TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal Casanare, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: 85001-33-33-004-2025-00417-01 Medio de control: TUTELA Demandante: YESENIA ESTUPIÑAN PATIÑO Demandados: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC.
Vinculados Sindy Julieth Daza Daza, Golda Lida Movil Pinzón, María del Pilar Parra Goyeneche, Jhonatan Delgado González, Merly Katherin Pérez Gaspar, David Leonardo Cristancho Fernández y Edwin Evelio Hernández Torres. Asunto: Debido proceso, igualdad y acceso a cargos públicos. Confirma fallo que ampara derechos. Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Sala a resolver las impugnaciones presentadas por la accionada DIAN, y los vinculados AYDEE VEGA RODRIGUEZ, SINDY JULIETH DAZA DAZA, y LEONOR ELVIRA OTERO NIETO, contra la sentencia del 09 de diciembre de 2025, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a cargos públicos de la parte accionante. 2.
ANTECEDENTES Haciendo uso de la acción de tutela, la señora YESENIA ESTUPIÑÁN PATIÑO obrando en nombre propio, formuló las siguientes: 2.1. PRETENSIONES 2.1.1. Solicita amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, acceso a cargos públicos por mérito, ordenando el uso de la lista de elegibles de la OPEC 198419 (Resolución 13250 de 2024), en estricto orden de mérito en los cargos ocupados en provisionalidad y encargo del cargo gestor 2, hasta agotar la posición 361. 2.1.2.
Requiere el uso integro de la lista de elegibles de la OPEC 198419 (Resolución 13250 de 2024), en estricto orden de mérito, hasta agotar la totalidad de la lista de elegibles, de los cargos iguales o equivalentes con denominación gestor II. 2.1.3. De igual manera, pide se ordene a la DIAN para que solicite de manera inmediata a la CNSC la autorización de uso de la lista en los cargos ampliados por el Decreto 419 de 2023 (2.377 empleos Gestor II), los cargos ocupados en encargo y provisionalidad de la ficha de empleo gestor 2 gestión Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 2 jurídica, y los cargos equivalentes (incluidos, mas no limitados, a aquellos de Gestión Administrativa y Financiera, Talento Humano, Recaudo y Cobranzas, Fiscalización y Liquidación Tributaria, y Fiscalización Aduanera), que se encuentren ocupados mediante encargo o provisionalidad, o que estén sin proveer. 2.2.
HECHOS: 2.2.1. La accionante participó en el concurso de méritos DIAN 2022, convocado mediante el Acuerdo CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022, para el cargo Gestor II, código 302, grado 2, OPEC 198419. Superó todas las etapas y fue incluida en la lista de elegibles conformada por la Resolución 13250 del 5 de julio de 2024, ocupando la posición 361. 2.2.2.
El proceso se realizó bajo el Decreto Ley 071 de 2020, que establecía que la lista tendría vigencia de dos años y podría usarse en orden descendente. Sin embargo, la Sentencia C-331 de 2022 modificó la norma, indicando que la lista debe utilizarse en estricto orden descendente para cubrir vacantes derivadas del retiro del titular. Posteriormente, el artículo 36 del Decreto 927 de 2023 prohibió usar listas si el cargo estaba ocupado en provisionalidad o encargo, pero la Sentencia C-197 de 2025 declaró inexequible esa restricción por vulnerar el principio de mérito y el acceso a cargos públicos. 2.2.3.
La DIAN cuenta con una planta global y flexible, lo que permite determinar empleos según necesidades del servicio. Aunque la entidad argumentó que la OPEC 198419 no contempla equivalencias, la accionante demostró que sí se han usado listas para nombramientos en áreas distintas, evidenciando que los cargos de Gestor II son funcionalmente equivalentes. 2.2.4.
Con base en el artículo 2.2.11.2.3 del Decreto 1083 de 2015, la accionante identificó 21 perfiles equivalentes, encontrando 835 vacantes definitivas (228 sin proveer, 406 en provisionalidad y 201 en encargo). Pese a ello, la DIAN mantiene 397 plazas reservadas para futuras convocatorias y 88 comprometidas para un nuevo concurso en 2025, incumpliendo la obligación de usar la lista vigente. 2.2.5.
El Acuerdo 019 de 2024 de la CNSC define “empleo equivalente” como aquel que comparte nivel, grado, requisitos y propósito. A pesar de esto, la DIAN no reporta nuevas vacantes para autorización, incumpliendo el artículo 24.6 del Decreto 927 de 2023. Además, el Decreto 419 de 2023 amplió la planta creando 2.377 nuevos cargos de Gestor II, pero la entidad mantiene muchas vacantes sin proveer o en provisionalidad. 2.2.6.
La DIAN ha solicitado autorización para usar la lista hasta la posición 322 y ha hecho nombramientos hasta la 239, sin agotarla. Existen 76 cargos en provisionalidad y encargo en la ficha PC-GJ-3008, sin ser provistos con elegibles, lo que vulnera el principio de mérito y la Sentencia C-197 de 2025. También se negó a entregar información sobre traslados de provisionales, lo que impide verificar si hay reubicaciones estratégicas para mantener encargos. 2.2.7.
En el Plan Estratégico de Talento Humano 2025, la DIAN reconoce 4.530 vacantes, pero proyecta nuevas convocatorias en lugar de usar listas vigentes. Incluso, mediante oficio del 16 de agosto de 2024, afirmó que no Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 3 es necesario usar listas para empleos no misionales, lo que la accionante considera violatorio de derechos adquiridos por mérito. 2.2.8.
Finalmente, el 13 de noviembre de 2025, la DIAN expidió la Resolución 013458, realizando 274 nombramientos en encargo para el cargo Gestor II en áreas equivalentes (Administrativa, Fiscalización, Cobranzas), omitiendo la lista vigente donde la accionante ocupa el puesto 361. Además, confirmó que mantiene 71 cargos en provisionalidad bajo estabilidad reforzada y 7 encargos en la OPEC 198419, lo que contradice la Sentencia T-405 de 2022, que establece que la estabilidad provisional es relativa y no puede prevalecer sobre derechos de carrera. 2.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO La accionante invocó el artículo 209 de la Constitución Política, el numeral 5 del artículo 31 del Decreto Ley 1072 de 1999, el artículo 34 del Decreto ley 71 de 2020, el artículo 36 del Decreto 927 de 2023 y la Sentencia T -081 de 2021.
2.4. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación y reparto 25-11-2025 Índice 0002 SAMAI expediente digital primera instancia. Admisión de la demanda 25-11-2025 Índice 0004 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación personal auto admisorio 25-11-2025 Índice 0005 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación mediante aviso judicial 25-11-2025 Índice 0006 SAMAI expediente digital primera instancia. Solicitud accionante vinculación de Terceros 25-11-2025 Índice 0007 SAMAI expediente digital primera instancia. Auto vincula a terceros 25-11-2025 Índice 0010 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación auto vincula Terceros 25-11-2025 Índice 0011 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación mediante aviso judicial 25-11-2025 Índice 0012 y 0013 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación tutela DIAN 27-11-2025 Índice 0014 SAMAI expediente digital primera instancia. Radicación coadyuvancia MARIA DEL PILAR PARRA GOYENECHE 27-11-2025 Índice 0015 SAMAI expediente digital primera instancia. Radicación coadyuvancia JHONATAN DELGADO GONZALEZ 27-11-2025 Índice 0016 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación demanda vinculada SINDY JULIETH DAZA DAZA 27-11-2025 Índice 0017 SAMAI expediente digital primera instancia. Radicación Coadyuvancia MERLY KATHERIN PÉREZ GASPAR 27-11-2025 Índice 0018 SAMAI expediente digital primera instancia. Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 4 Radicación Coadyuvancia DAVID LEONARDO CRISTANCHO FERNANDEZ 27-11-2025 Índice 0019 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación tutela Comisión Nacional del Servicio Civil 28-11-2025 Índice 0021 SAMAI expediente digital primera instancia. Coadyuvancia EDWIN EVELIO HERNANDEZ TORRES 28-11-2025 Índice 0022 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación demanda vinculada GOLDA LIDA MOVIL PINZON 28-11-2025 Índice 0023 SAMAI expediente digital primera instancia. Auto corre traslado de los escritos de coadyuvancia 01-12-2025 Índice 0025 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación auto corre traslado 01-12-2025 Índice 0027 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación DIAN a coadyuvancias 02-12-2025 Índice 0028 SAMAI expediente digital primera instancia. Informe Comisión Nacional del Servicio Civil 03-12-2025 Índice 0029 SAMAI expediente digital primera instancia. Accionante descorre traslado a contestación DIAN y solicita medida provisional 03-12-2025 Índice 0031 SAMAI expediente digital primera instancia. Sentencia primera instancia 09-12-2025 Índice 0032 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación sentencia a las partes 09-12-2025 Índice 0033 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación sentencia a coadyuvantes y terceros vinculados 10-12-2025 Índice 0034 SAMAI expediente digital primera instancia. Impugnación AYDEE VEGA RODRIGUEZ 11-12-2025 Índice 0035 SAMAI expediente digital primera instancia. Impugnación SINDY DAZA DAZA 12-12-2025 Índice 0036 SAMAI expediente digital primera instancia. Impugnación DIAN 15-12-2025 Índice 0038 SAMAI expediente digital primera instancia. Auto concede impugnación 16-12-2025 Índice 0039 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación auto concede impugnación 16-12-2025 Índice 0040 SAMAI expediente digital primera instancia. Impugnación Leonor Elvira Otero Nieto 16-12-2025 Índice 0041 SAMAI expediente digital primera instancia. Envío a este Tribunal 16-12-2025 Índice 0042 SAMAI expediente digital primera instancia. Ingreso al despacho 18-12-2025 Índice 0004 SAMAI expediente digital segunda instancia.
2.5. SENTENCIA RECURRIDA 2.5.1. El Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, el 09 de diciembre de 2025, profirió sentencia en la que resolvió: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a cargos públicos que le asisten a Yesenia Estupiñán Patiño, identificada con cédula de Ciudadanía 1116546866, por las razones expuestas en la parte motiva.
Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 5 SEGUNDO: ORDENAR a la DIAN que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, si no lo ha hecho, proceda a reportar y a hacer la correspondiente solicitud del uso de la lista de elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, respecto de las vacantes definitivas del empleo Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión Jurídica del proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN consistentes en -8 que se encuentran en encargo, -9 en provisionalidad y -9 sin proveer, adicionales a los 187 establecidos inicialmente, actuación que deberá ser comunicada a los integrantes de las listas de elegibles y quienes ocupan actualmente dichos cargos.
TERCERO: ORDENAR que de manera conjunta, en aplicación de las competencias coordinadas, la COMISIÓN NACIONAL DE SERVICIO CIVIL y la DIAN como autoridad nominadora aseguraren la adecuada administración del sistema de carrera y garanticen el goce efectivo de los derechos derivados de la inclusión en la lista de elegibles, procediendo a efectuar los respectivos reportes y autorizaciones, de encontrarlos procedentes, sin superar el término de diez (10) días, desde que la DIAN haga la correspondiente actuación, igualmente en caso de determinar improcedencia, deberá expedir el debido acto administrativo motivado que así lo establezca, actuaciones que deberán ser comunicadas a los integrantes de las listas de elegibles y quienes ocupan actualmente dichos cargos.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la solicitud de amparo.
QUINTO: NEGAR la solicitud de medida provisional radicada por la accionante el 03 de diciembre de 2025, por lo indicado en la parte motiva.
SEXTO: INSTAR a la DIAN y la CNSC a que, de encontrar procedente, la existencia de cargos equivalentes al de Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión Jurídica del proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN que puedan ser solicitados para ser provistos a través de la lista de elegibles de la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, cumplan con la carga procesal administrativa de ponerlas a disposición a efectos de su provisión evitando así un desgaste en el erario público y la gestión humana, conforme a lo analizado por la Corte Constitucional en sentencia C- 197 de 2025.
SÉPTIMO: TENER como coadyuvantes a los señores Sindy Julieth Daza Daza, Golda Lida Movil Pinzón, María del Pilar Parra Goyeneche, Jhonatan Delgado González, Merly Katherin Pérez Gaspar, David Leonardo Cristancho Fernández y Edwin Evelio Hernández Torres.
OCTAVO: NOTIFICAR el contenido de la presente sentencia a las partes, por el medio más expedito de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOVENO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.” 2.5.2. El juzgado de primera instancia adoptó la anterior decisión en razón a que, aunque la posición 361 que ocupa la accionante en la lista de elegibles para el cargo a que aspira, no garantiza el nombramiento, si existe expectativa legítima de que la lista se agote antes de convocar nuevos concursos. 2.5.3.
Argumenta que la DIAN debe privilegiar el mérito y usar las listas de elegibles vigentes para vacantes iguales o equivalentes ofertadas en provisionalidad, esto según el Acuerdo 19 del 16 de mayo de 2024 y el Decreto 927 del año 2023. Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 6 2.5.4. De otro lado, indica que la convocatoria DIAN 2676 (noviembre 2025) no constituye un hecho nuevo, pero si coincide con vacantes no provistas, por lo que sería reprochable por ineficiencia y desconocimiento de listas vigentes ofertar nuevos cargos, cuando hay listas de elegibles vigentes que no se han agotado (Corte Constitucional, Sent.
C-197/2025). 2.6. IMPUGNACIONES 2.6.1. Impugnaciones de las vinculadas Aydee Vega Rodríguez, Sindy Julieth Daza Daza y Leonor Elvira Otero Nieto. 2.6.2. Señalan que en el fallo de tutela existió extralimitación del juez constitucional, ya que ordena usar la lista de elegibles (Resolución 13250 de 2024) para proveer cargos adicionales no convocados, lo que constituye una interpretación indebida y una coadministración de la entidad, función reservada a la DIAN y la CNSC. 2.6.3.
Indican que se generaliza el cargo Gestor II como si fuera homogéneo, ignorando que existen más de 30 fichas con funciones diferenciadas (misionales y no misionales), lo que desconoce el diseño del sistema específico de carrera y el principio de mérito. 2.6.4. Aducen el desconocimiento al principio del mérito, pues la accionante ocupa la posición 468 en la lista, muy por fuera de las 83 vacantes ofertadas en la OPEC 198419, por lo que el fallo convierte una mera expectativa en un “derecho” inexistente, ampliando artificialmente la lista en un 470%, lo que desnaturaliza el concurso y vulnera la igualdad frente a quienes sí obtuvieron mérito.
Advierten que no basta con pagar el PIN o participar para exigir nombramiento; el mérito exige superar umbrales definidos. 2.6.5. Resaltan que la tutela es improcedente, por cuanto ésta es subsidiaria y residual; y que existen medios idóneos como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, además de ello, no se acredita perjuicio irremediable, ni se cumple el principio de inmediatez, añadiendo que el uso de la tutela para forzar nombramientos rompe el principio de legalidad, convirtiendo al juez en una tercera instancia. 2.6.6.
Recuerdan que el Decreto Ley 927 de 2023 establece que las listas solo pueden usarse para vacantes posteriores a la convocatoria y equivalentes, no para cargos ocupados por encargo o provisionalidad, por lo que el juez desconoce la voluntad del legislador y las reglas del artículo 36 de dicha normatividad, incurriendo en interpretación contraria a la norma. 2.6.7.
Advierten que la ampliación de planta de personal está sujeta a estudios técnicos, disponibilidad presupuestal y autorización de la CNSC, no a órdenes judiciales, más cunado el presupuesto de la DIAN fue aplazado en más de $1 billón (Decreto 766 de 2024), lo que hace inviable ampliar nombramientos sin planeación, por lo que ordenar nombramientos masivos implicaría desbordar el presupuesto y afectar la sostenibilidad fiscal, violando principios de legalidad del gasto. 2.6.8.
Refieren que el fallo de tutela viola el principio de confianza legitima, pues los participantes confiaron en reglas claras del concurso (Acuerdo Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 7 CNT2022AC000008), que fijaban número de vacantes y orden de mérito, por lo que alterar esas reglas mediante tutela genera inseguridad jurídica y afecta la transparencia del sistema. 2.6.9.
Traen a colación fallos previos de diferentes despachos del país que han declarado improcedente la acción de tutela en casos similares, reiterando que las listas de elegibles no confieren derecho automático al nombramiento, y que la provisión de empleos depende de vacantes reales, presupuesto y necesidad del servicio. 2.6.10. Finalizan solicitando revocar el fallo y declarar improcedente la acción de tutela, por extralimitación judicial, violación del principio de mérito, existencia de otros medios judiciales, restricciones normativas y presupuestales, ausencia de perjuicio irremediable; y piden instar a la CNSC para que determine técnicamente equivalencias entre fichas de empleo, evitando que el juez constitucional asuma competencias administrativas. 2.6.11.
Impugnación de la accionada DIAN 2.6.12. Indica que la accionante presentó como equivalentes diversos empleos denominados “Gestor II”, código 302, grado 2, cuando en realidad corresponden a fichas distintas en el manual de funciones de la DIAN, con procesos, subprocesos y funciones diferentes. Por tanto, no existe equivalencia funcional ni normativa que permita usar la lista de elegibles de la OPEC 198419 para otros cargos. 2.6.13.
La DIAN afirma haber cumplido con la provisión de las 83 vacantes inicialmente ofertadas en la convocatoria DIAN 2022, así como con las ampliaciones autorizadas por la CNSC (268 vacantes adicionales). No se han realizado nombramientos en provisionalidad en 2024 y 2025 para estos empleos, ni en los creados por el Decreto 419 de 2023. 2.6.14.
Recalca que actualmente el empleo objeto de estudio (OPEC 198419, ficha PC-GJ-3008) cuenta únicamente con cuatro vacantes definitivas, ya reportadas y en proceso de provisión mediante lista de elegibles. No existen más vacantes disponibles, por lo que resulta improcedente seguir utilizando la lista de elegibles de la Resolución 13250 de 2024, salvo que surjan nuevas vacantes. 2.6.15.
Indica que la CNSC, mediante oficio del 5 de diciembre de 2025, concluyó que la mayoría de empleos denominados Gestor II no son equivalentes al ofertado en la OPEC 198419, salvo cuatro casos específicos autorizados para uso de lista. Este análisis no fue considerado por el juez en la sentencia impugnada. 2.6.16. La accionada cita jurisprudencia (Sentencia C-331 de 2022) para reiterar que la inclusión en una lista de elegibles no otorga derecho automático al nombramiento, sino una expectativa condicionada a la existencia de vacantes y a la posición en la lista.
La accionante ocupa el puesto 361, lo que no le permite acceder a las vacantes ofertadas ni a las ampliadas. 2.6.17. Invoca los artículos 21 y 34 del Decreto 927 de 2023 y el Decreto 419 de 2023, que regulan la oferta pública de empleos y la periodicidad de los concursos, indicando que los cargos en provisionalidad están en proceso Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 8 de retiro conforme al uso de listas, y que la ampliación de planta debe proveerse mediante concurso entre 2023 y 2026. 2.6.18.
Finalmente, la DIAN solicita revocar el fallo de primera instancia y negar las pretensiones de la tutela, al no existir vacantes adicionales para el empleo objeto de estudio y por la imposibilidad jurídica de aplicar la lista de elegibles a cargos no equivalentes. 3. CONSIDERACIONES
3.1. PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES Y PRESUPUESTOS PROCESALES Del examen de la actuación surtida hasta el momento, se deduce que no hay irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado. Por el contrario, cumplido está el procedimiento del Decreto núm. 2591 de 1991, es decir, se agotó el debido proceso del artículo 29 de la Constitución Política.
De otra parte, este Tribunal es competente para resolver la apelación, si se tiene en cuenta que la primera instancia fue tramitada y decidida por uno de los juzgados administrativos de Yopal. 3.2. PROBLEMA JURÍDICO. Del análisis de la sentencia de primera instancia, con relación a su impugnación, las pruebas debidamente incorporadas al proceso y nuestro ordenamiento jurídico, el problema jurídico consiste en determinar: ¿Si es procedente o no revocar la decisión de primera instancia que ordenó el uso de la lista de elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, en la provisión de los nombramientos de las vacantes definitivas del empleo Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008, prevaleciendo dicha lista frente a los nombramientos provisionales y encargos? Para resolverlo debe considerarse lo siguiente:
3.3. GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE TUTELA El artículo 86 de la Constitución Política prescribe este mecanismo de control como un procedimiento preferente y sumario para proteger los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción o por la omisión de autoridades públicas o de los particulares en los casos en que ella es procedente.
Dicha norma en su inciso 3.º dispone taxativamente que esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El artículo 6º numeral 1º del Decreto núm. 2591 de 1991 reproduce esta disposición y agrega que la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias del solicitante.
Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 9 La Corte Constitucional, desde sus inicios1 resaltó como carácter esencial de la tutela el de la subsidiaridad, cuando señaló: “La tutela tiene como dos de sus caracteres distintivos esenciales los de la subsidiariedad y la inmediatez; el primero por cuanto tan solo resulta procedente instaurar la acción cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable; el segundo puesto que no se trata de un proceso sino de un remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad, concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.” 3.4.
Subsidiaridad de la acción de tutela en materia de concurso de méritos La Corte Constitucional2 sobre la procedibilidad de la acción de tutela en tratándose de actos expedidos durante el trámite de un concurso de méritos ha indicado: “93. En virtud de lo anterior, esta corporación ha manifestado que la acción de tutela no es, en principio, el medio adecuado para reclamar la protección de los derechos fundamentales cuando estos resultan infringidos por la expedición de un acto administrativo.
Dicha postura ha dado lugar a una línea jurisprudencial pacífica y reiterada. Su fundamento se encuentra en el hecho de que el legislador ha dispuesto los medios de control de la Ley 1437 de 2011 como los instrumentos procesales para demandar el control judicial de los actos administrativos. 94. Según este diseño normativo, el proceso judicial que se surte ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el escenario natural para la reivindicación de los derechos fundamentales conculcados en este contexto.
Allí, los interesados pueden reclamar no solo el control de legalidad correspondiente, sino, además, el restablecimiento de los derechos fundamentales que hayan sido vulnerados. Las medidas cautelares que ofrece la Ley 1437 de 2011, las cuales permitirían prevenir la consumación de un daño definitivo mientras se surte la causa judicial, corroboran la idoneidad de los aludidos medios de control en este campo. 95.
Esta regla general ha sido igualmente acogida en el ámbito de los concursos de méritos. Al respecto, esta corporación ha manifestado que el juez de lo contencioso administrativo es la autoridad llamada a juzgar las violaciones de los derechos fundamentales que ocurran en este tipo de actuaciones administrativas. Al respecto, ha manifestado que «por regla general, […] es improcedente la acción de tutela que pretenda controvertir los actos proferidos por las autoridades administrativas que se expidan con ocasión de un concurso de méritos, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales como lo dispone el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011».
La posibilidad de emplear las medidas cautelares, «que pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión», demuestra que tales acciones «constituyen verdaderos mecanismos de protección, ante los efectos adversos de los actos administrativos». 96. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha instaurado tres excepciones a la regla general de improcedencia de la acción de tutela, en el campo específico de los concursos de mérito.
Los actos administrativos que se dicten en el curso de estas actuaciones administrativas podrán ser demandados por esta vía cuando se presente alguno de los siguientes 1 T- 01 de 1992 2 Corte Constitucional. Sentencia SU067/22. Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA. Sentencia del 24 de febrero de 2022; Referencia: expedientes T-8.252.659, T-8.258.202, T-8.374.927 y T-8.375.379 (AC) Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 10 supuestos: i) inexistencia de un mecanismo judicial que permita demandar la protección del derecho fundamental infringido, ii) configuración de un perjuicio irremediable y iii) planteamiento de un problema constitucional que desborde el marco de competencias del juez administrativo.
A continuación, se explican estas hipótesis. 97. Inexistencia de un mecanismo judicial que permita demandar la protección del derecho fundamental infringido. La primera excepción se basa en el reconocimiento de la existencia de ciertos actos que, de conformidad con las reglas del derecho administrativo, no pueden ser sometidos a escrutinio judicial.
En estos casos, la solicitud de amparo resulta procedente por cuanto «la persona afectada no tiene mecanismo distinto de la acción de tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está legitimada para impugnar los actos administrativos que los vulneran». Habida cuenta de esta circunstancia, la acción de tutela actúa «como mecanismo definitivo, cuando se controvierten actos de trámite o de ejecución que vulneren derechos fundamentales, comoquiera que tales decisiones no son susceptibles de discusión jurisdiccional ante lo Contencioso Administrativo». 98.
Urgencia de evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. La segunda excepción a la regla general de improcedencia de la acción de tutela contra estos actos administrativos se funda en la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable. Este supuesto de hecho se presenta cuando «por las circunstancias excepcionales del caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo, podrían resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la persona que interpone la acción». 99.
Planteamiento de un problema constitucional que desborde el marco de competencias del juez administrativo. Finalmente, la tercera salvedad reconocida por la jurisprudencia constitucional se basa en la especial índole que presentan ciertos problemas jurídicos. De conformidad con el criterio expresado en las sentencias T-160 de 2018 y T-438 de 2018, algunas demandas plantean controversias que desbordan el ámbito de acción del juez de lo contencioso administrativo.
En tales casos, «las pretensiones del accionante no se dirigen a determinar la legalidad de los actos administrativos expedidos en desarrollo de la convocatoria, pretensión para la cual puede acudir a los medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que pretende demostrar que la aplicación de estas normas, en su caso concreto, lesiona sus derechos fundamentales».” (Resaltado fuera del texto) 3.5.
Principio de confianza legítima en el marco de los concursos de méritos Al respecto la Corte Constitucional3 ha señalado que: “152. La jurisprudencia constitucional ha establecido que el principio de la confianza legítima es plenamente aplicable en el ámbito específico de los concursos de méritos. En concreto, ha manifestado que «los aspirantes en un concurso tienen derecho a la confianza legítima».
Ello implica el reconocimiento de que «ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento, y que producen efectos jurídicos, no pueden ser objeto de cambios bruscos e intempestivos por parte de la Administración, defraudando la buena fe y la transparencia con la que deben actuar los organismos del Estado».
En este sentido, la Corte ha advertido que 3 Corte Constitucional. Sentencia SU067/22. Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA. Sentencia del 24 de febrero de 2022; Referencia: expedientes T- 8.252.659, T-8.258.202, T-8.374.927 y T-8.375.379 (AC) Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 11 «quien participa en un concurso público para proveer un cargo lo hace con la seguridad [de] que se respetar[á]n las reglas impuestas.
Cuando éstas se desconocen por la entidad que lo ha convocado, más aún cuando se cambian después de haberse realizado todo el trámite, se defrauda la confianza de la persona». 153. Esta corporación ha destacado que la principal consecuencia que se sigue de la aplicación de la confianza legítima en los concursos de méritos es la obligación, que recae en la Administración, consistente en observar las normas que ella misma se ha impuesto para la tramitación de estas actuaciones administrativas: «[L]os concursos, cuya finalidad sea el acceso a la función pública, deben sujetarse estrictamente a los procedimientos y condiciones fijados de antemano y que las reglas que los rigen son obligatorias, no sólo para los participantes sino también para la administración que, al observarlas, se ciñe a los postulados de la buena fe (C.P. art. 83), cumple los principios que según el artículo 209 superior guían el desempeño de la actividad administrativa y respeta el debido proceso (C.P. art. 29), así como los derechos a la igualdad (C.P. art. 13) y al trabajo (C.P. art. 25) de los concursantes.
Una actitud contraria defrauda las justas expectativas de los particulares y menoscaba la confianza que el proceder de la administración está llamado a generar».” (…) 157. Ámbito de protección de la confianza legítima. El principio constitucional de la confianza legítima «busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la Administración, que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad».
Según se observa, la aplicación de esta máxima no exige la existencia previa de un derecho adquirido. Su aparición en el ordenamiento se debe, precisamente, a la necesidad de proteger determinadas situaciones, en las que el sujeto carece de la certidumbre que otorgan los derechos subjetivos, pero que alberga una convicción razonable, una confianza legítima, de que la Administración conservará las circunstancias en que aquel se encuentra. 158.
Alcance de las restricciones que impone la confianza legítima. El reconocimiento de este principio no implica que la Administración tenga prohibido llevar a cabo ajustes en su proceder. Bien puede ocurrir que tales modificaciones sean necesarias para satisfacer principios constitucionales que hubieren sido soslayados por la conducta precedente.
El hecho de que no existan derechos subjetivos en cabeza de los administrados confirma que dichas modificaciones pueden ser llevadas a cabo. Así lo ha entendido este tribunal al manifestar que la confianza legítima es aplicable en «situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades».”(Resaltado fuera del texto original) 3.6.
Derecho al debido proceso frente a concurso de méritos La Corte Constitucional4, sobre este derecho fundamental indicó: “47. El artículo 29 de la Constitución consagra el derecho fundamental al debido proceso y, entre otras cosas, establece el deber genérico de garantizar a toda persona la facultad de presentar pruebas y controvertir aquellas que se alleguen en su contra.
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 16 y 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 1992, las decisiones adoptadas en los procesos de tutela deben ser notificadas a las partes y a los 4 Corte Constitucional Sentencia T-456/22. Referencia: Expediente AC T-8.324.391 y T-8.326.535. Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.
Providencia del 14 de diciembre de 2022 Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 12 intervinientes, cuando sea el caso. Para hacerlo, el juez puede acudir al medio que considere más adecuado, siempre que resulte eficaz para garantizar el derecho de defensa y que se inspire en la vigencia del principio de buena fe. Dicha obligación se justifica, de un lado, en el carácter informal del mecanismo de amparo y en la celeridad que se requiere para la protección efectiva de los derechos fundamentales y, del otro, en la necesaria garantía de la publicidad de las actuaciones judiciales que, además, permite a las partes e interesados, ejercer los derechos de contradicción y defensa, y, en particular, la oportunidad procesal para aportar y controvertir pruebas e interponer los recursos del caso. 48.
De acuerdo con esta Corporación, en los trámites de tutela pueden ocurrir irregularidades procesales que vicien su validez y afecten el derecho al debido proceso de las partes y terceros con interés. El juez constitucional tiene la carga de velar por la integridad del proceso e identificar las circunstancias que pudiesen devenir en una eventual nulidad, de tal forma que asegure la legalidad del proceso y lo ajuste cuando perciba irregularidades.
Para eso, debe tomar en consideración los principios de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, así como el de economía procesal. En concordancia con la jurisprudencia de esta Corte son aplicables las reglas incluidas en el Código General del Proceso (en adelante, CGP) sobre las nulidades. Esta remisión permite, entre otras cosas, resolver las nulidades y sanearlas cuando a ello haya lugar.”
4. CASO CONCRETO 4.1. Mediante Acuerdo No. CNT2022AC000008 de 2022, modificado parcialmente por el Acuerdo No. 24 de 2023, la CNSC convocó y reglamentó el proceso de Selección de ingreso y ascenso para proveer empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN para el año 20225. 4.2.
En dicho proceso se ofertaron ochenta y tres (83) vacantes para el empleo denominado GESTOR II, Código 302, Grado 2, identificado con el Código OPEC No. 198419, del Nivel Profesional, cargo en el que se inscribió la accionante y participó en sus etapas6. 4.3. Mediante Resolución No. 13250 del 5 de julio de 2024, se conformó y adoptó la lista de elegibles para proveer las vacantes del cargo anteriormente mencionado, quedando en firme y publicada en el Banco Nacional de Listas de elegibles el día 16 de julio del año 2024, en la que la accionante ocupó la posición No. 3617. 4.4.
La entidad accionada ha solicitado autorización a la CNSC para el uso de la lista de elegibles de la OPEC 198419 hasta la posición 322 y ha realizado nombramientos hasta la posición 239 en áreas equivalentes y a pesar de ello la lista no se ha agotado en su totalidad. 4.5. Pese a lo anterior, el 13 de noviembre de 2025, la DIAN expidió la Resolución 013458 realizando 274 nombramientos en encargo para el empleo de Gestor II en áreas equivalentes (Administrativa, Fiscalización, Cobranzas, etc.) y con esto, la entidad omitió el uso de la lista de elegibles 5 Demanda(.pdf) NroActua 0001 Samai actuación de primera instancia 6 Demanda(.pdf) NroActua 0001 Samai actuación de primera instancia 7 Demanda(.pdf) NroActua 0001 Samai actuación de primera instancia Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 13 vigente donde ocupa el puesto 361 la accionante, hecho que considera violatorio de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a cargos públicos8. 4.6.
Ahora, revisadas las actuaciones, de cara a los motivos de inconformidad de los recurrentes, la Sala no comparte que el fallo de primera instancia haya incurrido en coadministración, pues las órdenes impartidas se circunscriben a hacer prevalecer el principio del mérito y a activar la coordinación debida entre la DIAN (autoridad nominadora) y la CNSC (autoridad de carrera) para el uso de la lista de elegibles vigente, sin sustituir valoraciones técnicas propias de la administración. 4.7.
La Corte Constitucional, en sentencia C-197 de 2025, recordó que, tratándose del sistema específico DIAN, resulta inconstitucional mantener privilegios a la provisionalidad o al encargo frente a elegibles y reiteró que el uso de listas en estricto orden de mérito es el cauce constitucionalmente exigible; de allí que el juez de tutela pueda ordenar la remoción de obstáculos administrativos que impiden tal uso, sin invadir competencias técnicas, ni rediseñar la planta de personal, precisamente para asegurar la efectividad del derecho fundamental de acceso a cargos públicos por mérito. 4.8.
Adicionalmente, la orden de reportar vacantes y solicitar autorización a la CNSC no impone nombramientos específicos ni selecciona perfiles; simplemente exige activar el procedimiento que el ordenamiento prevé para hacer uso de la lista en empleos iguales o equivalentes y motivar en debida forma las negativas, lo que es compatible con el Acuerdo 019 de 2024 (Banco Nacional de Listas) que asigna a la CNSC la conducción técnica del uso de listas. 4.9.
Frente a los argumentos de inconformidad sobre la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir los requisitos de subsidiariedad, inmediatez y perjuicio irremediable, la Sala reitera que, por regla general, las controversias de concurso se ventilan ante la jurisdicción contencioso administrativa; sin embargo, la Corte ha reconocido tres hipótesis de procedencia excepcional: (i) inexistencia de mecanismo judicial para atacar actos de trámite o de ejecución;
(ii) necesidad de evitar perjuicio irremediable; y (iii) planteamiento de problema constitucional que desborda la mera legalidad. En ese marco, cuando la entidad omite reportar/usar la lista y sustituye su utilización por encargos o nuevas convocatorias, pese a existir elegibles, el debate no se agota en la legalidad de un acto particular demandable, sino en la efectividad inmediata del derecho fundamental de acceso por mérito, lo cual permite la intervención del juez constitucional. 4.10.
Aunado a que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, “ha reconocido que los medios de control de la Ley 1437 de 2011 no pueden ser empleados en el caso particular de los actos de trámite. En todo caso, según se explica a continuación, el hecho de que no sea posible demandar por esta vía tales actos administrativos en modo alguno implica que la acción de tutela pueda utilizarse en todos los casos para demandar tales determinaciones de la Administración9”. 4.11.
Se debe recordar que en el año 2025 la Corte Constitucional incrementó el estándar de protección del mérito en la DIAN, con la sentencia C-197 de 2025, donde expulsó la restricción que impedía usar listas cuando 8 Demanda(.pdf) NroActua 0001 Samai actuación de primera instancia 9 Corte Constitucional SU-067 de 2022 MP Paola Andrea Meneses Mosquera Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 14 el empleo estuviera provisto por encargo o provisionalidad, por vulnerar los derechos a la igualdad, debido proceso y acceso a cargos públicos, y enfatizó que la DIAN debe acudir a las listas vigentes en estricto orden descendente, incluidas vacantes que surjan con posterioridad y, en su caso, derivadas de ampliación de planta, siempre que se acredite igualdad de requisitos y equivalencia funcional.
Por lo que negar la tutela en este contexto perpetuaría la afectación al mérito durante la vigencia finita de la lista de elegibles. 4.12. No le asiste razón a los impugnantes cuando sostienen que el uso de la lista OPEC 198419 para empleos “equivalentes” desconoce el mérito. Justamente el régimen de listas prevé su utilización para el mismo empleo y para empleos equivalentes, esto es, con el mismo nivel, grado, requisitos y propósito funcional; así lo reguló el Acuerdo 019 de 2024 y lo desarrolla la doctrina y práctica de la CNSC. 4.13.
Por ende, lejos de desnaturalizar el concurso, la equivalencia bien acreditada lo extiende a vacantes compatibles, evitando que se frustre la lista por inacción o por mantener encargos, es por ello que la Honorable Corte Constitucional en la renombrada sentencia C-197 de 2025, dejó claro que el obstáculo legal que subordinaba el mérito a encargos/provisionalidad era inconstitucional; por tanto, cuando se acredite la equivalencia (requisitos y funciones iguales o equivalentes), procede el uso de la lista en estricto orden.
La controversia sobre equivalencias no la resuelve el juez sustituyendo la valoración técnica; lo que ordena es que la DIAN reporte y la CNSC verifique y autorice con decisión motivada, garantizando transparencia y publicidad frente a todos los elegibles y terceros. 4.14. Sobre el argumento de los impugnantes de que “no hay derecho adquirido” y la posición 361 de la accionante en lista de elegibles, cierto es que, la inclusión en lista no confiere por sí sola derecho automático al nombramiento; es una expectativa cualificada sujeta a la existencia de vacantes y al orden de mérito.
Así lo ha reconocido la Corte Constitucional, y precisamente por tratarse de una expectativa protegida por el mérito, el juez de tutela puede evitar su frustración cuando la administración la desconoce a través de encargos masivos o nuevas convocatorias existiendo listas de elegibles vigentes, lo que vulnera el debido proceso del concurso de méritos, el derecho a la igualdad y el acceso a cargos públicos. 4.15.
Ahora, frente a las restricciones presupuestales y la sostenibilidad fiscal que alegan los impugnantes, el preciso recordar que el cumplimiento de la Constitución no cede ante invocaciones genéricas de restricción fiscal, pues así lo resaltó la H. Corte Constitucional10, indicando que existen medidas menos lesivas para la continuidad del servicio y para la administración del recurso humano que no sacrifican el mérito, como la planeación escalonada de nombramientos, la gestión de vacantes con lista vigente de elegibles, y la coordinación entre la DIAN y la CNSC, de modo que no es constitucional posponer el uso de listas para privilegiar encargos y provisionalidades o esperar nuevas convocatorias.
En ese sentido, las órdenes confirmadas no comprometen la sostenibilidad fiscal, porque no imponen nombramientos por fuera de la disponibilidad y se limitan a reportar cargos, tramitar autorizaciones y motivar decisiones, dentro del marco de gestión del talento humano y de la planta global y flexible de la DIAN, sin olvidar que los cargos ocupados en provisionalidad o en encargo, 10 Corte Consitucional, sentencia C-197 del veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 15 estos tienen el soporte presupuestal para la erogaciones de la remuneración de quienes hoy lo ocupa, solo que lo perseguido con el agotamiento de la lista de elegibles, es que el cargo de gestor II que es de carrera llegue a ser ocupado mediante el sistema de ingreso por méritos en carrera. 4.16.
Ahora, en cuanto a la confianza legítima de los participantes del concurso, ésta debe operar a favor del mérito y de las reglas del concurso, no para consolidar situaciones interinas en detrimento de elegibles. La Corte Constitucional11 ha señalado que la administración debe respetar las reglas fijadas y evitar cambios intempestivos que defrauden expectativas razonables generadas en el concurso (vinculadas a usar la lista vigente conforme a su finalidad).
Así, cuando la entidad omite usar la lista y mantiene encargos o abre convocatorias paralelas, quiebra esa confianza en perjuicio de quienes superaron el proceso de selección. Las órdenes confirmadas restablecen la confianza al reconducir la provisión por el canal constitucional del mérito. 4.17. Respecto de las equivalencias de cargos y la alegada inexistencia de vacantes, aun si existe comunicación técnica que limite ciertas equivalencias, ello no impide el control constitucional, pues la verificación de equivalencias corresponde realizarla a la CNSC, pero debe ser motivada y publicitada; mientras que la DIAN debe reportar completa y oportunamente todas las vacantes definitivas y las novedades para el uso de las listas; y ante la existencia de encargos o provisionalidades en empleos potencialmente equivalentes, la sentencia C- 197 de 2025 prohíbe que estas figuras bloqueen el uso de las listas de elegibles, por lo tanto, lo que ordena la judicatura es la obligación de tramitar esas autorizaciones y sustentar las negativas, no la equivalencia en abstracto ni nombramientos concretos. 4.18.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 9 de diciembre de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, en cuanto materia de impugnación, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al juzgado de primera instancia para los efectos pertinentes.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 3)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA 11 Corte Consitucional, sentencia C-197 del veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Radicación No. 85001-33-33-004-2025-00417-01 16 Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.