REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, doce (12) de marzo del dos mil veintiséis (2026) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: José Rolfe Martínez Peña Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN Expediente: 85001-33-33-002-2022-00062-01 Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/ DIAN / ACTA DE APREHENSIÓN DE LA MERCANCÍA – RECURSO DE RECONSIDERACIÓN / DECOMISO DIRECTO / ANIMALES VIVOS- BOVINOS / APLICACIÓN DE LA NORMA ADUANERA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ADUANERO.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de julio de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones, sin condena en costas. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 1.1.1. Declarar la nulidad de la Resolución de decomiso Directo/Acta de Aprehensión N. 440001- de 25 de febrero del 2021, proferida por los funcionarios de la División de Gestión de Gestión de Control Operativo- POLFA de la Dirección Seccional de Aduanas Bogotá D.C. 1.1.2. Declarar la nulidad de la Resolución No. 032 de 24 de marzo de 2023 mediante la cual se resuelve el recurso de reconsideración 1 Págs. 7 – 8 _ED_01DEMANDAFORMAL(.pdf) – índice 00003 – primera instancia SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 impetrado contra el precitado acto administrativo, confirmándolo.
A título de restablecimiento del derecho solicita que se condene a la parte demandada a: Pagar en favor del accionante la suma de CIENTO TRES MILLONES CIENTO CUARENTA Y CUATRO MIL PESOS ($103.144.000) correspondiente al valor de los 35 semovientes que fueron incautados de manera ilegal el día 25 de febrero de 2021, valor que fue liquidado, teniendo en cuenta los indicadores de precios informados por la SUBASTA GANADERA CASANARE S.A. (SUBACASANARE). Así mismo solicita se ordene a la accionada dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. Realizar el pago de la anterior suma de dinero de forma indexada. 1.2.
Hechos de la demanda2 1.2.1. El 24 de Febrero de 2021, la Policía Nacional- Grupo de Carabineros y Guías Caninos DECAS, deja a disposición del patrullero Mauricio Gutiérrez Munpaque, Integrante de la Policía Fiscal y Aduanera, Treinta y Cinco (35), semovientes (ganado en pie), compuesto por Treinta y dos (32) machos y tres (3) hembras, incautado mediante solicitud realizada de manera verbal por el señor médico veterinario DIEGO NOVOA, de la Oficina ICA Tauramena, quien informo que en la vereda Chitamena, finca Altamira del Municipio de Tauramena, se encontraba un ganado de origen presuntamente venezolano, se desplazaron hasta el lugar, y entrevistaron al señor BAUDILIO CRUZ HULMOS dueño del predio quien les manifestó que los semovientes se encuentran en calidad de arriendo en sus predios y son propiedad del señor ROLFE MARTÍNEZ. 1.2.2.
En oficio No. S-2021-013338/ DISPO- ESTPO- 29.25 se informa que los integrantes del grupo DECAS, realizaron la verificación de los semovientes, encontrando sus hierros o marcas sobre marcadas o alteradas, corresponden a hierros venezolanos, acto seguido 2 Págs 2-3_DEMANDAFORMAL(.pdf) – índice 00003 – primera instancia SAMAI. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 proceden a realizar la incautación, informándole al señor ROLFE MARTÍNEZ que los semovientes no pueden ser comercializados, cambiados de predios hasta que la autoridad competente lo determine. 1.2.3.
El 25 de Febrero de 2021, servidores públicos DIAN- POLFA, adscritos a la División de Gestión de Control Operativo de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, practican diligencia de inspección, control y verificación de las declaraciones aduaneras y suscriben el Acta de Aprehensión N. 440001- de 25 de febrero del 2021, donde se realizó como medida cautelar la incautación y aprehensión de Treinta y cinco (35) semovientes ubicados en la Vereda Chitamena, Finca Altamira del Municipio de Tauramena Casanare. 1.2.4.
La mercancía aprehendida fue objeto de reconocimiento y avalúo el cual quedó registrado en el Documento de Ingreso, inventario y avalúo de Mercancías Aprehendidas (DIIAM No. 17441100001 del 25 de febrero de 2021) por un valor de CUARENTA MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($ 40.950.000). 1.2.5. El total de semovientes que se encontraban producto de la incautación eran treinta y cinco (35) de los cuales la POLICÍA DE CARABINEROS dejó en custodia un total de treinta y tres (33) semovientes, relacionando que dos (2) se perdieron. 1.2.6.
El 30 de marzo de 2021 el “ICA” emitió concepto sanitario, a través del cual ordenó el sacrificio inmediato de los animales y su eliminación por medio de enterramiento, por carecer o tener historial sanitario, pero a folio 45 del expediente, se evidencia que contaban con registro único de vacunación contra fiebre aftosa y brucelosis bovina – RUV, emitido por la misma entidad el 19 de noviembre de 2020. 1.2.7.
Mediante auto No. 001 del 30 de Marzo de 2021, la Dirección de Impuestos y Aduanas de Yopal Casanare, ordenó se practicarán las pruebas que a solicitud de parte se había requerido, dentro de ellas la de oficiar al Comité Municipal de Ganaderos para que realice el cotejo físico de las marcas de los semovientes, para determinar si los Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 hierros tienen características de los venezolanos, en cuanto a tamaño y numeración, la cual no fue practicada. 1.2.8.
Se probó mediante requerimiento a la Inspección de Policía de Tauramena que, la cifra GN68 está registrada a nombre de la señora ROSA CLARA CABALLERO PAEZ identificada con cédula de ciudadanía No. 23466996 con número de carné ganadero No. 23896 efectuado el 02 de julio de 2020. 1.2.9. Se acreditó que el Bono de Venta No. 2575547 de fecha de expedición el día 11 de febrero de 2021, de acuerdo a la plataforma SINIGAN, fue expedido en el punto de servicio al ganadero de Hato Corozal del Instituto Colombiano Agropecuario, refiere que la asignación o registro de Hierro, es competencia de los comités ganaderos o secretarías de agricultura de cada municipio, y para finalizar indica que los nombres de los usuarios que se encuentran en el Bono de Venta son los siguientes: vendedor: Alba Zuleiva Porra y compradora: Rosa Clara Caballero Páez.
El 16 de marzo de 2021 el demandante interpuso recurso de reconsideración en contra del Acta de Aprehensión, buscando su revocatoria, y mediante la Resolución No. 099 del 20 de agosto del mismo año la accionada decidió confirmar la determinación. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación3 De la lectura integral de la demanda, se pudo extractar que los actos administrativos cuya nulidad se solicita desconocen lo dispuesto en el Decreto 406 de 1952, en el Decreto 4048 de 2008 y en el artículo 591 de la Ley 1165 de 2019, por las siguientes consideraciones: Argumenta la falta de competencia y extralimitación de funciones por parte de la Policía Fiscal y Aduanera (POLFA) durante la diligencia de incautación, enfatiza que esta autoridad ejecutó un procedimiento propio de la DIAN en un predio privado, sin contar con la orden de registro emitida por el Director Seccional de Impuestos y Aduanas, requisito indispensable conforme al artículo 591 del Decreto 1165 de 2019, que además establece que dicha 3 Págs. 8 – 23 DEMANDAFORMAL(.pdf) – índice 00003 – primera instancia SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 competencia es indelegable.
El Decreto 4048 de 2008 refuerza esta idea, pues delimita que la POLFA sólo puede prestar apoyo temporal, sin facultades autónomas para incautaciones en establecimientos no abiertos al público. La actuación adelantada en la Finca Altamira, y no en “vía pública” como se consignó, constituye una acción material sin fundamento legal, configurando una violación directa del principio de legalidad y, por ende, del debido proceso administrativo.
La falsa motivación del Acta de Aprehensión: al considerar que la justificación de la medida se basó en la apreciación subjetiva de que los hierros identificatorios correspondían a marcas de origen venezolano. Sostiene que, esta afirmación resulta inconsistente con los parámetros técnicos establecidos en el Decreto 406 del Gobierno de Venezuela, el cual fija dimensiones y características específicas para los hierros de uso ganadero.
Dentro de los semovientes, algunos no presentaban marca alguna, lo cual contradice la hipótesis de procedencia extranjera; a su vez, se acreditó que la marca GN68 se encuentra registrada en la Inspección de Policía de Tauramena a nombre de la propietaria nacional Rosa Clara Caballero Páez, reforzando la falta de sustento de la motivación del acto.
Estas contradicciones revelan que la decisión administrativa se fundó en apreciaciones subjetivas y desprovistas de soporte técnico idóneo, configurando esta causal. Las deficiencias probatorias y la vulneración del debido proceso: como quiera que la DIAN no practicó varias de las pruebas que ella misma había decretado, como el cotejo físico de marcas por el Comité de Ganaderos o el estudio de hierros por la Inspección de Policía. A ello se suma que el concepto zoosanitario emitido por el ICA careció de soportes materiales, tales como registros fotográficos o clínicos que demostraran las lesiones alegadas; inclusive, no existen evidencias del supuesto sacrificio de los animales, y uno de ellos fue hallado posteriormente con vida.
Aduce que esta ausencia de actividad probatoria seria y objetiva supone un quebrantamiento del principio de verificación material de los hechos y demuestra que la administración actuó sin garantizar las etapas esenciales del procedimiento La indebida tasación del valor comercial de los semovientes: puesto que la DIAN aplicó un método de valoración basado en artículos “de similares Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 características” y reducciones por IVA y aranceles, criterios que no se ajustan a la naturaleza de los semovientes ni a la metodología exigida para su avalúo. La SUBASTA GANADERA CASANARE (SUBACASANARE), entidad experta en el sector, certificó que el valor real ascendía a $103.144.000, en contraste con los $40.950.000 asignados por la DIAN.
La tasación oficial no solo desconoce los precios reales del mercado, sino que aplica indebidamente IVA en un producto exento (art. 477 del Estatuto Tributario) y aranceles improcedentes para mercancía nacional. La falta de legitimación en la causa por pasiva: toda vez que el proceso se dirigió contra el señor José Rolfe Martínez como presunto propietario de los 35 semovientes, cuando la evidencia documental demuestra que únicamente era propietario de un solo animal, mientras que la mayoría pertenecía a Rosa Clara Caballero Páez, según los bonos de venta y registros de hierro aportados al expediente.
Esta incorrecta atribución de propiedad configura una indebida identificación del sujeto responsable dentro del proceso administrativo sancionatorio, afectando su derecho a la defensa, al ser tratado como titular de mercancía que no le pertenecía. 1.4. Contestación de la demanda – Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales. 4 Aduce que los hechos alegados por la parte actora no corresponden íntegramente a la realidad y que los actos administrativos impugnados, Acta de Aprehensión No. 440001 del 25 de febrero de 2021 y Resolución No. 099 del 20 de agosto de 2021, fueron expedidos en estricta consonancia con la normativa aduanera vigente, debidamente sustentados en consideraciones fácticas y jurídicas, y respetando en todo momento las garantías del debido proceso y del derecho de defensa dentro de la actuación administrativa.
La entidad solicita el desistimiento integral de las pretensiones y, de manera subsidiaria, la declaratoria de falta de legitimación en la causa por activa respecto de treinta y cuatro (34) semovientes, por cuanto el propio actor bajo la gravedad de juramento reconoció ser titular de dominio únicamente de un (1) animal, aduciendo que los restantes pertenecían a la señora Rosa Clara Caballero Páez; en tal escenario, no podría pretender restablecimiento patrimonial por quienes no serían de su propiedad ni acreditarían su titularidad en cabeza del demandante. 4 Memorial Web_CONTESTACIONDEDEMANDA(.pdf) – índice 00009 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 Puntualiza en los siguientes aspectos: (i) la incautación material de los semovientes ocurrió el 24 de febrero de 2021 por el Grupo de Carabineros de la Policía Nacional, al amparo de las competencias previstas en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016), mientras que (ii) la aprehensión aduanera del 25 de febrero de 2021 fue ejecutada por la POLFA en ejercicio del control posterior que le confiere el Decreto 4048 de 2008 y dentro de zona secundaria aduanera, supuesto que no exige orden de registro emitida por la autoridad aduanera para la actuación desarrollada.
Sostiene que la actuación se soportó en Auto Comisorio No. 002359 del 25/02/2021, en la Circular Externa Conjunta 03 de 2019 y en el régimen del Decreto 1165 de 2019, dado que al momento del control no se exhibieron declaración de importación, factura de nacionalización, guías sanitarias de movilización (GSMI) ni demás soportes exigibles, razón por la cual procedía la medida cautelar de aprehensión y, en su oportunidad, el decomiso directo.
Frente al cargo de falsa motivación, la entidad resalta que las actas y el registro fotográfico dan cuenta de remarcaciones y alteraciones en los hierros, patrón típico de ocultamiento en conductas de contrabando de ganado, y que el ICA emitió concepto sanitario dentro del término previsto, dejando constancia del desconocimiento del historial vacunal y del riesgo sanitario, lo cual coadyuva la presunción de ingreso irregular y desvirtúa los argumentos del actor sustentados en documentos que no guardan trazabilidad, correspondencia de edades ni identidad con los semovientes aprehendidos.
El extremo pasivo también descarta la existencia de información errada en las actas, el número final de treinta y tres (33) animales consignados en el acta de aprehensión obedece a que dos (2) semovientes se evadieron durante el embarque, hecho asentado en el documento y suscrito por el interesado, circunstancia que no invalida la diligencia ni sus efectos jurídicos.
En lo atinente a la supuesta indebida tasación, la entidad sostiene que el avalúo se efectuó con arreglo al artículo 632 del reglamento aduanero (DIAN, 2019) y a los memorandos 140 de 2017 y 322 de 2017, tomando como base los precios vigentes de la Subasta Ganadera de Aguazul a la fecha de la aprehensión, con los ajustes técnicos obligatorios (margen de utilidad por actividad, factores promedio de tributos), y que la certificación de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 SUBACASANARE carece de fecha de referencia del precio, asume pesos promedios no verificados y, por ende, no ofrece certeza para desvirtuar el avalúo oficial.
Precisa que la carga de la prueba recae en quien afirma la procedencia nacional del ganado y su legal introducción y permanencia en el territorio aduanero; no obstante, el actor no aportó documentación idónea, coherente y cronológicamente consistente en bonos de venta, guías de movilización, registros de vacunación y demás soportes que acreditaran la identidad y trazabilidad de los semovientes objeto de la medida, pese a las oportunidades procesales en sede administrativa.
Como medio exceptivo, formuló “EXCEPCIÓN PREVIA DE INCAPACIDAD DEL DEMANDANTE - N° 4 Art. 100 CGP – FALTA DE MANIFIESTA LEGITIMIDAD PARA OBRAR DEL DEMANDANTE”. 1.5. Sentencia de primera instancia.5 En providencia del 21 de julio de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, declaró la nulidad parcial de la Resolución de decomiso Directo/Acta de Aprehensión N. 440001- de 25 de febrero del 2021 proferida por la División de Gestión de Gestión de Control Operativo- POLFA de la Dirección Seccional de Aduanas Bogotá D.C. y la Resolución No. 099 del 20 de agosto de 2021 de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Yopal Casanare y negó las demás pretensiones de la demanda.
El a quo respecto al cargo relacionado con la presunta extralimitación de funciones de la POLFA por ingresar al predio Altamira sin orden de registro, determinó que tal actuación se encontraba respaldada por la autorización otorgada por el propietario del inmueble y por las facultades de policía previstas en la Ley 1801 de 2016, así como por el auto comisorio que habilitaba la práctica de controles aduaneros posteriores.
Por ello, concluyó que no existió irregularidad competitiva. En cuanto a la alegada falsa motivación de los actos, el demandante afirmaba que los semovientes no portaban marcas venezolanas, sino hierros nacionales certificados por la autoridad competente, y que la DIAN no practicó varias de las pruebas orientadas a verificar el origen real de las 5 Págs. 1 – 45 - 62Sentenciafall_SENTENCIA_0323152SentenciaCont(.pdf) – índice 00044 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 marcas; el Juzgado tras analizar las fotografías, los documentos y los dictámenes obrantes en el expediente, encontró que, aunque una parte de los animales sí presentaba alteraciones o remarcaciones sugerentes de adulteración, no todos evidenciaban tales características; de esta forma, la DIAN extendió de manera general la presunción de irregularidad a la totalidad de los semovientes sin que existiera soporte técnico uniforme.
Esta conclusión llevó al Despacho a declarar configurada una falsa motivación parcial, única causal de nulidad que prosperó. Respecto del cargo atinente a información errónea en las actas de incautación, específicamente la fuga de dos animales y la ubicación del procedimiento, el a quo consideró que las actas reflejaron fielmente las circunstancias del operativo, pues la pérdida de los animales fue registrada oportunamente y el demandante firmó los documentos sin objeción alguna.
Por ello, este cargo no prosperó. Frente a la afirmación del actor sobre la falta de soportes y evidencia en la actuación administrativa, en especial sobre el sacrificio y el supuesto riesgo sanitario, el Juzgado indicó que el asunto debatido no era la validez del concepto zoosanitario del ICA sino la legalidad de la aprehensión aduanera.
Además, advirtió que el demandante no demostró la trazabilidad sanitaria ni la propiedad de los semovientes conforme a la normativa aplicable, por lo cual este cargo también fue desestimado. En cuanto a la tasación del valor comercial, el Juzgado sostuvo que el avalúo realizado por la POLFA se ajustó a los lineamientos internos de la DIAN y a los precios regionales disponibles, y recordó que la ley ordena que, si la mercancía fue destruida, el valor que debe devolverse corresponde únicamente al consignado en el acta de aprehensión. En consecuencia, este cargo no prosperó. Finalmente, respecto del cuestionamiento sobre la legitimación del demandante, el a quo resaltó que este actuó de manera contradictoria, pues inicialmente afirmó ser propietario de los treinta y cinco semovientes, luego indicó serlo solo de algunos, y finalmente sostuvo que únicamente uno le pertenecía. Al no aportar documentos idóneos que acreditaran la propiedad o la cadena de tenencia conforme a la legislación sanitaria y aduanera, el despacho concluyó que no logró desvirtuar las Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 determinaciones adoptadas en sede administrativa.
Este cargo tampoco prosperó. Como consecuencia del análisis integral, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal resolvió declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, exclusivamente por la falsa motivación parcial derivada de la extensión indebida de la presunta adulteración a todos los semovientes.
Asimismo, negó las restantes pretensiones de la demanda al no encontrar vulneraciones adicionales del ordenamiento jurídico. Finalmente, ordenó remitir copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Subdirección de Control Disciplinario Interno de la DIAN para lo de su competencia, dada la existencia de dudas sobre la ejecución del sacrificio de la totalidad de los animales. 1.6.
Recurso de apelación6 Dentro de la oportunidad legal, la entidad demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, al considerar que los numerales primero y quinto de la parte resolutiva fueron adoptados con fundamento en apreciaciones equivocadas. La entidad sostiene que no existe motivo jurídico para declarar la nulidad parcial de la Resolución de Decomiso Directo/Acta de Aprehensión No. 440001 del 25 de febrero de 2021 ni de la Resolución 099 del 20 de agosto de 2021, pues la adulteración de algunos hierros no fue el único indicio utilizado para concluir que la mercancía era de origen extranjero; por el contrario, afirma que existieron múltiples elementos concurrentes que justificaron plenamente la medida adoptada.
En ese sentido, expone que el concepto sanitario emitido por el ICA evidenció que los semovientes presentaban un historial sanitario desconocido, con lesiones cicatrizadas y ausencia de documentación que acreditara vacunación o trazabilidad, lo que aumentaba el riesgo sanitario para el país. Adicionalmente, destaca que el demandante no aportó ninguno de los documentos exigidos por la normativa vigente, como declaración de importación, factura de nacionalización, certificados sanitarios o guías de movilización y que los documentos allegados 6 _MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION(.pdf)- índice 00019 – primera instancia SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 posteriormente en sede administrativa eran inconsistentes desde el punto de vista cronológico, físico y técnico, al punto de no poder relacionarlos con los animales efectivamente aprehendidos. Afirma que estas inconsistencias demuestran que el presunto propietario no acreditó ni la propiedad ni el origen nacional del ganado y que, por tanto, subsistía la causal de aprehensión prevista en el artículo 647 del Decreto 1165 de 2019.
De igual modo, la DIAN controvierte la orden impartida en primera instancia de compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Subdirección de Control Disciplinario Interno de la entidad, manifestando que no existió irregularidad alguna en el actuar de los funcionarios que participaron en el procedimiento. Sostiene que la intervención de Carabineros, POLFA y servidores aduaneros estuvo ajustada a la Circular Externa Conjunta 03 de 2019, al Código Nacional de Policía y a la normativa sanitaria y aduanera aplicable.
Resalta que la pérdida de dos semovientes durante el embarque fue un hecho documentado y ajeno a cualquier conducta irregular, y que las actuaciones posteriores, incluido el sacrificio del ganado, obedecieron a órdenes expresas del ICA en aras de proteger la sanidad agropecuaria. En esa medida, concluye que no existen elementos que permitan inferir responsabilidad penal o disciplinaria de los funcionarios, por lo que la compulsa de copias resulta improcedente Finalmente, la DIAN solicita revocar íntegramente los numerales primero y quinto de la sentencia, confirmar la legalidad de los actos administrativos demandados y dejar sin efectos la medida de compulsar copias para investigaciones adicionales, reiterando que la aprehensión y el decomiso se fundamentaron en un conjunto sólido de indicios que demostraban la ausencia de documentación, la falta de trazabilidad sanitaria y las inconsistencias en la información aportada por el demandante, elementos que validan las actuaciones adoptadas por la administración II.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Con auto del 04 de diciembre del 20257 se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandada. Al no existir pruebas por decretar en segunda instancia, de conformidad con lo 7 Índice 00005 Samai. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 dispuesto en el artículo 247 del CPACA, no se corrió traslado para alegar de conclusión, no hubo pronunciamiento de ninguna de las partes y el Ministerio Público no emitió concepto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 21 de julio de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal. 2.2.
Problemas jurídicos. ¿La DIAN extendió de manera general la presunción de irregularidad a la totalidad de los semovientes sin que existiera soporte técnico uniforme o, por el contrario, la adulteración de algunos hierros no fue el único indicio utilizado para concluir que la mercancía era de origen extranjero? ¿La orden de remitir copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno de la DIAN resulta procedente? 2.3.
Tesis de la Sala. En efecto, la administración incurrió en falsa motivación parcial, pues si bien estaba facultada para ejercer control posterior, dicho control no supone presunción de irregularidad y, por ello, exigía una verificación individualizada de la causal del artículo 647-2 del Decreto 1165 de 2019, la cual solo se acreditó respecto de algunos animales y no frente al conjunto.
En consecuencia, se confirma la nulidad parcial declarada por el a quo, manteniéndose la validez de la actuación en lo demás y preservando la competencia de las autoridades de control para esclarecer las inconsistencias advertidas en la disposición final de los semovientes, conforme a los elementos objetivos surgidos del expediente. 2.4.
Premisas jurídicas. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 De acuerdo con los problemas jurídicos planteados se abordará el siguiente análisis normativo: Conforme lo establecido en los artículos 590, 591 y 594 del Decreto 1165 de 2019, la DIAN tiene competencia para desarrollar los controles necesarios con el fin de asegurar el efectivo cumplimiento de las normas aduaneras y verificar la legalidad de la importación de las mercancías que se introduzcan o circulen en el territorio aduanero nacional, las cuales deberán estar amparadas por los documentos señalados en las normas correspondientes: “Artículo 594.
Documentos que amparan las mercancías extranjeras. Las mercancías extranjeras que se encuentren en el territorio aduanero nacional, salvo los equipajes de viajeros con exoneración de tributos aduaneros y los efectos personales, deberán estar amparadas por uno de los siguientes documentos: 1. Declaración aduanera o documento que haga sus veces, de conformidad con lo establecido en este decreto. 2.
Planilla que ampare el traslado de la mercancía dentro de la misma jurisdicción. 3. Factura de nacionalización. 4. El acta del remate o adjudicación o de transmisión del derecho de dominio de vehículos automotores que carezcan de declaración de importación, realizada por una entidad de derecho público, conforme lo señalan los artículos 2.3.4.1 y 2.3.5.4 del Decreto número 1079 de 2015, y demás normas que los modifiquen o complementen. 5.
Autorización de Internación Temporal de vehículos automotores, motocicletas y embarcaciones fluviales menores. 6. Autorización de entrega urgente en los términos del artículo 265 del presente decreto. Los documentos a los que se refieren los numerales 1, 3 y 4 de este artículo siempre deberán ser conservados para demostrar en cualquier momento la legal introducción y permanencia de las mercancías en el territorio aduanero nacional.
La autoridad aduanera no podrá exigir documentación diferente a la enumerada anteriormente para demostrar la legal disposición de las mercancías de procedencia extranjera dentro del territorio aduanero nacional, salvo la que se requiera dentro de alguno de los procesos formales de fiscalización, o en virtud del requerimiento de información previsto en el artículo 592 del presente decreto.
Parágrafo. La factura de venta o el documento equivalente, expedidos en los términos previstos en el Estatuto Tributario, podrán amparar la mercancía en posesión del consumidor final, siempre y cuando se pueda establecer la relación de causalidad con el vendedor nacional de la misma, y no se trate de vehículos o bienes objeto de registro o inscripción ante otras autoridades de control.
El Consejo de Estado8 explica que obligaciones aduaneras surgen al momento de la introducción de mercancía extranjera al país, y radica en la 8 Sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 20 de octubre de 2023, Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, Radicación: No. 76001-33-31-000-2007-01399-01, Demandante: Ronal S.A., Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 competencia de la autoridad administrativa para requerir en cualquier momento la documentación que demuestre el cumplimiento de estas, o que se presuma que hubo irregularidades en tal trámite, postura que fijó en los términos que se transcriben a continuación: “82.
La Sala recuerda que la obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional y comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la obligación de obtener y conservar los documentos que soportan la operación, presentarlos cuando los requieran las autoridades, atender las solicitudes de información y pruebas y, en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidas en las normas correspondientes. 83.
La importación de mercancías implica una serie de obligaciones que los operadores comerciales deben cumplir rigurosamente. Esta amalgama de deberes, conocida como obligación aduanera, establece un marco regulatorio que busca garantizar el cumplimiento de requisitos legales y fiscales al momento de introducir productos en el territorio de un país. 84.
Dicha obligación surge en el instante mismo en que se ejecuta la importación y comprende un conjunto de responsabilidades, las cuales no se extinguen con la mera declaración y nacionalización de las mercancías correspondiéndole a la autoridad administrativa la verificación de ellas, inclusive con posterioridad. 85. En efecto, la autoridad administrativa tiene la responsabilidad de verificar el cumplimiento de estas obligaciones al momento de la importación o, incluso, después de que se haya completado el referido proceso, esto es, después de que las mercancías ya se encuentren en el territorio nacional.
(…) 91. Cabe advertir que el ejercicio del control posterior no implica una presunción de irregularidad por parte de los operadores comerciales, en lugar de eso, constituye una medida preventiva y correctiva que busca mantener la integridad del sistema aduanero y asegurar que todas las partes involucradas cumplan con sus obligaciones de manera adecuada”.
(subraya la Sala). Así mismo se tiene que las causales de aprehensión y decomiso aplicadas por la DIAN en el presente asunto son las consagradas en Decreto 1165 de 2019, el cual estaba vigente para época de los hechos:
ARTÍCULO 647. CAUSALES DE APREHENSIÓN Y DECOMISO DE MERCANCÍAS. Dará lugar a la aprehensión y decomiso de las mercancías, la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos: (…)2. Cuando se trate de mercancías de procedencia extranjera que no estén amparadas por uno de los documentos exigidos en el artículo 594 del presente decreto.
(…) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 Artículo 667. Decomiso directo. El decomiso directo es el que se realiza simultáneamente con la aprehensión y sólo procederá cuando la causal o causales de aprehensión surgen respecto de las siguientes mercancías: (…) 6. Animales vivos. (…) Artículo 668. Procedimiento del decomiso directo.
Dentro de la misma diligencia de decomiso directo, el interesado deberá aportar los documentos que amparen la mercancía de procedencia extranjera, que demuestren su legal importación e impidan su decomiso. El acta de decomiso directo es una decisión de fondo y contra la misma procede únicamente el Recurso de Reconsideración y se notificará de conformidad con las reglas especiales previstas en el presente Decreto.
Cuando el Decomiso recaiga sobre mercancías sometidas al impuesto al consumo de qué trata la Ley 223 de 1995, una vez en firme, copia del acta de decomiso se remitirá al fisco regional del lugar donde se practicó el mismo. 2.4. Premisas fácticas. En el expediente se prueba lo siguiente: El 24 de febrero de 2021, integrantes del Grupo de Carabineros y Guías Caninos (DECAS) practicaron incautación de 35 semovientes (32 machos y 3 hembras) en la Finca Altamira, vereda Chitamena (Tauramena), con autorización de ingreso del propietario del predio; los animales quedaron en depósito del demandante y fueron puestos a disposición de POLFA.
(Archivo 3, ítem 11C. primera instancia, págs. 19 y 22). El 25 de febrero de 2021, mediante Auto Comisorio No. 02359, la División de Gestión de Control Operativo – Seccional Bogotá comisionó funcionarios para inspección y verificación; se impuso medida cautelar de aprehensión. (Archivo 3, ítem 11C. primera instancia págs. 6 y 7 – Auto; págs. 8 a 11 – Acta de control/aprehensión;). En el Acta de Aprehensión e ingreso a depósito se registró al actor como propietario y se dejó constancia de alteración/remarcación de marcas y de la no exhibición de documentos que ampararan la legal introducción y permanencia. (Archivo 3, ítem 11C. primera instancia págs. 12 y 17). La mercancía fue objeto de reconocimiento e inventario y se fijó avalúo por $40.950.000, con base en referencias de mercado regional.
(Hoja de avalúo – Archivo 3, ítem 11C. primera instancia, pág. 264). Reposa registro fotográfico individual de los 33 animales aprehendidos, utilizado para el cotejo de marcas, indicios de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 remarcación y ausencia de marca visible en algunos casos. (archivo 3, ítem 11 C. primera instancia págs. 28 a 66,). El ICA – Regional Casanare emitió concepto sanitario el 03 de marzo (Rad. 85.2.20), con anotación de alteración/desfiguración de marcas y desconocimiento del historial sanitario, ordenando eliminación por enterramiento.
(Archivo 3, ítem 11 C. primera instancia, págs. 67 - 74). 4. Caso concreto. La parte demandada impugna la sentencia de primera instancia, aludiendo que no existe fundamento para la nulidad parcial declarada en primera instancia, pues la remarcación de hierros no fue el único indicio de irregularidad, afirma que el conjunto de elementos concepto sanitario del ICA, ausencia de documentos exigidos, inconsistencias en bonos de venta, guías de movilización y registros de vacunación, permitía concluir válidamente que el ganado no tenía origen nacional, justificando así la aprehensión y el decomiso integral; en segundo lugar la entidad argumenta que no hubo irregularidad alguna en la actuación de los funcionarios y que, por ello, no procede la compulsa de copias ordenada por el a quo.
A efectos de abordar el desarrollo del caso concreto, es preciso recordar que el decomiso directo es una decisión de fondo que se profiere simultáneamente con la aprehensión, y procede respecto de la cuantía y mercancías que la regulación aduanera consagra de manera taxativa; en esa misma diligencia, el interesado debe aportar los documentos idóneos que amparen la mercancía de procedencia extranjera y acrediten su legal importación, a fin de impedir su decomiso.
Así, el acta de aprehensión y decomiso directo comporta una determinación definitiva dentro del procedimiento, susceptible únicamente del recurso de reconsideración, lo que exige una motivación específica, suficiente y congruente con los hechos y las pruebas recaudadas. A la luz del acervo probatorio y del marco normativo aplicable, el caso concreto revela que el Acta de Aprehensión No. 440001 del 25 de febrero de 2021 y la Resolución No. 032 de 24 de marzo de 2023 mediante la cual se resuelve el recurso de reconsideración impetrado contra el precitado acto administrativo, adolecen de falsa motivación parcial, pues la administración extendió a la totalidad de los semovientes una presunción de procedencia extranjera y de remarcación/adulteración de hierros que solo quedó Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 demostrada respecto de una parte del lote, lo que impone confirmar la conclusión del a quo en el numeral 7.2 de la sentencia. En efecto, del registro fotográfico y del Acta de Depósito No. 1459 se desprende que varios animales no exhibían marcas alteradas e, incluso, al menos cinco carecían de marca visible, de suerte que el indicio utilizado por la autoridad (remarcación) no podía predicarse de todos los especímenes aprehendidos; con todo, la decisión administrativa imputó en bloque la causal del artículo 647-2 del Decreto 1165 de 2019, configurándose así una extensión injustificada de un hecho no verificado respecto de la totalidad de la mercancía. Desde la legalidad aduanera, el Decreto 1165 de 2019 exige una motivación específica y fundada en hechos ciertos para cada actuación de control, el artículo 3 define el acta de inspección o de hechos como el acto de trámite que debe consignar, entre otros, la motivación de los hallazgos y el fundamento legal de la decisión, de modo que la administración está obligada a individualizar el soporte fáctico y jurídico de la medida respecto de cada mercancía o, al menos, de grupos homogéneos claramente identificados.
A su turno, los principios de tipicidad y prohibición de la analogía del artículo 2º ídem, prohíben extender por analogía o de manera extensiva las causales de aprehensión y decomiso; y el artículo 647-2 únicamente permite la aprehensión cuando se trate de mercancías de procedencia extranjera que no estén amparadas por alguno de los documentos del artículo 594, exigencia que debe verificarse caso a caso y no por meras inferencias generalizadas.
Por ello, cuando la decisión administrativa presume que todos los semovientes eran extranjeros sin que el material probatorio lo acredite para cada uno, la motivación deviene parcialmente falsa. El propio expediente muestra que, aunque la DIAN y la POLFA documentaron señales de remarcación en varios animales, no se demostró ese fenómeno en todos; de hecho, la sentencia verifica que diversos números de identificación no presentan alteración y que, para otros, la marca ni siquiera es visible en las fotografías obrantes, lo cual impide trasladar automáticamente a toda la manada la imputación del origen extranjero y la falta de amparo documental del artículo 594. 9 Archivo 3, ítem 11C. primera instancia pág. 22).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 En ese contexto, aun si se admiten inconsistencias en bonos de venta, guías de movilización o registros de vacunación aportados por el particular, tales elementos no eximen a la autoridad de su deber de motivar con precisión el encuadramiento típico de la causal en cada semoviente; la “lectura en conjunto” de indicios no habilita una imputación global cuando el soporte fáctico muestra realidades diferenciadas dentro del lote.
En asuntos con similitud fáctica y jurídica, el Consejo de Estado Sección Primera 11 de junio de 2020, rad. 44001-23-33-002-2012-00029-01, refiere que, acreditándose que una parte de la mercancía es nacional o está amparada, no procede extender el decomiso a la totalidad; hacerlo configura falsa motivación y conduce a la nulidad parcial de los actos, por desajuste entre los motivos invocados y la realidad probada.
Tal estándar expresamente reseñado y aplicado en la sentencia es plenamente trasladable al presente caso, en el que la administración no discriminó entre animales con indicios probados de procedencia extranjera y aquellos respecto de los cuales no se acreditó tal condición. Ahora bien, conviene precisar como lo ha señalado la propia jurisprudencia que el control posterior ejercido por la autoridad aduanera no entraña una presunción de irregularidad sobre los operadores, sino que “constituye una medida preventiva y correctiva que busca mantener la integridad del sistema aduanero y asegurar que todas las partes involucradas cumplan con sus obligaciones de manera adecuada”.
En el sub lite, esta regla hermenéutica refuerza dos conclusiones: (i) la DIAN y la POLFA estaban habilitadas para verificar la legal introducción y permanencia del ganado, incluso después de la aprehensión, sin que ello suponga per se un juicio de reproche contra el operador; y (ii) justamente porque el control posterior no presume irregularidad, la autoridad debía motivar con precisión e individualización la causal del artículo 647-2 del Decreto 1165 de 2019, frente a cada semoviente o grupo homogéneo, no proyectar un indicio observado en algunos ejemplares al total del lote.
Tampoco desvirtúa lo anterior el concepto zoosanitario del ICA ni la Circular Externa Conjunta 03 de 201910, pues el primero se contrae al riesgo sanitario y al estado de vacunación, materia no definitoria del origen aduanero, mientras que la Circular establece lineamientos de coordinación y documentos a verificar, sin relevar a la autoridad aduanera de su carga de 10 (circular Externa Conjunta de 2019 (03) ICA – DIAN – INVIMA, Archivo 3, ítem 11C. primera instancia págs. 189 - 198).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 motivar con tipicidad la causal del artículo 647-2 frente a cada elemento aprehendido. Tal como lo analizó el Juzgado, una cosa es la vigilancia sanitaria que compete al ICA y otra distinta es el juicio aduanero sobre procedencia extranjera y falta de amparo, objeto del litigio; confundir ambos planos conduciría a validar imputaciones globales fundadas en riesgos sanitarios, no en la tipicidad aduanera exigida por la norma.
De la compulsa de copias La actuación objeto de apelación, no constituye una sanción ni implica presunción de responsabilidad alguna; se trata de una medida de comunicación que se activa cuando del expediente surgen elementos objetivos que ameritan la verificación penal o disciplinaria por las autoridades competentes. En el sub examine, el a quo verificó inconsistencias en la trazabilidad del sacrificio y disposición final de los animales (v. gr. constancias de “semoviente que quedó vivo”, reporte de aparición posterior de un toro y ausencia de soporte integral de la eliminación total), lo que justifica dar noticia a los órganos de control para que definan, con autonomía, si hay mérito para investigar.
La decisión principal declaró la nulidad parcial por falsa motivación únicamente en lo referente al carácter general que la Administración otorgó a la causal de aprehensión, manteniéndose válidas las demás actuaciones. Esta falta de uniformidad en los hechos que impidió avalar un decomiso total, unida a las dudas existentes sobre la forma en que se realizó el sacrificio de los animales y el destino final de sus restos, justifica la remisión de copias a las autoridades penales y disciplinarias competentes para que adelanten las verificaciones correspondientes.
La compulsa ordenada simplemente activa los mecanismos de control exógenos para la verificación de posibles conductas relevantes. Por ello, se confirma el numeral quinto de la providencia del 21 de julio de 2025, pues su alcance se circunscribe a poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos advertidos por el Juzgado, sin prejuzgar sobre su tipicidad o responsabilidad.
Así las cosas, la postura de la apelante frente a las referidas situaciones no tienen vocación de prosperidad. Por consiguiente, como quiera que los argumentos de la recurrente no son aceptables para el Tribunal, se impone confirmar la sentencia apelada. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 5. Condena en Costas.
Conforme al artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas, por cuanto no se evidenció una conducta irregular de la parte demandada, ni elemento de juicio que lo amerite. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia de fecha 21 de julio de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 28)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Encargada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado DVP Firmado Por: Aura Patricia Lara Ojeda Magistrado Oral 03 Tribunal Administrativo De Yopal - Casanare Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-002-2022-00062-01 Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 4d6f871811d432b8729666081f0cff674d2a3f39c412939367e1650837027523 Documento generado en 12/03/2026 07:43:58 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica