REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Reparación Directa Radicación: 85001-33-33-002-2022-00192-01 Demandante: Edwin Leonardo Albino Álvarez y Edwar Enrique Sánchez Cucunubá Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Municipio de Yopal Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA/ SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS/CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN/CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO Sentencia Segunda Instancia Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de agosto de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, en la que se declaró la caducidad del medio de control.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 Se sintetizan de la siguiente forma: PRIMERA: Que se declare responsable con base en el principio iuria novit curia, sea por falla en el servicio o en subsidio con fundamento en un régimen de responsabilidad extracontractual por falla presunta, por exposición a graves riesgos injustificados por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, que son responsable de los perjuicios materiales y 1 Págs. 2 – 4 - 4_RADICACIONDELPROCESO_001DEMANDA20221(.pdf) – índice 00001 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 2 extrapatrimoniales que en forma antijuridica han sido ocasionados a mis prohijados, a partir del día 19 de julio del 2020, cuando le fue incautado 566 bloques de quesos por parte de miembros de la Policía Nacional, por falla del servicio que le fuere prodigada en dichas entidades.
SEGUNDA: Se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, a pagar en favor de Edwin Leonardo Albino Álvarez y Edwar Enrique Sánchez Cucunuba; a título de perjuicios materiales, por concepto de daño emergente, por la indemnización consolidada y futura correspondiente con motivo de los gastos de viáticos y materia prima en que incurrieron en cuantía de $32.603.000.
TERCERA: Se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, a pagar en favor de Edwin Leonardo Albino Álvarez y Edwar Enrique Sánchez Cucunuba; en calidad de víctimas, a título de perjuicios extrapatrimoniales los siguientes conceptos de daño individualmente considerados: ✓ Perjuicios morales, el equivalente en dinero de 100 SMLMV a la fecha en que efectivamente se realiza el pago ordenado en la sentencia, o, con base en la equidad y de acuerdo con lo que se pruebe en el proceso, con una suma superior, equivalente al máximo que deba ser estimado por este concepto por la jurisprudencia. ✓ Por concepto de bienes constitucional y convencionalmente protegidos, el equivalente en dinero de 100 SMLMV a la fecha en que efectivamente se realice el pago ordenado en la sentencia; o, con base en la equidad y de acuerdo con lo que se pruebe en el proceso, con una suma superior, equivalente al máximo que deba ser estimado por este concepto por la jurisprudencia. CUARTA: Se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, a cancelar y pagar en favor de Edwin Leonardo Albino Álvarez y Edwar Enrique Sánchez Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 3 Cucunuba; por los perjuicios extrapatrimoniales en los siguientes conceptos: ✓ Para Edwin Leonardo Albino Álvarez - A título de perjuicios morales 100 SMLMV - Por concepto de bienes constitucionales y convencionalmente protegidos, 400 SMLMV ✓ Para Edwar Enrique Sánchez Cucunuba - A título de perjuicios morales 100 SMLMV - Por concepto de bienes constitucional y convencionalmente protegidos, 400 SMLMV.
QUINTO: Que en armonía con el principio de reparación integral, según lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y las normas de derechos humanos de ius cogens y las que se integran al bloque de constitucionalidad del derecho interno, se comprometa la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL a las siguientes medidas no pecuniaria o de justicia restaurativa o correctiva, a ser cumplidas dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de ejecutoria de la aprobación de conciliación. 1.
Satisfacción: a) Que se inicie e impulse activamente las acciones penales, disciplinarias, administrativas y éticas, conducentes a que se impongan las condenas respectivas a los sujetos responsables de los hechos fuente de daños, y que en dichos procesos se cite a los demandantes con el fin de que puedan deponer sobre lo que les conste y tengan pleno conocimiento de los hechos ocurridos. b) Que los extractos más importantes de la decisión que se tome, es decir, el aparte que concierne a la demanda, las consideraciones y resoluciones de la aprobación de conciliación que resulte ejecutoriada, guardando reserva sobre las cuantías indemnizatorias, se publiquen en el periódico de amplia circulación del departamento de Arauca.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 4 2. Garantías de no repetición. a) Que por secretaría del Juzgado o Tribunal de conocimiento, se compulsen copias del auto que aprueben la conciliación, comunicando a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL y SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL, para que en ejercicio de sus competencias, investiguen y si es el caso sancionen, las posibilidades faltas en que se pudo incurrir en este caso.
SEXTO: Que las condenas respectivas sean actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 C.C.A, aplicando los ajustes de valor desde la fecha de su causación hasta la fecha de ejecutoria de la providencia que le ponga fin al proceso.
SÉPTIMO: Que en orden a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, se sigan los criterios de equidad en cuanto a la reparación integral del daño. 1.2. HECHOS2 Se concretan así: 1.2.1. Los señores Edwin Leonardo Albino Álvarez y Edwar Enrique Sánchez Cucunuba, son comerciantes desde hace más de 3 años, dedicados a la compra y venta de queso. 1.2.2.
El 11 de julio de 2020, compraron en el departamento de Arauca queso doble crema por valor de $51.316.000., precisando que al ser un producto perecedero se debe transportar en un cuarto frío, con el fin de que no pierda la cadena de frío y se altere sus condiciones químicas y físicas. 1.2.3. El 16 de julio de 2020, los accionantes recogieron el producto en el departamento de Arauca para transportarlo a la ciudad de Duitama Boyacá, de manera que al día siguiente viajaron por la vía marginal de la 2 Págs. 4 – 6 - 4_RADICACIONDELPROCESO_001DEMANDA20221(.pdf) – índice 00001 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 5 selva, atravesando el departamento de Casanare sin ningún contratiempo, llegando a Duitama en horas de la noche. 1.2.4. El 18 de julio de 2020 entregaron los bloques de queso; sin embargo, la empresa que les compró el producto lo devuelve al encontrarlo muy blando para ser trabajado. 1.2.5.
El 19 de julio de 2020 los demandantes inician nuevamente el viaje de regreso a Duitama Boyacá, Sogamoso, Aguazul, Yopal, siendo las 3:20 am en el sector conocido como la Chaparrera, jurisdicción del municipio de Yopal, son detenidos por tres policías, resalta que, el lugar contaba con poca iluminación, sin señal de puesto de control. 1.2.6.
Al ser detenidos en el puesto de control le solicitaron documentos personales, del vehículo y los documentos de la carga; les pidieron abrir la puerta del cuarto frío, momento en el cual se informó que se trataba de un producto perecedero y que para ingresar debe tener un proceso de desinfección por normas de bioseguridad, no obstante, el funcionario le ordenó que abra e ingresa sin seguir las normas. 1.2.7.
Una vez el patrullero ingresó al cuarto frío puñaleó los bloques de queso y afirmó que no estaban aptos para el consumo humano, sin haber realizado alguna prueba. 1.2.8. Posteriormente, los funcionarios redactaron un acta y solicitaron a los actores la firma, para después dirigirse junto con el producto incautado a una granja en donde es descargado, refiere que, dicho producto fue dispuesto al sol sin la más mínima condición de higiene. 1.2.9.
El 22 de julio de 2020 personal de la Secretaría de Salud Municipal emitió concepto técnico, en el cual determinó que el queso no estaba apto para el consumo humano, concepto que se emitió 3 días después de la incautación y posteriormente de haberse roto todos los protocolos de higiene y cadena de frío y conservación del queso. Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 6 1.2.10.
El 23 de julio de 2020, los hoy demandantes se acercaron al centro poblado de la Chaparrera, y se entrevistaron con la corregidora para que los notificara del proceso, quien informa que ella devolvió el caso por no ser competencia de ella. 1.3. Normas Violadas y Concepto de Violación3 Como fundamentos de derecho invocó: los artículos 2,6,11,16,23, 24, 44, 47, 49, 58, 83, 90 y 230 de la Constitución Política; artículos 140, 156, 157, 159,161, 162, 164, 165, 166 y 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; artículos 4,5,8 y 22 de la Ley 153 de 1887; artículos 248 y 250 del Código de Procedimiento Civil; artículos 101,102,103 del Decreto 1260 de 1930;
Ley 23 de 1981; Decreto 917 de 199; Decreto 2463 de 2001 y el artículo 16 de la Ley 446 de 1998. Dentro de la fundamentación jurídica el extremo activo precisa las omisiones presentadas por cada entidad que intervino dentro del presente caso, de la siguiente manera: Frente a los agentes de Policía Nacional, refiere que omitieron establecer un puesto de control de acuerdo con las normas técnicas que emite el Ministerio de Transporte y que regula el Código Nacional de Tránsito, en razón a que no disponían de señalización luminosa ni informativa.
En segundo lugar, no contaban con trajes de bioseguridad para evitar contaminar los alimentos debidamente conservados en cuartos fríos, tampoco realizaron pruebas técnicas o científicas que determinaran las condiciones del quedo incautado, toda vez, que ninguno de los agentes de policía tiene las capacidades para determinar lo que concluyeron en el acta de incautación. Señala que los agentes de Policía no dieron conocimiento de manera inmediata a la Secretaría de Salud Municipal, ni llevaron el producto 3 Págs. 6- 8 - 4_RADICACIONDELPROCESO_001DEMANDA20221(.pdf) – índice 00001 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 7 perecedero al laboratorio de la entidad, que cuenta con condiciones idóneas para conservación, manipulación y pruebas científicas. Por último, manifiesta que los funcionarios de la Policía no contaban con un vehículo disponible para transportar los elementos incautados y evitar retener a los demandantes hasta cuando termino el proceso de elaboración del acta, cuando se retiran del lugar dejando abandonados a los actores, por lo que, se omitió informar a las autoridades competentes para realizar el debido proceso.
Por su parte, en lo que respecta a la Secretaría de Salud Municipal, la parte demandante manifiesta que la entidad omitió disponer de personal los fines de semana para que realice acompañamiento a los procesos que efectúa la Policía Nacional. La Secretaría de Salud, no disponía de un lugar donde llevar los alimentos en calidad de incautados, debido a que la granja Picón es un hogar de paso para la recuperación de aves, fauna y flora, no es un sitio adecuado para los alimentos; la entidad no realizó las pruebas científicas para determinar si el producto incautado era o no apto para el consumo humano. Finalmente, afirma que los agentes de la Policía Nacional se extralimitaron en sus funciones, por cuanto en el procedimiento de incautación no utilizaron elementos de bioseguridad como lo son trajes, gorro, guantes y calzado desinfectado, manipularon el producto mediante un arma blanca de la cual se desconoce la procedencia y se extralimitaron cuando afirmaron que el producto no era apto para el consumo humano sin realizar una prueba química o científica que lo determinara. 1.4.
Contestación de la Demanda 1.4.1. Nación-Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional4 Se opone a todas las pretensiones y hechos de la demandada, al considerar que carecen de sustento jurídico y probatorio, toda vez que se basa en 4 Págs. 1 – 28 - 11_MemorialWeb_MemorialContestaciOnDemandaPONAL(.pdf) – índice 00012 – primera instancia SAMAI Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 8 afirmaciones subjetivas, pues el procedimiento policial realizado se ajustó a derecho.
Señala que el proceso que efectuó la entidad goza de legalidad enmarcado dentro de los parámetros normativos internos y legales en función de la Policía, la actuación estuvo ajustada a la ley como lo es en estricto cumplimiento de un deber legal, toda vez que el personal policial actuó conforme a la presunción de legalidad, dejando el caso a disposición de la autoridad competente, esto es, Secretaría de Salud de Yopal, por encontrarse incumpliendo las normas de salubridad, quienes en últimas fueron los que determinaron mediante concepto técnico que los alimentos perecederos incautados no eran aptos para el consumo humano. Refiere que la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional no le asiste falla en el servicio ni por acción, ni por omisión ni por extralimitación de las funciones, debido a que el producto incautado dentro del procedimiento realizado por el orgánico institucional no portaba ningún tipo de logotipos, ni estaba empacado en bolsa transparente sin tabla nutricional, sin registro INVIMA, ni registro sanitario, incumpliendo las normas sanitarios establecidas en la Ley 7 de 1979, en armonía con la Resolución 2652 de 2004.
Por su parte, el extremo pasivo propone como excepción previa la caducidad, resaltando que el procedimiento realizado por los policiales se realizó el 19 de julio de 2020, en tal sentido los demandantes tenían pleno conocimiento el mismo día en que se realizó la actuación, por ende el término de caducidad empezó a correr desde el día siguiente, esto es, el día 20 de julio de 2020 el cual fenecía el 20 de julio de 2022, así mismo, se suspendieron los términos al momento de presentar la conciliación extrajudicial por un lapso de 30 días, prolongando la caducidad hasta el 20 de agosto de 2022, al evidenciar el acta de reparto la demanda se presentó el 22 de septiembre de 2022, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad en el presente medio de control.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 9 1.4.2. Municipio de Yopal.5 La entidad territorial señala que las omisiones relacionadas en el libelo introductorio, no tienen vocación de prosperidad en razón a que la Secretaría de Salud frente al procedimiento de incautación se sujetó a la normatividad legal que aplica para dichos asuntos.
Por lo anterior, el extremo pasivo realiza un recuento normativo sobre la fabricación, procesamiento, preparación, envase, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de alimentos y materias primas, para concluir que, los derivados lácteos son productos elaborados a base de leche, obtenidos a partir de procesos tecnológicos específicos, por lo que, en lo que concierne al registro sanitario deben cumplir con los requisitos legales de la Resolución 5109 de 2005 en consonancia con la Resolución 2674 de 2013 se reglamenta el artículo 126 del Decreto Ley 019 de 2012 y la Resolución 719 de 2015.
Señala, las actuaciones realizadas el 19 de julio de 2020 con ocasión a la incautación de los quesos doble crema, fueron el resultado del ejercicio funcional legitimo que le asiste a la entidad territorial a través de la Secretaría de Salud, en aras de la vigilancia del cumplimiento de la norma sanitaria que se le impone a las autoridades en la Ley 1801 de 2016 en consonancia con la Ley 09 de 1979.
Así las cosas, resalta que los productos incautados evadieron la reglamentación vigente pues no son aptos para el consumo humano en tanto ponen en tela de juicio si éstos fueron elaborados bajo los altos estándares de calidad e higiene que se exigen por las autoridades sanitarias competentes, además, que no se encuentran debidamente registrados.
Por lo tanto, es deber de la entidad accionada garantizar la salud de los habitantes, máxime cuando se pone en riesgo la salud pública de la comunidad, por lo tanto, no es dable la imputación de responsabilidad extracontractual pretendida en este medio de control. 5 Págs. 31 – 38 - 10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) – índice 00011 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 10 Finalmente propone como excepciones: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, al considerar que la actuación de la administración se rigió por el marco jurídico que rige la incautación de productos lácteos que se pretendían comercializar sin observar los requisitos legales, por ende, el Municipio de Yopal acogió su deber funcional conforme a los principios de vigilancia y control como autoridad sanitaria;
(ii) falta de integración de los elementos de la responsabilidad, afirma que el presunto daño antijurídico alegado no guarda conexidad con el presunto daño endilgado a la entidad, en tanto se reitera que los demandantes infringieron las normas sanitarias respectos de los productos lácteos que pretendían comercializar, sin el lleno de los requisitos necesarios para garantizar la salud pública a los consumidores finales del producto. 1.5.
Sentencia de primera instancia6 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, mediante auto del 01 de julio de 2025, dio aplicación al artículo 182 A del CPACA, dando el trámite de sentencia anticipada y corrió traslado para alegar de conclusión. Vencido lo anterior, mediante providencia del 28 de agosto de 2025, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, sin condena en costas.
En primera medida, el a quo relaciona las pruebas que se allegaron al proceso y posteriormente, abarca el asunto de la excepción de caducidad alegada. En tal sentido, trae a colación lo dispuesto en el literal i) numeral 2 del artículo 164 del CPACA, que determina el término de dos años para presentar la demanda dentro del medio de control de reparación directa, de la cual, se extrae que el término se contabiliza en dos situaciones, la primera contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de la acción u omisión del daño, y la segunda desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento 6 Págs. 1 – 17 - 58Sentenciafall_SENTENCIA_02220192RDSentenciaD(.pdf) – índice 00047 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 11 de este, siempre que prueba la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Así las cosas, el conocimiento del daño que se alega se produjo el 19 de julio de 2020, por lo que, los dos años previstos en el artículo 164 numeral 2 literal i) del CPACA transcurrieron del 20 de julio de 2020 al 20 de julio de 2022.
El a quo refiere que, la solicitud de conciliación se radicó el 10 de agosto de 2020 y según obra en el proceso, la audiencia de conciliación fue realizada el 22 de septiembre de 2020 declarándose fallida, es decir, los términos estuvieron suspendidos por 43 días, por lo que, el plazo para interponer la demanda se prorrogó hasta el 1 de septiembre de 2022; no obstante, la demanda se radicó el 22 de septiembre de 2022, cuando ya había operado la caducidad de la acción. Señala que la parte actora indicó en los alegatos de conclusión que sólo hasta el 30 de julio de 2020, en una reunión con los profesionales del municipio de Yopal y agentes de la Policía, le comunicaron que no le iban a devolver los 566 bloques de queso.
Al respecto, el Juzgado señala en el fallo, que los alegatos no son una etapa para adicionar los fundamentos fácticos de la demanda ni para variar la teoría del caso inicialmente expuesta. Sin embargo, si se tuviera en cuenta como fecha de partida el 30 de julio de 2020, también opera la caducidad, toda vez que, los dos años se contarían del 31 de julio de 2020 al 31 de julio de 2022 y que del 10 de agosto al 22 de septiembre de 2022 se suspendieron los términos en virtud del requisito de procedibilidad, esto es durante 43 días, luego el plazo para radicar la demanda se prorrogó hasta el 12 de septiembre de 2022, y sólo se hizo el 22 de septiembre de 2022.
Teniendo en cuenta lo anterior, se declarará la prosperidad de la excepción de caducidad propuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 12 1.6. Recurso de Apelación7 El apelante argumenta que se evidencian una serie de actuaciones administrativas ejercidas por los diferentes entes involucrados en la demanda, que no se limitan a la incautación del 19 de julio de 2020 sino que denotan que el trámite de disposición final del material incautado no fue en un solo momento.
Por otro lado, resalta que los interesados y afectados se vincularon en de forma efectiva al proceso administrativo y que se desplegaron una serie de acciones administrativas; que adicionalmente, no se evidencia ni soporta comunicación diferente a las llamadas de las cuales no hay soporte, siendo precarios en el procedimiento para notificar por correspondencia o si quiera dejar constancia de notificación por página web.
Expone que, para analizar caducidad, no se puede tener en cuenta el día de inicio de los acontecimientos derivados de allí, sino en acontecimientos sucesivos, por tanto, refiere que el a quo pasó por alto varios aspectos al momento de fallar anticipadamente. Al respecto, los hechos fueron desarrollados en tracto sucesivo a partir del 19 de julio de 2020 y se evidencia que no se constató que los demandantes tuvieran conocimiento de la suerte del material incautado antes del 11 de agosto de 2024.
Señala que, la suspensión de término de caducidad tiene unos presupuesto que enmarcan 3 aspectos tanto la norma actual como la que para el año de los hechos se encontraba vigente para la materia, esto es que desde la radicación de solicitud de conciliación, hasta alguno de los siguientes, la conciliación, la inscripción del acta cuando se requiera, la expedición de constancias referidas en la misma ley y el vencimiento de los 3 meses posteriores a la solicitud, lo primero que ocurra, es decir para el caso puntual a la fecha de expedición de la constancia, pero notificada vía correo electrónico el 23 de julio de 2020. 7 Págs. 1 – 6 - 65_MemorialWeb_Recurso-RECURSO1(.pdf) – índice 00053 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 13 Teniendo en cuenta lo anterior, el conteo de los términos que aplica para el caso se hizo de manera continua, obviando la norma, de tal manera que como la suspensión de términos se cuentan hasta la fecha de la certificación y no es un cálculo anual o mensualizado, sin contar días hábiles.
Por último, para efectos de puntualizar los diferentes aspectos no contemplados dentro del fallo en comento al cálculo de las fechas a tener en cuenta para contar términos y evidenciando las diferentes fechas que configuran el hecho generador de la acción, se realiza la siguiente tabla con el fin de demostrar que en ningún caso opera el fenómeno: HECHO GENERADOR SUSPENSIÓN FIN DE LA SUSPENSIÓN FECHA DE LA DEMANDA OPORTUNIDAD DE RADICACIÓN 19 julio de 2020 10 agosto 2020 23 septiembre 2020 22 septiembre 2022 22 septiembre 2022 26 julio 2020 10 agosto 2020 23 septiembre 2020 22 septiembre 2022 28 septiembre de 2022 5 septiembre 2020 10 agosto 2020 23 septiembre 2020 22 septiembre 2022 4 noviembre 2022 10 agosto 2020 23 septiembre 2020 22 septiembre 2022 14 octubre 2022 Concluye, que aun cuando fuere el caso de que el hecho generador se hubiera dado sólo en la incautación del material el 19 de julio de 2020, con la suspensión que otorga la radicación de la solicitud de conciliación, que concede 44 días que se deben aplicar el conteo de días hábiles, teniendo como fecha límite de radicación de demanda el 22 de septiembre de 2022, tal como ocurrió en el caso planteado.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 04 de noviembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandante8 se evidencia que no 8 índice SAMAI 005 Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 14 hubo pronunciamiento de las partes, a su turno el Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia. El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia anticipada proferida el 28 de agosto de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal. 3.2.
Problemas jurídicos. ¿Se configura en el sub examine el fenómeno de caducidad del medio de control de reparación directa? 3.3. Tesis de la Sala Si operó la caducidad. El hecho que generó el presunto daño, ocurrió el 19 de julio de 2020, esto es, el momento donde se incautaron los 566 bloques de queso crema, teniendo en cuenta que, el daño que se presentó fue instantáneo y no continuado como lo alegaba el actor.
Así las cosas, las actuaciones administrativas que se generaron después del 19 de julio de 2020 corresponden a los pretendidos perjuicios patrimoniales que se ocasionaron después del presunto daño; pero ello, no implica per se que haya sido continuado o que el cómputo del término de caducidad deba realizarse teniendo en cuenta cada hecho que se presentó al interior del proceso administrativo.
En este contexto, el término de caducidad para ejercer el medio de control de reparación directa se empieza a contabilizar el día siguiente hábil de la incautación de los productos, es decir, el 20 de julio de 2020, y la fecha límite para radicar la demanda era el 21 de julio de 2022, esto en razón a que el 20 de julio del mismo año era feriado.
El demandante, Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 15 presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 10 de agosto de 2020 y la respectiva audiencia se realizó de forma adversa el 22 de septiembre de 2020, por tanto, los términos se suspendieron por 30 días, en ese orden, el término para interponer la demanda fenecía el 01 de septiembre de 2022; sin embargo, el actor radicó la demanda el 22 de septiembre de 2022, esto es, por fuera del término del literal i), numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 3.4.
Premisas jurídicas 3.4.1. Caducidad del medio de control de reparación directa. En cuanto al fenómeno jurídico de la caducidad, el Consejo de Estado ha expresado que tiene un carácter bifronte, porque se entiende como un límite y garantía al mismo tiempo, pues se constituye como una herramienta que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida que su ocurrencia impide que estas puedes ser estudiadas de manera indefinida.9 Por tanto, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, también se entiende como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial.10 Ahora, el literal i), numeral 2 del artículo 164 del CPACA, establece el término oportuno para presentar la demanda de reparación directa: “(…) la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Bogotá D.C, sentencia del 11 de agosto de 2025, expediente: 54001233100020050024601 (57902), Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES. 10 Ibidem.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 16 conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia…” Conforme a la norma en referencia, el término de caducidad para interponer el medio de control de reparación directa es de 2 años, los cuales cuentan a partir de las siguientes circunstancias: • Día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño • De cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Al respecto, se presentan eventos en los que, aun cuando el daño ha acaecido, el lesionado no tuvo la oportunidad de conocer su ocurrencia en el mismo momento de causación, ya que por razones que no le son imputables, sólo pudo conocerlo con posterioridad, por lo cual es razonable que la caducidad no deba computarse desde el momento del hecho causal generador del daño, sino a partir del conocimiento que el afectado tuvo, pues es a partir de allí que nace el interés de tutela que prevé el ordenamiento jurídico a favor del perjudicado y, por lo tanto, es esta circunstancia relevante para determina la oportunidad de la demanda, siempre y cuando esté demostrada la imposibilidad de conocer el menoscabo en el mismo instancie de su ocurrencia.11 Adicionalmente, el Consejo de Estado en la providencia del 17 de junio de 2022 ha manifestado que el término de caducidad no puede extenderse ilimitadamente, sujetándose a la voluntad del interesado en accionar, reiterando: “Frente a estos supuestos la Sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término, razón por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicación 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Bogotá, D.C, 17 de junio de 2022, expediente: 27001-23-31-000-2011-00015-01 (53280), Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 17 de los criterios que ha establecido la Sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales.”12 (negrilla por fuera del texto) En tal sentido, en casos excepcionales el término de caducidad del medio de control de reparación directa se computa desde el momento en el que el afectado tuvo conocimiento del daño, siempre y cuando, demuestre los motivos por los cuales no conoció de este el mismo día de la ocurrencia del hecho generador del daño. Ahora, es posible que el daño se prolongue o agrave, pero esto no modifica el término para acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa, dada la distinción esencial entre la causación del daño y su permanencia desde el punto de vista temporal.
En ese sentido, es claro que la extensión o agravación del daño con el paso del tiempo no le otorga el carácter de continuado o de tracto sucesivo; en este sentido, cuando un daño se consolida en un momento determinado, de tenerse en cuenta que, el solo hecho de que la conducta causante del mismo permanezca, no implica, de forma necesaria, que exista un daño continuado, dado que es posible que lo que se prolongue en el tiempo sean sus efectos patrimoniales, esto es, los perjuicios causados por ese daño.13 3.5.
Premisas fácticas En el presente expediente se encuentra probado lo siguiente: ✓ Según acta de incautación de elementos varios de fecha 19 de julio de 2020 realizada por la Policía Nacional, y firmada por el demandante Edwin Leonardo, en el corregimiento de la Chaparrera funcionarios de la policía incautan 566 bloques de queso al actor.14 ✓ Con oficio de fecha 19 de julio de 2020 dirigido a la Secretaría de Salud de Yopal, se solicitó peritaje sanitario y se dejó a disposición de la entidad 566 de bloques de queso doble crema, el cual fue radicado ante la entidad el 21 de julio de 2020.15 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto del 9 de febrero de 2011, exp. 38271. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Bogotá, D.C, 07 de septiembre de 2022, expediente: 25000-23-26-000-2004-01049-01 (43128), Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS. 14 Págs. 46- 47 - 10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) – indice 00011 – primera instancia SAMAI. 15 Págs. 42-45 - 10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) – indice 00011 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 18 ✓ En el acta de diligencia de inspección, vigilancia y control del Municipio de Yopal con fecha del 21 de julio de 2020.16, transcripción de diligencia de inspección, vigilancia y control de fecha 21 de julio de 2020, se consignó17: “este alimento no es apto para consumo por incumplimiento a la resolución 5109-2005 este peritaje se da en atención a solicitud de la policía donde incautan este alimento queso 566 bloques un total de 1415 kilos en el momento de la inspección ocular al producto, se evidencia en mal formación del estado original del mismo.” ✓ En oficio N° S-2020-043780/SETRA-UNCOS 29.25 de fecha 21 de julio de 2020 emitido por la Policía Nacional y radicado en la Corregidura La Chaparrera, se deja a disposición de la entidad 566 bloques de queso doble crema18. 16 Págs. 48-50 - 10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) – indice 00011 – primera instancia SAMAI. 17 Págs. 53-54 - 10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) – indice 00011 – primera instancia SAMAI. 18 Págs. 19-20 - 11_MemorialWeb_AnexospoderypruebasContestaciOnDemandaPONAL(.pdf) – índice 00012 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 19 ✓ En informe de peritaje técnico de fecha 11 de agosto de 2020 realizado por la Secretaría de Salud de Yopal, mediante la cual se consigna19: “se establece el concepto sanitario de que el alimento peritado se desconoce su naturaleza, origen, ingredientes, fecha de vencimiento, lote, entre otros, concepto de no aptitud para el consumo para evitar que este llegue al consumidor y pueda afectar su salud, por encontrarse incumplimientos claros a la normatividad sanitaria Resolución 5109 de 2005, articulo 2, 4, 5, 6, 7; por lo anterior y dada la evidencia del incumplimiento normativo no da lugar a requerir análisis de laboratorio, de acuerdo a las directrices emitidas por el INVIMA (Comunicado N° 4150-0112- 2018) para peritajes técnicos realizados por entidades territoriales del orden departamental, distrital y municipal que realicen actividades de inspección, vigilancia y control en alimentos y bebidas.
(Soporte acta de diligencia de Inspección, vigilancia y control de 21 de julio de 2020 3 folios Y Comunicado N° 4150-0112-2018 directrices para peritajes técnicos, 2 folios).” 19 Págs. 59-69 - 10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) – indice 00011 – primera instancia SAMAI. Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 20 ✓ Según acta N° 031 de fecha 25 de julio de 2020 expedida por la Policía Nacional, se llevó a cabo el procedimiento de destrucción de los elementos incautados, esto es, los 566 bloques de queso20. ✓ En acta de audiencia de conciliación de fecha 22 de septiembre de 2020 por la Procuraduría 72 Judicial I para asuntos administrativos, se evidencia que la solicitud de conciliación se efectuó el 10 de agosto de 2020. 21 ✓ En acta de reparto del Juzgado Segundo Administrativo de Yopal que evidencia que la demanda fue presentada el 22 de septiembre de 2022, así22: 20 Págs. 32-37 - 11_MemorialWeb_AnexospoderypruebasContestaciOnDemandaPONAL(.pdf) – índice 00012 – primera instancia SAMAI. 21 Págs. 1 – 4 - 45_MemorialWeb_PeticiOn-20202_2pdf(.pdf) - índice 00036 – primera instancia SAMAI. 22 1_REPARTODELPROCESO_004ACTADEREPARTO(.pdf) – índice 00002 – primera instancia SAMAI.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 21 4. Caso concreto. Con el escrito de apelación la parte demandante sostiene que no se presentó el fenómeno de caducidad, pretermitiendo una serie de actuaciones administrativas que no se concretan exclusivamente a la incautación del 19 de julio de 2020 sino que denotan que el trámite de disposición final del material incautado no fue en un solo momento.
Pues bien, tal como se explica en el acápite de premisas jurídicas, el fenómeno de caducidad opera cuando vence el termino previsto en la ley; para el caso de la reparación directa la demanda deberá presentarse dentro del término de 2 años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En el sub judice, se tiene que el daño alegado consiste en los gastos económicos en los que incurrieron los demandantes por concepto de viáticos y materia prima debido a la incautación de los productos efectuada por las entidades accionadas, esto es los 566 de queso doble crema.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 22 En ese sentido, la parte apelante afirma que en el presente caso se evidencia que los hechos generadores del daño son de tracto sucesivo, por tanto, el término de caducidad no puede ser contabilizado desde la primera actuación realizada, esto es, el 19 de julio de 2020. Al respecto, la Sala estima que el argumento del apelante no puede prosperar, toda vez que, de conformidad con las presas fácticas referidas, en el sub examine se trata de hecho instantáneo.
En tal sentido, el daño que se alega hace referencia a unas pérdidas económicas que se configuraron en razón al procedimiento realizado por los funcionarios de Policía Nacional mediante el cual incautaron unos productos lácteos, es decir, que el hecho generador del daño se presenta desde el día de la incautación, esto es, el 19 de julio de 2020.
Ahora, resulta improcedente aludir que todos los actos que se llevaron a cabo durante el procedimiento administrativo efectuado por las entidades accionadas dentro de la incautación se reputan como hechos generadores del daño, pues las actuaciones posteriores a la incautación hacen parte del debido proceso que deben realizar las entidades competentes frente al proceso de inspección, control y vigilancia que realizan.
De manera que, el presunto daño que se alega se produjo desde la primera actuación, es decir, el acta de incautación de elementos, aunque posteriormente se hubieran podido producir perjuicios económicos que se mantienen en el tiempo, por tanto, conforme a lo manifestado por el Consejo de Estado en providencia del 07 de septiembre de 2022, expediente 25000-23-26-000-2004-01049-01 (43128) referenciada en las premisas jurídicas, aunque el daño se prolongue no se altera las circunstancias establecidas para computar el término de caducidad, en cuanto, no debe confundirse la causación del daño y su permanencia desde el aspecto temporal, en ese sentido, el daño puede ocasionarse en un solo momento y el hecho generador puede permanecer, lo cual no ocasiona de manera automática que el daño sea continuado, pues lo que puede presentarse de forma sucesiva son los perjuicios económicos, no obstante, el daño ya se ocasionó. Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 23 La Sala reitera que, el evento es instantáneo pues se generó desde el momento en que los funcionarios de la Policía Nacional efectuaron el procedimiento de incautación de los 566 quesos doble crema por incumplimientos de las normas de sanidad, de lo cual se emitió un acta que fue firmada por el hoy demandante, conociendo el procedimiento que se estaba realizando, de manera que, desde ese instante se observa que los demandantes tendrían una afectación económica, al ser privados de unos bienes producto del ejercicio de comercialización de los actores.
Definido lo anterior, las actuaciones administrativas posteriores a la incautación no son hechos generadores del daño, pese a que los perjuicios económicos de los demandantes se prologuen en el tiempo hasta el momento que perdieron los bienes incautados al ser destruidos por la entidad al determinar que no eran aptos para el consumo humano; sin embargo, dichas circunstancias no pueden ocasionar que el término de caducidad sea ilimitado en el tiempo, y se postergue hasta la última actuación administrativa de la entidad accionada o en su defecto, asumir que el daño es continuado, cuando en el caso plantado no se configura tal situación. Teniendo en cuenta lo anterior, el daño que se alega se ocasionó en un solo momento, y es el 19 de julio de 2020 cuando la Policía Nacional realizó la incautación de los productos lácteos, sin desconocer que posterior al hecho generador de la pretensión, se presentaron circunstancias que afectaron la situación del extremo activo.
Por otro lado, el recurrente manifiesta que no tuvo conocimiento del daño, toda vez que, las entidades accionadas fueron precarias al realizar las notificaciones de los procedimientos administrativos pertinentes después de la incautación de los productos, por lo que, desconocían de la procedencia de los bloques de queso. Sobre este aspecto del recurso, el Tribunal resalta lo manifestado por el Consejo de Estado en la sentencia del 17 de junio de 2022, expediente 27001-23-31-000-2011-00015-01 (53280), en cuanto explica que en los casos Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 24 donde el conocimiento del hecho dañoso sea posterior a su ocurrencia, corresponde al lesionado comprobar que no fue posible tener conocimiento del mismo, con el fin de que el término de caducidad que empiece a contar desde el día en que el interesado tuvo conocimiento del daño, de lo contrario, se cuenta desde la ocurrencia del hecho y esta premisa no se cumple en este expediente, pues desde un primer momento conocieron la mencionada incautación, esto es, 19 de julio de 2020, toda vez que el señor Edwin Leonardo firmó el acta efectuada por la Policía Nacional, reiterando que, lo sucedido después de dicha fecha es consecuencia del daño. En el escenario descrito, el término de caducidad para ejercer el medio de control de reparación directa se empieza a contabilizar el día hábil siguiente a la incautación de los productos, es decir, desde el 20 de julio de 2020, por tanto, la fecha límite para radicar la demanda era el 21 de julio de 2022, teniendo en cuenta que el 20 de julio del mismo año era festivo.
No obstante, el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 10 de agosto de 2020, y la audiencia de conciliación se realizó el 22 de septiembre de 2020, por tanto, los términos duraron suspendidos por 30 días, en ese sentido, el término para interponer la demanda fenecía el 01 de septiembre de 2022. El Tribunal advierte que la demanda fue radicada el 22 de septiembre de 2022, así las cosas, la demanda se radicó por fuera del término dispuesto en el literal i), numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 5.
Costas en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202123, el Tribunal se abstiene de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la parte actora ni elemento de juicio que así lo amerite, 23 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Reparación Directa 85001-33-33-002-2022-00192-01 25 aunado a que no se evidencia que el libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 28 de agosto de 2025 de manera anticipada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, Acta No. 03)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado WES