TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: RAFAEL ENRIQUE MARTÍNEZ VANEGAS DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ - CESAR RADICADO: 20-001-33-33-002-2019-00421-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 2 de agosto de 2021, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- FUNDAMENTOS FÁCTICOS. - Se resumen de la siguiente manera: El señor RAFAEL ENRIQUE MARTÍNEZ VANEGAS, quien actúa en nombre propio, indicó en la demanda, que laboró para el Municipio de Chiriguaná Cesar, en calidad de empleado público, desempeñando el cargo de comisario de familia, desde el 17 de agosto de 1994 hasta el 14 de enero de 1995, fecha en la cual renunció al mismo, con un total de 4 meses y 14 días.
Adujo, que, hasta la fecha, la entidad no le ha cancelado las prestaciones sociales pendientes y los salarios dejados de percibir, correspondientes a los meses de agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1994, las primas de servicios, vacaciones proporcionales, bonificaciones, indemnizaciones, sanción moratoria. Indicó, que en diferentes oportunidades ha solicitado el pago de las acreencias enunciadas pero, la entidad nunca ha despachado favorablemente a sus peticiones razón por la cual ha interpuestos acciones de tutelas y desacatos, pero todo ha sido Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 2 infructuoso, pues la administración siempre ha manifestado situaciones anómalas, tales como, incendio de los archivos, lluvias fuertes y asonadas que han provocado la pérdida de los documentos referentes a su historia laboral, reconociendo que sí existe un material sobre la posesión al cargo.
Agregó, que los días 12 de agosto de 1996 y 15 de mayo de 2002 presentó reclamación administrativa solicitando el pago de los emolumentos laborales, pero la entidad nunca contestó, sólo lo hizo el 19 de julio de 2019, en donde indicaron que las acreencias ya habían sido canceladas como quiera que existía un documento de la época que decía “Pagado”, no obstante, para el actor, aunque es cierto sobre la existencia del mismo, en ese documento no se avizoraba su firma aceptando el pago. 2.2.- PRETENSIONES. - En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se declare la nulidad del acto administrativo sin número de fecha 19 de julio de 2019, por medio del cual se negó al actor el pago de las acreencias laborales al haberse desempeñando como comisario de familia en el Municipio de Chiriguaná. Como consecuencia de la anterior, solicita que se le restablezca el, derecho de carácter laboral, reconociendo el pago de los salarios dejados de percibir por los meses de agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1994, el pago de las prestaciones sociales pendientes, las vacaciones proporcionales, bonificaciones habituales, así como los intereses moratorios por el no pago oportuno de los salarios y las prestaciones indicadas. 2.3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El ente municipal demandado no contestó la demanda. 2.4. - PROVIDENCIA APELADA. - El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, lo primero que a quo desvirtuó en la providencia, fue la procedencia de la aplicación del artículo 65 del CST al actor, referente al pago de la indemnización moratoria, en virtud de que su petición tiene cabida para cuando ejerció condición de empleado público, por lo tanto, haciendo alusión a un precedente de este Tribunal, aseveró que por la condición de empleado público del señor RAFAEL ENRIQUE MARTÍNEZ VANEGAS, era evidente que a éste no se le podía aplicar las normas indemnizatorias previstas en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto no eran aplicables a los servidores públicos.
Posteriormente, el juez de primera instancia hizo alusión a la prescripción de la sanción moratoria trayendo a colación el precedente en unificación del Consejo de Estado respecto a ello, concluyendo el a quo que la obligación se hacía exigible desde el momento mismo en que surgía la mora, por lo que en el evento de no haberse reconocido los salarios y prestaciones sociales del señor RAFAEL ENRIQUE MARTÍNEZ VANEGAS, el mismo contaba hasta el 15 de enero de 1998, Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 3 para exigirlos, pero como en el expediente no existía constancia de haberse presentado petición hasta esa fecha, los eventuales derechos estaban prescritos.
Finalizó diciendo, que como quiera que en el presente caso no se cumplió con la carga probatoria por la parte demandante, se debían desestimar todas las pretensiones, pues las mismas no tenían vocación de prosperidad, así, los actos administrativos demandados continuaban con la presunción de legalidad que los cobijaba de conformidad con el artículo 88 del CPACA. 2.5.- RECURSO DE APELACIÓN. - La parte actora presenta recurso de apelación, pudiendo entenderse de su escrito, que está atacando la prescripción decretada por el a quo, aduciendo que no se configuró pues presentó reclamación administrativa como se podía observar en los folios 12 a 15 del libelo, el día 12 de agosto de 1996, además por cuanto llamó a conciliación a la entidad ante la Procuraduría con fecha de recibido el 18 de octubre y 2 de diciembre de 2019, sin que hubiesen asistido.
A continuación, transcribe el artículo 164 del CPACA, referente a la oportunidad para presentar la demanda. En segundo lugar, el demandante habla sobre el acto ficto y cuando se configura y finalmente, menciona que el caso bajo examen se suscribe en el ámbito de una prestación periódica, al solicitar la asignación mensualmente devengada por él, por lo que considera que no es procedente predicar la operatividad del fenómeno de la caducidad, por ende, puede ser debate prejudicial y judicial en cualquier momento con el fin de que se restablezca sus derechos, es decir, el pago de las prestaciones sociales por parte del municipio demandado. 2.6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes no presentaron alegatos de conclusión. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador 17 Judicial II para Asuntos Administrativos, no emitió concepto de fondo.
IV.- CONSIDERACIONES. - 4.1.- COMPETENCIA. - Procederá la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 4.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – Le corresponde a la Sala de Decisión analizar en primer lugar, si en el presente asunto el Municipio de Chiriguaná, Cesar le adeuda al señor RAFAEL ENRIQUE MARTÍNEZ VANEGAS, las prestaciones sociales, salarios y demás emolumentos, generados por haberse desempeñado como Comisario de Familia en esa municipalidad desde el 17 de agosto al 14 de enero de 1995, en segundo lugar, se Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 4 estudiará si se concretó o no el pago de la sanción moratoria en los términos solicitados, y, además, se revisará la configuración o no del fenómeno prescriptivo.
Así las cosas, antes de resolver el problema jurídico planteado, es menester analizar las pruebas que reposan en el expediente: - Oficio sin número de fecha 10 de julio de 2019, en donde la administración municipal le da respuesta a un derecho de petición incoado por el actor el día 7 de mayo de 2019 en donde le niegan el pago de la sanción moratoria por haber operado la prescripción. (Archivo 01, folio 8 OneDrive) - Certificación expedida por la Jefe de Talento Humano del Municipio de Chiriguaná, de fecha 29 de julio de 2019 (archivo 01, folio 9 OneDrive), en donde se indica lo siguiente: - Resolución No. 601 del 11 de julio de 20129, emitida por el Alcalde Municipal de Chiriguaná, por medio de la cual se decide sobre la reconstrucción de un acto administrativo.
(Archivo 01, folios 10 a 13 OneDrive) - Derecho de petición con fecha de recibido por la administración el día 12 de agosto de 1996, en donde el actor le solicitaba a la Alcaldía Municipal de Chiriguaná, el pago de los salarios y prestaciones sociales (cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones dejados de cancelar, cuando se desempeñó como Comisario de Familia en ese municipio.
(Archivo 01, folios 14 a 17 OneDrive) - Oficio No. 145 del 16 de agosto de 1994, en donde el Técnico Administrativo de la Alcaldía Municipal de Chiriguaná, le comunica al demandante que mediante el Decreto 086 del 25 de julio de 1994 fue nombrado para ocupar el cargo de Jefe de la Comisaría de Familia. (Archivo 01, folio 18 OneDrive) - Derecho de petición de fecha 15 de mayo de 2002, instaurado por el actor ante el Alcalde Municipal de Chiriguaná, en donde le solicitaba copia de los documentos originales o autenticados que reposaran en esa entidad, relacionados con su designación como Comisario de Familia.
(Archivo 01, folios 19 y 20 OneDrive) - Acción de tutela instaurada por el actor, ante el Juzgado Promiscuo Civil Municipal de Chiriguaná, persiguiendo un pronunciamiento de la administración sobre los derechos de petición incoados. (Archivo 01, folios 21 a 23 OneDrive) Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 5 - Impugnación incoada ante el juzgado anterior, en contra del fallo de tutela notificado el 11 de mayo de 2017.
(Archivo 01, folio 24 OneDrive) - Providencia de fecha 17 de abril de 2017, emitida por el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná, en donde se revocó la tutela de primera instancia, y, se ordenó al Municipio de Chiriguaná, que iniciara los trámites para lograr la reconstrucción de los documentos solicitados por el actor de ser posible, en caso de que no, se oficializara tal circunstancia debidamente.
(Archivo 02, folios 26 a 32 OneDrive) - Incidente de desacato de fecha 6 de mayo de 2019 impetrado por el actor, en contra de la Alcaldía Municipal de Chiriguaná, por el presunto no acatamiento del fallo anterior. (Archivo 01, folios 33 a 36 OneDrive) - Cuenta de cobro firmada por el hoy demandante, solicitando del ente municipal accionado, el monto de $147.777 por concepto de liquidación adeudada por haber laborado como comisario de familia.
(Archivo 01, folio 38 OneDrive) - Providencia de fecha 12 de agosto de 2019, suscrita por el Juzgado Penal del Circuito de Chiriguaná, en donde se resuelve en grado de consulta, la sanción impuesta al alcalde municipal de Chiriguaná, por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Chiriguaná, revocando la decisión. (Archivo 01, folios 42 a 46 OneDrive) - Constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad.
(Archivo 01, folios 54 y 55 OneDrive)
4.3. REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS DEL ORDEN TERRITORIAL. La Constitución de 1991 mantuvo el concepto de salario, en cuanto estableció en el artículo 1501, numeral 19, literal e), que el Congreso tiene la competencia para dictar leyes marco, esto es, las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.
En virtud de lo anterior, al Gobierno le corresponde determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, competencia que ejerce mediante decretos reglamentarios, que desarrollan la ley marco correspondiente. Esta normativa, en la actualidad, corresponde a la Ley 4 de 1992; “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” A su vez, en el artículo 12 de la mencionada ley, determino: 1 “Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;” (Sic) Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 6 “Artículo 12º.- El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.” (Sic) Ahora bien, en aplicación del precepto anterior, el Presidente de la República, expidió el Decreto 1919 de 2002 “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.”, señalando en su artículo primero de qué modo y a quienes sería aplicable dicho decreto, así: “Artículo 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.” (Subrayado propias) Vale la pena resaltar, que con anterioridad a este decreto, estaba vigente el Decreto 1042 de 1978, en el cual “se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.” que en su parte pertinente, indica: “Artículo 42º.- De otros factores de salario.
Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a) Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b) Los gastos de representación. c) La prima técnica. d) El auxilio de transporte. e) El auxilio de alimentación. f) La prima de servicio. g) La bonificación por servicios prestados. h) Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.” (Sic para lo transcrito) Conviene precisar, que con anterioridad, el Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos, inaplicaba la frase “del orden nacional” contenida en el Decreto 1042 de 1978, en temas relacionados con las prestaciones sociales y demás derechos laborales de los empleados de la rama ejecutiva del poder público del orden territorial, sin embargo, en otras decisiones, tenían una postura encontrada respecto a ello, considerando que, con la expedición del Decreto 1919 de 2002, se dispuso una homologación en materia de prestaciones con el sector nacional, de Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 7 manera que en el sector territorial no es procedente el reconocimiento de prestaciones diferentes a las ordenadas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
No obstante, la Corte Constitucional mediante sentencia de Constitucionalidad C- 402 de 2013, analizó los artículos 1, 31, 45, 46, 50, 51, 58 y 62 del reseñado Decreto 1042 de 1978, y estableció una posición contraria a la adoptada por el Consejo de Estado, en cuanto a la extensión del Decreto 1042 de 1978 a los empleados del orden territorial, concluyendo que el régimen de remuneración consagrado para los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, consagrado en el Decreto 1042 de 1978, no es extensible a los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del nivel territorial. 4.4.
CASO CONCRETO. Descendiendo al caso de marras, tenemos que el demandante alega que durante su vinculo con el Municipio de Chiriguaná, como Comisario de Familia, en el período del 17 de agosto al 14 de enero de 1995, la administración luego de aceptada su renuncia, no le canceló las prestaciones sociales y demás emolumentos, tales como salarios, prestaciones sociales y la sanción moratoria, por pago extemporáneo de las cesantías, solicitando estos emolumentos a través del presente medio de control.
Contrario a lo anterior, el a quo determinó que en el proceso estaba debidamente comprobado que al actor le fueron canceladas las prestaciones sociales luego de finalizado el vínculo laboral, como quiera que de la certificación expedida por la Jefe de Talento Humano del municipio, en sus archivos se logró encontrar un Comprobante de Egreso No. 089 del 27 de agosto de 1996, que evidenciaba el pago.
Además agregó, que no era posible la aplicación de las normas indemnizatorias previstas en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, por cuento éstas, no eran aplicables a los servidores públicos, no obstante, trajo a colación que en virtud del precedente en sede de unificación del Consejo de Estado, respecto a la consignación tardía de las cesantías de un empleado público del nivel territorial beneficiario del sistema de liquidación anualizado previsto en la Ley 50 de 1990, en aplicación del artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, la indemnización moratoria que reclamaba el demandante estaba prescrita, al no haberse solicitado con anterioridad al 15 de enero de 1998.
Inconforme con la decisión anterior, el apelante aduce que sí presentó dentro del término aludido por el a quo, una reclamación administrativa reclamando la sanción, con fecha 12 de agosto de 1996, además, citó a conciliación extrajudicial a la entidad demandada con tiempo, lo que según su parecer hace impróspera la configuración del fenómeno prescriptivo.
Adicionalmente, el recurrente menciona, que en el caso de marras no ha operado la caducidad del medio de control, por lo que sus derechos laborales deben ser amparados. Así las cosas, analizando el material probatorio aportado al plenario por la parte activa, encuentra la Sala que efectivamente, le asiste razón al a quo cuando menciona que lo único probado en el litigio, es que la administración municipal sí efectuó la cancelación de las acreencias laborales que reclama el señor MARTÍNEZ VANEGAS, pues es visible una certificación, que no fue tachada de falsa, en donde la Jefe de Talento Humano del ente municipal dejó constancia no sólo del servicio prestado por el actor, sino que además certificó que de los documentos encontrados Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 8 en el archivo municipal2, lo único que aparecía era el Comprobante de Egreso No. 089 del 27 de agosto de 1996, en donde se evidenciaba el pago realizado al señor RAFAEL ENRIQUE MARTÍNEZ VANEGAS, durante el tiempo en que estuvo vinculado a la Alcaldía Municipal de Chiriguaná, Cesar, prestando sus servicios como Comisario de Familia, lo que deja en evidencia que los emolumentos (salarios y prestaciones sociales) que reclama en este medio de control fueron cancelados, pues no otra cosa fue probada dentro del proceso.
Ahora bien, en cuanto a si las cesantías definitivas fueron oportunas o no, en aras de establecer la configuración de la sanción moratoria reclamada por el actor, tenemos que según la constancia en cita, el demandante laboró hasta el 14 de enero de 1995, advirtiéndose que revisadas las normas aplicables a los empleados públicos, no se encuentra una que establezca un plazo específico para pagar los salarios y prestaciones sociales, diferentes a las cesantías3, al retiro del servicio, pero, en cuanto a estas últimas, su pago sí se encuentra reglamentado.
Así pues, como se ha indicado, el pago por tales conceptos, al tenor del comprobante de egreso at supra, fue efectuado el 27 de agosto de 1996, por lo que se hace necesario determinar si con base en este pago, las cesantías fueron o no oportunamente canceladas4. Antes de dilucidar lo anterior, en cuanto a este punto, este Tribunal debe hacerle claridad al apelante, que es un tema ya decantado por el Consejo de Estado, que mientras subsista un vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de ser periódico, por lo tanto, en estos eventos no tiene configuración el fenómeno de la caducidad, sin embargo, cuando la relación laboral fenece, ésta si entra en operación, lo que significa que el acto administrativo que decide sobre la reclamación en torno a ella, no puede demandarse en cualquier tiempo5.
Se hace esta aclaración, pues en el recurso de alzada el recurrente menciona lo referente a la caducidad, sin embargo, no se ahonda en este tema como quiera que no fue motivo de estudio en la sentencia apelada. Volviendo al tema de la sanción moratoria por la tardanza en las cesantías definitivas, como uno de los emolumentos solicitados en la demanda, tenemos que tal como mencionó el a quo, el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, no es procedente aplicarlo a los empleados públicos,6 sino que por el contrario, la norma procedente sería la Ley 1071 de 2006 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” De hecho, aquellos empleados que venían con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 19967, cuando entró a regir la citada Ley 344 de 1996, se les continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores, cual era, el consagrado en la Ley 244 de 1995, 2 Como quiera que la administración municipal alegó que el archivo municipal fue extraviado o destruido por asonada, incendios, y otras circunstancias, y, que pese a la reconstrucción ordenada mediante fallo de tutela, fue imposible la misma al no encontrarse ningún otro documento relacionado con la vinculación del hoy demandante. 3 Concepto 105541 del 10 de marzo de 2022 Departamento Administrativo de la Función Pública. 4 Se reitera, que dentro del proceso no existe constancia de otra fecha de pago, dejándose constancia que todas las prestaciones adeudadas se realizaron en dicha data. 5 Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia de fecha 23 de enero de 2020, radicado: 25000- 23-42-000-2017-05670-01(1553-18), M.P Rafael Francisco Suárez Vargas. 6 Recordemos que el demandante ejercía como Comisario de Familia en la entidad municipal, y, su categoría de empleado público no se discute. 7 El actor laboró como empleado público del 17 de agosto al 15 de enero de 1995.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 9 subrogada por la Ley 1071 de 2006, la cual, para el pago de las cesantías parciales o definitivas, consagraba: “Artículo 1º. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. (Subrayas fuera del texto). Por su parte, el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, adicionó y modificó lo dispuesto en la Ley 244 de 1995, así: “ARTÍCULO 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Sic para lo transcrito) Lo anterior quiere decir, que el plazo de 45 días que la norma le da a la administración para proceder al pago del derecho, empieza a contabilizarse una vez han transcurrido los 15 días siguientes a la radicación de la petición, y con los cuales cuenta la administración para emitir un pronunciamiento de fondo, adicionados por los cinco (5) o diez (10) días de ejecutoria del acto de reconocimiento y liquidación. Éste y no otro puede ser el sentido de la disposición, puesto que, si se aceptara que el término empieza a contabilizarse una vez expedido el acto administrativo, se estaría avalando el retardo injustificado de la administración en proferirlo, Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 10 desconociendo los motivos que el legislador tuvo para la consagración de esta sanción. Sobre este preciso punto el Consejo de Estado8 en decisión de Sala Plena, concluyó: “(…) conviene recalcar que la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar su falta de respuesta o sus respuestas evasivas que acarrean perjuicio al peticionario.
Carecería de sentido que el legislador mediante norma expresa estableciera un término especial para la liquidación y pago de cesantías si el inicio del mismo quedara al arbitrio de la administración. Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.
Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante….”.
(Subrayas fuera del texto). En cuanto a los servidores del orden territorial que ingresaron a la administración pública con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, les resulta aplicable el régimen de cesantías anualizado, al igual que los que se vincularon con anterioridad a dicha fecha, siempre y cuando hubieren manifestado su voluntad de renunciar al sistema de retroactividad, y, para efecto de la liquidación y pago de esa prestación se rigen por lo que en esa materia consagra la Ley 50 de 1990 y normas concordantes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998.9 En relación con el régimen de cesantías anualizado contemplado en la Ley 50 de 1990, que modificó el sistema de liquidación, reconocimiento y pago de cesantías en el sector privado, tenemos que esta norma estableció la obligación a cargo del empleador de efectuar la consignación del valor correspondiente a las cesantías del trabajador, antes del 15 de febrero de cada año en el fondo privado seleccionado 8 Sentencia del 27 de marzo de 2007.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo C. P. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE. Actor José Bolívar Caicedo Ruiz. Exp. No. 200002513 01. 9 Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia de fecha 22 de marzo de 2018, radicado: 23001- 23-33-000-2014-00210-01(0671-17) Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 11 por el trabajador y la sanción a su cargo en el evento en que incumpla el plazo legal, conforme al artículo 99, así: “Artículo 99º.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.” 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo.” (Sic) Posteriormente, el artículo 1º del Decreto reglamentario 1582 de 1998 fue el que trajo consigo la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, aplicable a los servidores públicos vinculados a las entidades del orden territorial, a partir de la entrada en vigencia del mismo (10 de agosto de 1998).
Dijo la norma: “El régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en 2 los artículos 99,102, 104 y demás normas concordantes de la ley 50 de 1990. Y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el art. 5º y demás normas pertinentes de la ley 432 de 1998.” (Sic) Es conveniente acotar, que el Consejo de Estado unificó jurisprudencia10, en relación al término a partir del cual se debe contabilizar la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas o parciales de la Ley 1071 de 2006, sobre el salario básico a tener en cuenta para el reconocimiento de la sanción moratoria y sobre la no procedencia de la indexación en la cancelación de la misma, debiéndose recordar que con anterioridad, la máxima autoridad había emitido la sentencia de unificación CE-SUJ2No.004 del 25 de agosto de 2016, contemplando que la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación anualizada de cesantías, debe realizarse a partir del momento mismo en que se causa la mora, so pena de que se aplique la figura extintiva respecto de la sanción no reclamada oportunamente, término que debe contabilizarse de acuerdo a lo señalado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
Las reglas jurisprudenciales fijadas en ese momento fueron: “1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible. Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 10 SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018 Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 12 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos.” (Sic) Sin embargo, el Consejo de Estado11, en el precedente que se va a transcribir, aclaró las reglas de unificación señaladas en la sentencia CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016 respecto a la prescripción, indicando lo siguiente: “(i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa debe presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva y, (ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de tres años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción.” (Sic) Así las cosas, en el asunto de autos las pruebas acreditaron, que luego de la terminación laboral, 14 de enero de 1995, el actor acudió ante la administración a través de un primer derecho de petición incoado el día 12 de agosto de 1996, solicitando el reconocimiento y pago de los salarios de noviembre y diciembre de 1994, y, las prestaciones sociales dejados de cancelar, tales como vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, bonificaciones, pero también los “salarios caídos”12, tal como se muestra a continuación: Con posterioridad a esta petición, se evidencia que, según la constancia emitida por la Jefe de Talento Humano del Municipio de Chiriguaná, la administración expidió el 11 Sentencia de unificación de fecha 6 de agosto de 2020 (CE-SUJ-SII-022-2020) 12 Denominación corriente que se le da a la sanción moratoria, según la Corte Constitucional C-079 de 1999.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 13 Comprobante de Egreso No. 089 de fecha 27 de agosto de 1996, cancelando las prestaciones sociales adeudadas. Luego, documentan las pruebas que el demandante presentó una segunda reclamación administrativa el día 15 de mayo de 2002, requiriendo nuevamente las prestaciones sociales y los “salarios caídos”, pero la entidad guardó silencio.
A su turno, a través del oficio de fecha 10 de julio de 2019, se avizora que el demandante impetró un tercer derecho de petición el día 7 de mayo de 2019, requiriendo una vez más el pago de las prestaciones y demás emolumentos adeudados, sin embargo, la entidad demandada negó lo solicitado aduciendo la configuración del fenómeno prescriptivo de las cesantías definitivas, al tenor del artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, como quiera que el acto administrativo que reconoció las cesantías definitivas, databa del 27 de agosto de 1996.
(Archivo 01, folio 8 expediente digital) Seguidamente, evidencia la Corporación que el demandante agotó el requisito de procedibilidad ante la Procuraduría, el día 18 de octubre de 2019, y, finalmente, el 9 de diciembre de 2019, instauró el presente medio de control, solicitando la sanción moratoria de marras. (Archivo 01, folios 54 a 56 expediente digital) En ese orden de ideas, en el caso de autos, la Sala encuentra que la fecha de desvinculación al servicio fue el 14 de enero de 1995, por lo tanto, la administración debió cancelar las cesantías definitivas de manera proporcional al tiempo laborado, por terminación de la relación laboral, de manera inmediata, pues recuérdese que una vez finaliza la relación laboral, no surge la obligación al empleador de consignar en el fondo la prestación, sino que se le debe entregar al trabajador junto con las demás prestaciones y salarios a que tenga derecho13.
Ahora bien, como como se vio, dentro del proceso lo único probado fue que la administración emitió un comprobante de egreso cancelando las prestaciones sociales una vez finalizó la relación laboral, con fecha 27 de agosto de 1996, se itera, al tenor de lo señalado en la certificación plurimencionada, más el ente territorial en ese documento, no advirtió nada referente a la sanción moratoria.
Así las cosas, en cuanto a la sanción pretendida, por pago extemporáneo de las cesantías definitivas, la norma dice que el trabajador debía solicitarla dentro del plazo de 3 años en que la obligación se hizo exigible, que como se vio, lo fue desde el mismo momento en que se retiró del cargo y no le cancelaron las cesantías (14 de enero de 1995), lo que significa que tenía hasta el 15 de enero de 1998, en virtud de lo regulado en el artículo 151 del Código del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social14, para solicitar la indemnización, tal como indicó el a quo.
Pero, si miramos las peticiones efectuadas por el demandante en tal sentido, se advierte que una primera petición fue realizada el 12 de agosto de 1996, es decir lo habría efectuado en tiempo, no obstante, la norma habla que el simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el empleador, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual, lo que quiere decir que al no haber obtenido respuesta, el demandante debió incoar el medio de control solicitando el pago de la sanción, pero contrario a ello se evidencia, que el señor MARTÍNEZ VANEGAS solicitó la conciliación extrajudicial sólo hasta el 18 de octubre de 201915, e impetró el medio de control que hoy nos 13 Sentencia del 4 de febrero de 2016 C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 14 Según el precedente de unificación del Consejo de Estado 15 Folios 54 y 55, archivo 01 expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 14 ocupa, el 9 de diciembre de 201916, lo que claramente denota la configuración del fenómeno prescriptivo para reclamar la indemnización moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías definitivas, tal como señaló el fallador de primera instancia. En consecuencia, al haberse demostrado la cancelación de los salarios y prestaciones sociales adeudadas al actor con el comprobante de egreso tantas veces citado, y además, haberse evidenciado la prescripción de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de sus cesantías definitivas, las súplicas de la demanda no estaban llamadas a prosperar, por lo que se impone confirmar la sentencia apelada. 4.5.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA. - Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho17, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado18en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la Sala observa que el a quo, no condenó en costas, atendiendo a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, esto es, al revisar que las mismas no se habían comprobado, por lo que, este Tribunal, al verificar las actuaciones surtidas tampoco observa alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición, por lo que tampoco se condenará en costas en esta instancia. 16 Folio 56, archivo 01 expediente digital. 17 Artículo 361 del Código General del Proceso. 18 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2019-00421-01 Fallo segunda instancia 15 DECISIÓN. – Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 2 de agosto de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 048, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO PRESIDENTE Firmado Por: Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: ee38df43ffb786c539ee8dbaf131f1048291e003fa6b66bf7389d7a26a52f338 Documento generado en 16/05/2024 09:51:08 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica