantificación del perjuicio, lo que se traduce en que puede perder el derecho a la reparación, al menos parcialmente, por no haber estado dispuesta a limitar activamente la ocurrencia del daño. En consecuencia, la pretensión principal de indemnización a título de lucro cesante, en el monto y por la causa invocada no prospera.
Por otra parte, este Tribunal también rechaza la pretensión subsidiaria127 consistente en el pago por concepto de lucro cesante del valor correspondiente al interés técnico que dejó de producir el valor del inmueble invadido, a una tasa del 6% anual, liquidado desde el 29 de mayo de 2011, fecha de la ocupación ilegal, hasta la fecha en que se profiera la sentencia, comoquiera que, aunque el H. Consejo de Estado ha reconocido el interés puro legal a título de lucro cesante en casos de ocupación de inmuebles por trabajos públicos, lo cierto es que el caso sub examine gira en torno la ocupación ilegal y masiva realizada por un grupo indeterminado de personas de quienes se presume su condición de vulnerabilidad, que se produjo sobre un bien en el que la parte actora no estaba generando ningún tipo de productividad.
No desconoce la Sala que en reiteradas ocasiones el Consejo de Estado, ha reconocido el lucro cesante referido, al menos desde 1997 cuando en la sentencia dictada con ponencia del Dr. Ricardo Hoyos Duque el (03-04- 1997) en el radicado número: 9718 se dijo que: 125 Henao, Juan Carlos. El daño. Editorial Universidad Externado de Colombia, Bogotá – D.C. 1° edición, 2007, páginas 130 – 131. 126 Jaramillo, C. I. (2013).
Los deberes de evitar y mitigar del daño. Bogotá: Temis. 127 Ver folio 5 del archivo “01ExpedeinteDigital(C1)” del expediente electrónico. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 40 “En el evento de la ocupación de inmuebles por trabajos públicos, si se solicita el pago del daño emergente al momento de producirse la ocupación debidamente indexado, la indemnización es compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad condenada, luego el único lucro cesante susceptible de reconocerse será la rentabilidad del dinero.
No es posible entonces solicitar al mismo tiempo que la compensación indemnizatoria (daño emergente) y su rentabilidad (lucro cesante), el pago de lo que el terreno hubiere dejado de producir.” Y así se ha reiterado en casos de ocupación de inmuebles accedido esta pretensión a los demandantes128, decisión que ha sido adoptada en casos similares desde entonces, pero siempre con la connotación que dicha indemnización obedece al concepto de la productividad del bien.
En sentencia del 12 de noviembre de 2014, expediente con radicación número: 25000-23-26-000-1998-15983-01(28858), el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo reconoció el interés puro legal a título de lucro cesante por la ocupación; no obstante, en el caso estudiado había certeza de la explotación económica que el demandante ejercía sobre el bien ocupado, la cual fue interrumpida o imposibilitada por el desvío del rio Bogotá para la construcción de la segunda pista del aeropuerto.
En decisión de la alta Corporación del 13 de noviembre de 2014, dictada en el expediente con radicación número: 25000-23-26-000-2003-00610-01(32713) se dijo lo siguiente: “41. Del mismo modo considera acertada la decisión de reconocer el interés técnico legal a título de lucro cesante teniendo en cuenta que tratándose de supuestos de ocupación permanente de inmuebles por parte de la administración, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que “la indemnización es compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad condenada, luego el único lucro cesante susceptible de reconocerse será la rentabilidad del dinero.
No es posible entonces solicitar al mismo tiempo que la compensación indemnizatoria (daño emergente) y su rentabilidad (lucro cesante), el pago de lo que el terreno hubiere dejado de producir”. Y en providencia dictada el 28 de enero de 2015 en el proceso con radicado 760012331000-20010518701 (34.170) Actor: “GANAPEZ LTDA. GANADOS Y PESCADOS LTDA.” Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional se trajo a colación el siguiente apartado de otra sentencia dictada en el año 2014: “ que si bien el actor va a recibir el valor equivalente al valor comercial del terreno a la fecha de 28 de octubre de 1996 debidamente actualizado para la fecha de expedición de la presente sentencia, con el propósito de que se le repare integralmente el daño sufrido, tiene derecho, también a título de lucro cesante, a que se le reconozcan los intereses que pudo percibir sobre ese capital desde el 28 de octubre de 1996, fecha en la cual empezó el vertimiento de aguas negras sobre sus predios, hasta la fecha de la providencia que liquide el incidente de liquidación de perjuicios.
“Con este reconocimiento se reitera la jurisprudencia de la Sala en el 128 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil ocho (2008). Radicación número: 19001-23-31-000-1995-02016-01(15535). Actor: EUDALDO VALENCIA E. Y OTROS.
Demandado: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 41 sentido de que el interés puro legal se reconoce a título de lucro cesante, porque busca compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital y, en consecuencia, hace parte de la indemnización integral y es compatible con la indexación”.
Pero advierte también esta Sala del Tribunal del Cesar que del recuento de los hechos sucedidos a la sociedad GANAPEZ, fluye que el predio objeto de la ocupación resarcida sí venía siendo explotado económicamente, lo que justifica el haberse accedido a la indemnización por el lucro cesante. Y también sucedió en el caso fallado por el Consejo de Estado en 1997, citado párrafos atrás, en el que de los hechos de la demanda se extrae que el predio ocupado por el municipio de Morroa –Sucre-, también estaba siendo explotado económicamente con el ejercicio de actividad pecuaria y además el mismo municipio se aprovechó económicamente con actividades de minería. Pero en el caso que ahora resuelve esta Sala, no se advierte que el predio ocupado para el año 2011 por los terceros invasores, hubiere sido objeto de explotación económica.
En efecto, se advierte que en este caso particular no se aportó ningún elemento de convicción que demostrara que el predio objeto de ocupación ilegal estuviera siendo aprovechado económicamente mediante el ejercicio de alguna actividad productiva como el arrendamiento del inmueble, la producción agrícola o pecuaria, y la gestión inmobiliaria apenas vino a intentarla la sociedad demandante para el año 2013, cuando ya el inmueble había sido invadido y se habían iniciado las acciones administrativas y policivas tendientes a su recuperación. Nótese cómo la sociedad demandante adquirió el inmueble desde el año 2002 según los hechos de la demanda, sin que esté demostrado en el expediente que el mismo haya sido objeto de cualquier clase de explotación económica desde esa fecha hasta el momento de la invasión. En ese sentido, se itera que es deber de la parte demandante no solo solicitar el reconocimiento de la indemnización que pretenda, sino también demostrar la causación puntual del daño, y en este expediente no milita prueba concreta y concluyente que permita tener por demostrado que la sociedad actora estuviere obteniendo para la fecha de la ocupación algún tipo de renta producto de la explotación del inmueble, y por ello es que se repite que como en las acciones indemnizatoria tan solo se repara el daño acaecido, solo dicho daño, y no el que hubiere podido padecer la víctima ante eventos hipotéticos o supuestos, no será del caso en este asunto indemnizar por el concepto lucro cesante al propietario de un bien cuya explotación económica es nula, pues en este caso el menoscabo sufrido por el demandante queda perfecta, equitativa y justamente compensado con el pago valor del bien, establecido para la fecha del daño, y actualizado al día en que dicho pago se produzca.
En esta dirección que ahora adopta el Tribunal lo hizo también el Consejo de Estado en el año 2011129 en estos términos: “Como corolario de lo anterior, se concluye sin anfibología que los daños y perjuicios resarcibles son aquellos que tienen su origen directo en la invasión de hecho por parte de la población que se asentó en una porción de terreno 129 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. Consejero P: Enrique Gil Botero.
Sentencia del 26-07-2011. Exp: 005001232500019940069 01 Radicación interna No: 21.148 Actor: Grupo Restrepo Arango Ltda. Demandado: Municipio de Turbo y otros Proceso: Acción de reparación directa Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 42 de 3.5 hectáreas de la finca Las Margaritas de propiedad del Grupo Restrepo Arango Ltda., razón por la cual se tendrán en cuenta las valoraciones efectuadas por los peritos en su experticia, sin que haya lugar a reconocer el lucro cesante solicitado en la demanda como quiera que no se acreditó que el terreno invadido estuviera dispuesto para la siembra de banano; a contrario sensu, lo que quedó establecido es que al momento de la ocupación el terreno no estaba siendo explotado económicamente.” Ante la magnitud de esta problemática social que imposibilita la recuperación o restitución del inmueble, y en vista del desequilibrio de las cargas públicas sufrido por la accionante, se reconoce entonces el valor comercial del bien inmueble invadido, a la fecha de la ocupación, y actualizado al día del pago de la condena, que es el único daño demostrado, en aplicación del régimen objetivo de responsabilidad por daño especial, como lo ha determinado en eventos como el presente, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado130 al reconocer “… el valor del predio al momento de la ocupación, con la exclusión de toda plusvalía que se pudiere generar con ocasión de la propia situación perturbadora del statu quo (mejoras, redes de servicios públicos, vías, etc.), puesto que ellas son consecuencia o producto de la situación dañosa”.
Por lo tanto, para esta Sala, el único daño acreditado no es otro que el detrimento o menoscabo patrimonial que sufrió la Sociedad O.G.B. S.C.S. por la pérdida del derecho de dominio sobre el bien inmueble identificado con la ficha catastral No. 01- 03-0224-0002-000 y matrícula Inmobiliaria 190-90267 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, a raíz de la ocupación masiva por un grupo indeterminado de personas en condición de vulnerabilidad.
Esto significa que el daño a resarcir en el caso de autos se circunscribe al reconocimiento del valor comercial del inmueble invadido. 5.4. Condena en costas. Finalmente, no habrá condena en costas, pues en el presente caso se advierte que la prosperidad de las pretensiones fue apenas parcial, en tanto no se reconocieron los perjuicios en la cuantía solicitada en la demanda, en tanto con base en lo dispuesto por el artículo 365 – 5 del CGP, resulta factible abstenerse de proferir dicha condena.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Valledupar, por el daño antijurídico ocasionado a la Sociedad Comercial O.G.B. S.C.S., con la ocupación definitiva o invasión masiva del lote de terreno urbano identificado con la ficha catastral No. 01-03-0224-0002-000 y Matricula Inmobiliaria 190-90267 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 del Barrio O.G.B. en la ciudad de Valledupar, de conformidad con lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR EN ABSTRACTO, al Municipio de Valledupar a pagar a la Sociedad Comercial O.G.B. 130 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, rad.: 08001-23-31-000-1999-02289- 01(34121), M.P.: Hernán Andrade Rincón. Reparación Directa Proceso No. 20-001-23-33-000-2019-00324-00 Sentencia de 1ª Instancia 43 S.C.S., los perjuicios correspondientes al daño material en la modalidad de daño emergente, en los términos indicados en la parte motiva de esta decisión. Para efectos de liquidar los perjuicios reconocidos, el demandante deberá promover incidente de regulación de condena de acuerdo a lo normado en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los términos descritos en la parte motiva de esta sentencia, so pena de perder en su totalidad los perjuicios causados con ocasión del daño antijurídico objeto de la litis.
TERCERO: La presente decisión, junto con el auto que decida el incidente de regulación de condena debidamente ejecutoriados, deberán protocolizarse e inscribirse ante la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente para que sirva de título traslaticio de dominio, de manera que el bien inmueble identificado con la ficha catastral No. 01-03-0224-0002-000 y Matrícula Inmobiliaria 190-90267 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, localizado en la Carrera 7 No. 44-620 del Barrio O.G.B. en la ciudad de Valledupar, comprendido en la indemnización final pase a ser propiedad del Municipio de Valledupar, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 190 y 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo previsto en los artículos 192, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 068. CARLOS MARIO ARANGO HOYOS DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Magistrada MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Presidente Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 033a6fb8b8a39769a21584a133cabd4a3f7d1c0314a8d157938edfa7e24eeba8 Documento generado en 11/07/2024 02:24:09 p. m. Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica