TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal Casanare, veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 Medio de control: NULIDAD SIMPLE Demandante: UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DEL TRÓPICO AMERICANO – UNITRÓPICO Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE - ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Asunto: Decide medida cautelar.
Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1. ASUNTO Corresponde al Despacho resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado elevada por la parte actora.
2. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL1 2.1. La parte demandante solicita la suspensión provisional de los apartes contenidos en los artículos 217, 221, 224, 225, 232, 233 y 244 de la Ordenanza 027 de 2023, expedida por la Asamblea Departamental de Casanare, por considerar transgredidas normas de superior jerarquía. 2.2. La solicitud se fundamenta, en esencia, en tres cargos de violación: • Primero: Vulneración de la autonomía tributaria de los municipios (Arts. 150.12, 287, 300.4, 313.4 y 338 de la C.P.), al gravar contratos que estos celebran para ejecutar recursos transferidos por el Departamento.
Sostiene que las normas demandadas son una reproducción material de disposiciones previamente anuladas por este Tribunal mediante sentencia del 25 de abril de 2024 (radicado 2023-00009-00). • Segundo: Extralimitación de funciones de la Asamblea Departamental, al modificar y adicionar el hecho generador de la Estampilla Pro Unitrópico, definido en el artículo 4 de la Ley 2123 de 2021. • Tercero: Violación del principio de certeza tributaria (Art. 338 C.P.), al no regular de manera clara los elementos esenciales del tributo (causación, base gravable, tarifa) para los nuevos supuestos de causación. 2.3 De la medida cautelar se corrió traslado, sin que la parte demandada o el Ministerio Público efectuaran pronunciamiento alguno 1 Índice 03 – ítem 2ED_002PRUEBAS(.pdf) NroActua 3 - SAMAI Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 3.
CONSIDERACIONES 3.1. De la Resolución de la Medida Cautelar “Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
El artículo 231 ibídem, establece como requisitos para el decreto de medidas cautelares los siguientes: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.
Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”.
Por su parte, la jurisprudencia destaca los factores para que opere la medida provisional con base en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, así: “APARIENCIA DE BUEN DERECHO (Fumus boni iuris) - Demanda razonablemente fundada. - Titularidad demostrada sumariamente de los derechos invocados SU- 913 de 2009. PELIGRO DE LA MORA (Periculum in mora): - Perjuicio irremediable - Sentencia nugatoria - Extrema gravedad, Urgencia de la medida y evitar daños irreparables PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD El juez debe velar por la proporcionalidad de la medida decretada, a fin de maximizar los intereses en conflicto al interior del proceso, balanceando así los mismos bajo los posibles escenarios del proceso “Para cada caso concreto, le corresponde al juez efectuar un juicio de ponderación, a través de la cual se pueda definir, de manera racional y razonable, acerca de la necesidad del decreto de determinada medida cautelar con el fin de garantizar, en sus justas proporciones, el equilibrio entre el derecho del demandante a alcanzar una tutela judicial efectiva y la menor afectación a los derechos sustanciales y procesales del demandado.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
En otra oportunidad indicó: “En lo concerniente al debido entendimiento de la norma en cita, en providencia de 26 de junio de 2020, esta Sección aclaró que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora periculum in mora, y de apariencia de buen derecho fumus boni iuris; pues en un Estado Social de Derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas ”.
Sobre el decreto oficioso de la medida cautelar. El parágrafo contenido en el artículo 229 de la Ley 1437 autoriza expresamente al juez de la causa, dentro de los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para que decrete en forma oficiosa medidas cautelares, facultad que jamás contempló el anterior Estatuto.
Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 3.2. De las disposiciones cuya suspensión se solicita La parte actora solicita la suspensión provisional de los siguientes apartes contenidos en los artículos 217, 221, 224, 225, 232, 233 y 244 de la Ordenanza 027 de 2023 “Por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Casanare”.
En ese sentido, el Despacho procede a transcribir los apartes concretos de la Ordenanza 027 de 2023 cuya suspensión provisional fue solicitada por la parte demandante: En relación con la Estampilla Prodesarrollo Departamental, el artículo 217 de la Ordenanza 027 de 2023 dispone: “(…)
ARTÍCULO 217 - ESTRUCTURA: La Estampilla Prodesarrollo Departamental del Departamento de Casanare, tendrá la siguiente estructura: Hecho Generador: Es hecho generador la ejecución de los recursos del Sistema General de Regalías - SGR que realicen entidades públicas, mixtas y/o fondos mixtos designados ejecutores de los proyectos de Inversión. (…) Los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal ejecutoras de los proyectos de Inversión con recursos del Sistema General de Regalías y/o a las que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento o las entidades citadas en el presente artículo, a través de contratos o convenios interadministrativos, deben aplicar la Estampilla Prodesarrollo Departamental al recurso transferido cuando contrate con terceros.
En consecuencia, las entidades receptoras serán agentes recaudadores del tributo y girarán los recursos dentro del plazo fijado por este estatuto (…)” Por su parte, el parágrafo del artículo 221 ibidem señala: “(…) Parágrafo: Los municipios del departamento y demás entidades públicas del nivel municipal, designadas ejecutoras de los proyectos de Inversión con recursos del Sistema General de Regalías - SGR, o recursos producto de convenios y/o contratos inter administrativos, suscritos con la gobernación y demás entidades del orden departamental, son agentes recaudadores de la estampilla Prodesarrollo Departamental causada por aquellos actos, contratos o convenios, en proporción al recurso aportado por la gobernación o entidad departamental.
El agente recaudador girará al departamento los recursos recaudados dentro de los 15 días posteriores al recaudo (…)” De igual manera, respecto de las estampillas Procultura y para el Bienestar del Adulto Mayor, los artículos 224 y 232 de la Ordenanza 027 de 2023 disponen: “ (…)
ARTÍCULO 224 - ESTRUCTURA: La Estampilla Procultura del Departamento de Casanare, tendrá la siguiente estructura: Hecho Generador: Es hecho generador la ejecución de los recursos del Sistema General de Regalías – SGR que realicen entidades públicas, mixtas y/o fondos mixtos designados ejecutores de los proyectos de Inversión. (…) Los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal ejecutoras de los proyectos de Inversión con recursos del Sistema General de Regalías y/o a las que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento o las entidades citadas en el presente artículo, a través de contratos o convenios interadministrativos, deben aplicar la Estampilla Procultura al recurso transferido cuando contrate con terceros.
En consecuencia, las Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 entidades receptoras serán agentes recaudadores del tributo y girarán los recursos dentro del plazo fijado por este estatuto. (…)
ARTÍCULO 232 - ESTRUCTURA: La Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor en el Departamento de Casanare, tendrá la siguiente estructura: Hecho Generador: Es hecho generador la ejecución de los recursos del Sistema General de Regalías – SGR que realicen entidades públicas, mixtas y/o fondos mixtos designados ejecutores de los proyectos de Inversión. (…) Los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal ejecutoras de los proyectos de Inversión con recursos del Sistema General de Regalías y/o a las que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento o las entidades citadas en el presente artículo, a través de contratos o convenios interadministrativos, deben aplicar la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor al recurso transferido cuando contrate con terceros.
En consecuencia, las entidades receptoras serán agentes recaudadores del tributo y girarán los recursos dentro del plazo fijado por este estatuto (…)” A su vez, los parágrafos de los artículos 225 y 233 señalaron que dichas entidades territoriales actuarían como “agentes recaudadores” de las respectivas estampillas respecto de los actos, contratos o convenios allí previstos.
“(…)
ARTÍCULO 225 - ADMINISTRACIÓN, FISCALIZACIÓN, LIQUIDACIÓN Y COBRO: La administración, recaudo, control, liquidación oficial, fiscalización, cobro, discusión y devolución relacionados con este gravamen, es competencia de la Secretaría de Hacienda Departamental a través de sus dependencias. Parágrafo: Los municipios del departamento y demás entidades públicas del nivel municipal, designadas ejecutoras de los proyectos de Inversión con recursos del Sistema General de Regalías — SGR, o recursos producto de convenios y/o contratos inter administrativos, suscritos con la gobernación y demás entidades del orden departamental, son agentes recaudadores de la Estampilla Procultura Departamental causada por aquellos actos, contratos o convenios, en proporción al recurso aportado por la gobernación o entidad departamental.
El agente recaudador girará al departamento los recurso recaudados dentro de los 15 días posteriores al recaudo.” (…) ARTÍCULO 233- “ADMINISTRACIÓN, FISCALIZACIÓN, LIQUIDACIÓN Y COBRO: La administración, recaudo, control, liquidación oficial, fiscalización, cobro, discusión y devolución relacionados con este gravamen, es competencia de la Secretaría de Hacienda Departamental a través de sus dependencias.
Parágrafo: Los municipios del departamento y demás entidades públicas del nivel municipal, designadas ejecutoras de los proyectos de Inversión con recursos del Sistema General de Regalías — SGR, o recursos producto de convenios y/o contratos inter administrativos, suscritos con la gobernación y demás entidades del orden departamental, son agentes recaudadores de la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor causada por aquellos actos, contratos o convenios, en proporción al recurso aportado por la gobernación o entidad departamental.
El agente recaudador girará al departamento los recurso recaudados dentro de los 15 días posteriores al recaudo.(…)” Finalmente, el artículo 244 de la Ordenanza 027 de 2023, al regular la Estampilla Pro Unitrópico, dispuso igualmente que “los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal ejecutoras de los proyectos de inversión con recursos del Sistema General de Regalías y/o a las que se les transfieran recursos deben aplicar la Estampilla Pro Unitrópico al recurso Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 transferido cuando contrate con terceros, estableciendo además que las entidades receptoras serán agentes recaudadores del tributo.
“(…)ARTÍCULO 244- ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE LA ESTAMPILLA: Los elementos estructurales de la obligación tributaria originada con la Estampilla Pro Unitrópico son los siguientes: (…) Los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal ejecutoras de los proyectos de Inversión con recursos del Sistema General de Regalías y/o a las que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento o las entidades citadas en el presente artículo, a través de contratos o convenios interadministrativos, deben aplicar la Estampilla Pro Unitrópico al recurso transferido cuando contrate con terceros.
En consecuencia, las entidades receptoras serán agentes recaudadores del tributo y girarán los recursos dentro del plazo fijado por este estatuto (…)” 3.3.- De las Estampillas En lo que refiere a la Estampilla Prodesarrollo Departamental, el H. Consejo de Estado ha señalado que, para que se configure válidamente el hecho generador de este tipo de tributos, se requiere no solo que el acto, contrato u operación se realice dentro del territorio departamental, sino además que exista intervención directa de la autoridad departamental en la operación gravada: “ (…) 2.5.
En este caso, mediante la Ordenanza 0031 de 2 de diciembre de 20048, la Asamblea Departamental del Quindío dispuso lo siguiente, en relación con la estampilla Pro Desarrollo Departamental: “ARTÍCULO 3°. HECHO GENERADOR: La Estampilla Prodesarrollo Departamental será recaudada mediante el uso obligatorio en los siguientes actos y documentos: a) En los pagos por todo concepto que realice el Gobierno Departamental y municipal o cualquiera de las dependencias de la Administración Seccional, Entidades Descentralizadas de los órdenes Departamental y Municipal, Corporación Autónoma Regional del Quindío y Universidad del Quindío. (..) ”. 2.6.
Esta Sección10 al referirse a los artículos 32 de la Ley 3 de 1986 y, 170 y 175 del Decreto Ley 1222 de 1986, ha establecido que, para que se configure el hecho generador de la estampilla Pro Desarrollo Departamental, es necesario: (i) que los actos gravados se realicen en el territorio del departamento y, (ii) que el funcionario departamental intervenga directamente en la operación gravada con la estampilla. 2.7.
De lo expuesto, para que se configure el hecho generador de la estampilla, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del departamento, y que cuente con la intervención de esta autoridad, no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla.
De lo contrario, se gravaría cualquier actividad generada dentro del departamento sin distinción del sujeto, finalidad que no posee el presente tributo. 2.8 En los términos del artículo 3º de la Ordenanza 0031 de 2004, constituye hecho generador de la estampilla, los actos y documentos representativos de un Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 pago que realice el municipio o sus entidades descentralizadas, lo que significa que esas autoridades tiene la calidad de sujeto activo en la operación que da lugar a la imposición del tributo.
Por esto, tal y como quedó descrito el hecho generador, no puede afirmarse que en el otorgamiento del acto o documento o gravado intervengan funcionarios del departamento, desconociendo el artículo 175 del Decreto Ley 1222 de 1986. 2.9 En consecuencia, la Asamblea Departamental del Quindío al gravar los actos o documentos en los términos de la ordenanza cuestionada quebrantó el principio de autonomía territorial, ya que la competencia para establecer la estampilla en el orden municipal, radica en los concejos municipales, órganos colegiados de representación popular a los que ha sido delegada la facultad reguladora (…)2” (Negrilla y subrayado fuera del texto original) Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-1097 de 2001, al pronunciarse sobre la Estampilla Procultura, indicó que3: “(…) Bajo estos supuestos –atendido el tenor literal de la norma habilitante- propio es reconocer en el orden de precedencia que el Municipio debe privilegiarse frente al Departamento en lo tocante a la creación, administración y recaudo de la estampilla Procultura.
Consecuentemente, en el evento de que sobre un mismo hecho o actuación concurra - doblemente- la estampilla Procultura a instancias del departamento y del municipio, necesario será entender que el gravamen únicamente se causa a favor de este último: el municipio. Cierto es que el artículo 38 de la ley 397 de 1997 para los efectos vistos faculta tanto a las asambleas departamentales como a los concejos municipales, pero también lo es que ante la inviabilidad de la comentada coexistencia tributaria existen poderosas razones de orden fiscal, descentralista y autonómico que inclinan la balanza a favor del municipio: el vecindario más cercano y cotidiano que tiene el habitante colombiano. Por lo demás, pese a que el artículo censurado autoriza simultáneamente a las asambleas y concejos municipales para crear la estampilla Procultura, ante el eventual conflicto fiscal se impone la aplicación del principio de subsidiariedad a favor del municipio, habida consideración de su carácter primitivo dentro de la estructura político-administrativa: como que es un hecho notorio que el municipio toma su origen a partir de los habitantes.
(…)” Así mismo, el H. Consejo de Estado, al analizar la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor, señaló: “De las anteriores normas es fácil concluir que el legislador autorizó tanto a las asambleas departamentales como a los concejos distritales y municipales para la creación de la estampilla pro bienestar del adulto mayor.
Por tanto, las asambleas y los concejos tienen la potestad de adoptarla o no en sus jurisdicciones y no es posible que las asambleas invadan la órbita municipal ni viceversa. De manera que la estampilla es aplicable a los actos o contratos celebrados por los municipios o sus entidades descentralizadas cuando es adoptada por el respectivo concejo y para los actos y contratos celebrados por el 2 CONSEJO DE ESTADO- SENTENCIA DEL 14 DE AGOSTO DE 2019- Radicación número: 63001- 23-33-000-2015-00160-01(22802)- CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ 3CORTE CONSTITUCIONAL- SENTENCIA C-1097 DE FECHA 10 DE OCTUBRE DE 2001- MAGISTRADO PONENTE: JAIME ARAUJO RENTERÍA. Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 departamento y sus entidades descentralizadas, cuando la adopta la asamblea departamental.
(…) Respecto a la estampilla pro bienestar del adulto mayor, en este caso la Asamblea Departamental de Santander no estaba facultada por la ley para gravar los actos y contratos celebrados por los municipios porque la competencia para gravar con esta estampilla es privativa de los concejos, quienes tienen la libertad de adoptar las estampillas y fijar su regulación conforme con la ley de creación. A esta conclusión se llega porque la voluntad del legislador fue atribuirles, a las asambleas y concejos, competencia para gravar con la estampilla pro bienestar del adulto mayor las operaciones que se realicen obviamente dentro de sus respectivas jurisdicciones, de manera que tal imposición se haga en forma independiente y no concurrente, por lo que no es admisible que las asambleas graven los negocios celebrados por los municipios.
Lo anterior, por cuanto, además de desconocer la autonomía tributaria de los últimos, podría existir doble imposición en caso de que los concejos municipales decidan también crear la estampilla en sus territorios. La misma consideración se predica en relación con las entidades descentralizadas del orden municipal, cuyos negocios no pueden ser gravados con la estampilla departamental, ya que, de acuerdo con la ordenanza demandada, el sujeto activo de las estampillas departamentales es el departamento y, como se precisó, la Ley 1276 de 2009 también autorizó a los municipios para adoptar en su jurisdicción la estampilla pro bienestar del adulto mayor.
Se concluye que la Asamblea Departamental de Santander no debía extender la imposición de la estampilla pro bienestar del adulto mayor a los contratos celebrados por los municipios y las entidades descentralizadas municipales. Así pues, se extralimitó en sus funciones al gravar negocios del nivel municipal, porque esa es una competencia restrictiva de los respectivos concejos municipales.
Entonces en el caso en estudio, respecto de la estampilla pro bienestar del adulto mayor, es procedente la suspensión provisional de la expresión “Municipal” del numeral 1 del artículo 250 de la ordenanza demandada porque transgrede los artículos 150 [12], 287 [3] y 338 de la Constitución Política, pues desconoce la autonomía de los municipios.
Debe precisarse que la estampilla pro bienestar del adulto mayor, a que se refiere el artículo 250 numeral 1 de la ordenanza demandada tampoco es aplicable a los negocios celebrados por las entidades descentralizadas del orden municipal. (…)4” 3.4 Análisis del caso concreto 3.4.1 En el asunto bajo examen, la parte demandante solicita la suspensión provisional de los apartes contenidos en los artículos 217, 221, 224, 225, 232, 233 y 244 de la Ordenanza 027 de 2023 “Por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Casanare”, al considerar que dichas disposiciones desconocen los principios de autonomía territorial, legalidad y certeza tributaria previstos en los artículos 1, 287, 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, particularmente al gravar contratos celebrados por los municipios cuando ejecutan recursos transferidos por el Departamento o provenientes del Sistema General de Regalías. 4 CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN CUARTA AUTO DEL 13 DE DICIEMBRE DE 2017- RADICACIÓN NUMERO: 68001-23-33-000-2015-01028-01(22804), CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA. Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 3.4.2.
En ese sentido, resulta pertinente señalar que esta Corporación, mediante sentencia del 25 de abril de 2024, proferida dentro del radicado No. 85001-2333-000-2023-00009-005, declaró la nulidad de diversos apartes contenidos en las Ordenanzas 16 de 2015, 16 de 2017 y 23 de 2021, al concluir que tales disposiciones desconocían el principio constitucional de autonomía territorial y excedían las competencias atribuidas a las asambleas departamentales en materia tributaria, particularmente al gravar contratos celebrados por los municipios en ejecución de recursos transferidos por el Departamento o provenientes del Sistema General de Regalías.
En dicha providencia esta Corporación sostuvo: “(…) las precitadas normas riñen con el principio constitucional de autonomía territorial que se traduce en que tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden establecer los elementos de los tributos de acuerdo con la ley habilitante, contraria los artículos 1, 287-3, 300-4 y 338 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado que se transcribió anteriormente, por lo que la Ordenanza No. 16 de 2015 modificada parcialmente por la Ordenanza No. 16 del 2017 en sus artículos 247.3, 254.3 y 261.3, y la Ordenanza No. 23 del 2021 en el parágrafo de su artículo 4º. desconocieron las anteriores normas superiores, al gravar los contratos que celebren los municipios del Departamento con terceros cuando se ejecuten recursos transferidos del sistema general de regalías o del departamento a través de convenios interadministrativos ".
(Negrilla y subrayado fuera del texto original) 3.4.3. A efectos de verificar los planteamientos expuestos en la solicitud cautelar, el Despacho considera pertinente confrontar el contenido de las disposiciones previamente anuladas con los apartes actualmente demandados de la Ordenanza 027 de 2023 “Por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Casanare”, a fin de establecer si, pese a las variaciones en su redacción, subsiste una identidad material o sustancial en el esquema normativo previamente retirado del ordenamiento jurídico. 3.4.3.1 Estampilla Prodesarrollo (Art. 2, Ord. 16 de 2017) (Artículos 217 y 221, Ord. 027 de 2023) "[ ] los valores causados por Estampilla Pro -Desarrollo Departamental serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio [ ]” Del Artículo 217: "Los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal ejecutoras [ ] deben aplicar la Estampilla Prodesarrollo Departamental al recurso transferido cuando contrate con terceros.
En consecuencia, las entidades receptoras serán agentes recaudadores del tributo [ ]" 5TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE- SENTENCIA 25 DE ABRIL DE 2024- MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 Del Parágrafo del Artículo 221: "Los municipios del departamento [ ] son agentes recaudadores de la estampilla Prodesarrollo Departamental causada por aquellos actos, contratos o convenios [ ]" De la confrontación anterior se advierte que, aunque la Ordenanza 027 de 2023 introdujo variaciones en la forma de redacción de las disposiciones cuestionadas, mantuvo sustancialmente el mismo esquema normativo previamente anulado, en cuanto continúa atribuyendo a los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal funciones relacionadas con el recaudo de la estampilla respecto de contratos celebrados con terceros cuando ejecuten recursos provenientes del Sistema General de Regalías o transferidos por el Departamento mediante contratos o convenios interadministrativos.
En efecto, mientras la regulación anterior señalaba expresamente que los valores causados serían recaudados por el correspondiente municipio, la nueva disposición establece que dichas entidades actuarán como “agentes recaudadores” del tributo, conservando en esencia la obligación de recaudar y transferir al Departamento los valores derivados de la estampilla respecto de operaciones contractuales adelantadas por entidades territoriales del orden municipal. 3.4.3.2 Estampillas Procultura y Bienestar del Adulto Mayor Ordenanza 16 de 2017 Ordenanza 027 de 2023 “[…] los valores causados por la estampilla serán recaudados por el correspondiente municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio […]” Artículos 224 y 232: “Los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal ejecutoras […] deben aplicar la estampilla al recurso transferido cuando contrate con terceros […]” Parágrafos de los artículos 225 y 233: “Los municipios del departamento […] son agentes recaudadores de la estampilla […]” De manera similar, respecto de las estampillas Procultura y para el Bienestar del Adulto Mayor, los artículos 224, 225, 232 y 233 de la Ordenanza 027 de 2023 conservaron sustancialmente el mismo esquema jurídico relacionado con la ejecución de recursos provenientes del Sistema General de Regalías o de recursos transferidos por el Departamento, manteniendo la obligación de las entidades municipales de recaudar y transferir las estampillas cuando celebren contratos con terceros.
Así, las disposiciones actualmente demandadas continúan atribuyendo a los municipios funciones asociadas al recaudo de tributos departamentales respecto de operaciones contractuales adelantadas en ejercicio de sus competencias administrativas y presupuestales, aspecto que, prima facie, Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 guarda identidad material con las normas previamente retiradas del ordenamiento jurídico. 3.4.3.2 Estampilla Pro Unitrópico (Par.
Art. 4, Ord. 23 de 2021) (Artículo 244, Ord. 027 de 2023) "[ ] a las entidades que se les transfieran recursos [ ] a través de convenios interadministrativos, deben aplicar la estampilla pro Universidad pública al recurso transferido cuando contrate con terceros" "Los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal ejecutoras [ ] a las que se les transfieran recursos [ ] deben aplicar la Estampilla Pro Unitrópico al recurso transferido cuando contrate con terceros.
En consecuencia, las entidades receptoras serán agentes recaudadores del tributo [ ]" Ahora bien, en relación con la Estampilla Pro Unitrópico, se observa que el artículo 244 de la Ordenanza 027 de 2023 mantuvo el mismo supuesto normativo consistente en imponer a las entidades territoriales receptoras de recursos transferidos mediante convenios o contratos interadministrativos la obligación de aplicar la estampilla cuando contraten con terceros, atribuyéndoles además funciones de recaudo respecto del tributo.
En ese sentido, aunque la nueva regulación incorporó una redacción más amplia y desarrollada, subsiste el mismo contenido material previamente cuestionado en la Ordenanza 23 de 2021, particularmente en lo relacionado con la extensión del gravamen a escenarios vinculados con la ejecución de recursos transferidos y la contratación derivada de convenios interadministrativos.
Adicionalmente, se advierte, que los supuestos incorporados en el artículo 244 de la Ordenanza 027 de 2023 relacionados con la ejecución de recursos transferidos y la contratación derivada de convenios interadministrativos no aparecen previstos de manera expresa en el artículo 4 de la Ley 2123 de 2021, disposición legal que definió los elementos esenciales de la Estampilla Pro Unitrópico, aspecto que, en principio, podría comprometer los principios de legalidad y certeza tributaria previstos en el artículo 338 de la Constitución Política. 3.4.3.4 En consecuencia, aunque las disposiciones actualmente demandadas presentan variaciones en su técnica de redacción respecto de aquellas previamente anuladas por esta Corporación, del análisis preliminar efectuado en esta etapa procesal se advierte, prima facie, que subsiste una identidad material en el esquema normativo relacionado con el recaudo de estampillas departamentales respecto de contratos celebrados por entidades del orden municipal cuando ejecuten recursos transferidos por el Departamento o provenientes del Sistema General de Regalías.
Así mismo, de la confrontación efectuada se observa preliminarmente que las disposiciones demandadas continúan atribuyendo a los municipios y demás entidades públicas del nivel municipal funciones relacionadas con el recaudo de estampillas departamentales respecto de operaciones contractuales adelantadas en ejercicio de sus competencias administrativas y presupuestales, así como incorporando supuestos relacionados con la Radicación No. 85001-2333-000-2025-00119-00 ejecución de recursos transferidos mediante convenios interadministrativos, aspectos que, conforme a la posición pacífica de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado, comprometen los principios de autonomía territorial, legalidad y certeza tributaria previstos en los artículos 1, 287 numeral 3, 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política.
En particular, se advierte que la regulación contenida en la Ordenanza 027 de 2023 mantiene, en esencia, un esquema tributario mediante el cual se gravan contratos celebrados por los municipios del Departamento con terceros cuando ejecutan recursos provenientes del Sistema General de Regalías o transferidos mediante contratos o convenios interadministrativos, pese a que la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha sostenido que la determinación de los elementos estructurales del tributo corresponde de manera exclusiva al legislador y debe ejercerse dentro de los límites fijados por la ley habilitante.
Lo anterior, sin que implique prejuzgamiento sobre el fondo del asunto, sí permite evidenciar, en esta etapa cautelar, una posible contradicción entre las disposiciones demandadas y las normas superiores invocadas como vulneradas, razón por la cual resulta procedente decretar la suspensión provisional solicitada, con el fin de salvaguardar provisionalmente el orden jurídico y evitar la producción de efectos derivados de disposiciones cuya legalidad se encuentra seriamente cuestionada dentro del presente medio de control.
En virtud de lo anterior, el Despacho, decretará la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los apartes contenidos en los artículos 217, 221, 224, 225, 232, 233 y 244 de la Ordenanza 027 de 2023.
RESUELVE
PRIMERO. DECRETAR la medida cautelar de suspensión provisional de los apartes contenidos en los artículos 217, 221, 224, 225, 232, 233 y 244 de la Ordenanza 027 de 2023 “Por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Casanare”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin necesidad de prestarse caución, por expresa disposición del artículo 232 de la Ley 1437 de 2011.
TERCERO: NOTIFICAR en debida forma lo acá decidido, a efectos de cumplimiento de la medida decretada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado LXNR