TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, enero veintinueve (29) de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No.: 850013333001-202000117-01 Demandante: LELLA ESPERANZA PIÑEROS LESMES Demandada: MUNICIPIO DE CHAMEZA Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL el 31 de julio de 2024, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora LELLA ESPERANZA PIÑEROS LESMES, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE CHAMEZA, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: declarar la nulidad de la Resolución No. 028 del 29 de enero de 2020 a través de la cual el MUNICIPIO DE CHAMEZA declaró insubsistente el nombramiento de la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES en el cargo de Inspectora de Policía. Segunda: como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho condenar a la entidad demandada a: a. Reintegrar a la señora PIÑEROS LESMES al cargo que venía ocupando como INSPECTORA DE POLICÍA. b. Pagar los salarios que la actora dejó de percibir desde que fue desvinculada del cargo y hasta que se produzca su reintegro. c. Declarar que la antes mencionada tiene derecho a una asignación básica mensual de UN MILLÓN OCHOCIENTOS DOCE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS ($1.812.838). d. Cancelar la mora en que ha incurrido la entidad accionada como lo prevé la Ley 244 de 1995.
Pág. 2 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 e. Actualizar las sumas que resulten conforme al IPC y utilizando las fórmulas matemático - financieras manejadas por esta jurisdicción (fl. 6 ítem 2 c. primera instancia - índice 3 SAMAI).
HECHOS 1. Mediante Decreto No. 001 del 5 de enero de 2015 el alcalde Municipal de Chámeza nombró en provisionalidad a la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES en el cargo de INSPECTOR DE POLICÍA Código 303 Grado 06 por un término de seis (6) meses del que tomó posesión el mismo día. 2. Con Decreto No. 017 de 2015 del 6 de julio del precitado año se nombró a la antes mencionada en el referido empleo por seis (6) meses más, tomando posesión ese mismo día. 3.
En Decreto No. 035 del 12 de noviembre del mismo año se modificó el artículo primero del Decreto No. 017 quedando el nombramiento provisional de manera indefinida. 4. A través del Acuerdo No. 021 del 8 de noviembre de 2019 el CONCEJO MUNICIPAL DE CHÁMEZA modificó los requisitos para el CARGO DE INSPECTOR DE POLICÍA exigiendo título profesional en Derecho, conforme a lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016. 5.
Mediante la Resolución No. 028 del 29 de enero de 2020 el MUNICIPIO DE CHAMEZA declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad de la señora LELLA ESPERANZA en el empleo INSPECTOR DE POLICÍA, decisión que se notificó al día siguiente. 6. El 4 de febrero del precitado año, sin estar ejecutoriado el acto administrativo que declaró la insubsistencia, la Alcaldía Municipal expidió el Decreto No. 013 de 2020 a través del que proveyó el tantas veces mencionado empleo. 7.
El 6 de febrero de 2020 la accionante interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 028 de 2020 solicitando su revocatoria. 8. Con Resolución No. 045 de 11 de febrero de 2020 la Alcaldía Municipal confirmó la decisión primigenia. 9. El 12 del mismo mes y año la demandante interpuso acción de tutela ante el JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE CHÁMEZA solicitando la suspensión provisional del acto administrativo que ordenó la insubsistencia debido a su estado de salud, la que se falló en su favor con proveído del 24 de abril de la misma anualidad ordenando su reintegro provisional por el término de cuatro (4) meses hasta que se interpusiera la acción correspondiente ante la jurisdicción contenciosa administrativa, decisión que se confirmó por el JUZGADO ÚNICO PENAL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO (fl. 2 ítem 2 c. primera instancia -índice 3 SAMAI).
Pág. 3 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Para fundamentar las pretensiones de la demanda señaló el mandatario judicial de la PARTE ACCIONANTE que, el acto administrativo cuya nulidad se pretende desconoce los artículos 1, 29, 125 y 209 de la Constitución Política; 43 de la Ley 909 de 2004; 22 de la Ley 734 de 2002 y 97 del C. P. A. C. A en consideración a que: Vulnera el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución al ejecutarse la desvinculación sin que el acto estuviera ejecutoriado y sin agotar los recursos administrativos, lo que constituye una actuación arbitraria de la administración. Se desconoció la estabilidad relativa que protege a los empleados públicos nombrados en provisionalidad reconocida por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, quienes han establecido que la desvinculación debe estar debidamente motivada y ajustada a causales legales. Carece de motivación suficiente y falsa motivación porque se limita a señalar la intención de cumplir la Ley 1801 de 2016 y mejorar el servicio, razones que no constituyen causales válidas para declarar la insubsistencia del nombramiento y porque los argumentos expuestos en el acto administrativo no guardan relación con la decisión adoptada, disfrazando los motivos reales y configurando un error de hecho y de derecho (fls. 10 ítem 2 c. primera instancia -índice 3 SAMAI).
TRÁMITE PROCESAL ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 11 de agosto de 2020 y le correspondió por reparto al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL (ítem 001 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI), el que a través de auto proferido el 18 de febrero del 2021 la admitió y ordenó la notificación de las partes y del Ministerio Público (ítem 003 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI), diligencia que se surtió el 13 de abril de 2021 (ítem 005 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI).
Dentro del término concedido para el efecto el MUNICIPIO DE CHAMEZA se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda argumentando que: La Resolución No. 028 del 29 de enero de 2020 se encuentra ajustada a derecho y debidamente motivada expresando con claridad las razones de la desvinculación, fundamentadas en el mejoramiento de la calidad del servicio. La norma superior exige que para desempeñar el cargo de Inspector de Policía en municipios de categoría 6 se deben haber culminado estudios de derecho, dado que las funciones están enmarcadas en la Ley 1801 de 2016.
Pág. 4 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 La formación jurídica es indispensable para resolver conflictos relacionados con convivencia, propiedad y posesión de la tierra por lo que la designación de una persona con estudios en derecho mejoró ostensiblemente la calidad del servicio. La demanda no precisó los vicios de nulidad por falta de motivación, limitándose a citar jurisprudencia sin demostrar cómo el acto carecía de motivación. La demanda se contradice al alegar simultáneamente falta de motivación y falsa motivación pues no pueden coexistir ambas causales.
Fundamentó su argumentación cotando jurisprudencia del Consejo de Estado para explicar que la falsa motivación requiere demostrar hechos inexistentes o apreciados erróneamente, lo cual no ocurrió en el caso; y, propuso como excepción la que denomino INDEBIDA INTEGRACIÓN NORMATIVA (ítem 7 c. primera instancia - índice 3 SAMAI). VINCULACIÓN Por auto del 28 de octubre de 2022 se ordenó vincular al proceso a la señora YEIMMY ALEJANDRA RAMÍREZ como tercero con interés, por ser la persona que ocupaba el cargo de Inspector de Policía (ítem 16 c. primera instancia - índice 3 SAMAI) quien una vez notificada guardó silencio.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante proveído del 31 de julio de 2024 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y para recaudar el concepto del Ministerio Público si a bien lo tenía (ítem 034 ítem 1 c. primera instancia - índice 3 SAMAI). Dentro del término conferido para el efecto el MINISTERIO PÚBLICO guardó silencio y las partes se pronunciaron así: La DEMANDANTE reiteró que, la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES fue nombrada en provisionalidad en 2015 y cumplía los requisitos vigentes al momento de su posesión y pese a que la Ley 1801 de 2016 introdujo nuevos, estos no podían aplicarse retroactivamente por lo que la Resolución 028 de 2020 que declaró su insubsistencia carecía de motivación válida y obedeció a una persecución política; y, que las pruebas acreditaron su tiempo laborado y ausencia de otras vinculaciones solicitando la nulidad del acto y el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir.
Citó jurisprudencia como la Sentencia T-156 de 2014 para sostener que la insubsistencia de un nombramiento provisional solo procede por concurso de méritos, calificación insatisfactoria o sanciones disciplinarias, lo que no ocurrió en este caso por lo que se Pág. 5 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 configura la causal de nulidad de falsa motivación (ítem 34 c. primera instancia -índice 3 SAMAI).
El MUNICIPIO DE CHAMEZA reitero que, la Resolución 028 de 2020 estaba debidamente motivada pues se fundamentó en el artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, que exige la terminación de estudios de Derecho para desempeñar el cargo de Inspector de Policía en municipios de categoría 6; que la decisión buscó cumplir la ley y mejorar la prestación del servicio designando profesionales idóneos para aplicar el Código Nacional de Seguridad y Convivencia y la demandante no acreditó dicho requisito; y, que como ésta ostentaba nombramiento en provisionalidad, no gozaba de la estabilidad propia de la carrera administrativa por lo que rechazó la existencia de falta o falsa motivación indicando que el acto no fue arbitrario ni incongruente y que la desvinculación no obedeció a persecución política (ítem 34 c. primera instancia - índice 3 SAMAI).
SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal el 31de julio de 2024, la que en sus apartes pertinentes resolvió: “PRIMERO: Declarar la nulidad del acto administrativo Resolución No. 028 de 2020, por medio de la cual el municipio de Chámeza declaró la insubsistencia del nombramiento en provisionalidad de la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES, en el cargo de Inspectora de Policía del municipio, así como de la Resolución No. 045 de 2020, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto frente al primero de los actos en mención, confirmándolo en su integridad.
SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordena al municipio de Chámeza pagar los salarios, prestaciones sociales, que dejó de devengar la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES, como consecuencia del acto anulado, desde la fecha de su desvinculación 13 de septiembre de 2020 y hasta el 2 de enero de 2022, momento en que por disposición legal hubiese sido retirada del cargo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Igualmente se condena al municipio de Chámeza a pagar ante la entidad donde está afiliada la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES los aportes para pensión debidamente indexados, para lo cual deberá cancelar la cuota que como empleador le corresponde y debitar la suma a cancelar a la demandante el valor que por disposición legal es de su cargo; además, a reintegrar a la demandante en la cuota que corresponde al empleador, los pagos que por concepto de seguridad social en salud que haya sufragado.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Ordenar al municipio de Chámeza que los valores que resulten de la liquidación, sean ajustados al valor siguiendo para ello el desarrollo de la fórmula señalada en la motivación de esta sentencia de conformidad con lo dispuesto en el Pág. 6 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Dese cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: Condenar en costas a la parte demandada municipio de Chámeza. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, teniendo como agencias en derecho la suma de UN MILLON CIENTO SESENTA MIL PESOS ($1.160.000), los cuales se indicaron en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: Ordenar la devolución de los valores del excedente de lo consignado para gastos procesales, si los hubiere. Se advierte a la parte demandante que es de su cargo gestionar la devolución de los dineros ante el Consejo Superior de la Judicatura. (…)” Como fundamentos de la sentencia el a quo consideró que: a. La demandante fue nombrada en provisionalidad en 2015 cumpliendo los requisitos vigentes al momento de su posesión por lo que la aplicación de la Ley 1801 de 2016 no podía desconocer derechos adquiridos ni operar retroactivamente sobre situaciones consolidadas. b. La Resolución 028 de 2020 que declaró la insubsistencia del nombramiento no acreditó causales válidas como concurso de méritos, calificación insatisfactoria, sanción disciplinaria o razón específica atinente al servicio configurándose falsa motivación y aplicación indebida de la norma al darle un alcance retroactivo que no corresponde. c. Los actos acusados carecen de motivación adecuada y vulneran principios constitucionales y legales relacionados con la estabilidad relativa de los servidores nombrados en provisionalidad. d. Se ordenó el pago de salarios, prestaciones sociales y aportes a seguridad social desde el 13 de septiembre de 2020 y hasta el 2 de enero de 2022, fecha en que legalmente habría cesado la vinculación, incluyendo la indexación de las sumas y el reintegro de pagos por concepto de salud en la proporción correspondiente al empleador. e. Se negó el reintegro al cargo por encontrarse ocupado en propiedad desde enero de 2022 pero se dispuso el reconocimiento económico conforme a las reglas fijadas por el Consejo de Estado en sentencia de unificación sobre restablecimiento del derecho. f. Se condenó en costas a la parte demandada, fijando agencias en derecho por un MILLÓN CIENTO SESENTA MIL PESOS ($1.160.000), aplicando el criterio objetivo y la jurisprudencia del Consejo de Estado (ítem 34 c. primera instancia -índice 3 SAMAI).
RECURSO DE APELACIÓN Contra el fallo antes referido y dentro del término concedido para el efecto la PARTE DEMANDADA interpuso recurso de apelación esbozando las razones que serán objeto Pág. 7 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 de análisis cuando se estudie el caso concreto (ítem 036 c. primera instancia - índice 3 SAMAI).
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso fue repartido a este despacho el 31 de julio de 2025 (archivo 2 índice 3 SAMAI), el que mediante auto del 5 de septiembre del mismo año admitió el recurso de apelación (índice 5 SAMAI) e ingresó para fallo el 23 de la anualidad que avanza (índice 9 SAMAI). Se precisa que, como este se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia. Igualmente, que el señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación guardó silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem esta Corporación es competente para conocer del presente medio de control en tanto el fallo de primera instancia fue proferido por un juez administrativo del circuito de Yopal. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES, CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD Y CADUCIDAD El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
La capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente demostrada pues la señora LELLA ESPERANZA PIÑEROS LESMES es persona natural quien se identificó al momento de conferir poder con su cédula de ciudadanía quedando demostrada su existencia (fl. 14 ítem 002 c. primera instancia archivo 001 índice 3 SAMAI); y, la demandada es una entidad estatal del orden territorial, cuya existencia no requiere Pág. 8 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-202000117-01 prueba, por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.). Ahora, la accionante cumplió con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 ibidem, según consta en certificación expedida por la Procuraduría 53 Judicial II para Asuntos Administrativos de Yopal, visible a folio 61 del ítem 2 del archivo 1 índice 3 de SAMAI.
Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del numeral 2°. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 en razón a que, contra la Resolución No. 028 del 29 de enero de 2020 se interpuso recurso de reposición el que se resolvió a través de la Resolución No. 045 del 11 de febrero de 2020 confirmando el acto primigenio y el que pese a no haberse sido demando se tiene como tal atendiendo lo señalado por el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, el artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación con la oportunidad para presentar la demanda, señala en el literal d) del numeral 2°: “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo (…).” Pues bien, como la Resolución No. 045 del 11 de febrero de 2020 se notificó a la aquí demandante al día siguiente, los términos judiciales en cumplimiento del Decreto 564 de 2020 se suspendieron por la pandemia del COVID-19 desde 16 de marzo y hasta el 30 de junio de 2020, el trámite de conciliación extrajudicial se surtió entre el 24 de junio y el 27 de agosto del 2020 (fls. 62 ítem 2 archivo 1 índice 3 SAMAI), y la demanda se radicó el 11 de agosto del precitado año (ítem 1 archivo 1 índice 3 SAMAI), la acción no se encuentra caducada atendiendo a la norma antes transcrita. 4.- PROBLEMA JURÍDICO Atendiendo lo antes expuesto se determina con claridad que el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar denegarlas porque presuntamente el acto administrativo de insubsistencia estaba debidamente motivado? Pág. 9 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-202000117-01 5.- CASO CONCRETO 5.1 NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB LITE: el artículo 41 de la Ley 909 de 2004 preceptúa: “ARTÍCULO
41. CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción; (…)
PARÁGRAFO 2 º. Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado Por su parte la Ley 1801 de 2016 prevé: “ARTÍCULO 206. Atribuciones de los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores.
Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas: (…)
PARÁGRAFO 3. Para los efectos previstos en los artículos 18 y 19 del Decreto 785 de 2005, la formación profesional para el desempeño de los cargos de Inspector de Policía Urbano Categoría Especial, 1ª Categoría y 2ª Categoría, será únicamente la de abogado, y la formación técnica para el desempeño de los cargos de Inspector de Policía 3ª a 6ª Categoría e Inspector de Policía Rural requerirá la terminación y aprobación de los estudios de la carrera de derecho” (…) DISPOSICIONES FINALES, VIGENCIA DEL CÓDIGO, NORMAS COMPLEMENTARIAS Y DEROGATORIAS ARTÍCULO 239.
Aplicación de la ley. Los procedimientos por contravenciones al régimen de Policía, así como los procedimientos administrativos sustituidos por la presente ley, que a la fecha de la entrada en vigencia de la misma se estén surtiendo, serán adelantados hasta su finalización, conforme a la legislación vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos que motivaron su iniciación 5.2 JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA 5.2.1 MOTIVACION DE LA INSUBSISTENCIA DE NOMBRAMIENTOS EN PROVISIONALIDAD: en relación con el punto la H. Corte Constitucional ha precisado: “Esta Corporación ha advertido de forma reiterada el deber del nominador de motivar el acto administrativo mediante el cual se declara insubsistente a una persona que ocupa un cargo de carrera administrativa en provisionalidad.
Lo anterior ante la necesidad de garantizar el debido proceso, así como los principios de legalidad y publicidad en la actuación de la administración. Pág. 10 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 En este sentido, en la sentencia SU-250 de 1998, la Corte, recogiendo distintos pronunciamientos en torno al deber de motivación de los actos administrativos indicó: “La Corte Constitucional ha sido exigente en el deber de motivar los actos administrativos.
En la sentencia C-054/96, se dijo que la motivación “no contradice disposición constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración”.
No podía ser de otra manera. En la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 el doctor Juan Carlos Esguerra fue enfático al exigir que la actividad administrativa se rija por el principio de la publicidad, el cual fue recogido en el texto definitivo del inciso 1º del artículo 209 de la C.P. En conclusión: Está más que definido que la publicidad, que implica motivación, es esencial en el ordenamiento colombiano. Hasta el punto de que la Corte Constitucional, en un caso de tutela llegó a decir que “la falta de motivación del acto hace pensar que la administración no produjo el acto por razones del buen servicio administrativo” En el mismo sentido, precisó la referida sentencia de unificación que la discrecionalidad con que cuenta el nominador en relación con los cargos ocupados en provisionalidad no equivale a arbitrariedad, y que resulta inexcusable su deber de motivar los actos administrativos mediante los cuales separe del cargo a servidores en provisionalidad, “pues sólo razones de interés general pueden conducir a la desvinculación”.
Así, la motivación de dichos actos administrativos permite al servidor desvinculado ejercer el derecho a la defensa frente a la decisión de la administración de retirarlo del cargo.”1 (subrayado fuera de texto) Respecto al tema el H. Consejo de Estado expresó: “(…) La tesis así planteada difiere de la expuesta por la Corte Constitucional, según la cual es necesaria la motivación del acto para poder desvincular a un funcionario nombrado en provisionalidad, sin embargo, en la sentencia SU-691 de 2011, la Corte anota que “no resulta extraño que dos jurisdicciones, la constitucional y la administrativa, hayan elaborado, a lo largo de los años, unas líneas jurisprudenciales distintas sobre un mismo tema.
Tal fenómeno suele explicarse por la razón histórica que determinó el surgimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: la defensa del principio de legalidad”, y que bajo esta perspectiva, “no existe responsabilidad alguna de los jueces administrativos por la elaboración de una jurisprudencia constante sobre un determinado punto de derecho”.
Insubsistencia de provisionales ocurridas en vigencia de la Ley 909 de 2004 sí requieren motivación. A partir de la sentencia del 23 de septiembre de 2010, el Consejo de Estado ha considerado que la motivación del acto de retiro del servicio de empleados nombrados en provisionalidad, cuya desvinculación ocurra luego de entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, se justifica en atención a que, de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 1 SU-874 de 2017.
MP MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Pág. 11 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 41 de esta ley (que prevé las causales de retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa), la competencia para el retiro de los empleos de carrera (que pueden haber sido provistos a través de nombramientos en provisionalidad), es reglada, esto es, dicho retiro es procedente sólo y de conformidad con las causales consagradas en la Constitución Política y la ley, y el acto administrativo que así lo disponga debe ser motivado, de tal manera que, la discrecionalidad del nominador sólo se predica respecto del retiro en empleos de libre nombramiento y remoción, la cual se efectuará mediante acto no motivado (inciso segundo parágrafo 2º, art. 41 Ley 909 de 2004).2 Y posteriormente la citada Corporación recalcó: “(…) De la falsa motivación Conforme a los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo, que consagran los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos pueden ser impugnados, entre otras causales, por falsa motivación del acto.
En este sentido, el Consejo de Estado ha indicado que los motivos de un acto administrativo constituyen uno de sus fundamentos de legalidad, a tal punto que cuando se demuestra que estas razones que se expresan en el acto, como fuente del mismo, no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida, llamado falsa motivación. Por ello, ha explicado que el vicio de nulidad es el que afecta el elemento causal de la decisión, relacionado con los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición y, por lo tanto, el impugnador tiene la carga de demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad.
Según lo precedente, el Consejo de Estado ha afirmado que la falsa motivación del acto ocurre cuando: i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas; iii) el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen, y iv) razones que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión. En lo que se refiere al acto administrativo de llamamiento a calificar servicios, según se expuso, no tiene que ser motivado por la administración, dado que su motivación la contiene la ley y consiste en la acreditación de que el militar retirado cumple los requisitos para acceder a la asignación de retiro y, cuando es procedente, que existe concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, según la normativa analizada en precedencia (…)”3 2 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ.
Enero 23 de 2015. Radicación número: 05001-23-31-000-2002-02327-01(3651-13) Actor: BEATRIZ OMAIRA MARÍN VÁSQUEZ. Demandado: LA NACIÓN-REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. 3 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Noviembre 25 de 2021. Radicación número: 19001-23-33-000-2016-00338-01 (1931-2020) Actor: MAURICIO POVEDA ROJA.
Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL Pág. 12 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 5.2.2 ESTABILIDAD RELATIVA DE QUIEN OCUPAN EN PROVISIONALIDAD CARGOS DE CARRERA: en relación con esto la H. Corte Constitucional afirmó: “(…) 5.2.3. La estabilidad laboral de los SEPC que ocupan cargos de carrera en provisionalidad 72.
El artículo 53 de la Constitución Política dispone que la estabilidad en el empleo o estabilidad laboral es un derecho fundamental del trabajador y un principio mínimo de la relación laboral. La Corte Constitucional ha definido la estabilidad laboral como un derecho jurídico de resistencia al despido que, en términos generales, exige que la desvinculación del trabajador se efectúe de acuerdo con las condiciones y requisitos previstos en la Constitución, la ley y el reglamento.
Esta garantía constituye un límite a la autonomía de la voluntad privada en las relaciones laborales y reglamentarias que busca salvaguardar la propia dignidad del trabajador y ( ) [alcanzar] una mayor igualdad entre patrono y empleado. El alcance y contenido del derecho a la estabilidad en el empleo varía en función de la condición del sujeto, la naturaleza de la vinculación o el tipo de contrato.
En tales términos, la Corte Constitucional ha señalado que la estabilidad laboral puede ser (i) precaria, (ii) reforzada o (iii) relativa o intermedia. 73. Los servidores públicos que ocupan cargos de carrera en provisionalidad son titulares de estabilidad laboral relativa o intermedia -no reforzada o absoluta-. Esto es así, puesto que los nombramientos en provisionalidad son, por su propia naturaleza transitorios y, por lo tanto, quienes ocupan cargos de este tipo no tienen derecho a permanecer de manera indefinida en el cargo ].
Esta circunstancia es conocida por quien es nombrado en esas condiciones desde el inicio de su vinculación, por lo cual, en principio, no es válido posteriormente aducir por ello la vulneración de algún derecho derivada de su desvinculación. 74. La estabilidad laboral relativa de los sujetos que ocupan cargos en provisionalidad se concreta en dos garantías iusfundamentales que los protegen frente a actos de desvinculación arbitrarios: 74.1.
Garantía de legalidad y legitimidad del retiro. Esta garantía exige que la desvinculación se efectúe por (i) las causales objetivas previstas en la Constitución y en la ley, o bien (ii) para proveer el cargo que ocupan con una persona que haya superado satisfactoriamente el respectivo concurso de méritos. Al respecto, la Corte Constitucional ha resaltado que la terminación de una vinculación en provisionalidad para nombrar al sujeto que ganó el concurso no desconoce el derecho al trabajo del funcionario que ocupaba el cargo en provisionalidad.
Esto, pues precisamente la estabilidad relativa que se le ha reconocido a quienes están vinculados bajo esta modalidad, cede frente al mejor derecho que tienen las personas que ganaron un concurso público de mérito. 74.2. Garantía de debido proceso y motivación suficiente. Esta garantía exige al nominador exponer de forma clara, expresa y razonada las causales objetivas que justifican el retiro del servicio Esta garantía limita la discrecionalidad del nominador y diferencia la estabilidad laboral relativa de los servidores que ocupan cargos en provisionalidad de aquella de los funcionarios de libre nombramiento y remoción (estabilidad laboral precaria).
(…)”4 4 Sentencia T-405/22. Magistrado ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA. Pág. 13 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 Y en proveído posterior recalcó 3. La estabilidad laboral relativa de los funcionarios públicos nombrados en provisionalidad que desempeñan cargos de carrera administrativa.
Reiteración de jurisprudencia 46. El artículo 53 de la Constitución Política establece que uno de los principios mínimos de las relaciones laborales es el derecho que tiene todo trabajador a permanecer estable en su empleo, a menos de que exista una justa causa para su despido. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el “derecho constitucional a una estabilidad laboral reforzada”, que se deriva del derecho a la igualdad de trabajo y que se materializa con medidas diferenciales en favor de aquellas personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. 47.
Ahora, cuando se trata del empleo público, la estabilidad laboral de los servidores públicos se determina por la forma de vinculación. Al respecto, se indicó recientemente en la Sentencia T-421 de 2024 que los funcionarios que acceden a los cargos mediante el concurso de méritos cuentan con un mayor nivel de protección, es decir, una estabilidad laboral reforzada, al superar las respectivas etapas del proceso de selección. Esto impide que sean retirados del cargo a partir de criterios discrecionales y que solo podrá darse por una calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. 48.
En cuanto a los funcionarios que desempeñan cargos en provisionalidad, la referida providencia indicó que están amparados por una estabilidad laboral relativa, lo que implica que solo pueden ser retirados de sus empleos por causales legales que deben expresarse claramente en el acto administrativo de desvinculación, como serían: la calificación de desempeño para esta modalidad de servidores, la comisión de faltas disciplinarias, la cesación de la situación que generó la vacancia o la provisión del cargo en propiedad por concurso de méritos. 49.
La postura de la Corte ha sido clara al establecer que los derechos de los funcionarios nombrados en provisionalidad ceden frente a aquellas personas que ganaron el concurso de méritos. No obstante, ha reconocido un trato preferente a los sujetos de especial protección constitucional que ocupan un cargo en provisionalidad, como (i) las madres y padres cabeza de familia, (ii) las personas próximas a pensionarse, o (iii) quienes estén en una situación de discapacidad o debilidad manifiesta por causa de una enfermedad.
Si bien por esa sola circunstancia no se les otorga un derecho indefinido a permanecer en ese tipo de vinculación laboral -debido al derecho que ostentan las personas que acceden al cargo de carrera por concurso de méritos-, sí surge una obligación de propiciar un trato preferencial como medida de acción afirmativa. (…) 51. En definitiva, la Corte tiene por sentado que “acorde con los mandatos constitucionales y legales que exigen que el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera se haga exclusivamente con base en el mérito”, los funcionarios vinculados en provisionalidad ostentan una estabilidad laboral relativa, la cual debe ceder frente al mejor derecho que tienen aquellos que participaron y ganaron el concurso de méritos.
No obstante, ha reconocido un trato preferente a los sujetos de especial Pág. 14 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 protección constitucional, consistente en la adopción de medidas afirmativas en su favor previo a su desvinculación. (…)”5 5.2.3 APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO: frente a este aspecto el Tribunal de cierre de la jurisdicción constitucional expresó: “(…) Normas constitucionales relativas al efecto de las leyes en el tiempo.
Desarrollo legal de las mismas. Normas relativas al tránsito de las leyes procesales. 3. Las normas superiores que se refieren explícitamente a los efectos del tránsito de legislación, son los artículos 58 y 29 de la Constitución Política. Conforme al primero, “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.” Al tenor del segundo, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.” Con fundamento en las normas constitucionales transcritas, puede afirmarse que en relación con los efectos de la ley en el tiempo la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia. Obviamente, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la ley antigua, no existe propiamente un conflicto de leyes, como tampoco se da el mismo cuando los hechos o situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva.
La necesidad de establecer cuál es la ley que debe regir un determinado asunto, se presenta cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva, o cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos.
La fórmula general que emana del artículo 58 de la Constitución para solucionar los anteriores conflictos, como se dijo, es la irretroactividad de la ley, pues ella garantiza que se respeten los derechos legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho. No obstante, la misma Carta fundamental en el mencionado artículo, autoriza expresamente la retroactividad de las leyes penales benignas al reo, o de aquellas que comprometen el interés público o social.
Ahora bien, cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua. Sobre este tema la jurisprudencia de esta Corte, como también la de la h. Corte Suprema de Justicia y del h. Consejo de Estado, han expresado: “El principio de la irretroactividad de la ley tiene plena aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano y ha sido desarrollado por una abundante 5 Sentencia T-064 de 2025.
Magistrado ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Pág. 15 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia, del H. Consejo de Estado y de esta misma Corte Constitucional. “Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jurídica en el Estado Social de Derecho, no puede regular las situaciones jurídicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que por tanto resultan incólumes en sus efectos jurídicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron.
“En la doctrina y la jurisprudencia sobre esta materia jurídica se recurre a términos como los “derechos adquiridos”, de mucha raigambre clásica, pero que hoy son sustituídos por las expresiones “situaciones jurídicas subjetivas o particulares”, opuestas en esta concepción a las llamadas “meras expectativas”, que apenas conforman una simple posibilidad de alcanzar un derecho, y que por tanto sí pueden ser reguladas o modificadas por la ley, según un principio generalmente aceptado en la doctrina universal “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”, dice el art. 17 de la ley 153 de 1887, precepto que además ha adquirido la fuerza expresiva de un aforismo.
Vale la pena también anotar que en la C.P. sólo existe una excepción al principio de la irretroactividad en materia penal, por la prevalencia de la ley permisiva o favorable, según lo dispone el artículo 58 en concordancia con el 29 de la C.P. “En materia de irretroactividad es fundamental la definición del art. 58 de la C.P., cuando establece que la propiedad y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles “no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.
“En la sentencia No. 168 de 1995 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), luego de un amplio estudio del concepto de “derechos adquiridos” se recoge parte importante de la jurisprudencia colombiana sobre este particular. Es pertinente recoger parte de esa jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia: “….. "La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.
“Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. “Ajusta mejor con la técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho adquirido o constituído de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho.
Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona".
(sent. diciembre 12 de 1974) Pág. 16 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 “Y en sentencia del 17 de marzo de 1977, se expresó: "Por derechos adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado.
Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones y derechos sean respetados íntegramente mediante la prohibición de que leyes posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el bien común es superior al particular y de que, por lo mismo, este debe ceder." “Por su parte, la Corte Constitucional en reciente fallo expresó en relación con este tema lo siguiente: "La norma (art. 58 C.N.) se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que configuran meras expectativas, estas, por no haberse perfeccionado el derecho, están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.
“Es claro que la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia." (sent.
C-529/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)” 4. Con fundamento en las disposiciones superiores anteriormente comentadas, las cuales también estaban consignadas en la Constitución Nacional de 1886 y que delimitan la órbita de libertad de configuración legislativa en la materia, se desarrolló un régimen legal que señaló los principios generales relativos a los efectos del tránsito de legislación, respetando el límite señalado por la garantía de los derechos adquiridos y los principios de legalidad y favorabilidad penal.
Dicho régimen legal está contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887 que de manera general, en relación con diversos tipos de leyes, prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. A contrario sensu, las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua.
Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata. La aplicación o efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al momento de su entrada en vigencia. El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas que Pág. 17 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-202000117-01 aún no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos. (…)”.6 Por su parte el H. Consejo de Estado indicó: “(…) II. Reglas generales sobre el tránsito de legislación Tema ampliamente estudiado y debatido en el derecho es el relacionado con la forma como han de aplicarse las leyes a partir de su vigencia. A manera de resumen, es posible plantear cuatro reglas generales en el derecho colombiano, a saber: 1°.
Todas las leyes se aplican hacia el futuro a partir de su vigencia, en el entendido de que no pueden desconocer los derechos adquiridos o situaciones consolidadas y que producen efectos de manera inmediata sobre las meras expectativas y las situaciones en curso. 2°. Constitucionalmente existen dos límites expresos en cuanto a los efectos de las nuevas leyes que debe respetar el legislador: la existencia de derechos adquiridos con justo título en el artículo 58 constitucional y la irretroactividad legal en materia penal del artículo 29.
Como excepción que confirma la regla, el artículo 58 permite el sacrificio de los derechos adquiridos con justo título “por motivos de utilidad pública o interés social”, previa indemnización. 3°. El legislador puede definir la forma como cada ley en particular entra a regir, especialmente en relación con las situaciones en curso, estableciendo, si lo considera conveniente, un conjunto de reglas conocidas bajo el nombre de “régimen de transición,” que básicamente determinan las situaciones en curso sobre las cuales la ley derogada tiene efecto ultraactivo, y en las cuales la ley nueva tiene efecto inmediato. 4°.
Ante el silencio del legislador sobre la aplicación de la nueva ley a las situaciones en curso, y sin que implique desconocer la vigencia, suele acudirse a las reglas contenidas en el Código Civil y en la ley 153 de 1887, cuyo primer artículo establece: “Artículo 1. Siempre que se advierta incongruencia en las leyes, u ocurra oposición entre ley anterior y ley posterior, o trate de establecerse un tránsito legal de derecho antiguo a derecho nuevo, las autoridades de la República, y especialmente las judiciales, observarán las reglas contenidas en los artículos siguientes:” Las reglas de ésta ley definen para múltiples situaciones si el derecho antiguo es ultraactivo o si el nuevo se aplica inmediatamente, sin perjuicio de reconocer la vigencia de la nueva ley, por lo que acudir a su aplicación no implica desconocer la entrada en vigencia de ésta.
(…)”7 Y en providencia más reciente en la que se estudia un tema similar al que ocupa la atención del Tribunal, la misma Corporación consideró: “(…) i) De la situación jurídica consolidada alegada por la actora En este punto, la Sala observa que la demandante alegó que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que, en su caso, existía una situación jurídica consolidada en la medida en que cuando fue nombrada cumplía todos los requisitos enunciados en 6 Sentencia C-619/01.
Magistrado ponente: MARCO GERARDO MONROY CABRA. 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO. Julio 27 de 2011. Radicación numero: 11001-03-06-000-2011-00040-00(2064) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Pág. 18 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 los Decretos 1250 y 960 de 1970, tenía el derecho a permanecer en el cargo porque no había lugar a que se le exigiera cumplir los requisitos contemplados en la Ley 1579 de 2012, porque, tratándose de derechos de carácter laboral, se debe aplicar la norma más favorable al trabajador y la mencionada ley fue proferida con posterioridad a su posesión en el cargo.
Al respecto, es preciso indicar que el tribunal demandado en la providencia objeto de debate no pasó por alto lo alegado por la actora, sino que, precisó que, aunque el ingreso y permanencia de la demandante en el cargo de registradora en interinidad, en principio, fue regido por el Decreto 960 de 1970, no era posible omitir el hecho de que esta norma fue derogada por la Ley 1579 de 2012 y, en esa medida, la permanencia en el cargo dependía del cumplimiento de los nuevos requisitos previstos en la nueva norma.
El tribunal demandado, además, explicó que los nombramientos en interinidad deben conservar los requisitos de Ley para su permanencia en el cargo, los cuales, como se dijo, variaron con la Ley 1579 de 2012, que son, justamente, los que no cumplió la demandante en razón a que no acreditó el título de abogada. Al respecto, vale la pena señalar que el Tribunal demandado citó la sentencia T-833 de 2000 de la Corte Constitucional en la que en un caso similar, se refirió a la desvinculación en interinidad de registradores.
(…) Razón por la que, no le asiste razón a la demandante al señalar que existió una situación jurídica consolidada, pues, resulta razonable, la conclusión de la autoridad judicial demandada, según la cual, para la permanencia en el cargo era necesario cumplir con los requisitos fijados en la nueva norma, circunstancia que en el caso de estudio no se dio, razón por la que no había lugar a que continuara ocupando el cargo. ii) De la inaplicación del principio de favorabilidad en el caso concreto En coherencia con lo anterior, en el presente caso tampoco advierte desconocido el principio de favorabilidad que invoca la parte actora, porque no se trató de la existencia de dos normas vigentes, frente a las cuales pudiera predicarse la aplicación de una más favorable que otra, sino que, como se vio, se trató de la aplicación de la ley vigente - Ley 1579 de 2012- y, por la tanto, la imposibilidad de aplicar la ley derogada, esto es, los Decretos 1250 y 960 de 1970.
Por lo tanto, no es de recibo el argumento consistente en el desconocimiento del principio de favorabilidad. iii) Del argumento, según el cual, el cargo debió ser ocupado por una persona con derechos de carrera administrativa La Sala destaca que, el mencionado argumento no prospera, porque el tribunal demandado fue claro al explicar que para la permanencia en el cargo era necesario el cumplimiento de los requisitos descritos en la Ley 1579 de 2012, luego, se reitera, la razón por la que no permaneció en el cargo fue la ausencia de cumplimiento de los requisitos legales.
En ese sentido, no era posible que se mantuviera en el cargo en interinidad o provisionalidad, pues, si bien, no cedieron sus derechos ante los de un servidor de carrera, sí había lugar a que el cargo fuera ocupado por alguien que cumpliera los requisitos legales establecidos, conforme con el cambio legislativo, el cual en todo caso, tenía como finalidad que el cargo de registrador de instrumentos públicos fuera ocupado Pág. 19 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-202000117-01 por un profesional en derecho, de manera que, ningún reproche merece la decisión adoptada por la autoridad judicial demandada. iv) De la estabilidad laboral en razón a tener la condición de madre cabeza de familia La actora indicó que, cuando fue removida del cargo no se tuvo en cuenta que tiene la condición de madre cabeza de familia.
Al respecto, la Sala anota que, aunque ese argumento fue propuesto por la señora Peña Cuéllar desde la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ese aspecto no fue tomado en consideración, porque, en el estudio de legalidad de los actos administrativos, se determinó que estaban acorde con el ordenamiento jurídico, sin que la condición de madre cabeza de familia pudiera modificar en algún sentido ese estudio de legalidad, que es propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, la Sala destaca que la estabilidad laboral por la condición de madre o padre cabeza de hogar no es absoluta. La Corte Constitucional, en sentencia SU-691 de 2017, reiteró que cuando en una relación laboral una de las partes la conforma una madre o padre cabeza de familia (sujeto protegido) que cumple con los presupuestos de la sentencia SU-388 de 2005 “puede llegar a reconocérseles la garantía de la estabilidad laboral reforzada, claro está, mientras no exista una causal justificativa del retiro del servicio, dado que la protección de la estabilidad laboral reforzada no debe confundirse con el otorgamiento de una inmunidad que exonere de las obligaciones a su cargo, desconozca principios superiores como el mérito que funda el sistema de carrera” (subraya la Sala).
Así las cosas, el hecho de que la demandante no cumpliera con el requisito de tener título de abogada es una causal objetiva, general y legítima del retiro del cargo y, en esa medida, no había lugar a otorgar estabilidad laboral reforzada por la condición de madre cabeza de familia (…)”8 5.3 LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio que reposa en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: a. Mediante Decreto No. 017 del 6 de julio de 2015 el ALCALDE MUNICIPAL DE CHAMEZA nombró en provisionalidad a la señora LELLA ESPERANZA PIÑEROS LESMES en el cargo de INSPECTORA DE POLICIA Código 303, Grado 06 del que tomó posesión al día siguiente (fl. 17 ítem 01 y fl. 18 ítem 02 c. primera instancia - índice 3 SAMAI). b. A través del Decreto No. 35 del 12 de noviembre de 2015 se modificó el precitado acto administrativo en los siguientes términos: “(…)
ARTICULO PRIMERO: Modificar el ARTÍCULO PRIMERO del Decreto No. 017 del 06 de julio del 2015, el cual quedara así: "Nómbrese en provisionalidad a la Señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES, identificada con cedula de ciudadanía 8 CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA. Junio 13 de 2024. Referencia: ACCIÓN DE TUTELA.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02440-00. Demandante: STELLA VICTORIA PEÑA CUÉLLAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Pág. 20 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 No 46.363.993 expedida en Sogamoso (Boyacá), de profesión Administradora Publica, en el cargo Inspectora de Policía, Código 303, grado 06, en nivel técnico adscrito a la Secretaria General y de Gobierno. Con una asignación básica mensual de $1.370.991 a partir de la fecha." (fl. 21 ítem 01 c. primera instancia - índice 3 SAMAI). c. Mediante el Acuerdo No. 021 del 8 de noviembre de 2019, el Concejo Municipal de Chámeza modificó la planta de personal de la administración central del municipio y en lo que respecta al tantas veces mencionado empleo, previó: “(…)
ARTÍCULO TERCERO: Modificar el perfil del empleo de Inspector de Policía, código 303, grado 06, en lo relacionado con requisitos de estudios y experiencia en los siguientes términos y atendiendo la ley 1801 de 2016: VII. REQUISITOS DE ESTUDIOS Y EXPERIENCIA Terminación y aprobación de los estudios de la carrera de derecho (…)”- fl. 26 ítem 02 c. primera instancia - índice 3 SAMAI-. d. Con Resolución No. 028 del 29 de enero de 2020 el ALCALDE MUNICIPAL DE CHÁMEZA declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad efectuado a la señora LELLA ESPERANZA PIÑEROS LESMES en el pluricitado empleo, motivado en las siguientes razones “(…) Que la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES, portadora de la cédula de ciudadanía No. 46.363.993 expedida en Sogamoso, mediante Decreto N°017 de 6 de julio de 2015, modificado por el Decreto 35 de 12 de noviembre de 2015, fue nombrada en provisionalidad en el cargo de inspector de policía de Chámeza, código 303, grado 06.
Que el artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, "Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia", en el parágrafo 3, dispone que para el desempeño del cargo de Inspector de Policía en los municipios de categoría 3 a 6 se requiere terminación y aprobación de los estudios de la carrera de derecho. Que revisada la hoja de vida que reposa en el archivo de la Entidad, se ha evidenciado que la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES, portadora de la cédula de ciudadanía No. 46.363.993 expedida en Sogamoso, no acredita el requisito de la terminación y aprobación de los estudios de la carrera de derecho.
Que para cumplir con la Ley 1801 de 2016, y mejorar la prestación del servicio es necesario proveer el cargo con una persona que acredite la terminación aprobación de los estudios de la carrera de derecho (…)”-fl. 29 ítem 02 c. primera instancia - índice 3 SAMAI-. e. La anterior decisión fue objeto de recurso de reposición el que se desató a través de la Resolución No. 045 del 11 de febrero de 2020, confirmándola (fls. 36 a 40 ítem 002 c. primera instancia – Índice 3 SAMAI) Pág. 21 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-202000117-01 f. Mediante Resolución No. 013 del 4 de febrero del mismo año se nombró en provisionalidad en el cargo de INSPECTOR DE POLICÍA código 303 grado 03 de Chámeza al señor WILLIAM HERNANDO MAONTANA ARIAS ítem 002 c. primera instancia – Índice 3 SAMAI). 5.4 RESOLUCIÓN DE LOS CARGOS DE IMPUGNACIÓN: el MUNICIPIO DE CHAMEZA apeló el fallo de primera instancia indicando que, aunque la sentencia apelada parte de consideraciones jurídicas acertadas la decisión es contraria a derecho por lo siguiente: a. La condición de Estado de Derecho significa que todos estamos sometidos al imperio de la ley, y por supuesto el propio Estado en la toma de decisiones debe acatar la Constitución y las leyes.
Tal característica se expresa incluso en el artículo 122 cuando preceptúa que ningún servidor público entrara a ejercer su cargo sin antes haber jurado cumplir y defender la Constitución Política fuente de toda normativa y en la misma dirección apunta el artículo 315 cuando señala que son atribuciones del alcalde cumplir y hacer cumplir la constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo lo que implica que el mandatario municipal tenía el deber de acatar el parágrafo 3 del artículo 206 de la ley 1806 de 2016. b. Si bien es cierto que de un lado está el interés particular de la demandante en el otro se encuentra el derecho de la sociedad a una buena administración de justicia y en la sentencia apelada el señor juez reconoce, como lo hizo el legislador, que la prestación del servicio en la inspección de policía por parte de un funcionario con terminación de estudios de derecho mejora ostensiblemente el servicio así como que el nombramiento que ostentaba la actora era en provisionalidad el cual no ofrece ninguna estabilidad pero termina argumentando que ésta tiene derechos adquiridos. c. El acto acusado Resolución 028 del 29 de enero de 2020 fue debidamente motivado y expresa con claridad las causas de la desvinculación de la demandante, esto es, razones de orden jurídico consistentes en el cumplimiento del parágrafo 3 del artículo 206 de la ley 1806 de 2016 y de orden factico, no cumplir la demandante los requisitos de ley para ejercer el empleo, motivación que no fue desvirtuada por la accionante a quien le correspondía dicha carga por lo que tampoco se desvirtuó la presunción de legalidad con la que cuentan los actos administrativos.
Al respecto, considera el Tribunal que le asiste la razón a la entidad recurrente si se tiene en cuenta que, efectivamente lo que hizo el MUNICIPIO DE CHÁMEZA al proferir el acto acusado fue cumplir lo señalado por la Ley 1806 en el parágrafo tercero de su artículo 206 que se transcribió con anterioridad, en la que el Legislador haciendo uso de sus facultades constitucionales cambió los requisitos para ocupar el cargo de Pág. 22 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-202000117-01 INSPECTOR DE POLICÍA, entre otros, de los municipios de sexta categoría como lo es la entidad territorial demandada, buscando una mejor prestación de los servicios que le competen a estos funcionarios, tópico respecto del que el H. Consejo de Estado ha expresado: “(…) a partir de la sentencia SU-250 de 1998 la Corte estableció que cuando un servidor público ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad el acto de desvinculación debía ser motivado, “pues solo razones de interés general pueden conducir a la desvinculación”.
La Corte también distinguió entre la desvinculación de los servidores de libre nombramiento y remoción y la de los servidores de carrera, y resaltó que respecto de los primeros no existe el deber de motivación, en razón de la naturaleza del cargo, mientras que para los segundos sí es necesaria dicha motivación. Así, desde la sentencia T-800 de 1998 se estableció que “la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que lo haga en provisionalidad; en otros términos, el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello.”(…)”9 (negrillas y subrayado fuera del texto original) Lo anterior implica que el acto administrativo acusado (Resolución No. 028 del 29 de enero de 2020) a través del que se declaró insubsistente el nombramiento de la señora LELIA ESPERANZA PIÑEROS LESMES así como el que resolvió el recurso de reposición, están debidamente motivados en razones objetivas tales como que la antes mencionada no cumple los requisitos exigidos por la tantas veces mencionada ley, la que valga recalcar debe aplicarse una vez entrada en vigor por cuanto la accionada no contaba con derechos adquiridos pues ostentaba un nombramiento en provisionalidad en cargo de carrera y el interés general siempre prevalece frente al interés particular en un estado social de derecho como lo es el nuestro.
De esta manera como prosperaron los cargos de apelación deberá revocarse la sentencia impugnada y en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 9 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA.
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Fecha: 22) de octubre 2020. Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01750-01(0307-17). Actor: YOLANDA MARÍA SERNA GONZÁLEZ. Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Pág. 23 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” De otro lado, no pasa por alto la Sala que el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.”; lo cual implicaría en principio que debía condenarse a la demandante por dicho concepto.
Sin embargo, revisadas las actuaciones en esta instancia no se observa que la parte accionada haya acreditado las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL el 31 de julio de 2024 atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 6) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Pág. 24 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-202000117-01 LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado (salvamento de voto)