TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – APELACIÓN AUTO (EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: COLPENSIONES DEMANDADO: FRANCISCO JOSÉ ESCOBAR ARGOTE RADICACIÓN: 66001-33-33-003-2020-00200-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I.- ASUNTO. - Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra el auto proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Valledupar de fecha 7 de junio de 2023, por medio del cual se negó la suspensión provisional de lo efectos del acto administrativo demandado.
II.- ANTECEDENTES RELEVANTES. - En el presente caso, la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor FRANCISCO JOSÉ ESCOBAR ARGOTE, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. SUB-191427 de 18 de julio de 2018, a través de la cual se le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez.
En el mismo escrito introductorio, la entidad solicitó la suspensión provisional del acto acusado, pues considera que la pensión de vejez del demandado, fue reconocida con violación del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 02 de la Ley 797 de 2003, por indebido traslado al fondo de pensiones, cuando le faltaban menos de 10 años para alcanzar la edad mínima para pensionarse.
III.- PROVIDENCIA APELADA. - El juzgado de instancia, en la providencia apelada, decidió negar la suspensión provisional solicitada con base en los siguientes argumentos: Nulidad y restablecimiento Proceso Nº 2020-00200-01 Auto que resuelve apelación auto 2 “(…)En este orden, es claro que en el presente asunto se debe analizar si el señor FRANCISCO JOSÉ ESCOBAR ARGOTE al momento de su traslado a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, cumplía las condiciones para regresar – en cualquier tiempo- al régimen de prima media con prestación definida, máxime si se tiene en cuenta que en la parte considerativa de la Resolución No. SUB 191427 de 18 de julio de 2018, se consignó que “… el señor ESCOBAR ARGOTE FRANCISCO JOSE, realizó un traslado al fondo privado HORIZONTE y se regresó al régimen de prima media Colpensiones el 01 de julio de 2009 (…)”, para lo cual se hace necesario examinar todo el expediente administrativo, el cual – dicho sea de paso- no se avizora en el plenario.
Aunado a ello, deberá establecerse si en caso de existir irregularidades en el traslado del demandado al régimen de prima media con prestación definida, las mismas conllevan o no a la anulación del acto administrativo acusado. En este punto, este Despacho aclara que al resolverse una medida cautelar el juez debe ser muy cauteloso y guardar moderación, a fin de que el decreto de la medida no signifique tomar partido definitivo en el juzgamiento del acto ni prive a la autoridad pública que lo produjo o al demandado, de que ejerzan su derecho de defensa y que para la decisión final se consideren sus argumentos y valoren sus medios de prueba, máxime si se tiene en cuenta que el inciso 2° del artículo 229 del CPACA, “la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento” Aunado a lo anterior, se establece que acceder a la suspensión provisional deprecada por la entidad demandante contraría el principio de confianza legítima a que tiene derecho el demandado, pues, es evidente que se le ha creado una expectativa, teniendo en cuenta que, desde el 18 de julio de 2018, mediante Resolución No. SUB 191427, se le reconoció el pago de la pensión de vejez, es decir, que su derecho pensional se encuentra definido por la misma entidad demandante desde esa fecha.
(…) Finalmente, advierte el Despacho en el presente asunto no se encuentra acreditado que con el pago de la mesada pensional reconocida al demandado se esté ocasionando un perjuicio irremediable a la entidad demandante o, que los efectos de la sentencia resulten nugatorios por el no decreto de la medida cautelar. Así las cosas, lo pertinente será que la legalidad del acto administrativo atacado se defina en la decisión que ponga fin al presente proceso, donde se deberán sopesar y adoptar las medidas que definan el derecho pensional del demandado en este complejo asunto.
En consecuencia, se negará la medida de suspensión provisional solicitada por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES.” (Sic, índice 00014 Samai primera instancia) IV.- RECURSO DE APELACIÓN. - El apoderado judicial de la parte demandante, presentó recurso de apelación en contra de la decisión anterior, persiguiendo que sea revocada, por cuanto considera que la prestación económica reconocida por la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones a favor del señor FRANCISCO JOSÉ ESCOBAR ARGOTE, asumida en la Resolución SUB 191427 de 18 de julio de 2018, no se ajusta a derecho, dado no estuvo conforme a los requisitos de la normatividad aplicable a la materia, e la medida en que vulneró de forma directa el artículo 13, Nulidad y restablecimiento Proceso Nº 2020-00200-01 Auto que resuelve apelación auto 3 literal e, de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre reconocimiento pensional.
Lo anterior, teniendo en cuenta que a la fecha del traslado de régimen pensional y afiliación ante COLPENSIONES, contaba con 55 años de edad, es decir, que se encontraba a menos de 10 años para alcanzar la edad mínima para pensionarse, razón por la cual, en los términos del artículo 13 literal E de la Ley 100 de 1993, no resultaba válido el traslado, es decir, que este traslado no produce efecto jurídico alguno, al no materializarse dentro de los parámetros consagrados en la norma señalada.
Finaliza diciendo, que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones y de sostenibilidad de rango constitucional establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2005; por cuanto no puede asumir la entidad un pago de una mesada pensional de un afiliado que no reúne los requisitos de ley establecidos para acceder a la pensión de vejez.
Ratifica, que el pago en exceso es un perjuicio inminente en contra de la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones se configura en la medida en que dicho sistema debe disponer de un flujo permanente de recursos que permita su mantenimiento y adecuado funcionamiento, y el no recuperar los dineros pagados de más afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que sí tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombiano. V.- CONSIDERACIONES. - 5.1.- COMPETENCIA. - El Tribunal es competente para estudiar el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, en aplicación de lo previsto en el numeral 2, literal h del artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, que en lo pertinente indica: “La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente.” (Subraya fuera de texto). 5.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - Le corresponde a la Sala determinar, si se debe o no revocar la providencia del a quo, en cuanto negó la medida de suspensión provisional solicitada por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, para ello, se deberá analizar los requisitos para decretar medidas cautelares, de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 5.3.- FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES. - El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, señala sobre la procedencia de las medidas cautelares, lo siguiente: Nulidad y restablecimiento Proceso Nº 2020-00200-01 Auto que resuelve apelación auto 4 “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.” (Sic para lo transcrito) (Subrayas fuera del texto) De conformidad con esta normativa, las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte –debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares, el artículo 230 del CPACA, señala cómo están reguladas y clasificadas, así: “Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.” (Sic) (Subrayas fuera) Nulidad y restablecimiento Proceso Nº 2020-00200-01 Auto que resuelve apelación auto 5 Al tenor de esta norma, las medidas cautelares pueden ser: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.
En cuanto a los requisitos para decretar las medidas cautelares, el artículo 231 íbidem, consagra: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” (sic, el resaltado es nuestro) Lo anterior quiere decir, que el juez cuenta con un amplio criterio de aplicación para la adopción de una medida cautelar, no obstante, a voces del artículo 229 del CPACA, transcrito, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente, el solicitante debe presentar «[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla …” (Sic) Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: “«[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se Nulidad y restablecimiento Proceso Nº 2020-00200-01 Auto que resuelve apelación auto 6 sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]”1 (Sic para lo transcrito). 5.4.
CASO CONCRETO. - Tal como fue señalado al momento de plantear el problema jurídico, lo primero que debe ocuparse la Sala, es determinar si la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante con el escrito de demanda, fue oportuna, y, si amerita o no el decreto de la medida solicitada. Así pues, como ya se señaló, al tenor de lo regulado en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, las medidas cautelares, cualquiera que ellas sean, pueden solicitarse en cualquier momento del proceso, lo que en armonía con lo regulado en el artículo 231 ídem, evidencia, que con la solicitud, se pueden presentar pruebas, pues de hecho un criterio para estudiar la procedencia o no de la suspensión provisional de un acto, es cuando la violación surja del estudio de las pruebas allegadas con la petición. Ello quiere decir, que, al haber solicitado la parte demandante con la demanda la medida cautelar, esta solicitud se considera oportuna, por lo que era procedente que el juez entrara a analizar si procedía o no decretarla.
Ahora bien, al estudiar las razones alegadas con la solicitud del decreto de la medida cautelar, y lo señalado en el recurso de alzada, salta a la vista, que la petición fue formulada por Colpensiones, con la finalidad de que cesaran los efectos jurídicos de la Resolución SUB-191427 de 18 de julio de 2018, a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor FRANCISCO JOSÉ ESCOBAR ARGOTE, toda vez que para cuando éste se trasladó a la entidad pensional, le faltaban menos de 10 años para alcanzar la edad mínima para pensionarse.
Para la parte demandante, lo anterior, constituye un quebrantamiento al artículo 13 literal E de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003, así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre reconocimiento de la pensión de vejez, lo que según su parecer, contradice el Acto Legislativo 01 de 2005 referente a la estabilidad financiera del Sistema de Seguridad Social.
En ese orden de ideas, la Sala anticipa la denegación de la medida implorada, pues no se dan los presupuestos para decretarla, tal como advirtió el juez de primera instancia. Lo anterior, como quiera que a voces del artículo 231 de CPACA, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de 1 Sala Plena, providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente, doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Nulidad y restablecimiento Proceso Nº 2020-00200-01 Auto que resuelve apelación auto 7 las pruebas allegadas con la solicitud, sin embargo, en esta etapa preliminar ello no se comprueba con precisión. Ahora, deviene necesario advertir que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la medida de suspensión provisional de los actos administrativos ha dotado al juez de la potestad de incursionar a mayor profundidad en los fundamentos del solicitante y en las pruebas arrimadas, en procura de dilucidar una manifiesta o inexistente vulneración de las normas superiores invocadas como violadas por el acto demandado, sin embargo, en manera alguna significa, que la norma en cita haya llegado a tener el alcance de flexibilizar el decreto de la suspensión con la mera enunciación de normas infringidas y el aporte de pruebas, pues, desdibujaría la esencia del medio de control de marras.
Luego entonces, la verdadera razón de flexibilización de la norma en el procedimiento para decretar esta excepcional medida, recae sobre el resultado, es decir, si del análisis que se haga ahora, se evidencia la transgresión de normas superiores. Bajo esta perspectiva, entonces es claro, que la violación alegada por la entidad demandante, tal como indica el a quo, no surge de la mera confrontación del contenido de las normas, sino que implica un estudio a profundidad que, como tal puede adelantarse en el marco de la sentencia, una vez haya agotado el trámite del proceso, de allí que la medida de suspensión resulte improcedente.
Se acota, que aunque el recurrente señala las normas que cobijaban el derecho pensional, la Sala atisba que los reproches efectuados por la entidad, y, las normas invocadas como vulneradas, no evidencian con suficiente contundencia en esta etapa primigenia del proceso, los presupuestos para decretar la medida provisional que se solicita, por lo cual era procedente su negación, tal como acertadamente consideró el a quo.
Adicionalmente, no basta con que la parte demandante solicite la medida cautelar, sino que también la debe sustentar desde el plano de lo jurídico, para demostrar la apariencia de un buen derecho que permita dar desde el inicio al juzgador, un enfoque de los daños que se están ocasionando sin la práctica de una medida cautelar. En efecto, para que la medida anticipatoria sea procedente, se deben demostrar los requisitos señalados en el artículo 131 del CPACA, y, específicamente para el caso que nos ocupa, deberá demostrar que no practicar la medida cautelar tiene como consecuencia, un perjuicio irremediable, es decir, que la magnitud de la lesión jurídica es tan inmediata que se necesita ejercer por parte de la jurisdicción, acciones que eviten la sucesión continuada del daño. En el caso de autos, tal como señaló el a quo, el perjuicio no se logra evidenciar a simple vista, por lo que era necesario que la parte actora demostrara con las pruebas pertinentes, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, no obstante, en el asunto de autos para la Sala, los derechos que podrían estar en riesgo serían los del pensionado, debido a su edad, y, ante el desconocimiento de si la prestación es el único medio de subsistencia que posee.
En consecuencia, lo anterior, se convierte en un argumento más para negar la medida, con la advertencia de que esta decisión no constituye prejuzgamiento Nulidad y restablecimiento Proceso Nº 2020-00200-01 Auto que resuelve apelación auto 8 alguno, por tanto, una vez se surtan las demás etapas procesales y se tengan los elementos materiales probatorios necesarios, la Corporación puede llegar a una conclusión diferente al emitir una decisión de fondo.
En suma, la decisión de primera instancia será confirmada en su integridad. VI. DECISIÓN. - Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada el día 7 de junio de 2023, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 056, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO PRESIDENTE Firmado Por: Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: c3cbd0870092d61eda169d9c24ba0fe96e5aae4b1c6e7892f2cf25a1662afdb2 Documento generado en 06/06/2024 10:37:46 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica