REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 85001-33-33-002-2022-00055-01 Demandante: Rosa Amelia Ibarra de Medina. Demandados: Departamento de Casanare. Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE PENSIÓN -pensión de vejez / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE VEJEZ – cuantía de la indemnización y aplicación de criterios para determinar su valor.
Sentencia Segunda Instancia Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 15 de julio de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, en la que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 Se sintetizan de la siguiente forma: 1. Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 0183 del 04 de junio de 2021 expedida por la Secretaría de Hacienda de Casanare con la que aplicando la Ley 4 de 1976 descontó el 95% del valor total de los dineros correspondientes con la respectiva indexación y reajuste de ley acorde a lo que cotizó y aportó el extinto esposo de la demandante durante su vida laboral hasta la fecha de fallecimiento, por valor de $ 62.552.000. 1 En índice 010, archivo 01- SAMAI.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 2 2. Se condene a título de restablecimiento del derecho a. ✓ Pagar en su totalidad la suma de $62.552.000 liquidada en la parte considerativa de la resolución demandada, sin dar aplicación al artículo 2 de la Ley 4 de 1976, ya que esa norma no autoriza ningún descuento a los dineros de los cotizantes al derecho de pensión. ✓ Pagar los intereses generados a partir de la fecha de la resolución en la que ordenó únicamente el pago de $3.112.527,60 lo que corresponde al 5% del total de los dineros pertenecientes al fallecido esposo de la demandante. 3.
Que, de no cumplirse el pago de manera oportuna, se ordene la liquidación de los intereses comerciales y moratorios hasta que se efectúe debidamente indexado y actualizado al IPC. 1.2. Hechos de la demanda2 Se concretan así: 1.2.1. El departamento de Casanare profirió la Resolución No. 0183 del 4 de junio de 2021, por la cual reconoce una sustitución de pensión de vejez a la demandante, en calidad de cónyuge supérstite del señor Mario Alberto Medina (QEPD) quien desempeñó varios cargos públicos dentro del departamento demandado. 1.2.2.
El acto administrativo demandado se expidió bajo los parámetros del Decreto 1730 de 2001, arrojando un valor de $62.552.000, respecto del cual se aplicó un descuento del 95% sin que exista fundamento para ello, porque se trata de una devolución de saldos, por cuanto el trabajador no alcanzó a laborar las semanas requeridas para lograr la pensión vitalicia, por lo que tiene derecho a la devolución total de los aportes. 1.2.3.
Inconforme con la decisión, solicitó ante la demandada la cancelación total de los dineros aportados por el causante y cercenados en la decisión administrativa, la cual fue resuelta desfavorablemente mediante oficio del 17 de diciembre de 2021. 1.3. Normas Violadas y Concepto de Violación3 2 Ibidem. 3 Ibidem. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 3 De rango constitucional invoca los artículos 2, 5 y 6 de la Constitución Política.
De igual forma, la Ley 242 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Expone que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad por cuanto desconoce la participación de la demandante en la vida económica de la Nación, no actualizó debidamente el pago de los salarios de los empleados del Estado vulnerando su calidad de vida, por cuanto la accionante ha perdido poder adquisitivo, menoscaba su estabilidad económica y afecta recursos familiares.
Finalmente, considera que se expidió el acto administrativo con extralimitación de las funciones confiadas a la administración pública. 1.4. Contestación de la Demanda. 1.4.1. Departamento de Casanare.4 Mediante apoderado judicial se opuso a todas las pretensiones de la demanda. Consideró que la causal de presunción de legalidad del acto administrativo no se sustentó en debida forma, y propuso las excepciones que denominó improcedencia del pago de la sanción moratoria a cargo del FOMAG y Fiduprevisora, ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria, prescripción e improcedencia de la indexación y condena en costas.
Afirma que el pago de la sanción moratoria de responsabilidad de la entidad territorial, toda vez que se generó el año 2020, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, aunado a que la reclamación no fue radicada al FOMAG. 1.4.2. Departamento de Casanare.5 Se opuso a la totalidad de las pretensiones, indicando que la Resolución No. 0183 del 04 de junio de 2021 en la que se reconoció la indemnización sustitutiva de pensión de vejez a la demandante, se expidió en cumplimiento de la normatividad que rige en materia pensional.
Precisa que pese a ser debidamente notificada, la demandante no presentó recurso en contra de la referida Resolución y que, por el contrario, 4 En índice 010, archivo 13- SAMAI. 5 En índice 011– SAMAI. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 4 renunció a términos, por ello el 17 de junio de 2021 el departamento libró orden de pago No. 20018438 por valor de $3.104.927, el cual fue cancelado con cheque No. 13173 de 18 de junio de 2021.
Afirma que la liquidación se realizó conforme al artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto No. 1730 de 2001, por lo que no vulneró ningún derecho y aplicó correctamente la ley vigente para la fecha en que se efectuaron las cotizaciones a pensión. Finalmente propuso las excepciones de caducidad e innominada, lo anterior, por cuanto la Resolución No. 0183 de 2021 quedó en firme el 17 de junio de 2021 y la demanda se radicó 9 meses después, el 16 de marzo de 2022, es decir, por fuera del término establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 1.5.
Sentencia de primera instancia6 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, mediante sentencia del 15 de julio de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda. Estimó que no opera la caducidad por tratarse la demanda de un derecho pensional, luego no tiene aplicación el término consagrado en el literal d numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Posteriormente estableció que el causante al no cumplir con los requisitos para acceder a la pensión de vitalicia antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el régimen aplicable es el consagrado en el artículo 3 del Decreto No. 1730 de 2001 compilado en el Decreto No. 1068 de 2015. Luego de revisar la liquidación de la indemnización, consideró que le asiste razón a la demandante en que no resulta aplicable el artículo 2 de la Ley 4 de 1976 para establecer el valor final a pagar, por cuanto la norma no resulta aplicable al sub judice.
En consecuencia, concluyó que el monto reconocido por el departamento de Casanare es errado y afecta el total de la suma de dinero a la que tenía derecho la cónyuge por este concepto, porque no aplicó el promedio de porcentaje ponderado de cotización ya que no era del 5% sino del 10% por 6 índice 0015 SAMAI. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 5 tratarse de reportes de montos de cotización anteriores al año 1994 y, para el cálculo total de la indemnización debía aplicar el guarismo del 45.45% del total de la cotización efectuada.
De esta forma, declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 183 de 4 de junio de 2021 y de forma total del oficio No. 40051-01-0171 de 17 de diciembre de 2021, por incurrir en la causal de nulidad de vulnerar las normas en que debían fundarse y falta de aplicación de las disposiciones que regulan la materia. Así las cosas, como restablecimiento del derecho ordenó al departamento reliquidar y pagar a la demandante la indemnización sustitutiva de pensión reconocida, conforme a lo siguiente: a. Determinar si el porcentaje de las cotizaciones efectuadas por el señor Mario Alberto Medina durante los períodos de servicio prestados, fue exclusivo para cubrir el riesgo de pensión, o si dicha tasa incluía además la cobertura del riesgo en salud. b. Si se confirma el primer evento, tener en cuenta un 10% como promedio ponderado de porcentajes de cotización (PPC), a fin de aplicar la fórmula de la siguiente manera: SBC x SC x 10% c. Si se corrobora la segunda situación descrita anteriormente, dicho ente territorial tendrá que calcular el monto del PPC según la proporción de un 45,45% sobre del promedio de cotizaciones del 10%, lo cual arroja un resultado de 0,04545 que será el monto correspondiente al referido concepto de la citada fórmula, la cual técnicamente deberá aplicarse de la siguiente forma: SBC x SC x 0,04545. 1.6.
Recurso de Apelación7 El departamento demandado solicita se revoque la sentencia de primera instancia por considerar errada la orden de liquidación de la indemnización sustitutiva de pensión en favor de la cónyuge supérstite Rosa Amelia Ibarra de Medina. Cuestiona que se haya dispuesto que no era aplicable el 5% previsto en la Ley 4 de 1976 y que debía aplicarse un 10% o el 45,5% previsto en el Decreto 7 En índice 0018 – SAMAI TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 6 1730 de 2001, lo cual desconoce normas superiores como la Ley 62 de 1985 y el acto legislativo 01 de 2005 que exigen liquidar pensiones y prestaciones sobre factores realmente cotizados.
Afirma que la liquidación fue correctamente calculada por el departamento con base en las 156 semanas efectivamente cotizadas por el causante y el porcentaje real del 5% sobre el cual este cotizó, además, que la formula del artículo 3 del Decreto 1730 de 2001 que utiliza salario base indexado (SBC), semanas cotizadas (SC) y promedio ponderado del porcentaje cotizado (PPC), el valor reconocido corresponde estrictamente a lo que corresponde al aportante respetando el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Considera que el juez de primera instancia erró al suponer la aplicación de un porcentaje del 10% cuando el causante nunca realizó aportes a ese nivel, pues el histórico salarial demuestra cotizaciones muy por debajo que jamás superaron los $40.000 mensuales durante los 3 años de vinculación, por lo que aplicar un porcentaje diferente desconocería la prohibición constitucional de reconocer pensiones o prestaciones sobre montos no cotizados.
Finalmente, aclara que el monto de $ 62.552.000 al que hace referencia la demandante, no corresponde al valor de la indemnización sino al salario indexado total, usado únicamente como insumo para la fórmula legal, lo que habría generado una equivocada expectativa en ella. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia, reconocer que la indemnización sustitutiva fue correctamente liquidada, en estricto cumplimiento del Decreto 1730 de 2001 y los principios constitucionales de sostenibilidad y contributividad.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 11 de noviembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandada.8 Al no existir pruebas pendientes por decretar en segunda instancia de conformidad con el artículo 247 del CPACA, no se corrió traslado para alegar de conclusión. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. 8 índice 0005 – SAMAI.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 7 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia proferida el 15 de julio de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal. 3.2.
Problema jurídico. ¿En el sub examine, la cuantía de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez reconocida y pagada a la señora Rosa Amelia Ibarra de Medina por el departamento de Casanare, se liquidó de manera errónea al tener en cuenta como porcentaje ponderado de cotización (PPC) un valor del 5%, siendo correcto liquidar en un 10% de acuerdo con el artículo 03 del Decreto 1730 de 2001? 3.3.
Tesis de la Sala. La Sala evidencia que la liquidación realizada por el departamento de Casanare no se encuentra ajustada a derecho, toda vez que no siguió los parámetros dispuestos en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001 para determinar la cuantía de la indemnización, por cuanto se sustrajo de dar aplicación al porcentaje ponderado de cotización del 10%, optando por el dispuesto en la Ley 4 de 1976, norma que no es aplicable al caso concreto.
Los cargos planteados en el recurso por el departamento de Casanare no prosperarán, toda vez que en la sentencia de primera instancia no se ordenó como valor a liquidar la suma de $ 62.552.000 como lo interpretó el apelante, pues lo que se dispuso fue realizar nuevamente la liquidación para determinar de manera correcta la cuantía de la indemnización sustitutiva de pensión, en la que se deberá tener en cuenta el porcentaje estimado en el Decreto 1730 de 2001.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia apelada. 3.4. Premisas jurídicas. 3.4.1. Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. El reconocimiento de la pensión de vejez depende del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, ya sea del sistema general de pensiones o TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 8 de alguno de los regímenes anteriores a su entrada en vigor.
No obstante, en ocasiones, las personas no logran reunir los requisitos dispuestos para acceder a esa prestación, por lo que en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 se dispuso una herramienta compensatoria denominada indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, que también procede cuando no se cumple con los requisitos para obtener las pensiones por invalidez (art. 45) y sobrevivencia (art. 49) Sobre esta prestación, el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 prevé lo siguiente: “Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.” La disposición transcrita fue reglamentada a través del Decreto 1730 del 27 de agosto de 20019 y en su artículo 1 dispuso que el reconocimiento de la indemnización en el régimen de prima media con prestación definida podía originarse cuando con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones, se presentaran las siguientes situaciones: “Artículo 1º.
Causación del derecho. Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones se presente una de las siguientes situaciones: a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera, con, posterioridad a la vigencia del Decreto-ley 1295 de 1994, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del decreto ley 1295 de 1994.
Por su parte, en el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001 se estableció lo siguiente: Artículo 2. Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida a la 9 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida» TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 9 que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado.
En caso de que la Administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales. En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la Caja o Fondo que reconozca las pensiones.
Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993. Con respecto a la cuantificación de la indemnización, el artículo ibidem indicó: (…) Artículo 3º. Cuantía de la indemnización. Para determinar el valor de la indemnización se aplicará la siguiente formula: I = SBC x SC x PPC Donde: SBC: Es el salario base de la liquidación de la cotización semanal promediado de acuerdo con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales cotizó el afiliado a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento, actualizado anualmente con base en la variación del IPC según certificación del DANE.
PPC: Es el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o muerte por riesgo común, a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento. En el evento de que, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la Administradora que va a efectuar el reconocimiento no manejara separadamente las cotizaciones de los riesgos de vejez, invalidez o muerte por riesgo común de las correspondientes al riesgo de salud, se aplicará la misma proporción existente entre las cotizaciones para el riesgo de vejez de que trata el inciso primero del artículo 20 de la ley 100 de 1993 (10%) y las cotizaciones para el riesgo de salud señaladas en el artículo 204 de la misma Ley (12%), es decir se tomarán como cotizaciones para el riesgo de vejez el equivalente al 45.45% de total de la cotización efectuada y sobre este resultado se calculará la indemnización sustitutiva.
A partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se tomará en cuenta el porcentaje de cotización establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993. Artículo 4º.Requisitos. Para acceder a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, el afiliado debe demostrar que ha cumplido con la edad y declarar bajo la gravedad del juramento que le es imposible continuar cotizando.
También habrá lugar a la indemnización sustitutiva cuando el servidor público se retire del servicio por haber cumplido la edad de retiro forzoso y declare que está en imposibilidad de seguir cotizando.” (negrilla fuera del texto) Ahora bien, el artículo 1 del Decreto en cita fue modificado por el Decreto 4640 de 2005. El Consejo de Estado en sentencia de 11 de marzo de 2010, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 10 declaró la nulidad del término afiliados y afiliado contenidos en el inciso 1 y en la letra a) del artículo 1 del Decreto 4640 de 2005, y en el literal a) del Decreto 1730 de 2001, bajo los siguientes argumentos: “En ese orden, la Sala considera que si el Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, rige a partir de su publicación y salvaguardó los derechos adquiridos en vigencia de las disposiciones derogadas; la exigencia de ser afiliado al mismo para ser beneficiario de la indemnización sustitutiva, riñe con los principios orientadores del Sistema de Seguridad Social Integral y con el objetivo del Sistema General de Pensiones(…).
De manera que son válidas las acusaciones hechas por el demandante y el Ministerio Público contra el Decreto reglamentario en comento, cuando afirman que con tal exigencia -ser afiliado al Sistema General de Pensiones- se excluye de tal beneficio a las personas que para la fecha de entrada en vigencia no se encontraban vinculadas ya fuera mediante contrato de trabajo, como servidores públicos, como trabajadores oficiales, como empleados públicos, como trabajadores independientes o prestando sus servicios bajo la modalidad de prestación de servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado.
En otras palabras, retiradas del servicio activo. Prohijar tal exigencia, vulneraría a todas luces el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior, se desconocería el principio de la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, así como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad.
No hay que olvidar además, que el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 establece como característica del Sistema, que para reconocer las pensiones y prestaciones que consagra dicha normativa se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la citada ley, al Instituto de Seguros Sociales o cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.
Siendo ello así, como irrebatiblemente lo es, dicho beneficio no puede estar consagrado exclusivamente para los afiliados, entendido como aquellos vinculados al servicio a la entrada en vigencia de dicha Ley, sino para toda la población, a la que el mismo sistema ampara de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones que él consagra, siendo una de ellas la indemnización sustitutiva.”10 (negrilla fuera del texto) De otra parte, el Consejo de Estado en sentencia de 30 de septiembre de 2021 expone: “La indemnización sustitutiva de la pensión se creó como un derecho al cual pueden acceder aquellas personas que no cumplen los requisitos previstos por el legislador para el reconocimiento de la pensión de vejez.
Por su parte, la Corte Constitucional ha definido que la indemnización sustitutiva es el derecho de reclamar, en sustitución de las pensiones de invalidez, vejez o de sobrevivientes, una indemnización equivalente a las 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 11 de marzo de 2010, Radicación número: 11001-03-24-000- 2006-00322-00(0984-07).
Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Actor: Pedro Nel Riveros Gómez, Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 11 sumas cotizadas debidamente actualizadas. También se ha dicho que corresponde a una especie de ahorro que el trabajador hace durante una parte de su vida laboral, como consecuencia de los aportes que realiza al Sistema Integral de Seguridad Social en Pensiones, de suerte que se traduce en una garantía frente a las contingencias de vejez, invalidez y muerte, en el evento en que el afiliado no logre cumplir con las semanas mínimas de cotización para adquirir su derecho a la pensión (…) Así las cosas, se concluye que la indemnización sustitutiva procede cuando el cotizante cumplió la edad para obtener la pensión de vejez sin alcanzar el mínimo de semanas exigidas para acceder a la prestación de vejez, invalidez o de sobrevivientes, antes o después de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, y manifiesta su imposibilidad de seguir cotizando”11. 3.4.2.
Presupuestos para acceder a la indemnización sustitutiva de pensión de vejez. La jurisprudencia constitucional de manera pacífica y uniforme ha afirmado que en el estudio de solicitudes de reconocimiento y pago de esta prestación pensional deben tenerse en cuenta los periodos laborados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Sobre este tópico la Corte Constitucional en sentencia T-681 de 2013 señala: “En virtud de los principios de eficiencia y continuidad, y a partir de una lectura armónica y sistemática del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 junto con los Decretos 1730 de 2001 y 4640 de 2005, esta Corporación ha expuesto que, para efectos de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, se han de tener en cuenta las semanas laboradas o cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada ley.
Desde esta perspectiva, la Corte ha considerado que, como la citada prestación es un derecho supletorio de la pensión de vejez, la dinámica existente para acceder a ambos derechos, supone tener en cuenta las semanas anteriores a la entrada en vigor de la aludida ley, como regla que se aplica tanto para la prestación principal como para aquella que surge en su reemplazo.
Esta decisión se justifica en el literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, el cual contempla que: “Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley (…) o el tiempo de servicio como servidores públicos (…)”.
Así las cosas, en el caso de la indemnización sustitutiva, el acceso a este derecho no depende de si la relación laboral finiquitó antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, pues su reconocimiento tan sólo surge a favor de una persona cuando habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez, no haya cotizado el mínimo de semanas exigidas y declare su imposibilidad de continuar cotizando, como expresamente lo dispone el artículo 37 de la citada ley.
(…) Por lo demás, la jurisprudencia también ha señalado que abstenerse de tener en cuenta el tiempo laborado o cotizado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se genera un enriquecimiento sin causa, en aquellos casos en que se hayan realizado aportes a las entidades de previsión social. En efecto, no sobra insistir que el fin de la cotización es soportar económicamente el amparo de una contingencia que pueda afectar la vida digna del trabajador, como lo es, en este caso, la vejez.
Por ello, si se han efectuado cotizaciones y las normas reconocen el derecho a obtener una indemnización en reemplazo de la pensión de vejez, cuando 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Radicación número: 47001-23-33-000-2014-00227- 01(3864-18), Consejero ponente: César Palomino Cortés, Actor: Jaime Enrique Deluque Barros, Demandado: Departamento del Magdalena y otros.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 12 no se han cotizado el número mínimo de semanas exigidas, no pagarla constituiría una modalidad de dicho tipo de enriquecimiento, ya que se habrían otorgado unos recursos para cubrir una eventualidad que, al materializarse, se quedaría sin protección. Esta regla igualmente aplica para aquellos casos en que los empleadores, teniendo la obligación de aportar al sistema, se abstienen de trasladar el riesgo.
Precisamente, sobre este punto, el artículo 22 de la Ley 100 de 1993 dispone que: “El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio (…)”. En conclusión, independientemente de si la persona se encontraba o no afiliada al sistema de seguridad social después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es claro que las semanas cotizadas o laboradas con anterioridad a dicha fecha, han de tenerse en cuenta para el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.
(…) Responsables del cubrimiento de la prestación. Ahora bien, en el marco del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, es claro que son diferentes los entes obligados a reconocer la indemnización sustitutiva, a partir de factores como (i) la condición del empleador, (ii) la naturaleza jurídica de las entidades que asumieron los riesgos que surgen como consecuencia de la vejez y (iii) el momento en que cesó la relación laboral.
Así, por ejemplo, por regla general, (i) su reconocimiento le corresponde a la administradora del régimen de prima media a la que se encuentra vinculado el trabajador, incluso frente el tiempo laborado o cotizado con anterioridad a la Ley 100 de 1993. Sin embargo, (ii) en tratándose de servidores públicos que laboraron antes de la entrada en vigencia de la aludida ley, cuyo riesgo no haya sido trasladado a una entidad de previsión social, su otorgamiento le corresponde a la última entidad o empresa pública que haya fungido como empleadora, tal y como se deriva de lo previsto en el literal b) del artículo 33 de la ley en cita, conforme al cual: “Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta: (…) b) el tiempo de servicio como servidores públicos remunerados, incluyendo los tiempos de servicio en regímenes exceptuados”.
En efecto, el sistema fue delineado por el legislador con el fin de proteger al trabajador, por lo que en tratándose de la contingencia relativa a la vejez, ello supuso la guarda de los recursos necesarios para el reconocimiento de las prestaciones en el momento en el que ellas se generaran. En este contexto, es posible encontrar disposiciones como el artículo 22 de ley en comento, según el cual, “el empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador”.
Resta por señalar que, conforme con lo anterior, si la persona tenía que ser afiliada al sistema y no lo fue o aún no estaba en vigencia la Ley 100 de 1993, entonces el responsable de los recursos para el reconocimiento y pago de la prestación era la entidad a la que se encontraba vinculado el servidor público. (…)”12 Así mismo, la citada Corporación en sentencia T- 261 de 2020, explica: “La Ley 100 de 1993 dispuso que para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones allí contempladas se tendrán en cuenta las sumas de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigente de la presente ley, el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por medio del cual se establece la figura de la indemnización sustitutivo no consagró ningún límite temporal a su aplicación, ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993.
En segundo lugar, la Sala reitera que el derecho a la indemnización sustitutiva se mantiene, aun cuando la accionante no haya realizado aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión de manera posterior a la entrada en vigencia 12 Corte Constitucional; Sentencia T-681/13; Bogotá, 26 de septiembre de 2013; Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 13 de la Ley 100 de 1993, pues no es viable exigir como presupuesto para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva consagrada en el artículo 37 de la ley 100 de 1993, el haber cotizado al sistema a partir de su vigencia, pues ello conllevaría a excluir a aquellas personas que se retiraron del servicio antes de que entrara a regir la citada Ley, vulnerándose así el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral.
En tercer lugar, dicho derecho no se desvanece por el hecho de que el empleador no haya realizado el pago de los aportes en seguridad social a pensiones. En síntesis, la Sala de Revisión concluye que la señora …. tiene derecho a que le sea reconocida y pagada la indemnización sustitutiva que solicita mediante la acción de tutela, dado que cumple con los requisitos legales establecidos, puesto que (i) tiene la edad de pensión, (ii) sin haber cotizado el mínimo de semanas exigidas para tener derecho a la pensión de vejez y (iii) se encuentra en imposibilidad para continuar cotizando al Sistema de Seguridad Social en Pensión. Para llegar a esta conclusión, se demostró que dicho derecho no se ve menguado por el hecho de que el tiempo de servicio, que está debidamente acreditado, haya sido previo al 1° de abril de 1994, ni porque la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero (liquidada) no haya realizado los aportes a seguridad social.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se reiteraron las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Para el reconocimiento de dicha prestación pensional se deben tener en cuenta todos los periodos laborales, debidamente acreditados, independientemente de que los mismos sean previos a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ii) El derecho a la indemnización sustitutiva no se desvanece por el hecho de que el empleador no haya realizado el pago de los aportes en seguridad social a pensiones y iii) No es una exigencia legal ni constitucional que el solicitante esté vinculado el Sistema de Seguridad Social en Pensión con posterioridad a la Ley 100 de 1993 para acceder a la indemnización sustitutiva”13.(negrilla y subraya fuera del texto).
Con fundamento en la jurisprudencia previa, el derecho a la indemnización sustitutiva surge también para aquellas personas que estaban laborando y no se encontraban afiliadas al Sistema General de Pensiones a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, precisando que, en los casos en los que el trabajador no acredite el pago de aportes, en los términos del artículo 22 de la citada Ley, le corresponderá al empleador, pues es el responsable del pago del aporte de sus trabajadores en el caso de que no haya efectuado descuento alguno. 3.4.3.
Reconocimiento y pago de dicha prestación. En primera medida, se advierte que si bien la competencia de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva en principio está en cabeza de las administradoras de pensiones, la obligación también recae en las entidades respecto de las cuales los trabajadores prestaron sus servicios sin importar la vigencia de la Ley 100 de 1993, pues imponer la 13 Corte Constitucional, sentencia T-261 de 24 de julio de 2020, Referencia: Expediente T-7.389.008, Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, Acción de tutela instaurada por Alba Luz Fernández Martínez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y, la Fiduprevisora TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 14 exigencia de que solo las administradoras de fondos de pensiones puedan reconocer dichas prestaciones constituye una vulneración directa y flagrante a principios constitucionales y derechos fundamentales, más aún cuando los aportes no constituyen el único factor determinante para el otorgamiento de las prestaciones económicas.
Sobre este tópico, la Corte Constitucional en sentencia T- 164 de 2017, resaltó: “De todo lo expuesto puede concluirse frente al derecho a la indemnización sustitutiva del servidor público que: (i) por virtud del derecho a la igualdad, favorabilidad pensional y el efecto útil de la norma, se aplica indistintamente de si el trabajador fue afiliado o no por la entidad territorial a una caja o fondo prestacional;
(ii) distintas Salas de Revisión de esta Corporación han concluido, que las disposiciones de la Ley 100 de 1993, al ser de orden público, son de aplicación inmediata para todos los habitantes, incluso frente a situaciones en curso o no consolidadas a su entrada de vigencia; (iii) todos los tiempos servidos -debidamente acreditados- antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 son computados para efectos de la liquidación, de conformidad con el artículo 37 Ibíd, y en especial, el Decreto 1730 de 2001 modificado por el Decreto 4640 de 2005;
(iv) cuando el vínculo laboral terminó sin que la entidad territorial trasladara el riesgo a una caja o fondo, ésta mantiene la responsabilidad de asunción del reconocimiento y pago de la indemnización; y, (v) debe verificarse que el reclamante este en imposibilidad de acceder a una pensión de vejez.”14 (negrilla fuera del texto). 3.5.
Premisas fácticas En el presente expediente se encuentra probado lo siguiente: • Resolución No. 0183 del 04 de junio de 2021 expedida por el departamento de Casanare, por medio de la cual se reconoció la indemnización sustitutiva de pensión de vejez a favor de la demandante, señora Rosa Amelia Ibarra de Medina, como cónyuge supérstite del causante Mario Alberto Medina.15. • Oficio No. 40051-01-0171 del 17 de diciembre de 2021, con la que el departamento de Casanare negó la solicitud radicada por la demandante, de realizar la devolución de aportes del señor Mario Alberto Medina por valor de $ 62.250.55216 • El causante, Mario Alberto Medina de acuerdo con la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL de fecha 01 de marzo de 2021, laboró para el departamento de Casanare en los siguientes periodos: 14 Corte Constitucional, sentencia T- 164 de 13 de marzo de 2017, Referencia: Expediente T-5.865.693, Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo, acción de tutela interpuesta por el ciudadano Luis Alfonso Gutiérrez Castro, por intermedio de apoderado judicial, contra el Departamento de Antioquia y Pensiones de Antioquia. 15 En índice 10, archivo 13– SAMAI.
Páginas 37-41. 16 En índice 10, archivo 02– SAMAI. Página 07 –
09. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 15 ✓ Del 16 de junio de 1974 al 12 de agosto de 1975, del 03 de noviembre de 1976 al 01 de septiembre de 1977 y del 10 de agosto de 1978 al 30 de septiembre de 1978 en el cargo de almacenista. ✓ Del 25 de julio de 1987 al 30 de mayo de 1988 como alcalde. Se observa que el único periodo en el que se realizó aportes a pensión salud y riesgos, fue durante su labor como alcalde. 17 • La señora Rosa Amelia Ibarra Camacho de Medina es la cónyuge supérstite del señor Mario Alberto Medina, conforme se demuestra con los registros civil de matrimonio y de defunción aportados al proceso.18 4.
Caso concreto. La entidad demandada apela el fallo de primera instancia por considerar que no es procedente la reliquidación y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión ordenada en favor de la demandante. En primer lugar, porque el monto de $ 62.552.000 pretendido no obedece al concepto a pagar, sino que equivale a los sueldos percibidos en las 156 semanas cotizadas por el causante.
Por otra parte, que no se debe tomar como promedio ponderado de porcentaje de cotización (PPC) un 10%, por considerar que el porcentaje fijado en la liquidación inicial del 5% es el que corresponde conforme al artículo 3 del Decreto 1730 de 2001. La Sala encuentra que a diferencia de como lo indica el apelante, el juzgado de primera instancia no accedió a la pretensión de la demandante de que se ordenara como restablecimiento del derecho el pago de $62.552.000 como indemnización sustitutiva de la pensión, pues el análisis efectuado lo llevó a concluir que no se cumplió a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto No. 1730 de 2001, por ello ordenó rehacer la liquidación, sin establecer el monto que debe otorgarse.
Considera el Tribunal, que acertadamente el a quo encontró que ninguna de las liquidaciones realizadas tanto por el departamento como por la parte demandante se adecúan a los preceptos del artículo 3 del Decreto 1730 de 17 En índice 10, archivo 13– SAMAI. Páginas 56-60. 18 En índice 10, archivo 13– SAMAI. Páginas 49-50. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 16 2001, pues de la revisión de la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados- CETIL- del causante, no se aprecia si los aportes a pensión cuando laboró como alcalde fueron de manera separada o conjunta para pensión y riesgo en salud, de allí que se haya ordenado determinar este ítem para que una vez confirmado se tenga en cuenta el valor del 10% estimado como promedio ponderado de porcentaje de cotización. Debe resaltarse que el 10% al que hace alusión la primera instancia, corresponde con lo dispuesto taxativamente en el inciso 5 del artículo 3 del Decreto 1730 de 2001, como se reseñó por la Sala en las premisas jurídicas de esta providencia, y es que, la norma en comento dispone que “(…)la Administradora que va a efectuar el reconocimiento no manejara separadamente las cotizaciones de los riesgos de vejez, invalidez o muerte por riesgo común de las correspondientes al riesgo de salud, se aplicará la misma proporción existente entre las cotizaciones para el riesgo de vejez de que trata el inciso primero del artículo 20 de la ley 100 de 1993 (10%)(…)”.
De esta manera el promedio del porcentaje ponderado de cotización (PPC) no corresponde al 5% como lo afirma el departamento de Casanare, pues la cuantía de la indemnización, es decir, su cálculo, necesariamente debe obedecer a lo dispuesto en la norma. En consecuencia, los cargos planteados en el recurso no prosperarán, toda vez que la liquidación realizada por el departamento no cumplió a cabalidad con lo dispuesto en la norma, sumado a que el valor de los $ 62.552.000 pretendidos en la demanda NO fueros ordenados por la primera instancia, pues lo que se dispuso fue rehacer la liquidación, pero siguiendo los presupuestos establecidos en el Decreto 1730 de 2001.
Por lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia. 5. Costas en segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202119, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una 19 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-002-2022-00055-01 17 conducta irregular de la demandada ni elemento de juicio que así lo amerite, aunado a que no se evidencia que el libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 15 de julio de 2025 proferida por el juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, Acta No.011)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado WESS