TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, cuatro (04) de junio de dos mil veinticuatro (2024). ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTE: ALVARO MORÓN CUELLO ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN RADICADO: 20-001-33-33-002-2024-00064-01 MAGISTRADA PONENTE. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección – UNP contra el fallo de tutela de fecha 12 de abril de 2024, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante el cual se tutelaron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.
II.
ANTECEDENTES El marco fáctico y el objeto principal del amparo se sintetizan en los siguientes términos: 2.1.
HECHOS El accionante ALVARO MORÓN CUELLO indicó que fue víctima de un atentado criminal en compañía de su esposa en el que recibió un impacto de bala en el pecho, asimismo, aseveró que en la Fiscalía Novena Seccional de Valledupar cursa una investigación penal por el delito de tentativa de homicidio con el radicado 2000160010862201900120.
Con ocasión a lo anterior, la Unidad Nacional de Protección – UNP implementó para él y su núcleo familiar medidas de protección como miembro dirigente o miembro de grupo político a través de las resoluciones que se enuncian a continuación: “i. - Resolución 00003938 04 de junio de 2019, emitida por el Directos General de la UNP, donde al hacer la evaluación de mi nivel de riesgo se calificó como EXTREMO en una Escala de riesgo de 80% a 100%, validando medidas de protección, extendidas a mi núcleo familiar. ii. - Resolución 0008442 de 17 diciembre de 2020, emanada por el Directos General de la UNP, en la que se expresa que fui presentado ante el grupo de valoración preliminar que determinó mi nivel de riesgo EXTRAORDINARIO, en una escala de 59% a 79%, revalidando las medidas de protección, extendidas a mi núcleo familiar.
Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 2 iii. - Resolución 00003896 de 20 MAYO de 2021, rubricada por el Directos General de la UNP. En su texto se lee que mi nivel de riesgo fue valorado como EXTRAORDINARIO, en una escala de 59% a 79%. revalidando las medidas de protección, extendidas a mi núcleo familiar. iv. - Resolución 00006742 de 01 de agosto de 2022, suscrita por el Director General de la UNP: ponderó mi nivel de riesgo como EXTRAORDINARIO, con una escala de 59% a 79%, ratificando, lo siguiente: (i) esquema de seguridad tipo 3, conformado por un (1) vehículo blindado y tres (3) personas de protección, dos (2) chalecos blindados y dos (2) botones de apoyo y (ii) un esquema tipo 2, conformado por un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección, aprobado por trámite de emergencia, extensivas a mi núcleo familiar.” No obstante, por medio de Resolución 00007733 de 19 octubre de 2023 emitida por el director general de la accionada validó su riesgo como ORDINARIO, en una escala de 49%, en tal sentido la Unidad Nacional de Protección le notificó el 2 de noviembre de 2023 la finalización del esquema de seguridad previamente ordenado.
Así las cosas, el accionante interpuso el recurso de reposición para efectos de que se revocara en todas sus partes la decisión y en su lugar, se dispusiera que el CERREM realizar una nueva valoración validando el nivel de riesgo, empero, por medio de la Resolución DGRP 000996 de 12 febrero de 2024, resolvió no reponer. Luego, indicó que presentó solicitud de corrección de los actos administrativos No. 00007733 de 19 de octubre de 2023 y 000996 del 12 de febrero de 2024, que a su vez fue respondida desfavorablemente a través del OFI24-00011080 de 28 de febrero de 2024, por el jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional de Protección (UNP).
El actor manifestó la inconformidad de la repuesta hubiere sido proferida por un funcionario distinto al director general de la UNP, en tanto es quien está legalmente obligado a resolver las correcciones de los actos administrativos por él promulgados. Finalmente, declaró que el 18 de marzo de 2024, radicó y envió una petición al jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, sin embargo, hasta la fecha no ha recibido respuesta. 2.2.
PRETENSIONES Constituyó el objeto de la presente tutela, las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se restablezca el esquema de seguridad que teníamos asignados por la Unidad Nacional de Protección: (i) esquema de seguridad tipo 3, conformado por un (1) vehículo blindado y tres (3) personas de protección, dos (2) chalecos blindados y dos (2) botones de apoyo y (ii) un esquema tipo 2, conformado por un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección, aprobado por trámite de emergencia, extensivas a mi núcleo familiar, mientras y hasta cuando queden debidamente ejecutoriados y en firme las resoluciones No. 00007733 de 19 octubre de 2023 y 000996 del 12 febrero de 2024, donde se ordena finalizar los esquemas de seguridad que tenemos asignados para nuestra protección, una vez se hallan definidos por el Director General de UNP.
SEGUNDO: Se libre orden en el mismo sentido a la autoridad accionada, a fin de que suspenda cualquier trámite que guarde íntima conexidad con el acto violatorio de los derechos fundamentales recabados en protección, y particularmente el de trámite de recursos en curso.” (sic) Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 3 III.
TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de fecha 1 de abril de 2024, fue admitida la presente acción constitucional en contra de la Unidad Nacional de Protección, a quien le fue concedido el término de dos (2) días para que ejerciera su derecho a la defensa respecto a los hechos y pretensiones aducidos en la tutela. De otro lado, y respecto a la medida provisional solicitada por el actor en escrito de la acción tuitiva, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar dispuso conceder a medida provisional solicitada, por lo que, se ordenó a la Unidad Nacional de Protección continúe con el esquema de seguridad que tenía asignado el señor Álvaro Morón Cuello.
IV. CONTESTACIÓN La autoridad accionada dio respuesta a la acción de amparo constitucional durante el trámite de la primera instancia en los siguientes términos: 4.1 UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN: El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP, mediante escrito de fecha 08 de abril de 2024 manifestó que, verificada la base de la entidad respecto al caso del señor Álvaro Morón Cuello se observó que el esquema de protección fue finalizado por tener un riesgo ordinario de conformidad con el resultado del último estudio de riesgo, esto en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015.
Precisado el gravamen anterior, advirtió que con el inicio de las gestiones para implementar los esquemas de protección tipo 2 y tipo 3 se estaría contrariando lo establecido en el ordenamiento jurídico aplicable al programa de Prevención y Protección que lidera la Unidad Nacional de Protección, en ese sentido, solicitó que se reconsidere la orden judicial y en consecuencia se deje sin efectos.
Así las cosas, consideró que en el presente caso todas y cada una de las pretensiones incoadas por el accionante en su escrito de acción tuitiva no se ajustan al marco normativo y funcional del Programa de Protección, como quiera que causan un agravio injustificado y acarrean destinar recursos que no se encuentran presupuestados para tal fin, conllevando a un detrimento patrimonial y un uso inadecuado de los recursos públicos.
En ese sentido, indicó que la accionada Unidad Nacional de Protección depende de un presupuesto que se debe ejecutar con un acervo legal y justificado, por lo tanto, no puede incurrir en gestiones que no tengan un título jurídico que las amparen, como es el caso del accionante Álvaro Morón Cuello, quien ha sido ponderado con riesgo ordinario y obligan a quienes fungen como ordenadores de gastos, destinar recursos para cumplir con objetivos diferentes a los que han sido establecidos en la ley.
Señaló que en el caso del señor Álvaro Morón Cuello, con el decreto de la medida provisional que ampara la implementación de esquema por vía de tutela se destinarán más de dos millones de pesos ($2,000,000) diarios y sesenta millones de pesos ($60,000,000) al mes, quien se beneficiará del patrimonio público, no cumpliendo con los requisitos que regula el programa de protección y prevención, Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 4 recurso que considera que deberían ser destinados a personas que si tengan un riesgo extraordinario demostrado por medio del estudio de nivel de riesgo.
De la misma manera alegó que el accionante desconoce el ordenamiento jurídico aplicable al caso en concreto (la resolución No. 7733 del 19 de octubre de 2023, confirmada por la resolución DGRP No. 0996 del 12 de febrero de 2024), al ordenar volver a implementar unas medidas que fueron finalizadas por las recomendaciones del Comité CERREM, teniendo en cuenta que él último estudio arrojó como resultado un riesgo ordinario.
En merito con lo expuesto solicitó que se declare improcedente la presente acción constitucional, como quiera que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno invocado por el accionante. IV. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar mediante sentencia de fecha 12 de abril de 2024, adicionada mediante proveido calendado 18 de abril de la misma anualidad, dispuso:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales invocados por el ciudadano ALVARO MORON CUELLO, quien actúa en nombre propio contra la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Resolución 00007733 del 19 de octubre de 2023 que finalizó el esquema de protección a favor del accionante y la Resolución DGRP 000996 del 12 de febrero de 2024 que resuelve un recurso de reposición, respectivamente expedidas por la Unidad Nacional de Protección.
TERCERO: ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, acredite ante el despacho el restablecimiento de: (i) esquema de seguridad tipo 3, conformado por un (1) vehículo blindado y tres (3) personas de protección, dos (2) chalecos blindados y dos (2) botones de apoyo y (ii) un esquema tipo 2, conformado por un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección, extensivas a su núcleo familiar.
CUARTO: ADVERTIR que el presente amparo al derecho fundamental a la vida, seguridad personal, petición y debido proceso administrativo del accionante Alvaro Moron Cuello y la medida de protección se extienden hasta que se decida el medio de control idóneo que éste deberá promover ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UNP.
QUINTO: ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, de respuesta clara y de fondo frente a las peticiones elevadas por el accionante.)” (sic) Lo anterior, con fundamento en que estimó que el accionante es una persona en situación de inminente riesgo y que las determinaciones de la unidad nacional de protección se deben tomar atendiendo los criterios esgrimidos por la Corte Constitucional en sentencia T-1026 de 2002, conforme a los cuales puede inferirse que una persona se encuentra en una situación de mayor vulnerabilidad cuando se acredita, i) la realidad de la amenaza, en el entendido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente, ii) la individualidad de la amenaza, iii) los aspectos subjetivos del amenazado, como, por ejemplo, su pertenencia a un partido político u organización sindical, actividad económica o profesional, entre otras, iv) el contexto histórico, social, económico y/o político en que se presenten las amenazas y, v) la inminencia del peligro.
Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 5 Así mismo, el juez de primera instancia consideró que la UNP al emitir una decisión no tuvo en cuenta el contexto del orden publico en la ciudad de Valledupar y las anteriores circunstancias que fueron reseñadas, dando lugar a la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
V. IMPUGNACIÓN El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP, manifestó que en cumplimiento de Sentencia de primera instancia de fecha 11 de marzo de 2024, adicionada mediante Auto de fecha 18 de abril de 2024, la UNP procedió a hacer entrega del esquema tipo 2 y lo referente al esquema tipo 3, de acuerdo a lo indicado por el Grupo de Implementación de medidas.
En ese sentido, señaló que el señor Álvaro Morón Cuello manifestó que las personas de protección no las recibía hasta que se le implementara el vehículo blindado, “Automotor que se negó posteriormente a recibir en dos oportunidades”, evidenciado con la respuesta dada por el Grupo de Vehículos de Protección de la UNP mediante correo electrónico de fecha 15 de abril de 2024.
Manifestó que su representada ha sido garante de los derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal del señor Álvaro Morón Cuello, como quiera que, han puesto a su disposición, vehículos blindados que cumplen con todas las especificaciones técnicas operativas y de protección establecidas por la Entidad, por lo tanto, quedó demostrado que la UNP no entrega el vehículo blindado por la negativa del actor, quien pretende vehículo con condiciones y especificaciones estéticas de buena higiene y presentación personal.
Precisado lo anterior, advirtió que juez desconoció la competencia exclusiva que le asiste al comité CERREM respecto a las facultades y el marco normativo que regula el Programa de Prevención y Protección que lidera la Unidad Administrativa Especial, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1066 de 2015, que indica que en caso de implementarse medidas de protección, estas tienen una temporalidad de 1 año, no obstante, alegó la accionada, que el juez de primera instancia en la orden judicial desconoció dicha temporalidad, al disponer en la adición de sentencia que las medidas de protección se deben extender hasta que se decida el medio de control idóneo que el actor deberá promover ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UNP.
De la misma manera, señaló que es competencia exclusiva del comité CERREN determinar cuales son los esquemas de seguridad que se deben implementar, ajustar o finalizar de acuerdo con el estudio de nivel de riesgo realizado por la UNP, los cuales cuentan con las herramientas y el personal capacitado para determinar el nivel de riesgo que ostentan los evaluados.
Expuestas, así las cosas, la accionada tomó como fundamento la sentencia T-059 de 2012 que establece lo siguiente: “cuestionar la efectividad del estudio de seguridad, para que sea el juez de tutela el que lo realice o lo evalúe, carece de sentido en cuanto a la naturaleza misma del requisito. El cual como se dijo pretende ser objetivo, justamente para conjurar de manera efectiva el riesgo de los ciudadanos pertenecientes o no a población vulnerable.
Lo anterior resulta lógico, pues el estudio de nivel de riesgo sólo puede tener un resultado confiable cuando se hace por las autoridades encargadas de la seguridad de los ciudadanos. Por ello, el juez de tutela, cuya función no es la seguridad personal de los ciudadanos colombianos, no podría de manera confiable y eficaz determinar quién necesita medidas especiales de protección y quién no”.
Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 6 Por otra parte, indicó que el juez de primera instancia incurrió en violación al debido proceso, toda vez, que se torna improcedente implementar medidas de protección por medio de una acción constitucional, como quiera que se estaría desconociendo la competencia de los delegados interinstitucionales que conforman el CERREM como autoridad administrativa, competencia que fue avalada por la Corte Constitucional para la recomendación de medidas de protección en el marco del estudio de nivel de riesgo, no siendo el juez constitucional el competente para recomendar, modificar o en el caso que nos ocupa, implementar las medidas de protección en el caso particular del señor Álvaro Morón Cuello.
Por último, consideró que en el trámite de la presente acción hubo una defectuosa valoración probatoria toda vez que, el juez de primera instancia omitió la comunicación externa OFI24-00018822 de fecha 8 de abril de 2024 donde se informó al ad quo que la Oficina Asesora Jurídica está facultada para contestar los diferentes requerimiento elevados a la Unidad Administrativa.
Por lo argumentado en precedencia solicitó la revocatoria del fallo de primer grado y que en consecuencia se declarara improcedente la acción de amparo dada la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales. VI. CONSIDERACIONES 6.1. COMPETENCIA Por disposición del artículo 86 de la Constitución Política, y de los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de la impugnación interpuesta contra los fallos de tutela proferidos por los jueces administrativos de este distrito judicial.
6.2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala en primer lugar determinar si la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar mediante la cual fueron amparados de los derechos fundamentales a la vida, seguridad personal y debido proceso administrativo se ajusta a los criterios constitucionales aplicables a la materia.
Por otra parte, y con el fin de resolver la impugnación planteada por la parte accionada, corresponde a la Sala dilucidar si en la sentencia de primera instancia i) se configura defecto orgánico dado que por vía de tutela se ordenó implementar medidas de protección que fueron negadas por el CERREM en el trámite administrativo.
6.3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL A fin de resolver el problema jurídico que enmarca la contienda, la Sala hará precisiones generales sobre la acción de tutela y el contenido de los derechos fundamentales cuya protección se invoca: 6.3.1 Generalidades de la acción de tutela En la Constitución Política de 1991, el constituyente determinó que el Estado Colombiano debía organizarse conforme a los principios de un Estado Social de Derecho, siendo una de sus características fundamentales, aquella en la que las actuaciones y procedimientos regulados deben sujetarse a lo dispuesto en los Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 7 postulados legales.
Así, se consagran los principios y derechos constitucionales que irradian a todo el ordenamiento jurídico su espíritu garantista, buscando la protección y realización del individuo en el marco del Estado al que se asocia. Así las cosas, el artículo 86 de la Constitución Política, crea la acción de tutela como un mecanismo especial que tiene toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas y de las demás personas particulares en los casos que determine la ley.
Advirtiendo que dicha acción procede, sólo cuando el afectado no dispone de otro medio judicial de defensa, o que existiendo éste, no se configure en el mecanismo idóneo o eficaz para salvaguardar los derechos constitucionales violados o amenazados, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar la acusación de un perjuicio irremediable.
De lo anteriormente expuesto, se denotan como características principales de la acción de tutela, las siguientes: • Está instituida para la protección inmediata de derechos fundamentales. • Subsidiariedad, por cuanto solo procede cuando el perjudicado no dispone de otro mecanismo de defensa judicial, o existiendo, no resulta idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales violados o amenazados. • Inmediatez, porque se trata de un mecanismo jurídico de protección inmediata, procedente cuando se hace preciso disponer de la guarda efectiva, concreta y actual de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
En este sentido, la procedencia excepcional de la acción de tutela exige del juez constitucional un análisis concreto de la situación particular del afectado, con el fin de determinar si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente idóneo para proteger de manera integral sus derechos fundamentales, ya que, de determinarse que ello no es así, el conflicto planteado trasciende el nivel puramente legal para convertirse en un problema de carácter constitucional. 6.3.2.
De la seguridad personal La Corte Constitucional ha señalado que la seguridad personal tiene tres “manifestaciones” en el ordenamiento constitucional colombiano, esto es: como valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental. En su condición de valor constitucional, la seguridad personal “constituye uno de los elementos cardinales del orden público”, en tanto garantiza “las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional”.
En su carácter de derecho colectivo, la titularidad de la seguridad personal se predica de “todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.)”.
Finalmente, como derecho fundamental, la seguridad personal implica que todas las personas deben “recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”.
Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 8 En relación con esta última manifestación, la Corte ha reiterado que la seguridad personal es un derecho fundamental innominado. A pesar de que no está previsto por la Constitución Política como tal, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 94 ibídem, la seguridad personal es un derecho fundamental, habida cuenta de su intrínseca relación con la dignidad humana y con derechos como la vida y la integridad personal, así como con el deber general de protección de las personas y de sus derechos a cargo del Estado, entre otros.
Del mismo modo, la Corte ha reconocido que la naturaleza ius fundamental del derecho a la seguridad personal también se deriva de su expreso reconocimiento por parte de instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad en estricto sentido, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 7.1), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.1), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1) y la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 3), entre otros.
En términos básicos, la Corte ha señalado que el derecho a la seguridad personal ampara “a los individuos frente a ciertos riesgos contra su vida e integridad personal”. Al respecto, en la sentencia T-719 de 2003, la Corte se preguntó ¿Cuáles son los tipos de riesgo cubiertos por el derecho a la seguridad personal? Desde entonces, ha respondido de manera uniforme que esos “riesgos deben ser [como mínimo] extraordinarios”, bajo el entendido que “el derecho a la seguridad personal no es una garantía de inmunidad frente a cualquier contingencia, riesgo o peligro”, es decir, que este derecho no “comprende vivir libre de temores, ni tampoco la supresión de toda suerte de riesgos”.
Justamente para definir los riesgos extraordinarios y diferenciarlos de otro tipo de riesgos, en la misma sentencia, la Corte acogió la denominada “escala de riesgos”, con cinco niveles diferenciables, a saber: (i) mínimo, es decir, aquel en el cual la persona solo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales; (ii) ordinario, esto es, el soportado por igual por quienes viven en sociedad;
(iii) extraordinario, definido como el que ninguna persona tiene el deber jurídico de soportar; (iv) extremo, que se presenta cuando una persona está sometida a un riesgo extraordinario que, además, es grave e inminente y amenaza con lesionar la vida o la integridad personal; y (v) consumado, lo que indica que el riesgo que la persona no tiene el deber jurídico de soportar se ha concretado, y, por lo tanto, se han vulnerado, de contera, los derechos a la vida o integridad personal.
Posteriormente, en la sentencia T-339 de 2010, la Corte precisó que cuando la jurisprudencia constitucional alude a los tipos de riesgo extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud al concepto de amenaza”. De esta manera, consideró necesario definir, además de una escala de riesgos, una escala de amenazas. Así, clasificó el riesgo en mínimo, que corresponde a la contingencia de daños derivada de la muerte y de enfermedades naturales, y ordinario, referido a la posibilidad de que el daño se derive de factores internos y externos de la persona y de la vida en sociedad.
En tales casos, advirtió, no es posible exigir medidas de protección especial por parte del Estado. En igual sentido, clasificó la amenaza en extraordinaria, es decir, que representa un peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado, y extrema, cuando además de lo anterior, se cierne directamente sobre la vida e integridad personal.
Esta conceptualización de la jurisprudencia constitucional sobre el contenido del derecho fundamental a la seguridad personal y sobre la escala de riesgos fue recogida, parcialmente, por el artículo 3 del Decreto 4912 de 2011, el cual, a su vez, fue compilado por el artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015. En esta disposición Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 9 se definió el riesgo como la “probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar”.
El riesgo se clasifica en (i) ordinario, es decir, “al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad”; (ii) extraordinario, referido a “aquel que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar”, y (iii) extremo, esto es, el “que se presenta al confluir todas las características señaladas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente”.
De acuerdo con esta normativa, el riesgo ordinario “genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección”. En cambio, el riesgo extraordinario comprende el derecho de recibir protección especial por parte del Estado, siempre y cuando sea: (i) específico e individualizable;
(ii) concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas; (iii) presente, no remoto ni eventual; (iv) importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos; (v) serio, de materialización probable por las circunstancias del caso; (vi) claro y discernible; (vii) excepcional, en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
En tales términos, el principal correlativo jurídico del derecho fundamental a la seguridad personal es el deber del Estado de protección de las personas y sus derechos, previsto, entre otros, en el artículo 2 de la Constitución Política. Este deber implica, en términos generales, que le corresponde al Estado garantizar las condiciones para que los habitantes vivan de manera tranquila, libre de amenazas y de riesgos.
Del mismo modo, de este deber se desprenden, entre otras, las obligaciones generales a cargo del Estado relativas a diseñar, adoptar e implementar las medidas necesarias para proteger las personas, así como de precaver y mitigar los riesgos a los que se vean expuestas y que no estén obligadas a soportar. Ahora bien, para los efectos del Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, el deber de protección es definido como aquel en virtud del cual el Estado debe “adoptar medidas especiales para personas, grupos o comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo, que sean objeto de este Programa, con el fin de salvaguardar sus derechos”, según lo previsto por el artículo 2.13 del Decreto 4912 de 2011.
En particular, frente a individuos cuyo nivel de riesgo sea como mínimo extraordinario, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que los contenidos concretos de este deber son los siguientes: (i) “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona”, (ii) “valorar cada situación individual y la existencia, las características y la fuente del riesgo que se ha identificado”, (iii) “definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes”, (iv) “la obligación de asignar tales medios”, (v) “la obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, así como de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución”, (vi) “la obligación de dar una respuesta efectiva, en caso de signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 10 específicas para mitigar o disminuir sus efectos”, y, finalmente, (vii) “la prohibición de adoptar decisiones que generen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias”.
Finalmente, la Corte ha señalado que las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de seguridad deben tener en cuenta las condiciones específicas del afectado y adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros, líderes sindicales, líderes campesinos y comunitarios, líderes indígenas y afrodescendientes y, en general, defensores de derechos humanos. Al respecto, la Corte ha reconocido que estos sujetos “tienen una protección reforzada del riesgo al que están expuestos, por lo mismo, exigen una especial atención y respuesta por parte del Estado, concretamente de las autoridades encargadas de la protección de su vida y seguridad, quienes al momento de evaluar el riesgo al que están expuestas y diseñar la medida de protección adecuada a sus circunstancias, están obligadas a tomar en consideración, como un factor de la mayor pertinencia, tal condición de sujeto de especial protección constitucional que ostenta el afectado”. 6.4.2.
Del programa de prevención y protección a cargo de la UNP en razón de la situación y del nivel de riesgo de las personas Mediante el Decreto 4065 de 2011, el Gobierno Nacional creó la UNP, como entidad encargada del programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal. En particular, dicha entidad tiene por objeto prestar estos servicios para las personas que, por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal.
Igualmente, esta entidad tiene la obligación de garantizar la oportunidad, la eficiencia, la idoneidad y el seguimiento de las medidas que se otorgan. El Decreto 4912 de 2011, compilado en el Decreto 1066 del 2015, organizó el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en riesgo extraordinario o extremo, con base, entre otros, en un “enfoque diferencial”.
Las medidas de prevención son definidas como “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado para el cumplimiento del deber de prevención en lo que se refiere a la promoción del respeto y garantía de los derechos humanos de los sujetos protegidos del programa”. El artículo 10 del Decreto 4912 de 2011 prescribe que las medidas de prevención son las siguientes: (i) los planes de prevención y de contingencia;
(ii) los cursos de autoprotección; (iii) el patrullaje; y (iv) la revista policial. Por su parte, las medidas de protección son “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos”. El artículo 11 clasifica las medidas de protección según el nivel de riesgo y según el cargo.
Las medidas de protección según el nivel de riesgo contiene: (i) el esquema de protección (que contiene, a su vez, 4 tipos de esquema individual y 1 tipo de esquema colectivo); (ii) los recursos físicos de soporte a los esquemas de seguridad; (iii) el medio de movilización; (iv) el apoyo de reubicación temporal; (v) el apoyo de trasteo;
(vi) los medios de comunicación; y (vii) el blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad. Para determinar el nivel de riesgo, la Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 11 necesidad y la idoneidad de las medidas, la UNP cuenta, entre otros, con el apoyo y las recomendaciones del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y del Cerrem.
Según el artículo 6 del Decreto 4912 de 2011, son objeto de protección en razón del riesgo, entre otros, los siguientes sujetos: “1. Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. 2. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas. 3.
Dirigentes o activistas sindicales. 4. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones gremiales. 5. Dirigentes, Representantes o miembros de grupos étnicos. 6. Miembros de la Misión Médica. 7. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario. 8. Periodistas y comunicadores sociales. 9.
Víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, incluyendo dirigentes, lideres, representantes de organizaciones de población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo”. Por su parte, el artículo 7 ibídem enlista a las personas objeto de protección en razón del cargo.
Por su parte, el artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 define el procedimiento ordinario del programa de protección, precisando que tiene fundamentalmente cinco fases, cada una a cargo de una instancia diferente: (i) la UNP realiza el “análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y la existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que desarrolla”;
(ii) el CTRAI se encarga de recopilar la información en campo y realizar consultas a diferentes entidades públicas y organismos de seguridad del Estado; (iii) el GVP se encarga de analizar la situación de riesgo presentada por el CTRAI; (iv) El CERREM se encarga de validar el nivel de riesgo determinado y recomendar al director de la UNP las medidas a que haya lugar; y, finalmente, (v) la adopción de medidas de protección por parte de este último funcionario, la notificación de la decisión, la implementación de las medidas, su seguimiento y su reevaluación. Finalmente, los artículos 44, 45 y 46 del mentado decreto definen, en su orden, las causales de suspensión de las medidas de protección, el procedimiento para la suspensión y, por último, la finalización de tales medidas.
Advirtiendo que las decisiones son de competencia del director de la UNP, previa consulta al CERREM. La suspensión de las medidas asignadas procede por (i) el uso indebido de las mismas, (ii) la solicitud del protegido y (iii) por la licencia de los funcionarios. Por su parte, la finalización de las medidas procede (i) “por el resultado de la valoración de nivel de riesgo, si de este se concluye que la medida de protección ha dejado de ser necesaria o que no la amerita, en atención a la realidad del riesgo que pese sobre el protegido del programa”, (ii) cuando se demuestre la falsedad de la información, (iii) cuando el protegido no permita la reevaluación del riesgo, (iv) por solicitud expresa y libre del protegido, (v) por vencimiento del periodo o cargo, (vi) por imposición de medida de aseguramiento o pena privativa de la libertad, (vii) por imposición de sanción de destitución del cargo, y, finalmente, (viii) por muerte del protegido.
En todo caso, la decisión sobre la suspensión o la finalización de las medidas de protección debe estar motivada y fundada de manera precisa y suficiente, en los estudios y evaluaciones técnicas de seguridad del protegido1. 1 Corte Constitucional, sentencia T-411 de 2018 Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 12
6.4. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO El señor Álvaro Morón Cuello alegando la condición miembro del grupo poblacional dirigente o miembro de grupo político, promueve acción de tutela en contra de la UNP por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, seguridad personal y debido proceso administrativo, ante la finalización del esquema de protección que le había sido asignado en razón del atentado de fecha 25 de febrero de 2019, así mismo, ante las continuas amenazas y persecuciones a las que se vio expuesto.
El despacho de primera instancia, en proveído del 12 de abril de 2024 adicionado con auto de fecha 18 de abril de 2024, resolvió amparar los derechos fundamentales del accionante y dejar sin efectos la Resolución 7733 del 19 de octubre de 2023 y Resolución DGRP del 12 de febrero de 2024, por medio de las cuales se finalizó el esquema de seguridad, de igual forma ordenó acreditar el restablecimiento del esquema de seguridad tipo 3 y tipo 2 del accionante hasta tanto se decida el medio de control idóneo para cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UNP.
Por ultimó ordenó dar respuesta frente a las peticiones elevadas por el accionante a la accionada. La Unidad Nacional de Protección impugnó la decisión aduciendo que el juez de primera instancia i) incurrió en violación al debido proceso por cuanto desconoció la competencia exclusiva del Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas – CERREM y el estudio de riesgo que adelanta la UNP y ordenó implementar medias de protección en favor del actor desconociendo la temporalidad de 1 año e indicando que estas “se deben extender hasta que se decida el medio de control idóneo que éste deberá promover ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UNP”; además, consideró ii) hubo una defectuosa valoración probatoria toda vez que, el juez de primera instancia omitió la comunicación externa OFI24-00018822 del 8 de abril de 2024 donde se informó al a quo que la Oficina Asesora Jurídica está facultada para contestar los diferentes requerimiento elevados a la Unidad Administrativa.
Dilucidadas así las pruebas, en primera medida queda en evidencia que efectivamente el tutelante dada su condición de miembro de grupo político, sufrió un atentado en febrero de 2019 y en ocasión a ello venía recibiendo el servicio de seguridad representado en un esquema de protección adoptado por la UNP. No obstante lo anterior, advierte la Sala que si bien mediante la Resolución No. 7733 del 19 de octubre de 2023 y Resolución DGRP 996 del 12 de febrero de 2024 la UNP se finalizó el esquema de protección asignado a la accionante bajo el argumento del cambio de nivel de riesgo extraordinario a ordinario.
Sin embargo, llama la atención que de acuerdo a lo enunciado por el actor se evidencia que interpuso denuncias en los años 2022 y 2023 ante la Fiscalía General de la Nación por amenazas en su contra, si bien alegó la accionada que a la fecha los procesos se encuentran en fase de indagación esto no puede ser endilgable al accionante pues la velocidad en que se desarrolla el proceso solo depende de este ente investigador, por tanto, el hecho de que existan a la fecha dos procesos vigentes con ocasión a amenazas en contra del actor posteriores al hecho que dio inicio a la protección da cuenta de un riesgo actual.
Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 13 De igual manera, se constató que la Secretaría de Gobierno del municipio Valledupar, la Procuraduría Regional de Cesar y el Departamento de Policía Nacional del Cesar dieron traslado a la Unidad Nacional de Protección UNP comunicado de amenazas y atentados contra la integridad del actor informadas por este último y que si bien son mencionadas en el acto administrativo fueron despachadas sin mayor motivación. Así las cosas, se modificará la decisión de primera instancia en el sentido de garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados por el accionante a través del restablecimiento del esquema de seguridad tal y como le fue entregado la última vez por la UNP por un año, para que interponga las acciones con el fin de dirimir ante el juez competente la legalidad del acto administrativo si así lo dispone el actor.
De otro lado, sobre las razones de impugnación se tiene que revisadas las pruebas allegadas al sumario se evidencia que posterior a la impugnación se desató un trámite incidental en el despacho de primera instancia donde se logró establecer en auto de fecha 15 de mayo de 2024, que la entidad accionada no había incurrido en desacato en tanto se suscribió con el accionante acta de implementación y aceptación de medida de protección del esquema tipo 2 y 3, asimismo, se acreditó que se brindó respuesta a las peticiones del 13 y 18 de marzo de 2024 elevadas por el accionante que fueron notificadas por medio de correo electrónico el día 2 de abril de 2024.
Así las cosas y teniendo en cuenta que el segundo cargo de la entidad impugnante versa sobre la petición de fecha 18 de marzo de 2024 y sobre ella se brindó respuesta al accionante el día 2 de abril de calenda, al respecto la Sala se abstendrá de pronunciarse pues el objeto de la solicitud fue saneado dentro del trámite incidental. Ahora, en tratándose del primer cargo, la accionada presentó su inconformidad frente al desconocimiento de la temporalidad de un año que establece el Decreto 1066 de 2015 frente a la medida de protección concedida en primera instancia, en tanto se indicó que la medida debe extenderse hasta que se decida el medio de control idóneo que éste deberá promover ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UNP.
Al respecto la sala encuentra razón a lo argüido por el recurrente, puesto que en efecto esta medidas no pueden permanecer por un tiempo indefinido en vigencia, además, toda vez que la orden deviene de un estudio en sede de tutela solo se busca con ella evitar un perjuicio irremediable hasta tanto el actor pueda ejercer las acciones que considere pertinentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, empero, con la decisión del a quo se da por sentado que el actor promoverá una acción ante la jurisdicción contencioso administrativa dejado de la lado que es potestativo del accionante iniciar el trámite comentado.
En este sentido, teniendo en cuenta que la temporalidad de la medida no se encuentra claramente limitada en el tiempo, la Sala MODIFICARÁ el fallo de primera instancia en el sentido que el actor conservará la medida por un año contado a partir de la notificación de la presente providencia para si a bien lo tiene durante ese tiempo promueva ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el medio de control idóneo frente a los actos administrativos proferidos por la UNP que considera violatorios.
Acción de Tutela Proceso No. 2024-00064-01 Fallo de segunda instancia 14 Así el panorama, en el presente caso la Sala modificará el fallo de tutela emitido en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, confirme a lo enunciado en párrafos precedentes. En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral cuarto del fallo de tutela impugnado, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar. El nuevo texto quedará así:
CUARTO: ADVERTIR que el presente amparo al derecho fundamental a la vida, seguridad personal, petición y debido proceso administrativo del accionante Álvaro Morón Cuello y la medida de protección se extienden por un año a partir de la notificación de la presente providencia para si a bien lo tiene durante ese tiempo promueva ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el medio de control idóneo frente a los actos administrativos proferidos por la UNP que considera violatorios.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos indicados en el inciso segundo del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Cópiese, notifíquese a las partes o intervinientes por el medio más expedito y eficaz. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión, efectuada en la fecha. Acta No.58.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: bd258e1b264f4ba145418c41887b6fa8803fce6aad4a4a9919ccbdc8040be49c Documento generado en 04/06/2024 05:42:39 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica