TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). M. DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SEGUNDA INSTANCIA ORALIDAD) DEMANDANTE: MARÍA ESPERANZA ISEDA ROSADO DEMANDADO: NACION - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL RADICADO: 20-001-33-33-008-2018-00421-01 ASUNTO RECURSO DE APELACION.
Procede la SALA a resolver el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia, emitida por elJuzgado Cuatrocientos dos Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Valledupar, el quince (15) de junio del año dos mil veintiuno (2021), mediante el cualse hicieron las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS: “PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción denominada - Inexistencia del derecho- propuesta por la apoderada de la RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADIMINISTRACIÓN JUDICIAL de conformidad con la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR probada de la excepción de PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE LOS DERECHOS LABORALES propuesta por la apodera judicial de la RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de las sumas causadas con anterioridad al 25 de agosto de 2014, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
TERCERO: INAPLICAR PARCIALMENTE por inconstitucionalidad y solamente entre las partes de este proceso, las expresiones “únicamente” y “para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema Valledupar, cuatro (4) de abril de dos mil veinticuatro (2024) 2 General de Seguridad Social en Salud” contenidas en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y sus decretos modificatorios, esto es, el artículo 1 del Decreto 1269 de 2015; artículo 1 del Decreto 246 de 2016; artículo 1 del Decreto 1014 de 2017; artículo 1 del Decreto 340 de 2018; artículo 1 del Decreto 992 de 2019 y artículo 1 del Decreto 442 de 2020, conforme a la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativo demandado, esto es, el Oficio No. DESAJAVAO17-2838 de fecha 1° de octubre de 2017, expedido por el DIRECTOR EJECUTIVO SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR, mediante el cual negó a la demandante el reconocimiento, liquidación y pago de la BONIFICACIÓN JUDICIAL, creada por el Decreto 383 de 2013, para servidores de la Rama Judicial como factor salarial desde el año 2013.
SEXTO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer a la demandante MARÍA ESPERANZA ISEDA ROSADO identificada con C.C. No. 1.065.582.699, la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales devengadas, con ocasión del cargo desempeñado: Bonificación por servicios prestados – Prima de servicios – Prima de productividad – Prima de navidad – Cesantías solo las del año 2017 en adelante y las que se causen a futuro; y las demás prestaciones efectivamente percibidas por la demandante y reconocidas por la entidad demandada; desde el 25 de agosto de 2014, y mientras continúe vigente su vínculo laboral, siempre que subsistan las condiciones de ley para acceder a la prestación y que la entidad no haga tal reconocimiento a mutuo propio, de acuerdo con la motivación de esta providencia.
SÉPTIMO: CONDENAR a la RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reajustar las prestaciones sociales devengadas por la demandante MARÍA ESPERANZA ISEDA ROSADO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.065.582.699, como consecuencia de la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, con ocasión del cargo desempeñado: Bonificación por servicios prestados – 3 Prima de servicios – Prima de productividad – Prima de navidad – Cesantías solo las del año 2017 en adelante y las que se causen a futuro, y las demás prestaciones efectivamente percibidas por la demandante y reconocidas por la entidad demandada, desde el 25 de agosto de 2014 y mientras siga vigentela relación laboral entre ambas partes, siempre que subsistan las condicionesde ley para acceder a tales prestaciones y que la entidad demandada no hagatal reconocimiento a mutuo propio, de conformidad con la parte motiva de la sentencia.
OCTAVO: CONDENAR a la RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que pague las diferencias que se hallen entre el reajuste ordenado en el numeral inmediatamente anterior y lo percibido por la demandante MARÍA ESPERANZA ISEDA ROSADO, identificada con la cédula de ciudadanía No.1.065.582.699, por concepto de las prestaciones sociales mencionadas anteriormente y las demás que haya devengado, desde 25 de agosto de 2014 y el pago en debida forma de lo ordenado en los numerales anteriores de la parte resolutiva de esta sentencia. Así mismo, CONDENAR a la RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que siga pagando a favor de la señora MARÍA ESPERANZA ISEDA ROSADO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.065.582.699, los nuevos valores producto de la reliquidación ordenada en esta sentencia hacia el futuro y mientras perdure su vínculo laboral, siempre que subsistan las condiciones de ley para acceder a tales prestaciones y que la entidad demandada no haga tal reconocimiento a mutuo propio.
NOVENO: Las sumas que se ordenan cancelar, se pagaran debidamente indexadas con aplicación de la siguiente formula: R = Rh Índice Final Índice Inicial DÉCIMO: La RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en los artículos 192, 194 y 195 del CPACA y reconocerá intereses en la forma prevista en el artículo 192 ibidem. 4 UNDÉCIMO: Sin condena en costas en esta instancia.
DUODÉCIMO: Una vez en firme esta sentencia, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si los hubiere y archívese el expediente dejando las constancias del caso.” (Sic para lo transcrito). I.
ANTECEDENTES 1.- La demanda. El diecinueve (19) de octubre del año dos mil dieciocho (2018) por intermedio de apoderado judicial la ciudadana MARÍA ESPERANZA ISEDA ROSADO, en condición de servidor público perteneciente a la rama judicial, interpuso demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. DESAJAVAO17-2838 de fecha 1° de octubre de 2017, expedido por el DIRECTOR EJECUTIVO SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR, mediante el cual negó a la demandante el reconocimiento, liquidación y pago de la BONIFICACIÓN JUDICIAL, creada por el Decreto 383 de 2013, para servidores de la Rama Judicial como factor salarial desde el año 2013.
Que como consecuencia de la anterior declaración se: “…RECONOZCASE y CANCELESE, a favor la señora MARÍA ESPERANZA ISEDA ROSADO, identificada con la cédula de ciudadanía número 1.065.582.699 expedida en Valledupar, desde el PRIMERO (1) DE ENERO DE DOS MIL TRECE (2013) en adelante, la BONIFICACIÓN JUDICIAL dispuesta en el Decreto 383 de 2013 como factor salarial y prestacional, esto es, con incidencia en las prestaciones laborales por tratarse de una parte integral de la asignación básica.” (Sic para lo transcrito) Además, se solicitó 5 “Que la anterior suma de dinero debe reajustarse teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, para lo cual debe considerar la variación del índice de precios al consumidor, dando aplicación a la respectivaformula. 2.- Fundamentos facticos.
La parte actora narra que, la señora MARIA ESPERANZA ISEDA ROSADO se encuentra vinculada a la Rama Judicial, Dirección Seccional del Cesar, en el cargo de SECRETARIA del JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR en calidad de empleada en provisionalidad. Señala que, presentó reclamación a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - SECCIONAL CESAR, el 25 de agosto de 2017, en la que solicita que dicha bonificación sea reconocida y liquidada como factor salarial.
Concluye que, la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, Seccional Valledupar, a través del Oficio DESAJAVAO17-2838 del 1° de octubre de 2017, notificado el 4 de octubre de 2017, negó lo pretendido por la demandante, concediendo los recursos de ley; acto administrativo que fue recurrido el 5 de octubre de 2017, el cual fue concedido mediante Resolución No. DESAJVAR18-5 de fecha 3 de enero de 2018, y a la fecha ha transcurrido un plazo superior a los 2 meses, sin que haya sido resuelto, operando el silencio administrativo en este asunto, de conformidad con el artículo 86 Ley 1437 de 2011. 3.- La sentencia apelada.
Cumplido el trámite legal correspondiente, el a quo accedió a las súplicas de la demanda, por considerar, que el gobierno excedió la facultad reglamentaria conferida por el Congreso de la República a través de la Ley marco 4 de 1992 al desfigurar la situación que dicha ley le encomendó regular, extendiéndola a un aspecto no contemplado por el legislador y que claramente va en contravía de su espíritu o finalidad y restringe los principios constitucionales de favorabilidad y progresividad en materia laboral consagrados en nuestra Constitución Política en el artículo 53. 6 Por lo anterior, inaplicó por inconstitucional el primer parágrafo del artículo 1 del Decreto 0383 de 2013 y declaró la nulidad de los actos acusados.
A título de restablecimiento del derecho condenó a la Rama Judicial a reconocer en favor de la actora la bonificación referenciada como factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas a partir del 25 de agosto de 2014. 4.- El recurso de apelación. Contra la anterior decisión, la parte demandada interpuso oportunamente el recurso de apelación, el cual fue concedido por el a quo el 15 de julio de 2021 y admitido por esta Corporación mediante proveído del 08 de febrero de 2024.
En el primer reparo, manifiesta el recurrente que, De acuerdo con lo consagrado en el artículo 150, numeral 19, literales E) y F) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En ejercicio de dicha facultad el Legislativo expidió la Ley 4ª del 18 de mayo de 1992, mediante la cual autoriza al Gobierno Nacional, sin restricción alguna, para fijar el régimen salarial y prestacional de los del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones empleados públicos, entre estos los de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los miembros sociales de los Trabajadores Oficiales, para lo cual debe tener en cuenta, entre otros, los siguientes objetivos y criterios: El respeto de los derechos adquiridos tanto del régimen general, como de los especiales;
La sujeción al marco general dela política macro económica y fiscal; La racionalización de los recursos público y sudisponibilidad; El nivel de los cargos en cuanto a la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. De manera que es en virtud de la Constitución Política de 1991 y lo establecido en la citada Ley que la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional. 7 Ahora bien, lo manifestado por las disposiciones consagradas en el Decreto 0383 del 6 de marzo de 2012, “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, normativa que estableció en lo concerniente: “…ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las Siguientes tablas, así: “(…) 6.
Para los cargos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar cuya denominación del cargo no esté señalada en los artículos anteriores, la bonificación judicial será: (…)” El Decreto 0383 de 2013, fue modificado por el 1269 del 09 de junio de 2015, atendiendo a que IPC -Índice de Precios al Consumidor- proyectado como aumento de la bonificación judicial para este año fue menor.
La norma en cita dispuso: “…ARTÍCULO 1. Ajústese la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, que se reconoce mensualmente y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Los Decretos 383 de 2013, 1269 de 2015 y 246 de 2016 instituyeron también, cada uno en su respectivo artículo 3º, la siguiente previsión legal: 8 (…). “…ARTÍCULO 3o. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” Concluye manifestando que, por expreso mandato legal la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a lo que se agrega que la modificación, ajuste o variación de las normas que consagran dicho concepto es de la exclusiva competencia de Gobierno Nacional, como lo evidencian los decretos expedidos por el Ejecutivo para ajustar el monto de la referida Bonificación en las vigencias 2015 y 2016, quedando por lo tanto resuelta de plano la pretensión del interesado.
Es así, que con fundamento en lo hasta aquí expuesto, es que facultado por la propia Constitución para para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos, el legislador tiene libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor para liquidar algunos conceptos de salario, resultando en consecuencia que bajo ese presupuesto el ordenamiento que instituyó la Bonificación Judicial de ninguna manera podría considerarse como inconstitucional, ilegal o violatorio de pactos internacionales.
Segundo reparo, indica el recurrente que el concepto de salario al cual hace alusión el A-qua, ·es necesario recordar lo conceptuado por el Consejo de Estado en sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 1100103-25-000-2006- 00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, Consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCIA, ratificó el carácter NO SALARIAL de la Bonificación de Actividad Judicial creada por el Decreto No. 3131 del 08 de septiembre de 2005, para Jueces de la República y otros funcionarios, providencia en la que se indicó que las normas que fueron acusadas en el momento en que señalaron que dicha bonificación al señalar que no tendría carácter salarial ni prestacional, no desconocieron ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones constitucionales y legales, que sustentó el demandante en la demanda, ya que 9 precisamente fue creada como una suma adicional al salario, por lo que en ningún momento existió una desmejora del mismo.
Agrega que, el legislador está facultado por la propia Constitución para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos, puesto que tiene libertad para disponer qué determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor para liquidar algunos conceptos de salario, resultando en consecuencia que bajo ese presupuesto el ordenamiento que instituyó la Bonificación Judicial de ninguna manera podría considerarse como inconstitucional, ilegal o violatorio de pactos internacionales.
Por su parte, La Corte Constitucional, máximo intérprete de la Constitución en sentencia C-279 de 1996 declaró exequible el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 en su redacción original, que determinaba que la prima especial allí creada no tendría carácter salarial para ningún efecto, en razón de la libertad de configuración del legislador.
Para el efecto tuvo en cuenta la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 12 de febrero de 1993 (radicación 5481), cuando al referirse a la interpretación de los arts. 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, en vigencia de la Ley 50 de 1990, expuso que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular prestaciones e indemnizaciones, ello no impide que el legislador disponga que alguna prestación social o indemnización se liquide sin el monto total del salario del trabajador, es decir, que se incluyan ciertos factores.
Y, concluyó en la providencia que el legislador al determinar que algunas primas no tengan carácter salarial, en ningún momento lesiona los derechos del trabajador. Concluye argumentado que, así las cosas y teniendo en cuenta lo expresado por la H. Corte Constitucional en la sentencia citada en precedencia, y la filosofía del legislador con la expedición de los Decretos 383 y 384 del 6 de marzo de 2013, claramente expuesta por el Alto Tribunal Constitucional, se tiene que a la parte demandante no se le ha vulnerado derecho adquirido alguno, en consideración a que el derecho que reclama, ha sido creado por el Gobierno Nacional hasta en los Decretos en cita, razón por la que no hacía parte de su patrimonio antes de la expedición del mismo, por lo tanto, no le ha sido arrebatado o vulnerado, pues es a partir de la creación de este concepto salarial y seguidos los lineamientos del ejecutivo como órgano competente en su expedición, que se entró a liquidar y a 10 devengar este concepto.
Hasta allí era una expectativa y empezó a formar parte de su patrimonio como lo previó el legislador, sin carácter de factor de salario para liquidar sus prestaciones sociales, así nació y así lo concertaron las partes, Rama Judicial, ASONAL y el ejecutivo, luego entonces, no se violó algún derecho adquirido y no hay lugar a cancelar diferencia prestacional alguna a título de Bonificación Judicial al funcionario judicial.
Es por ello que el Gobierno Nacional no desconoce o lesiona los derechos reclamados, pues los derechos adquiridos son intangibles, y para el caso en estudio, la Bonificación Judicial creada en los Decretos 383 y 384 de 2013, fue el producto de una reclamación salarial a través del paro judicial, que hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificada discrecionalmente por el Gobierno Nacional y que a la postre, se configuró con la expedición de la norma precitada. 5.- De los impedimentos de los H. Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar.
Los H. Magistrados de este cuerpo colegiado se declararon al unísono impedidos para conocer de la impugnación que ahora se desata y el expediente fue remitido para lo de su competencia al H. Consejo de Estado el 04 de julio de 2023. El H. Consejo de Estado por proveído del 24 de agosto de 2023 decidió el impedimento, separó a los Magistrados declarados impedidos y ordenó el sorteo de Conjueces. 6.- Alegatos de Conclusión de segunda instancia. Entrando en vigencia la ley 2080 de 2021 y Con fundamento en lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, y atendiendo que en este asunto no se decretaron pruebas por practicar en esta instancia, por ende, resulta incensario alegar de conclusión. II.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA 11 De conformidad con lo estatuido por el art. 153 del CPACA, esta SALA de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cesar, es competente para conocer en segunda instancia y en sede de apelación, la propuesta contra la sentencia proferida en primera instancia por un Juez Administrativo del Circuito judicial de Valledupar.
Se precisa, además, que el análisis se circunscribirá a resolver el objeto de la impugnación por los precisos cargos establecidos en el recurso, como lo establece el artículo 320 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A. PROBLEMAS JURIDICOS Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas: 1.
¿La bonificación judicial constituye factor salarial para todos los efectos legales y en consecuencia debe ordenarse la reliquidación de las prestaciones sociales que reclama la demandante? 2. ¿Salario definición jurisprudencial? 3. ¿De la aplicación de excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad por parte de los operadores judiciales? A efectos de resolver el problema jurídico planteado, se abordará: A) Marco normativo de la bonificación judicial, B) Salario -Definición jurisprudencial C) De excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad, D) el caso concreto A. MARCO NORMATIVO DE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL.
La Constitución Política de 1991 en su artículo 150 estableció que el Congreso de la República es la autoridad competente para hacer las leyes con contenido general y abstracto, en las que señala los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el 12 Gobierno Nacional para el ejercicio de la potestad reglamentaria, como ocurre en asuntos relativos a la definición del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la cláusula general de competencia legislativa a cargo del Congreso de la República se expidió la Ley 4 de 1992 por medio de la cual se señalaron las normas, objetivos y criterios que debía tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional, de la Fuerza Pública.
El artículo 1 de la Ley en comento dispuso que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos en ella planteados, debía fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; entre otros.
El artículo 2 ibídem señaló que, para tal efecto, se debían respetar los derechos adquiridos de los regímenes especiales y generales, garantizar el acceso, permanencia y ascenso en el empleo público, así como garantizar condiciones adecuadas de trabajo. El artículo 11 contempló que el Gobierno Nacional, dentro de los diez días siguientes a la sanción de la ley, en ejercicio de las autorizaciones previstas en el artículo 4º, haría los aumentos respectivos con efectos a partir del primero de enero de 1992.
En el parágrafo del artículo 14 estipuló que, dentro del mismo término, el Gobierno revisaría el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Sobre la exequibilidad de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en la sentencia C-312 de 1997, avaló la facultad del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Ministerio Público, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, contenida en el artículo 1, literal b) y precisó que: “La Ley 4ª de 1992 constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y 13 criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales.
(…) En igual sentido se pronunció en la Sentencia C-279 de 1996 y declaró exequible los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, respecto de la frase “sin carácter salarial” relativa a la prima especial en ellos consagrada. Al respecto, señaló: “Este entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter.
No obstante, los pronunciamientos anteriores, en la Sentencia C-681 de 2003 la Corte Constitucional resolvió sobre la exequibilidad formulada por un ciudadano en relación con la expresión sin carácter salarial contemplada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que trata sobre la prima especial de servicios de los Magistrados de alta Corte, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil y precisó que no existía cosa juzgada por cuanto en esa oportunidad se pronunció sobre demandas distintas por las normas constitucionales violadas y por la materia sobre la cual versaban las pretensiones.
“La Corte Constitucional examinó en su oportunidad la constitucionalidad de la expresión sin carácter salarial en los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992 y los declaró exequibles. La sentencia C-279 de 1996 estableció que "el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución".
Más adelante afirmó que "el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos, de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el 14 Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional" (…) 6.
Para la liquidación de la pensión de jubilación de los altos dignatarios contemplados en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 se toman en cuenta factores salariales que no corresponden a los que las normas le acuerdan a los Magistrados, al Procurador, al Contralor, al Registrador, circunstancia que no se compadece con la seriedad y la dignidad que debe tener el tratamiento del régimen salarial y prestacional de tan altos dignatarios.
Estos servidores no tienen primas de localización y vivienda, ni prima de salud y sin embargo éstas son determinantes para la liquidación de su pensión de jubilación. Se rompe la relación que existe en las relaciones laborales entre los factores de salario y la determinación de las prestaciones sociales correspondientes. Tampoco se explica por qué para mantener el principio de igualdad en la remuneración de los altos dignatarios del Estado se tenga que establecer una especie de jerarquía inexplicable entre los servidores públicos al considerar el régimen de los Congresistas como el referente para fijar prestaciones de otros servidores ubicados en el mismo rango y jerarquía.” Ahora bien, en virtud de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, a través de los Decretos 57 y 110 de 1993.
Así, el Decreto 57 de 1993 “por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.”, estableció en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público.
Por su parte, el Decreto 57 de 1993 1993 “por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.” consagró el régimen salarial y prestacional para quienes se vincularán a la entidad con posterioridad del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente 15 Decreto.
Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha. En el contexto descrito, en el año 2012 los representantes de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación exigieron -a través de un cese de actividades- al Gobierno la nivelación salarial de que trata la Ley 4ª de 1992.
Como resultado de la negociación, el Gobierno Nacional por intermedio de los Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, en conjunto con los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación y junto con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación, suscribieron el Acta de Acuerdo de fecha 6 de noviembre de 2012.
Posteriormente se expidió el Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013 por el presidente de la República y en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial, en los siguientes términos: “Artículo 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” (Negrillas del Juzgado).
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año, al valor que se fija en la siguiente tabla: (…)
PARAGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. 16 A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. ARTÍCULO 2°. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio..” Así se tiene que, la bonificación judicial creada en favor de los servidores de la Rama Judicial es un emolumento que se reconoce mensualmente, únicamente constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, es decir, fue voluntad del Gobierno Nacional excluirla como factor salarial para la liquidación de las otras prestaciones sociales percibidas por los servidores de dicha entidad estatal. 17 Con base en dicho Decreto, la Rama Judicial negó la reclamación administrativa realizada por la accionante con el argumento de que el Decreto 0383 de 2013 no da lugar a interpretaciones o alcances distintos a los expresamente definidos en su contenido y de manera categórica expresa que la bonificación judicial solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, parámetro que se encuentra vigente y al no existir decisión de un organismo competente declarando que la norma o la restricción que en ella se incluye transgrede el ordenamiento jurídico interno, no es factible darle un alcance distinto.
Con lo visto tenemos que, el Decreto 0383 de 2013 norma jurídica vigente y amparada por la presunción de legalidad estipula de manera diáfana que la bonificación judicial reconocida a los servidores de la Rama Judicial sólo constituye factor salarial para los efectos allí indicados, por lo que, en principio, descartaría su reconocimiento como factor salarial en los términos pretendidos por el accionante.
Sin embargo, teniendo en cuenta que la pretensión de los demandantes busca que se inaplique por inconstitucional el mentado Decreto en el aparte que dispone “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es del caso definir si la transgresión alegada existe y para tal efecto se acudirá a una interpretación sistemática y finalista de las normas que regulan tanto la prestación reclamada como la definición legal y jurisprudencial de salario.
Veamos: B. SALARIO. DEFINICIÓN JURISPRUDENCIAL De acuerdo con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones. 18 Por su parte, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, dispone que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituye salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
La H. Corte Constitucional ha precisado que el salario cobija a las distintas modalidades de ingreso del trabajador, generadas por la retribución del servicio personal que presta al empleador. Esta definición excluye, por ende, otro tipo de ingresos laborales que no están dirigidos a retribuir dicho servicio, sino a asumir riesgos o gastos de otra naturaleza.
Así, dentro de la categoría de pagos no constitutivos de salario quedan incorporados (i) las indemnizaciones que asume el patrono por daños o demás detrimentos que sufra el trabajador en el marco de la relación laboral; (ii) la remuneración del trabajador durante el descanso obligatorio (vacaciones y días no laborables de naturaleza legal y/o estipulados en el contrato respectivo);
(iii) las sumas o bienes que recibe el trabajador con el fin de ejercer cabalmente sus funciones, como sucede con el auxilio de transporte de que trata la Ley 15/59, al igual que los demás conceptos que enlista el artículo 128 CST.; y (iv) aquellos montos que recibe el trabajador por simple liberalidad del empleador y no como contraprestación por el servicio personal que presta, según lo dispone el citado precepto del Código Sustantivo del Trabajo.1 Por su parte, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido enfática en precisar que el salario es una noción que comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
Al efecto, ha indicado que “cuando la Ley se refiere expresamente al salario como unidad de medida, todo pago que tenga un propósito retributivo, constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene naturaleza salarial” y “cuando se refiera al salario debe entenderse que todo pago con carácter retributivo, que constituya un ingreso personal para el trabajador y que sea habitual, tiene tal naturaleza o característica”2 Bajo los criterios descritos y teniendo en cuenta que la bonificación judicial reconocida a los servidores de la Rama Judicial a través del Acta de Acuerdo del 6 1 Corte Constitucional, Sentencia C-892 de 2009, Magistrado Ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 2 Consejo de Estado, Sentencia del 11 de julio de 2013, Expediente 0102-12, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 19 de noviembre de 2012 y el Decreto 0383 de 2013, fue creada con la finalidad de cerrar la brecha de funcionarios y empleados regidos por una misma norma, la ley 4 de 1992, esto es como su nombre lo indica nivelar los salarios de jueces y empleados frente a las asignaciones de los Magistrados de tribunal y altas cortes, todos regidos por la misma Ley marco, pero que en la práctica presentaban diferencias inequitativas entre unos y otros, a juicio de esta Sala de Decisión dicho emolumento tiene una naturaleza salarial intrínseca en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, pero además, como retribución directa del servicio personal que prestan los trabajadores de la Entidad.
En tal sentido, su consagración como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, se torna abiertamente inconstitucional, desconoce principios como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la garantía a una remuneración mínima, vital, móvil y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, previstos en el artículo 53 de la Carta Política3., luego entonces, contrario a lo planteado por el apelante, la incompatibilidad del artículo 1 Decreto 3703 de 2013 con la Carta Política emerge palmario.
C. DE LAS EXCEPCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD. La excepción de inconstitucionalidad encuentra su fundamento en artículo 4° dela Constitución Política, que establece: - "ARTICULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales." 3 ARTICULO 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social,la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derec hos de los trabajadores. 20 Con base en tal disposición, la Corte Constitucional4 ha determinado el concepto y alcance de la excepción de inconstitucionalidad, en los siguientes términos;."La jurisprudencia constitucional ha definido que "la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tantolas autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten Una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales'.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraria las normas contenidas dentro de la Constitución Politice." (Negrilla fuera del texto original).
Por su parte, en cuanto a la excepción de ilegalidad el órgano de Cierre de lo Constitucional, precisó eh Sentencia C-037 de 2000: "De esta condición jerárquica del sistema jurídico se desprende entonces la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones, que por ser contrarias a aquellas otras de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa.
Así, aunque la Constitución no contemple expresamente la llamada excepción de, ilegalidad, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas, deben ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas, y que, en ese sentido, la posibilidad de inaplicar las normas de inferior renqo que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse, es decir, la. excepción de legalidad, resulta acorde con laConstitución. Así las cosas, la Corte aprecia que, en principio, una norma legal que se limitara a reiterar el orden jurídico que emana de la Constitución y a autorizar la inaplicación de las normas que irrespetaran tal orden, sería constitucional". 4 Corte Constitucional Sentencia SU-132 del 13 de marzo de 2013, Magistrado Ponente: Dr. ALEXEI JULIO ESTRADA 21 Es así que estas herramientas de los operadores jurídicos (excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad), fueron acogidas expresamente por la Ley 1437 de 2011, al disponer:,, "ARTÍCULO 148.
CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte." Se colige de lo anterior que estas excepciones se constituyen en facultades, pero también en deberes de los operadores jurídicos, que pueden ser aplicadas a determinado caso concreto, aún de oficio, pero cuyos efectos son apenas ínter partes y siempre sobre la base de una argumentación sólida que evidencie el flagrante desconocimiento de preceptos constitucionales y legales.
D. CASO CONCRETO La señora MARIA ESPERANZA ISEDA ROSADO se encuentra vinculada a la Rama Judicial, Dirección Seccional del Cesar, en el cargo de SECRETARIA del JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR, el 25 de agosto de 2017, solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación y pago de todas las primas y prestaciones causadas y que se causen a futuro.
La Entidad accionada mediante Oficio No. DESAJAVAO17-2838 del 1° de octubre de 2017, expedido por el director Ejecutivo Seccional de la Administración Judicial de Valledupar, y a su vez el acto administrativo ficto negativo del 5 de octubre de 2017, a través del cual se le negó a la actora, el reconocimiento, liquidación y pago de la Bonificación Judicial creada por el Decreto 383 del 2013 para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, manifestando que la bonificación salarial de que trata el decreto mencionado se viene cancelando mes a mes desde su creación y hasta la fecha, de acuerdo a los parámetros instituidos en él. Adicionalmente dicha bonificación en los términos del mismo 22 decreto no constituye factor salarial, excepto para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud.
Como quiera que la entidad discrepa en el recurso de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad hecha por el a quo, la Sala la considera procedente conforme al artículo 4 de la Constitución Política, en cuanto el Decreto 0383 de 2013 en la parte que dispone “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, resulta contrario a principios y garantías constitucionales y desconoce el efecto útil de la norma con el que fue concebida, como se explicó in extenso en precedencia. En consecuencia, los actos administrativos acusados, por medio del cual la Entidad accionada negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales deben declararse nulos tal como lo ordenó el Juez de Primera Instancia, en la medida en que se sustentan en argumentos y disposiciones que contrarían postulados constitucionales y por ello confirmará la sentencia apelada que concedió las pretensiones de la demanda.
En conclusión, no están llamados a prosperar los reparos planteados por la apoderada de la parte demandada de acuerdo a los argumentos esbozadas, puesto que al demandante le asiste derecho en reclamar lo pretendido en la demanda, en razón a que no se puede contrariar un precepto legal y constitucional, como se señaló anteriormente. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, en SALA DE CONJUECES, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada esto es la proferida el 15 de junio de 2021, por el Juzgado Cuatrocientos uno Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Valledupar, De conformidad con las consideraciones expuestas. 23 JAVIER PEREZ MEJIA CONJUEZ SEGUNDO: ADICIÓNASE a la sentencia de primer grado en el sentido de realizar los descuentos de Ley a la parte demandante a los que hubiere lugar.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. MARÍA PAULINA LAFAURIE FERNÁNDEZ CONJUEZ PONENTE FABIO GUERRERO MONTES CONJUEZ