REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026) Referencia: 85001-3333-004-2025-00038-02 Medio de control: EJECUTIVO Parte Ejecutante: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC Parte Ejecutada: CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Asunto: Ejecución derivada de título valor – Pagaré – Competencia definida por la Corte Constitucional – Cambio de jurisdicción – Autonomía del título valor – Diferencia entre negocio jurídico y contrato – Validez del contrato de mutuo – Exceso ritual Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal el 4 de diciembre de 2025, a través de la cual se abstuvo de seguir adelante con la ejecución. II.
ANTECEDENTES 2.1. La parte ejecutante presentó solicitud de librarse mandamiento de pago con ocasión del pagaré número 4108131, de fecha 9 de marzo de 2009, suscrito con ocasión de un contrato de mutuo con CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ. 2.2. Este asunto correspondió, en primer lugar, al Juzgado Segundo Civil municipal de Yopal, bajo la radicación 85001-40-03-002-201000988-00, autoridad que libró mandamiento ejecutivo por providencia de 19 de enero de 2011. 2.3.
Luego de adelantarse esta actuación, por auto de 18 de noviembre de 2024, el Juzgado Segundo Civil municipal de Yopal declaró su falta de competencia y remitió las diligencias a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en atención a las reglas de decisión fijadas por la Corte Constitucional para fijar la competencia en casos en los que se ejecutan obligaciones a favor de entidades sometidas en su régimen a la Ley 80 de 1993 y se desconoce la fuente propia de la obligación constituida en el título valor. 2.4.
La demanda ejecutiva correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, autoridad que continuó con el Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 2 trámite procesal, dictando sentencia de primer grado el pasado 4 de diciembre de 2025. 2.5.
Inconforme con la decisión adoptada, el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC presentó recurso de apelación en oportunidad, que fue concedido por la a quo. III. MANDAMIENTO EJECUTIVO 3.1. El 19 de enero de 2011, el Juzgado Segundo Civil municipal de Yopal libró mandamiento de pago en contra de CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ y a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC, por el capital adeudado, más los intereses moratorios causados.
IV. EL FALLO RECURRIDO 4.1. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia el 4 de diciembre de 2025, en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR de oficio la existencia de defectos formales del título ejecutivo presentado para el cobro, por no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 297 del CPACA SEGUNDO: NO SEGUIR ADELANTE LA EJECUCION a favor de la EICE INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC en contra de CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ, por las razones expuestas.
TERCERO: Ordenar el levantamiento de las medidas cautelares que se hubiesen podido decretar y practicar. Por secretaría, líbrense los oficios correspondientes.
CUARTO: Por secretaría, remítase copia de la totalidad del expediente a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación, para que realice las investigaciones del caso, atendiendo no solamente la entrega de dineros a terceros sin documento que cumpla los requisitos de la contratación estatal; y, en todo caso del régimen propio de las entidades públicas que no se encuentran vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o tener la naturaleza de financieras; lo que denota una actividad completamente contraria a la función pública, y su deber de protección del patrimonio público.
QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas de conformidad con lo señalado en precedencia”. 4.2. Para adoptar esas decisiones la a quo tuvo en cuenta los siguientes aspectos relevantes: 4.3. Determinó que el proceso ejecutivo promovido por el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC, una empresa industrial y comercial del estado, se enmarcaba en los ejecutivos de materia contractual y, por remisión del artículo 299 del CPACA, se debían observar las reglas del Código General del Proceso (CGP).
El proceso se resolvió mediante sentencia anticipada conforme al numeral 2 del artículo 278 del CGP, al no haber pruebas por practicar. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 3 4.4.
En asuntos contractuales de entidades públicas, el título ejecutivo era por regla general complejo. Este debía estar compuesto, como mínimo, por el contrato estatal por escrito (requisito ad solemnitatem o ad substanciam actus) que diera cuenta del negocio jurídico del que provenía la obligación, junto con los documentos de garantía (como el pagaré) y otros anexos que acreditaran una obligación clara, expresa y exigible.
El artículo 297 del CPACA enlistó los documentos que constituyen título ejecutivo, incluyendo el contrato y otros actos proferidos con ocasión de la actividad contractual. 4.5. Constató que el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC no aportó el contrato de mutuo (préstamo de consumo, que en este caso es un contrato estatal) suscrito con la demandada, sino únicamente el pagaré y su carta de instrucciones.
Concluyó que el pagaré, al ser solo un documento de garantía y no el contrato mismo, no cumplía con los requisitos de forma, ya que: i) no era posible presumir la existencia del contrato de mutuo, dada la obligatoriedad de la solemnidad de los contratos estatales; ii) no se acreditó la existencia del contrato estatal escrito; iii) el título ejecutivo, al ser complejo, no se integró debidamente por la ausencia del negocio jurídico estatal; y iv) el simple pagaré no podía ser la base de la ejecución en esta jurisdicción. 4.6.
Señaló que la entidad estaba ejerciendo una actividad financiera sin la debida autorización y poniendo dinero público en manos de particulares sin cumplir con los requisitos legales de la contratación estatal, lo cual constituía un flagrante desconocimiento de los principios en esta materia y la protección del patrimonio público. V. RECURSO DE APELACIÓN 5.1.1.
La parte demandante propuso los siguientes puntos de disenso en contra de la sentencia de primer grado: 5.1.2. La recurrente alegó que el título valor constituía un título ejecutivo simple y no complejo, por lo que no era necesario aportar el contrato de mutuo por escrito. Explicó que el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC, como empresa industrial y comercial del Estado (EICE) que desarrolla actividad crediticia en competencia con el sector privado, se rige por el derecho privado para efectos contractuales, de acuerdo con la Ley 489 de 1998 y la Ley 1150 de 2007. 5.1.3.
En consecuencia, el contrato de mutuo se perfeccionó con la sola entrega del dinero (tradición), según los artículos 2221 y 2222 del Código Civil y el artículo 822 del Código de Comercio, sin requerir solemnidad escrita. Adicionalmente, el pagaré mismo contenía la obligación clara, expresa y exigible y reconocía que la suma de dinero fue recibida a título de mutuo con interés. 5.1.4.
De otro lado, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal ya había librado mandamiento de pago y la demandada fue notificada sin proponer excepciones. La apoderada sostuvo que, al no haberse propuesto excepciones, el juez debió ordenar seguir adelante con la ejecución según el artículo 440 del CGP. Por lo tanto, el juzgador administrativo no podía declarar de oficio la existencia de defectos formales del título ejecutivo cuando la parte ejecutada guardó silencio, ya que esto implicaba una indebida imparcialidad y desconocía la validez del mandamiento de pago anterior.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 4 5.1.5. También argumentó un error de competencia, citando providencias anteriores de la Corte Constitucional (Auto 2014 de 2024, entre otros) que, aunque dirimieron conflictos de competencia, establecieron que el negocio subyacente al título ejecutivo del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC era un contrato estatal regido por el derecho privado, y que el pagaré sí prestaba mérito ejecutivo conforme al artículo 297 del CPACA.
En otras palabras, la falta de un contrato escrito no era razón para negar la ejecución, pues el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC se rige por el derecho privado para el mutuo. Además, se resaltó que imponer requisitos adicionales al título valor, como el contrato escrito, constituía una vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, especialmente porque el cambio de jurisdicción y de criterio afectó retroactivamente los procesos iniciados bajo reglas diferentes. 5.1.6.
Por último, la parte recurrente cuestionó la orden de compulsa de copias a la Contraloría y Procuraduría, afirmando que la actuación del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC había sido diligente en buscar el cobro y proteger el patrimonio público, y que la dilación del proceso era responsabilidad del juzgado inicial que declaró la falta de competencia. 5.1.7.
La petición principal fue revocar la sentencia y, en su lugar, ordenar seguir adelante la ejecución del proceso y mantener las medidas cautelares. Subsidiariamente, solicitó que el proceso fuera devuelto a la jurisdicción ordinaria civil. VI. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia 6.1.1. Visto el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente en razón de la naturaleza del asunto y el factor funcional, habida cuenta que la primera instancia correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal. 6.2.
Pronunciamiento sobre nulidades 6.2.1. Revisada la actuación surtida hasta el momento, en cumplimiento del control de legalidad del artículo 132 del Código General del Proceso, no se observan irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado. Por el contrario, se encuentra cumplido el procedimiento de los artículos 422, siguientes y concordantes de ese estatuto procesal, al cual remite al artículo 298 del CPACA, es decir, se cumplió el debido proceso del artículo 29 de la Carta Política. 6.3.
Límites de la apelación 6.3.1. Según el inciso segundo del artículo 328 del Código General del Proceso, “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. 6.3.2. Dado que en este asunto solo apeló un extremo procesal, la competencia del Tribunal se limita a los reparos presentados en contra de la sentencia de primer Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 5 grado, sin perjuicio de la prevención de no vulnerar el principio de non reformatio in peius. 6.4.
Problema Jurídico 6.4.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia de ejecución de títulos valores, la Sala considera que el problema jurídico se centra en establecer si debe seguirse adelante con la ejecución, como lo solicita la parte que ha recurrido el fallo de 4 de diciembre de 2025 o si, por el contrario, debe mantenerse la decisión adoptada en primer grado, al encontrar no configurado un título susceptible de ser ejecutado. 6.4.2.
Para resolver el problema planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) el título ejecutivo y su conformación en la jurisdicción contencioso administrativa; ii) diferencias entre título ejecutivo y título-valor; iii) verificación oficiosa de los elementos constitutivos del título; iv) falta de requisitos formales del título valor; v) falta de requisitos formales del título ejecutivo. 6.5.
El título ejecutivo y su conformación en la jurisdicción contencioso administrativa 6.5.1. Si bien el CPACA remite, de manera expresa, al Código General del Proceso en el trámite de la ejecución79, las características del título ejecutivo se regulan, de manera especial, en el primer cuerpo normativo, aplicable a esta jurisdicción. 6.5.2.
Al respecto, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar” (resaltado fuera de texto). 79 Artículos 298 y 299, Ley 1437 de 2011.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 6 6.5.3. A diferencia del procedimiento general, en materia contractual en esta jurisdicción los títulos ejecutivos suelen ser complejos, pues se entienden no escindidos del contrato que les sirve de fundamento, si se tiene en cuenta que la actividad contractual de las entidades del Estado requiere especial solemnidad, pues se trata de manejo de recursos públicos. 6.5.4.
Lo anterior porque en materia ordinaria – civil o comercial – el soporte de las obligaciones contractuales se constata normalmente en un título valor, de tal manera que este, sin más reparos, se constituye en fuente autónoma y justifica la iniciación del proceso ejecutivo en sede jurisdiccional. 4.3.5. Sin embargo, es pertinente acotar que, si la ejecución tiene como sustento un título valor, es procedente el trámite procesal, siempre y cuando este cumpla con los requisitos que la Ley comercial establece para su validez, de manera independiente y autónoma. 6.6.
Diferencias entre título ejecutivo y título-valor 6.6.1. El Consejo de Estado ha efectuado un análisis del tema en los siguientes términos: “Es importante precisar que no puede confundirse la noción de título ejecutivo con la de título valor, pues se trata de documentos que conceptualmente se encuentran regidos por principios y características jurídicas que los diferencian e individualizan.
En efecto, los títulos valores son bienes mercantiles que al tenor del artículo 619 del Código de Comercio constituyen documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. Estos principios de autonomía y literalidad propios del título valor hacen que sea un documento formal y especial, toda vez que la fusión inescindible entre derecho y documento legitima al tenedor, conforme con la ley de circulación del título valor, a exigirlo en el tráfico jurídico y a perseguir su cobro por vía ejecutiva mediante la denominada acción cambiaria (artículo 780 y ss. del Código de Comercio), con independencia de la relación o negocio jurídico causal que le dio origen, imprimiendo seguridad y certeza al derecho que de manera incondicional en él se incorpora (artículos 619, 625, 626, 627 y 647 in fine).
Además, la regla general de la negociabilidad o circulación del título valor según sea al portador, a la orden o nominativo -entrega, o endoso y entrega, o endoso, entrega e inscripción en libro correspondiente- (artículos 648, 651 y 668 ibídem) y la presunción de autenticidad de su contenido y firmas, permiten individualizarlo de otro tipo de documentos (artículo 793 eiusdem) y constatar que se rige por un régimen normativo especial que no se aplica a los demás títulos ejecutivos.
Por su parte, como ya se indicó, el título ejecutivo es aquél que reúne los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, para su cobro por vía de ejecución, esto es, un documento proveniente del deudor o de su causante en donde conste una obligación clara, expresa y exigible, en el que no se requiere la concurrencia de las características antes enunciadas de un título valor, tales como su legitimación o la autonomía; además, puede contener o no obligaciones puras o simples o sujetas a condición y tiene formas diversas de negociación como la cesión (artículo 1959 y ss. del Código Civil).
En conclusión, como puede advertirse si bien un título valor es un título ejecutivo, porque proviene de un deudor y contiene una obligación clara, expresa y exigible, no todo título ejecutivo es un título valor”80. 80 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 24 de enero de 2007 en proceso ejecutivo con radicado 25000-23-26-000-2004-00833-01(28755).
C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 7 6.6.2. De acuerdo con la interpretación de la Ley, resulta claro que los títulos valores son títulos ejecutivos, pero estos últimos no se encuadran totalmente en la primera categoría, de tal suerte que debe distinguirse con precisión cuál es la fuente de la ejecución, pues de ello depende establecer los presupuestos de validez. 6.6.3.
Por ello, debe precisarse si el sustento del proceso es un título valor en su forma simple, conforme a la legislación comercial, o si es el contrato estatal y su garantía. 6.7. Verificación oficiosa de los elementos constitutivos del título de ejecución 6.7.1. Según los artículos 132 del CGP y 207 del CPACA, el juez debe ejercer el control de legalidad a fin de sanear los vicios que puedan acarrear nulidades procesales y, en suma, para evitar decisiones inhibitorias. 6.7.2.
Con la modificación introducida por el artículo 81 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 299 del CPACA, particularmente en su inciso cuarto, los aspectos formales del título pueden ser revisados por el juez: “Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. No obstante, los defectos formales del título ejecutivo podrán reconocerse o declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso”. 6.7.3. En este sentido, resulta prevalente que la Sala examine las condiciones del título ejecutivo, pues lo que se pretende en curso de la apelación es, justamente, debatir si existe o no título de ejecución, independientemente de los argumentos de la parte apelante.
En este sentido, la Corte Suprema de justicia ha discernido: “Esta Corte ha insistido en la pertinencia y necesidad de examinar los títulos ejecutivos en los fallos, incluidos los de segundo grado, pues, se memora, los jueces tienen dentro de sus deberes, escrutar los presupuestos de los documentos ejecutivos, “potestad-deber” que se extrae no sólo del antiguo Estatuto Procesal Civil, sino de lo consignado en el actual Código General del Proceso.
Sobre lo advertido, esta Corporación esgrimió: “(…) [R]elativamente a específicos asuntos como el auscultado, al contrario de lo argüido por la (…) quejosa, sí es dable a los juzgadores bajo la égida del Código de Procedimiento Civil, y así también de acuerdo con el Código General del Proceso, volver, ex officio, sobre la revisión del «título ejecutivo» a la hora de dictar sentencia (…)”.
“(…)”. “Y es que sobre el particular de la revisión oficiosa del título ejecutivo esta Sala precisó, en CSJ STC18432-2016, 15 dic. 2016, rad. 2016-00440-01, lo siguiente: “Los funcionarios judiciales han de vigilar que al interior de las actuaciones procesales perennemente se denote que los diversos litigios, teleológicamente, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 8 lo que buscan es dar prevalencia al derecho sustancial que en cada caso se disputa (artículos 228 de la Constitución Política y 11 del Código General del Proceso); por supuesto, ello comporta que a los juzgadores, como directores del proceso, legalmente les asiste toda una serie de potestades, aun oficiosas, para que las actuaciones que emprendan atiendan la anotada finalidad, mismas que corresponde observarlas desde la panorámica propia de la estructura que constituye el sistema jurídico, mas no desde la óptica restricta derivada de interpretar y aplicar cada aparte del articulado de manera aislada (…)”.
“Entre ellas, y en lo que atañe con el control que oficiosamente ha de realizarse sobre el título ejecutivo que se presenta ante la jurisdicción en pro de soportar los diferentes recaudos, ha de predicarse que si bien el precepto 430 del Código General del Proceso estipula, en uno de sus segmentos, en concreto en su inciso segundo, que «[l]os requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso», lo cierto es que ese fragmento también debe armonizarse con otros que obran en esa misma regla, así como también con otras normas que hacen parte del entramado legal, verbigracia, con los cánones 4º, 11, 42-2º y 430 inciso 1º ejúsdem, amén del mandato constitucional enantes aludido (…)”.
“Por ende, mal puede olvidarse que así como el legislador estipuló lo utsupra preceptuado, asimismo en la última de las citadas regulaciones, puntualmente en su inciso primero, determinó que «[p]resentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal» (…)”.
“De ese modo las cosas, todo juzgador, no cabe duda, está habilitado para volver a estudiar, incluso ex officio y sin límite en cuanto atañe con ese preciso tópico, el título que se presenta como soporte del recaudo, pues tal proceder ha de adelantarlo tanto al analizar, por vía de impugnación, la orden de apremio impartida cuando la misma es de ese modo rebatida, como también a la hora de emitir el fallo con que finiquite lo atañedero con ese escrutinio judicial, en tanto que ese es el primer aspecto relativamente al cual se ha de pronunciar la jurisdicción, ya sea a través del juez a quo, ora por el ad quem (…)”.
“Y es que, como la jurisprudencia de esta Sala lo pregonó en plurales oportunidades relativamente a lo al efecto demarcado por el Código de Procedimiento Civil, lo cual ahora también hace en punto de las reglas del Código General del Proceso, para así reiterar ello de cara al nuevo ordenamiento civil adjetivo, ese proceder es del todo garantista de los derechos sustanciales de las partes trabadas en contienda, por lo que no meramente se erige como una potestad de los jueces, sino más bien se convierte en un «deber» para que se logre «la igualdad real de las partes» (artículos 4º y 42-2º del Código General del Proceso) y «la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial» (artículo 11º ibídem) (…)”.
“Ese entendido hace arribar a la convicción de que el fallador mal puede ser un convidado de piedra del litigio, sino que, en cambio, antes que otra cosa, tiene que erigirse dentro del juicio en un defensor del bien superior de la impartición de justicia material. Por tanto, así la cita jurisprudencial que a Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 9 continuación se transcribe haya sido proferida bajo el derogado Código de Procedimiento Civil, la misma cobra plena vitalidad para predicar que del mismo modo, bajo la vigencia del Código General del Proceso: [T]odo juzgador, sin hesitación alguna, […] sí está habilitado para estudiar, aun oficiosamente, el título que se presenta como soporte del pretenso recaudo ejecutivo, pues tal proceder ha de adelantarlo tanto al analizar, por vía de impugnación, la orden de apremio dictada cuando la misma es rebatida, y ello indistintamente del preciso trasfondo del reproche que haya sido efectuado e incluso en los eventos en que las connotaciones jurídicas de aquel no fueron cuestionadas, como también a la hora de emitir el fallo de fondo con que finiquite lo atañedero con ese escrutinio judicial, en tanto que tal es el primer tópico relativamente al cual se ha de pronunciar a fin de depurar el litigio de cualesquiera irregularidad sin que por ende se pueda pregonar extralimitación o desafuero en sus funciones, máxime cuando el proceso perennemente ha de darle prevalencia al derecho sustancial (artículo 228 Superior) (…)”.
“(…)”. “En conclusión, la hermenéutica que ha de dársele al canon 430 del Código General del Proceso no excluye la «potestad-deber» que tienen los operadores judiciales de revisar «de oficio» el «título ejecutivo» a la hora de dictar sentencia, ya sea esta de única, primera o segunda instancia (…), dado que, como se precisó en CSJ STC 8 nov. 2012, rad. 2012-02414-00, «en los procesos ejecutivos es deber del juez revisar los términos interlocutorios del mandamiento de pago, en orden a verificar que a pesar de haberse proferido, realmente se estructura el título ejecutivo (…) Sobre esta temática, la Sala ha indicado que “la orden de impulsar la ejecución, objeto de las sentencias que se profieran en los procesos ejecutivos, implica el previo y necesario análisis de las condiciones que le dan eficacia al título ejecutivo, sin que en tal caso se encuentre el fallador limitado por el mandamiento de pago proferido al comienzo de la actuación procesal (…)”.
“De modo que la revisión del título ejecutivo por parte del juez, para que tal se ajuste al canon 422 del Código General del Proceso, debe ser preliminar al emitirse la orden de apremio y también en la sentencia que, con posterioridad, decida sobre la litis, inclusive de forma oficiosa (…)”. “Y es que, valga precisarlo, el legislador lo que contempló en el inciso segundo del artículo 430 del Código General del Proceso fue que la parte ejecutada no podía promover defensa respecto del título ejecutivo sino por la vía de la reposición contra el mandamiento de pago, cerrándole a ésta puertas a cualquier intento ulterior de que ello se ventile a través de excepciones de fondo, en aras de propender por la economía procesal, entendido tal que lejos está de erigirse en la prohibición que incorrectamente vislumbró el tribunal constitucional a quo, de que el juzgador natural no podía, motu proprio y con base en las facultades de dirección del proceso de que está dotado, volver a revisar, según le atañe, aquel a la hora de dictar el fallo de instancia; otro entendido de ese precepto sería colegir inadmisiblemente que el creador de la ley lo que adoptó fue la ilógica regla de que de haberse dado el caso de librarse orden de apremio con alguna incorrección, ello no podía ser enmendado en manera alguna, razonamiento que es atentatorio de la primacía del derecho sustancial sobre las ritualidades que es postulado constitucional y que, por Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 10 ende, no encuentra ubicación en la estructura del ordenamiento jurídico al efecto constituido (…)”81”82. 6.7.4.
Así mismo, el Consejo de Estado también ha discernido sobre el tema: “Lo dicho porque, para el caso concreto, el pagaré nº 4302224-2, objeto de recaudo, era contentivo de una obligación por un total de $42.000.000.oo de capital, esto es, un crédito pactado en pesos que no en UVR’s, aunque con capitalización de intereses, por lo que no resultaba justificado que la orden de apremio se hubiera librado en la mentada unidad de cuenta, pues debió serlo en pesos, observando que bajo aquella conversión el capital resultó ascendiendo, aparentemente sin justificación, a $143.210.228,83 (CSJ STC, 16 mar. 2012, rad. 2012-00076-01; y STC16047-2014, 21 nov., rad. 2014-02630-00); lo que sin duda alguna podía haber subsanado el juzgador al dictar sentencia, oportunidad en la que debía volver, incluso de oficio, sobre los requisitos del título y los parámetros del mandamiento de pago, máxime en el caso concreto, donde algunos de los medios exceptivos propuestos estaban relacionados con lo referente a la reliquidación del crédito”83 (resaltado fuera de texto). 6.8.
Existencia y validez de un título valor como base de la ejecución 6.8.1. A juicio del extremo recurrente, el contrato de mutuo, del que no se allegó constancia, no resulta necesario para que se libre mandamiento de pago, en razón de la autonomía del título valor – pagaré, por cuanto la Ley Civil no exige solemnidad en su creación, sino únicamente su perfeccionamiento (artículo 2222 del Código Civil) se daba con la entrega del bien negociado. 6.8.2.
Argumento que no fue compartido por el juzgado a quo en la sentencia apelada, por considerar que el contrato era un requisito ad substantiam actus. 6.8.3. En este punto, la Sala considera relevante aclarar que, contrario a lo considerado por el juzgado a quo, si la base de la ejecución es un título valor, no se hace necesario acudir al contrato, pues aquél goza de autonomía, como requisito esencial, si cumple con los requisitos de validez.
Sobre los elementos del título valor como título ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia ha establecido: “Los títulos valores se definen como bienes mercantiles al tenor del artículo 619 del Código de Comercio. Son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que allí se incorpora y por ello habilitan al tenedor, conforme a la ley de circulación del respectivo instrumento, para perseguir su cobro compulsivo a través de la acción cambiaria, sin ser oponible, para los endosatarios, el negocio causal origen del mismo.
Además, conforme lo ha precisado la Corte, “(…) la regla general de la negociabilidad o circulación de los cartulares según sea al portador, a la orden o nominativo y la presunción de autenticidad de su contenido y firmas, permiten individualizarlo de otro tipo de documentos 81 CSJ. STC4808 de de abril de 2017, exp. 11001-02-03-000-2017-00694-00, reiterada en STC4053 de 22 de marzo de 2018, exp. 68001-22-13-000-2018-00044-01 82 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil y Agraria.
Sentencia STC290-2021, de 27 de enero de 2021 con radicado 05001-22-03-000-2020-00357-01. M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. 83 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil y Agraria. Sentencia de Tutela en segunda instancia de fecha 14 de septiembre de 2017. STC14595-2017. M.P. Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 11 (artículo 793 ejúsdem) y constatar que se rige por un régimen normativo especial que no se aplica a los demás títulos ejecutivos (…)”84.
Los requisitos impuestos a los títulos ejecutivos, consignados en el artículo 422 del Código General del Proceso, relativos a tratarse de un documento proveniente del deudor o de su causante en donde conste una obligación clara, expresa y exigible, por supuesto se trasladan a los títulos valores y, en esa medida, si el instrumento no satisface tales presupuestos, no puede seguir adelante el cobro coercitivo.
La claridad de la obligación, consiste en que el documento que la contenga sea inteligible, inequívoco y sin confusión en el contenido y alcance obligacional de manera que no sea oscuro con relación al crédito a favor del acreedor y la deuda respecto del deudor. Que los elementos de la obligación, sustancialmente se encuentren presentes: Los sujetos, el objeto y el vínculo jurídico.
Tanto el préstamo a favor del sujeto activo, así como la acreencia en contra y a cargo del sujeto pasivo. La expresividad, como característica adicional, significa que la obligación debe ser explícita, no implícita ni presunta, salvo en la confesión presunta de las preguntas asertivas. No se trata de que no haya necesidad de realizar argumentaciones densas o rebuscadas para hallar la obligación, por cuanto lo meramente indicativo o implícito o tácito al repugnar con lo expreso no puede ser exigido ejecutivamente.
Tampoco de suposiciones o de formulación de teorías o hipótesis para hallar el título. Y es exigible en cuanto la obligación es pura y simple o de plazo vencido o de condición cumplida”85 (resaltado fuera de texto). 6.8.4. Para efectos del proceso ejecutivo, el negocio precedente al título valor no le es oponible, contrario a lo que sucede en las controversias contractuales si el título no ha circulado fuera del alcance de las partes contratantes, lo que significa que el análisis debe centrarse en si éste cumple con los requisitos que la Ley establece para poder ser ejecutado. 6.8.5.
El INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC ha presentado un pagaré número 4108131, suscrito por la suma de CINCO MILLONES DE PESOS ($ 5.000.000,00), el día 9 de marzo de 2009. 6.8.6. También se allegó la carta de instrucciones del citado pagaré 4108131. 6.8.7. De igual manera, se aportaron la solicitud de crédito y el estado de cuenta. 6.8.8.
Si bien el CPACA remite, de manera expresa, al Código General del Proceso en el trámite de la ejecución86, las características del título ejecutivo se regulan, de manera especial, en el primer cuerpo normativo, aplicable a esta jurisdicción. 6.8.9. Al respecto, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 84 CSJ.
AC1797 de 7 de mayo de 2018, exp. n.°11001-02-03-000-2018-00246-00 85 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil y Agraria. Sentencia STC3298-2019 de 14 de marzo de 2019 en proceso con radicado 25000-22-13-000-2019-00018-01. C.P. Luis Armando Tolosa Villabona. 86 Artículos 298 y 299, Ley 1437 de 2011. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 12 1.
Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar” (resaltado fuera de texto). 6.8.10.
Como se ha mencionado, la ejecución que solicita la entidad demandante deriva de la existencia de un título valor (pagaré), que se suscribió en virtud de un contrato de mutuo celebrado con un particular; independientemente de un clausulado separado del mutuo. 6.8.11. Como puede apreciarse a partir de las normas del CPACA, los títulos ejecutivos no se limitan, en materia de contratos, a aquellos denominados “complejos”, ni mucho menos que todos requieran el documento; para dar un ejemplo, pueden ejecutarse ante esta jurisdicción las actas de liquidación de los contratos, sin que se requiera el negocio causal, por contener aquellas obligaciones claras, expresas y exigibles. 6.8.12.
También debe resaltarse que el CPACA hace referencia a cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual y cualquier documento que provenga del deudor, como lo es un título valor, lo que significa que no puede desconocerse la autonomía de estos (artículos 621 y siguientes del Código de Comercio) cuando cumplen con sus requisitos mínimos. 6.8.13.
Si la base de la ejecución es un título valor, no se hace necesario acudir al contrato, pues aquél goza de autonomía, como requisito esencial, si cumple con los requisitos de validez. Sobre los elementos del título valor como título ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia ha establecido: “Los títulos valores se definen como bienes mercantiles al tenor del artículo 619 del Código de Comercio.
Son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que allí se incorpora y por ello habilitan al tenedor, conforme a la ley de circulación del respectivo instrumento, para perseguir su cobro compulsivo a través de la acción cambiaria, sin ser oponible, para los endosatarios, el negocio causal origen del mismo.
Además, conforme lo ha precisado la Corte, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 13 “(…) la regla general de la negociabilidad o circulación de los cartulares según sea al portador, a la orden o nominativo y la presunción de autenticidad de su contenido y firmas, permiten individualizarlo de otro tipo de documentos (artículo 793 ejúsdem) y constatar que se rige por un régimen normativo especial que no se aplica a los demás títulos ejecutivos (…)”87.
Los requisitos impuestos a los títulos ejecutivos, consignados en el artículo 422 del Código General del Proceso, relativos a tratarse de un documento proveniente del deudor o de su causante en donde conste una obligación clara, expresa y exigible, por supuesto se trasladan a los títulos valores y, en esa medida, si el instrumento no satisface tales presupuestos, no puede seguir adelante el cobro coercitivo.
La claridad de la obligación, consiste en que el documento que la contenga sea inteligible, inequívoco y sin confusión en el contenido y alcance obligacional de manera que no sea oscuro con relación al crédito a favor del acreedor y la deuda respecto del deudor. Que los elementos de la obligación, sustancialmente se encuentren presentes: Los sujetos, el objeto y el vínculo jurídico.
Tanto el préstamo a favor del sujeto activo, así como la acreencia en contra y a cargo del sujeto pasivo. La expresividad, como característica adicional, significa que la obligación debe ser explícita, no implícita ni presunta, salvo en la confesión presunta de las preguntas asertivas. No se trata de que no haya necesidad de realizar argumentaciones densas o rebuscadas para hallar la obligación, por cuanto lo meramente indicativo o implícito o tácito al repugnar con lo expreso no puede ser exigido ejecutivamente.
Tampoco de suposiciones o de formulación de teorías o hipótesis para hallar el título. Y es exigible en cuanto la obligación es pura y simple o de plazo vencido o de condición cumplida”88 (resaltado fuera de texto). 6.9. El pagaré cumple con los requisitos mínimos para librarse mandamiento de pago y materializarse su ejecución judicial 6.9.1.
Como conclusión, el pagaré presentado por el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC cumple con los requisitos mínimos para su exigibilidad, conforme a los presupuestos de los artículos 62189 y 70990 del Código de Comercio, sin que deba exigirse formalidad adicional. 87 CSJ. AC1797 de 7 de mayo de 2018, exp. n.°11001-02-03-000-2018-00246-00 88 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil y Agraria.
Sentencia STC3298-2019 de 14 de marzo de 2019 en proceso con radicado 25000-22-13-000-2019-00018-01. C.P. Luis Armando Tolosa Villabona. 89 REQUISITOS PARA LOS TÍTULOS VALORES. Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea.
La firma podrá sustituirse, bajo la responsabilidad del creador del título, por un signo o contraseña que puede ser mecánicamente impuesto. Si no se menciona el lugar de cumplimiento o ejercicio del derecho, lo será el del domicilio del creador del título; y si tuviere varios, entre ellos podrá elegir el tenedor, quien tendrá igualmente derecho de elección si el título señala varios lugares de cumplimiento o de ejercicio.
Sin embargo, cuando el título sea representativo de mercaderías, también podrá ejercerse la acción derivada del mismo en el lugar en que éstas deban ser entregadas. Si no se menciona la fecha y el lugar de creación del título se tendrán como tales la fecha y el lugar de su entrega. 90 REQUISITOS DEL PAGARÉ. El pagaré debe contener, además de los requisitos que establece el Artículo 621, los siguientes: 1) La promesa incondicional de pagar una suma determinante de dinero; 2) El nombre de la persona a quien deba hacerse el pago; 3) La indicación de ser pagadero a la orden o al portador, y Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 14 6.9.2.
Si bien podrían encontrarse ciertas incongruencias o falencias en el título (monto, fecha de vencimiento, errores en la carta de instrucciones), ello no libra al fallador de librar el mandamiento ejecutivo91, pues será en el trámite de excepciones en el que las partes aleguen los defectos y en la sentencia deberá establecerse si debe o no seguirse adelante con la ejecución, bajo las premisas del Código General del Proceso. 6.9.3.
Esto implica que no puede soslayarse la independencia, autonomía y literalidad de los títulos valores, al exigir requisitos que la Ley no contempla para su ejecución y, por tanto, negar la existencia de una obligación que el deudor sí aceptó con la suscripción del pagaré. 6.9.4. Además de lo anterior, en este caso ya se había librado un mandamiento ejecutivo, con las formalidades de Ley, que no fue dejado sin efecto en la sentencia, lo que constituye un yerro en la actuación, pues, en cualquier caso, se mantiene la orden en el tráfico jurídico, independientemente de que se hubiera decidido no seguir adelante con la ejecución. 6.9.5.
No obstante, este error puede corregirse en esta instancia, pues, en cualquier caso, no le asiste razón a la primera instancia al considerar que no se cumple con los requisitos formales de la ejecución. 6.9.6. Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia de primer grado y, en consonancia con estas consideraciones, ordenará seguir adelante con la ejecución, en los términos fijados por el mandamiento de pago que ya se había librado.
VII. COSTAS 7.1. Al respecto, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, dispone: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Inc. 2. adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 7.2. El numeral primero del artículo 365 del Código General del Proceso establece que, se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Sin embargo, como no se acreditó su causación, la Corporación se abstendrá de efectuar condena por este concepto, atendiendo lo preceptuado por el numeral 8 ibídem. 4) La forma de vencimiento 91 Corte Constitucional.
Sentencia T-968 de 2011. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-004-2025-00038-02 INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC vs. CARMEN ROSA MORALES SOLANO Y ALDEMAR GIRALDO FLOREZ Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 15 VIII. DECISIÓN 8.1. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 4 de diciembre de 2025, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En su lugar, se ordena ADELANTAR EL TRÁMITE PROCESAL PERTINENTE, de acuerdo con los términos fijados en el mandamiento ejecutivo librado el 19 de enero de 2011, por el Juzgado Segundo Civil municipal de Yopal.
TERCERO: Con cargo a las partes, PRACTICAR LA LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO, en términos del artículo 446 del Código General del Proceso.
CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala virtual de 16 de abril de 2026, acta número 41)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente – SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Firmado Electrónicamente – SAMAI (Con Salvamento de Voto) AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA Firmado Electrónicamente – SAMAI BELSY YOHANA PUENTES DUARTE MAGISTRADA JPMP