REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 85001-3333-001-2022-00193-01 Demandante: ROFER RONCANCIO SANABRIA Demandado: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE Vinculado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Contraloría Departamental de Casanare y por la parte demandante contra la sentencia del 21 de julio de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de presentación de la demanda 29-09-2022 4_ED_005ACTAREPARTO(.pdf) NroActua 4 índice 4 SAMAI actuación de primera instancia Fecha de radicación de la demanda 4-10-2022 4_ED_005ACTAREPARTO(.pdf) NroActua 4 índice 4 SAMAI actuación de primera instancia Admisión demanda 1-06-2023 Índice 9 SAMAI actuación de primera instancia Notificación personal demanda 18-08-2023 Índice 18 SAMAI actuación de primera instancia Contestación demanda Contraloría Departamental de Casanare 28-08-2022 Índice 21 SAMAI actuación de primera instancia Auto rechaza solicitud de reforma de la demanda 9-11-2023 Índice 31 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 2 Auto avoca conocimiento 18-04-2024 Índice 50 SAMAI actuación de primera instancia Auto tener por contestada demanda, fija litigio, decreta pruebas 25-07-2024 Índice 57 SAMAI actuación de primera instancia Auto corre traslado para alegatos 22-10-2024 Índice 65 SAMAI expediente de primera instancia. Sentencia 21-08-2025 Índice 75 SAMAI expediente de primera instancia Recurso demandante 5-09-2025 Índice 80 SAMAI expediente de primera instancia. Auto concede recurso de apelación 29-09-2025 Índice 82 SAMAI expediente de primera instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 27-10-2025 Índice 05 SAMAI expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 28-10-2025 Índice 08 SAMAI expediente digital segunda instancia. Concepto Ministerio Público 4-11-2025 Índice 09 SAMAI expediente digital segunda instancia. 3.
ANTECEDENTES 3.1. El señor ROFER RONCANCIO SANABRIA, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE, en la cual formuló las siguientes pretensiones: 3.1.1. Que se declare la nulidad del: (i) Auto No. 01-2022 del 14 de febrero de 2022, notificado el 31 de marzo de 2022, mediante el cual se declaró responsable fiscalmente a título de culpa grave en forma solidaria a los señores Willman Enrique Celemín Cáceres y a Rofer Roncancio Sanabria.
(ii) Auto el 4 de marzo de 2022, expedido por la Contraloría Departamental de Casanare, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición contra el fallo de responsabilidad fiscal PRF-1828. (iii) Auto expedido el 13 de junio de 2022, expedido por la demandada, mediante el cual se resolvió la solicitud de prescripción de la responsabilidad fiscal PRF-1828.
(iv) Auto expedido el 28 de marzo de 2022, expedido por la Contraloría Departamental de Casanare, mediante el cual se resolvió el grado de consulta del fallo de responsabilidad fiscal PRF-1828. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 3 3.1.2. En consecuencia, solicita, se declare la operancía del fenómeno jurídico de la pérdida del ius puniendi de la demandada y el demandante sea retirado del boletín de responsables fiscales y demás plataformas de reporte negativo de sus antecedentes y se disponga el archivo del expediente. 3.2.
Lo anterior con fundamento en los siguientes HECHOS: 3.2.1. Mediante auto del 28 de noviembre de 2016, la Contraloría Departamental de Casanare dio formalmente apertura al proceso de responsabilidad radicado No. 1828, en el que son presuntos responsables fiscales los señores Willman Enrique Celemín Cáceres y Rofer Roncancio Sanabria. 3.2.2.
El proceso sancionatorio, tiene su génesis en las presuntas irregularidades derivadas del contrato de compraventa No. 1180 del 21 de octubre de 2013 para “adquisición de insumos para mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la secretaría de tránsito y transportes municipal”. 3.2.3.
El 5 de junio de 2017, se efectúo la diligencia de versión libre y espontanea del demandante. 3.2.4. El 31 de mayo de 2018, se adelantó visita técnica en las instalaciones de la Alcaldía Municipal de Yopal. 3.2.5. Con auto No. 004-2021 del 31 de agosto de 2021, se imputó responsabilidad fiscal de forma solidaria a título de culpa grave al demandante, en su condición de Secretario de Tránsito y Transporte de Yopal, para la fecha de ocurrencia de los hechos. 3.2.6.
Mediante auto No. 037-2021 del 19 de noviembre de 2021, se decretaron pruebas testimoniales a solicitud de parte demandante y de oficio. 3.2.7. El 16 de diciembre de 2021, la parte demandante radicó objeción al informe técnico, la cual fue resuelta de manera negativa con el auto 001-2022. 3.2.8. Que al cierre del debate probatorio, no se dio apertura a la etapa de alegatos de conclusión. 3.2.9.
El 14 de febrero de 2022 se emite fallo declarando responsable fiscalmente a título de culpa grave al demandante. 3.2.10. El 22 de febrero de 2022, la parte demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera desfavorable, mediante auto del 4 de marzo de 2022. 3.2.11. El 28 de marzo de 2022, se resolvió el grado de consulta del fallo sancionatorio, quedando el firme el 1º de abril de 2022. 3.2.12.
El 23 de mayo de 2022, solicitó que se decretara la prescripción de la facultad sancionatoria. 3.2.13. Mediante acto administrativo TRD.110.25.2-1201 del 13 de junio de 2022, se resolvió de manera desfavorable a los intereses del demandante. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 4 3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 3.1. Considera vulnerados los artículos 2, 6 y 9 constitucionales. 3.2. Señala que se presentaron omisiones del fallo al calificar la responsabilidad, por cuanto, aunque se presupone la pérdida total de elementos, es claro que los equipos en su integridad están en el almacén de la alcaldía de Yopal sin haber sido estrenados, y al parecer en óptimas condiciones físicas pero inoperantes. 3.3.
Indica que se endilgaron acciones y omisiones indiscriminadamente a los imputados, incluso aquellas por las que deben responder otros. 3.4. Señala que hay prescripción de la responsabilidad fiscal, por cuanto la suspensión de términos por la emergencia sanitaria del Covid 19, no puede ignorar la naturaleza de dicho fenómeno en la forma en que está contemplada en el ordenamiento jurídico colombiano.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
4.1. CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE 4.1.1. Se opone a las pretensiones de la demanda. 4.1.2. Propone como excepciones de mérito: (i) Legalidad de los actos administrativos demandados: los actos demandados se encuentran amparados por la presunción de legalidad derivada del ejercicio de la función constitucional y legal atribuida a la demandada.
(ii) Garantía del derecho de defensa y contradicción en el proceso de responsabilidad fiscal No. 1828. En todo momento se garantizó al demandante como presunto responsable fiscal, su derecho constitucional de defensa y contradicción. (iii) Improcedencia de la etapa de alegatos de conclusión en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal: La Ley 610 de 2000, es una norma especial que regula el proceso ordinario de responsabilidad fiscal, estableciendo las etapas de este proceso independiente y autónomo y sin hacer consideración alguna a alegatos de conclusión. (iv) No prescripción del proceso de responsabilidad fiscal No. 1828: En atención a la emergencia sanitaria por causa del coronavirus Covid-19, y la consecuente suspensión de términos de caducidad y prescripción, la cual solamente fue levantada a partir del 1º de septiembre de 2020, mediante Resolución No. 261 del 26 de agosto de 2020.
(v) Improcedencia del ius puniendi en tratándose del proceso de responsabilidad fiscal: En tanto esta clase de procesos tienen una finalidad resarcitoria con el fin de recuperar el daño causado al patrimonio del estado. (vi) (vii) Idoneidad de la persona que rinde el informe técnico dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 1828, la cual se garantizó desde el momento en Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 5 que tomó posesión del cargo, donde exhibió su experiencia y conocimiento.
(viii) Innominada o genérica.
5. EL FALLO APELADO 5.1. Sentencia del 21 de julio de 2025, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda promovida por ROFER RONCANCIO SANABRIA en contra de la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.” 6.2. El fallo negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.1. Sobre las irregularidades respecto del informe técnico, indica que la prueba decretada fue una visita técnica que debía practicar un servidor de esa entidad y emitir un informe técnico, por lo que no se decretó como dictamen ni como visita especial. 6.2.2.
Sobre la omisión de la etapa de alegatos, señala que el proceso de responsabilidad fiscal se regula por una ley especial, la Ley 610 de 2000, la cual no prevé esta etapa y no es procedente aplicar las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011, porque solamente se acude a dicha norma, en los aspectos no previstos, lo que no ocurrió en este caso. 6.2.3.
Respecto de la indebida valoración probatoria alegada por la parte demandante, es claro que del análisis de cada una de las providencias emitidas por la contraloría y en especial las que son objeto de nulidad, se establece que todas las pruebas recaudadas fueron valoradas, entre ellas el informe al que se hizo referencia en los alegatos de conclusión y que obra en el expediente de responsabilidad fiscal, y resultado de ello es que el demandante recibió los elementos, cuando eran funcionales e incluso verificó que se realizará la capacitación no obstante también se acreditó que pese a ser la persona encargada de revisar y aprobar el estudio previo, no previó el trámite que debía adelantarse ante el SIMIT y que fue determinante para la falta de operatividad, tampoco implemento controles para garantizar que esos equipos prestaran la utilidad para la que fueron adquiridos, y tampoco que fueran entregados a los destinatarios los manuales de operación y las licencias de software, lo que conllevó a que los elementos fueran devueltos a la dependencia de Almacén y no se usaran para el fin que se adquirieron. 6.2.4.
Sobre la calificación inadecuada de la responsabilidad, indica que la demandada para analizar el daño, la conducta y el nexo causa valoró todas las pruebas y la responsabilidad se endilgó no solo por el hecho del cargo que ostentó sino por no atender el principio de planeación y no ejercer con diligencia y cuidado su labor al revisar y aprobar los estudios previos y luego como supervisor del contrato. 6.2.5.
Respecto de la cuantificación del daño, la contraloría explicó con suficiencia las razones por las que tomaba el valor total del contrato, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 6 ate4ndiendo a que los elementos adquiridos no prestaron la utilidad para la que fueron adquiridos y no se allegaron pruebas para desvirtuar esa situación. 6.2.6.
Señala que, aunque le asiste razón al demandante respecto del término que había transcurrido entre la emisión del auto de apertura y el de imputación, ello no genera el archivo de la actuación solicitado de conformidad con el artículo 47 de la Ley 610 de 2000. 6.2.7. Frente a la configuración de la prescripción de la acción, el auto de apertura se profirió el 28 de noviembre de 2016, por lo que los 5 años vencían el 27 de noviembre de 2021, sin embargo la ejecutoria del fallo con responsabilidad se produjo el 1º de abril de 2022, lo que en principio operaba ese fenómeno, no obstante los términos fueron suspendidos por 5 meses y 13 días, del 18 de marzo a 31 de agosto de 2020 en razón de la pandemia, por lo que el término de prescripción vencía el 10 de mayo de 2022, por lo que no hay lugar a su configuración. 6.2.8.
En este orden, no fueron acreditados los cargos endilgados para sustentar la petición de nulidad de los actos administrativos demandados.
6. EL RECURSO DE APELACIÓN 6.1. La parte demandante, apeló la sentencia inicial bajo los siguientes argumentos, resumidos: Señala que el nexo causal atribuido al demandante, desborda en demasía las obligaciones que la Secretaría del Despacho de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal, que en su momento se encontraba en cabeza del demandante, en calidad de supervisor del contrato objeto de investigación, por lo que debía prever dichas situaciones, aspectos que no fueron objeto del contrato en cuestión, “adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la Secretaría de Tránsito y Transportes Municipal”, sin embargo al prever esas necesidades se torna una apreciación subjetiva por parte de la demandada, al endilgar esa carga al supervisor, sin indicar el sustento normativo de las obligaciones, desconocimiento el trámite que deberá llevarse ante el SIMIT entre otros.
La demandada no puede imponer cargas no previstas en los contratos estatales, como lo es atribuirle la obligación de prever situaciones que no atañen al contrato en el cuan fungía como supervisor. El demandante asumió un rol activo en aras de garantizar la prestación del servicio de las comparenderas electrónicas, como lo fueron los requerimientos realizados a la unión temporal y a la aseguradora del contrato.
Para el mes de octubre de 2014, el demandante ya no ostentaba el cargo de Secretario de Tránsito, tal como se desprende del memorial del 8 de octubre de 2014, en el que se requiere al contratista para dar aplicación al sistema, por parte de Oscar Luis Martínez Ávila. Indica que con el oficio No. 150.53.16434-200141 del 27 de diciembre de 2016, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 7 el señor Ramon Leonardo Pérez Jaque, en su calidad de Secretario de Tránsito y Transporte, dirigido a la Dirección de Responsabilidad Fiscal, en el que se desvirtúan todos y cada uno de los hechos jurídicamente relevantes del fallo de responsabilidad fiscal, en el que se indica que los elementos del contrato fueron entregadas y quienes recibieron fueron capacitados, y que las mismas tenían plan de datos.
La sentencia incurre en error de derecho porque solamente reprodujo la tesis de la contraloría, según la cual el actor debía responder por su condición de supervisor y secretario de tránsito, atribuyéndole un catálogo de omisiones inclusive posteriores a la desvinculación al cargo. En consecuencia, responsabilizar al demandante por no prever trámites externos al contrato o por hechos ocurridos cuando ya no desempeñaba el cargo supone imputarle una carga irrazonable.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 27 de octubre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto. 8.2. El 4 de noviembre de 2025, el Ministerio Público, presentó concepto, en el que indicó que el demandante en su condición de secretario de tránsito y transporte para la época en que se suscribió el contrato cuestionado, avaló y aprobó los estudios previos, que tenían por finalidad “la adquisición de comparenderas para el control y regulación de la movilidad”.
En la cláusula décimo sexta del contrato de compraventa del 21 de octubre de 2013, se estableció que el demandante, en su condición de Secretario de Tránsito de la época, ejercería la supervisión del contrato, de conformidad con lo establecido en el Decreto No. 100.24.0058 del 22 de julio de 2008, modificado por el Decreto 005 de enero 12 de 2012.
Atendiendo al concepto 074981 de 2024 del Departamento Administrativo de la Función Pública se establece que la función de supervisión e interventoría en materia contractual se encuentra regulada por los artículo 83 y 84 de la Ley 1437 de 2011, así mismo el estatuto general de contratación de la Administración Pública sobre los principios de responsabilidad de contratistas y servidores públicos.
Indica que la responsabilidad del demandante, no solamente se predica de las actividades desarrolladas contractualmente, sino que abarcó la etapa precontractual desde la elaboración de los estudios previos, en tanto no se tuvo en cuenta que los equipos debían cumplir requisitos como lo es contar con la aprobación del Simit para la adecuada integración, en suma, a las falencias advertidas posteriormente a la liquidación del contrato, aunado a ello, las funciones de supervisión no fueron delegadas a otro funcionario.
Adicionalmente en la visita realizada el 31 de mayo de 2018, se estableció que los equipos comprados desde 2013 no estaban prestando la función para los que fueron adquiridos por la entidad territorial, al punto que fueron devueltos por sus destinatarios al almacén ante la imposibilidad de implementar su uso. Solicita que el fallo de primera instancia sea confirmado integralmente.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 8 8.3. No se presentó pronunciamiento alguno de las partes.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1 COMPETENCIA El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 21 de julio de 2025 fue proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Es procedente revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, atendiendo a que no se configuró el elemento de nexo causal para demostrar la responsabilidad fiscal del demandante, respecto del detrimento patrimonial ocasionado por la compra de elementos que no prestaron el servicio o cumplieron la función por la cual fueron adquiridas conforme con la necesidad establecida en el estudio previo que dio origen a la contratación?
9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 9.3.1. El Control Fiscal en la nueva Constitución. A partir de la carta de 1991 la Asamblea Constituyente, y luego de revisar la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado se concluye, que el control fiscal es una función pública de origen constitucional, plenamente reglada y de obligatorio ejercicio bajo los principios de eficiencia, economía, eficacia, para lograr la equidad y la valoración de los costos ambientales que rigen el ejercicio del control fiscal.
Es decir, que la vigilancia de la gestión fiscal no es ni eventual, ni transigible, ni facultativa,1 su fin primordial es proteger el patrimonio de la Nación, bien sea sobre una entidad, ya sea pública, privada o mixta, cuando recaude, administre o invierta fondos públicos, a fin de cumplir los objetivos señalados en la Constitución Política.
La Constitución de 1991 busca evitar a toda costa la coadministración por los órganos de control, por lo cual distinguió, sobre todo en materia de gasto, la función ejecutiva administrativa (ordenación del gasto) de la función de control (verificación de su legalidad y eficacia y eficiencia de gestión). En ese orden de ideas, la independencia del control fiscal supone la formulación ética del control con el ejercicio independiente, llevando dicho control fiscal como otra forma del poder público.2 La justificación primordial del control fiscal radica en la necesidad de 1 YOUNES MORENO, Diego.
Derecho del Control Fiscal. 5ª Ed. Actualizada. Bogotá: Ediciones Jurídicas Ibáñez, 2006, p. 106. 2 DIEGO MEYER ARTUNDUAGA LA REFORMA AL CONTROL FISCAL COLOMBIANO Y SU INCIDENCIA EN LA AUTONOMIA DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL. Universidad Externado de Colombia 2021. https://bdigital.uexternado.edu.co/server/api/core/bitstreams/9117909a-23ed-4c84-807c- 561b7e9943cb/content Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 9 salvaguardar los bienes y recursos del Estado.
La Asamblea Nacional Constituyente consideró que era "indispensable que exista una instancia, legítimamente constituida, que garantice y verifique la correcta ejecución de los presupuestos públicos, evitando y/o sancionando el despilfarro, la desviación de recursos, los abusos, la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas"3.
El control fiscal se concibió como instrumento directamente ligado a la consecución de los objetivos estatales. La Constitución "vincula directamente el control fiscal a los fines del Estado, en la medida que se orientan a garantizar la concreción efectiva de las tareas públicas mediante la asignación adecuada de los recursos públicos"4.
Esta visión resalta la importancia del control fiscal como un medio para asegurar que los recursos se destinen efectivamente a las actividades y propósitos para los cuales están previstos. Es vital implementar mecanismos efectivos para combatir la corrupción y promover la transparencia en la gestión pública. El control fiscal se concibió como una herramienta crucial para "contribuir efectivamente a la lucha contra este flagelo".
La independencia y autonomía otorgadas a los órganos de control fiscal buscan garantizar la imparcialidad y eficacia en la vigilancia de los recursos públicos. De importancia es la inclusión del control sobre los resultados de la gestión pública, pues no se limitaría a verificar la legalidad del gasto, sino que también evaluaría "los resultados de la implementación de las políticas públicas".
Este enfoque busca asegurar que los recursos públicos no solo se gastaran de manera legal, sino también de forma eficiente y efectiva. Tales características persisten en aun con la reforma constitucional del control fiscal introducido por el acto legislativo núm. 04 de 2019, que por el contrario lo fortaleció, pues además del control posterior y selectivo, se amplió al preventivo y concomitante de carácter excepcional y no implica coadministración, se introduce una función de advertencia y se asignaron funciones jurisdiccionales a la Contraloría.5 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-06-000-2011- 00018-00(2055) 4 Funcionalidad del Control Fiscal de Colombia.
Ángela Andrea Villací Castrillón. Fabio Fernando Arroyave Rivas. Universidad Externado de Colombia Facultad de Finanzas, Gobierno Y Relaciones Internacionales Maestría en Gobierno y Políticas Públicas Bogotá, D.C. 2017. 5 Constitución Política de Colombia. Artículo 267: <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos.
La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público.
El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.
El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas.
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales.
La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 10 9.3.2. Definición y naturaleza jurídica La responsabilidad fiscal se define como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que, en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.67 La responsabilidad fiscal tiene una naturaleza jurídica autónoma e independiente, aunque desde el punto de vista técnico comparte los mismos elementos de la responsabilidad civil.
Al efecto, el Consejo de Estado sostuvo que:8 “( ) la responsabilidad fiscal tiene características que la diferencian de los demás tipos de responsabilidad, incluyendo la civil, de donde se desprendió para adquirir su propia personalidad ( ) En nuestro país la responsabilidad fiscal ha adquirido suficiente grado de identidad. Surge cuando el daño al patrimonio del Estado es producido por un agente suyo que actúa en ejercicio de la gestión fiscal de la administración o por particulares o entidades que manejan fondos o bienes públicos y como consecuencia de irregularidades encontradas por los funcionarios de los organismos de control fiscal, quienes tienen competencia para adelantar los respectivos procesos, deducir la consiguientes responsabilidad e imponer las sanciones pertinentes, para lo cual cumplen el tipo de gestión pública a que se refiere el artículo 267 de la Carta Política, en donde la responsabilidad fiscal encuentra su específico fundamento Por tanto, la responsabilidad fiscal no debe ser tratada como una especie de responsabilidad civil, sino más bien como uno de los distintos tipos que emanan del género responsabilidad, cuya fuente directa es, como se dejó expresado, el artículo 6º de la Constitución.” La Corte constitucional también reconoce la autonomía de la responsabilidad fiscal y la caracteriza calificándola como esencialmente administrativa, patrimonial y meramente resarcitoria, 9 porque la responsabilidad que se declara a través de esto proceso es esencialmente administrativa al juzgar la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Es más, el resarcimiento a través de la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal, es el único perseguido con la declaración de responsabilidad.
El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del recurso público. Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo regule la ley. La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal.
No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional.(…) (Negrilla fuera del texto original) 6 Cfr. Consejo De Estado Sala De Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos Bogotá, D. C, quince (15) de noviembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 11001-03-06-000-2007-00077-00(1852) 7 LEY 610 DE 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
ARTÍCULO 1 o. DEFINICION. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.” 8 Manuel Alberto Restrepo Medina.
Responsabilidad fiscal. Estud. Socio-Juríd vol.3 no.2 Bogotá.July/Dec. 2001 9 Corte Constitucional, sentencia SU–620796 de noviembre 13 de 1996, ponente: Antonio Barrera Carbonell. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 11 En consecuencia, esta es una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por los mismos hechos, siendo dable una acumulación de los tres tipos de responsabilidad, con la salvedad de que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente obtener un nuevo reconocimiento a través del proceso de responsabilidad fiscal. 9.3.3.
Elementos de la responsabilidad fiscal Según el artículo 5° de la Ley núm.. 610 de 2000, los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal son: 1. Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. 2. Un daño patrimonial al Estado. 3. Un nexo causal entre la conducta y el daño.10 Es importante destacar que la responsabilidad fiscal es de carácter subjetivo, lo que significa que para su determinación es necesario establecer si el gestor fiscal actuó con dolo o culpa grave aspecto que excluye cualquier juicio de responsabilidad objetiva. 9.3.4.
Gestores fiscales Se consideran gestores fiscales aquellos servidores públicos y particulares que tienen a su cargo la administración y manejo de recursos o fondos públicos en sus diferentes etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. La jurisprudencia ha ampliado este concepto, incluyendo a aquellos que, sin tener la calidad de servidores públicos, manejan o administran recursos o fondos públicos11. 9.3.5.
Detrimento patrimonial El artículo 6° de la Ley 610 de 2000 define el daño patrimonial al Estado como "La lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna"(…) 9.3.6.
Características del proceso de responsabilidad fiscal La Corte Constitucional en sentencia en Sentencia C-131-02 sobre la caracterización de los procesos de responsabilidad fiscal, estableció: “ el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por 10 Ley 610 de 2000.
“Artículo 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.” 11 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil cuatro (2004). Radicación número: 05001-23-31-000-1997-2093 01 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 12 acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado.
Como lo tiene establecido la jurisprudencia de esta Corporación, se trata de un proceso de naturaleza administrativa pues recae sobre la responsabilidad de servidores públicos o de particulares vinculados a la gestión fiscal y su conocimiento le corresponde a autoridades administrativas; la responsabilidad que en él se declara es esencialmente administrativa y patrimonial ya que juzga el incumplimiento de deberes funcionales y conmina a la reparación del daño causado al Estado y no tiene un carácter sancionatorio ni penal ni administrativo sino estrictamente resarcitorio.
Como puede advertirse, el proceso de responsabilidad fiscal no tiene una naturaleza jurisdiccional sino administrativa. Esto es, el investigado en estricto sentido no es juzgado, no es sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del Estado sino a la función administrativa. Sólo cuando la actuación de ésta ha culminado, puede optar por cuestionar ante la justicia contencioso administrativa la legalidad del procedimiento a que fue sometido y de la decisión proferida.
Esto implica que los servidores públicos o los particulares que cumplen gestión fiscal cuentan con dos escenarios posibles para plantear sus pretensiones y que ante cada uno de ellos son titulares de unos derechos que, aunque con las matizaciones de cada caso, no pueden ser desconocidos”. (Resaltado fuera del texto original) Así mismo el Tribunal Constitucional en la sentencia C-340 de 2007 destacó la naturaleza reparatoria de la responsabilidad fiscal y explicitó las diferencias frente a otras como la administrativa sancionatoria, la penal o disciplinaria: “a. La materia del proceso de responsabilidad fiscal es determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado.
Se trata de un proceso de naturaleza administrativa, a cargo de la Contraloría General de la República y las contralorías, departamentales y municipales. b. La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de quienes están a cargo de la gestión fiscal, pero es, también, patrimonial, porque se orienta a obtener el resarcimiento del daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. c. Como consecuencia de lo anterior, la responsabilidad fiscal no tiene un carácter sancionatorio -ni penal, ni administrativo-, sino que su naturaleza es meramente reparatoria.
Por consiguiente, la responsabilidad fiscal es independiente y autónoma, distinta de las responsabilidades penal o disciplinaria que puedan establecerse por la comisión de los hechos que dan lugar a ella. Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-661 de 2000[9], al referirse a la distinta naturaleza del daño en la responsabilidad disciplinaria y en la fiscal, puntualizó que mientras que el daño en la responsabilidad disciplinaria es extrapatrimonial y no susceptible de valoración económica, el daño en la responsabilidad fiscal es patrimonial.
En consecuencia, señaló la Corte, “ el proceso disciplinario tiene un carácter sancionatorio, pues busca garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga e lcomportamiento de los servidores públicos ‘frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública’[10]”, al paso que “ el proceso fiscal tiene una finalidad resarcitoria, toda vez que ‘el órgano fiscal vigila la administración y el manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 13 iniciar procesos fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento patrimonial que una conducta o una omisión del servidor público o de un particular haya ocasionado al Estado[11]”.
(Resaltado fuera del texto original) En consecuencia se destacan al menos la siguientes características del proceso de responsabilidad fiscal: 1. Es de naturaleza administrativa. 2. Tiene carácter patrimonial y resarcitorio, no sancionatorio. 3. Es autónomo e independiente de otros tipos de responsabilidad. 4. Se rige por los principios de la función administrativa y la gestión fiscal. 9.3.7.
Debido Proceso: Por supuesto, el debido proceso conforme al artículo 29 constitucional, es una garantía aplicable a este tipo de procesos, como expone la Corte Constitucional en sentencia SU-620 de 1996[3], destacando lo siguiente: “En el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas.
En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.(Resaltado fuera del texto original) Si bien es cierto, el debido proceso es aplicable a estos juicios fiscales ha de recordarse que si bien estas garantía son comunes a los procesos penales, claro resulta que estas no tienen la misma intensidad y se aplican en la misma proporción, por la disimilitud del tipo de responsabilidad porque el proceso penal a establecer la responsabilidad del imputado lleva a privar de la libertad, mientas que en el asunto en estudio es la indemnización o reparación patrimonial al erario.
Si bien la normativa vigente trae dos procedimientos en juicios fiscales el ordinario y el verbal, destacase la indagación preliminar fase previa y a grosso modo el primero por ser el atinente a la litis en curso. Indagación Preliminar como Fase Previa Antes de iniciar formalmente el proceso de responsabilidad fiscal, la normativa prevé una fase preliminar para determinar la pertinencia de abrir un proceso.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 14 La indagación preliminar está regulada en el artículo 39 de la Ley 610 de 2000, y procede cuando no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada o la determinación de los presuntos responsables.12 Esta etapa tiene como objetivo principal verificar la competencia del órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal, determinar la entidad afectada e identificar a los posibles responsables.
La duración máxima de seis (6) meses, prorrogables por un término igual mediante auto motivado. Al culminar este período, únicamente procede el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, ya sea ordinario o verbal, según corresponda. Procedimiento Ordinario El procedimiento ordinario de responsabilidad fiscal constituye un mecanismo fundamental para determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y particulares que, en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen daño al patrimonio del Estado.
Auto de Apertura El procedimiento inicia formalmente como indica el artículo 40 de la Ley 610 de 2000, que establece: "Cuando de la indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal".
El artículo 41 de la misma ley detalla los requisitos que debe contener este auto: 1. Competencia del funcionario de conocimiento 2. Fundamentos de hecho 3. Fundamentos de derecho 4. Identificación de la entidad estatal afectada y de los presuntos responsables fiscales 5. Determinación del daño patrimonial al Estado y estimación de su cuantía 6.
Decreto de las pruebas que se consideren conducentes y pertinentes 7. Decreto de las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales deberán hacerse efectivas antes de la notificación del auto de apertura a los presuntos responsables. 8. Solicitud a la entidad donde el servidor público esté o haya estado vinculado. Notificación y Vinculación de los Presuntos Responsables Esta etapa encuentra su fundamento en el último párrafo del artículo 40 de la Ley 610 de 2000, que dispone: "En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura 12 Consejo de Estado Sala De Consulta Y Servicio Civil Consejero Ponente: Édgar González López Bogotá D.C., Veintiocho (28) De Mayo De Dos Mil Veinte (2020) Radicación Número: 11001-03-06- 000-2020-00001-00(2442) Actor: Departamento Administrativo De La Función Pública Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 15 del proceso".
Complementariamente, el artículo 44 ibídem regula la vinculación del garante: "Cuando el presunto responsable o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la Compañía de Seguros, en calidad de tercero civilmente responsable" Decreto y Práctica de Pruebas Esta fase está regulada por los artículos 22 al 32 de la Ley 610 de 2000, que conforman el Capítulo II "Pruebas" del Título II.
El artículo 22 establece la necesidad de prueba y el artículo 23 consagra la libertad probatoria en el proceso de responsabilidad fiscal. El artículo 25 dispone que "el daño patrimonial al Estado y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos". Asimismo, el artículo 28 regula las pruebas trasladadas, permitiendo que las pruebas obrantes válidamente en un proceso judicial puedan trasladarse al proceso de responsabilidad fiscal1.
Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal El auto de imputación está regulado por el artículo 48 de la Ley 610 de 2000, que señala que éste procede cuando este demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la responsabilidad fiscal de los implicados.
Descargos Una vez notificado el auto de imputación, los presuntos responsables fiscales disponen del término establecido en el artículo 50 de la Ley 610 de 2000 para presentar sus descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretenda hacer valer. Práctica de Pruebas Solicitadas en Descargos Esta etapa está regulada por el artículo 51 de la Ley 610 de 2000, que establece que, vencido el término para presentar descargos, el funcionario competente ordenará mediante auto la práctica de las pruebas solicitadas o decretará de oficio las que considere pertinentes y conducentes, por un término máximo de treinta (30) días.
Fallo La decisión final del proceso está contemplada en dos artículos principales: 1. Fallo con Responsabilidad Fiscal (Artículo 53): "El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de: la existencia del daño al patrimonio público, su cuantificación, la individualización del gestor fiscal que actuó con dolo o culpa y la relación de causalidad entre el comportamiento y el daño". 2.
Fallo sin Responsabilidad Fiscal y Archivo (Artículo 47): "Habrá lugar a proferir auto de archivo cuando se pruebe que el hecho no existió, que no es constitutivo de detrimento patrimonial o no comporta el ejercicio de gestión fiscal, se acredite el Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 16 resarcimiento pleno del perjuicio o la operancia de una causal excluyente de responsabilidad o se demuestre que la acción no podía iniciarse o proseguirse por haber operado la caducidad o la prescripción de la misma". 9.3.8.
Principio de Planeación Contractual La planeación básicamente puede definirse como una herramienta para la gestión contractual pública, que implica que todo proyecto que pretendan adelantar las entidades públicas debe estar precedido por estudios encaminados a determinar una viabilidad técnica y económica; con ello se pretende dar aplicación a la racionalidad del gasto público en concordancia con las necesidades públicas en un momento determinado, razón por la cual, previamente a la ejecución de un contrato, la Administración debe efectuar los estudios de factibilidad, proyectos e investigaciones necesarios para determinar su conveniencia, necesidad, oportunidad y valor aproximado de acuerdo con la fluctuación y estado de mercado"13 La planeación entonces debe tener una etapa previa, sin embargo, esto no debe entenderse como si sólo debiera presentarse en ese momento, resaltando que este debe estar presente en todas las etapas del proceso y debe tener una finalidad, es decir, la planeación no puede constituir un requisito meramente formal en un proceso de contratación, si no que este debe tener inmerso un propósito que es el cumplimiento de un plan organizado, consciente, que está encaminado al logro de un fin.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el principio de planeación "refiere a aquellas actividades encaminadas a determinar la necesidad que se pretende satisfacer de forma precisa, también establecer el objeto y los recursos con los cuales se ejecutará el contrato, lo anterior debe llevarse a cabo antes de dar inicio al proceso contractual, y de esta forma la administración da el correcto uso de los recursos.14 Aunque el principio de planeación no está explícitamente positivizado como principio autónomo en el ordenamiento jurídico colombiano, encuentra su fundamento en diversas disposiciones constitucionales y legales: "La planeación del Estado, en cuanto criterio orientador de la actuación contractual, a pesar de no constituirse en el ordenamiento jurídico como un principio autónomo y positivizado, encuentra sus normas aplicativas a lo largo de disposiciones constitucionales y legales (artículo 209, 339 y 341 de la Constitución Política, artículo 6.º, 7.º, 11 a 14 y 24 a 26 del estatuto de contratación (ley 80 de 1993), artículo 8.º de la Ley 1150 del 2007, artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015) las cuales por legalidad constitucional tienen aplicación obligatoria e inmediata sobre todo el procedimiento contractual colombiano.15 La jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que la planeación es una manifestación del principio de economía, prescrito en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993.
Norma referida a las actividades de la debida planeación en la contratación, como expresión del principio de la economía, al amparo de lo cual se dio mayor fuerza e identidad del principio de planeación en toda la contratación estatal El principio de planeación constituye el eje central para que el proceso de 13 EXPÓSITO VÉLEZ. Juan Carlos.
La Configuración del Contrato de la Administración pública en el Derecho Colombiano y Español. Análisis de la selección de contratistas. Pág 588 14 Consejo de Estado. Sentencia 85001233100019960030901/2007, de 29 de agosto 15 https://deradministrativo.uexternado.edu.co/cumplimiento-del-principio-de-planeacion-en-contratacion- estatal-como-manifestacion-de-una-buena-administracion/#_ftn6 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 17 contratación estatal se desarrolle de una manera eficiente, desde la etapa precontractual hasta la liquidación del contrato.
Esta dimensión instrumental se manifiesta en la necesidad de elaborar estudios previos, determinar la viabilidad técnica y económica de los proyectos, y establecer con precisión las necesidades a satisfacer mediante la contratación. Este principio busca asegurar que la contratación estatal cumpla con su finalidad esencial: la satisfacción del interés general.
"La Administración cuando realiza una planeación diligente dentro de sus procesos de contratación, además de cumplir con los principios de interés general y legalidad, cumple con la buena administración pública, entendida ésta como un derecho fundamental de los ciudadanos, obsérvese al respecto:16 “La buena Administración pública es, sobre todo, un derecho de los ciudadanos, nada menos que un derecho fundamental y, también, un principio de actuación administrativa y por supuesto una obligación inherente a los Poderes públicos derivada del marco del Estado social y democrático de Derecho.
Los ciudadanos tienen derecho a exigir determinados patrones o estándares en el funcionamiento de la Administración que les garantice la realización de sus derechos sociales fundamentales. Y la Administración, está obligada, en toda democracia, a distinguirse en su actuación cotidiana por su servicio objetivo al interés general.” Con la planeación se busca un gasto público eficiente, además de los cumplimientos de los fines del estado, la satisfacción del interés general, la continuidad del servicio que con el objeto del contrato se pretende satisfacer, por ello, la planeación no se agota en la etapa precontractual, sino que debe ser premisa en las demás etapas del contrato, que también requieren planeación y que son parte de la ejecución, el desarrollo y el cumplimiento de los términos contractuales Finalmente recuérdese, que “en materia contractual, las entidades oficiales están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación, pues resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un proceso contractual.
El desconocimiento de este deber legal por parte de las entidades públicas de llevar a cabo los estudios previos, vulnera los principios generales de la contratación, en especial el de planeación y con él los de economía, transparencia, responsabilidad, selección objetiva, entre otros.”17 10.
HECHOS PROBADOS Del contrato de compraventa 10.1. Entre el Alcalde del Municipio de Yopal de dicha vigencia y la Unión Temporal Comparenderas 2013, se pactó el contrato de compraventa No. 1180 del 21 de octubre de 201318, con el objeto de “adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la Secretaría de Tránsito y Transportes Municipal” por un valor de doscientos noventa y cinco millones setecientos cincuenta y tres mil setecientos ochenta y cinco pesos M/cte ($295.753.782) en 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, sentencia del diez (10) de octubre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00165-00(55813) C.P. Jaime Orlando Santofimio 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION “A” Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Bogotá, veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00762-00(2520-12) 18 Págs. 435-441 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 18 el que se determinó sobre la supervisión del mismo, en su cláusula décimo sexta: “CLÁUSULA DÉCIMO SEXTA -SUPERVISIÓN: La supervisión será ejercida por el Secretario de Despacho de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal, de conformidad con lo establecido en el Decreto No. 100.24.0058 del 22 de julio de 2008, modificado por el Decreto 005 de enero 12 de 2012” 10.2.
Dentro del listado de insumos objeto del contrato se encuentran19: 10.3. En el estudio previo Número 84720 que dio lugar al anterior contrato, se indicó: 19 Págs. 6 y 7 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia 20 Págs. 23-35 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 19 Entre los responsables del estudio previo, se encontraba el demandante, en su condición de secretario de tránsito y transporte: 10.4.
La Unión Temporal Comparenderas 201321, pactó póliza No. 605-47 - 994000026335 de la Aseguradora Solidaria de Colombia, amparando el cumplimiento y la calidad del bien, por una vigencia del 30 de octubre de 2013 21 Págs. 374-377 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 20 al 19 de abril de 2014: 10.5.
Mediante certificación del 21 de noviembre de 201322, el demandante en su condición de Secretario de tránsito y Transporte Municipal, certificó que con acta de inicio 07 de noviembre de 2013, la demandada cumplió a cabalidad el objeto contractual: 22 Págs. 397 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 21 10.6.
El 27 de noviembre de 201323, se expidió acta de liquidación del contrato 1180 del 21 de octubre de 2013, en la que se certificó que los elementos objeto de compraventa cuentan con entrada a almacén No. 120.70.1 20130000113 del 21 de noviembre de 2013 y con certificación de recibo a satisfacción de obras por la comunidad totalmente terminadas y listas para su uso y funcionamiento, dicha documental fue suscrita por parte del demandante como interventor/supervisor del contrato en su cargo de Secretario de Tránsito y Transporte: (…) 10.7.
El 19 de junio de 2014 24, se efectúo requerimiento por parte del demandante en su condición de Secretario de Tránsito y Transporte Municipal a la Unión Temporal Comparenderas 2013, atendiendo a que se ha hecho imposible el buen funcionamiento de las comparenderas suministradas en desarrollo del objeto del contrato 1180 de 2013. 23 Págs. 398-401 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia 24 Págs. 406 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 22 10.8.
El 7 de julio de 2014 25, el demandante efectúo reclamación ante la Aseguradora Solidaria de Colombia, por incumplimiento del contrato frente a calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados: 10.9. Ante dicho requerimiento la Aseguradora Solidaria de Colombia el 25 de julio de 2014 26, informa que requirieron al afianzado para atienda los requerimientos: 25 Págs. 408 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia 26 Págs. 409 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 23 10.10.
Con posterioridad se presentó nuevo requerimiento ante la contratista el 8 de octubre de 201427, por parte de Oscar Luis Martínez Ávila como Secretario de Tránsito y Transporte. 10.11. El Subcomandante de Agentes de Tránsito y Transporte informó a la Secretaría de Tránsito y Transporte el 17 de junio de 2015 28, que las comparenderas aunque fueron entregadas al personal de agentes, el software no se utilizó porque las personas que recibieron la capacitación ya no laboran en la secretaria, y que dichos dispositivos se encuentran sin servicio de internet y desconocen quien maneje ese software: Proceso sancionatorio 10.12.
Mediante auto del 28 de noviembre de 201629, se dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal, con ocasión a que en “desarrollo del Plan General de Auditoria Vigencia 2015, esta Contraloría realizo “Auditoria Modalidad Regular a la Alcaldía de Yopal vigencia 2014”, la Dirección de Vigilancia Fiscal de esta Contraloría traslada a este Despacho un hallazgo fiscal relacionado con presuntas irregularidades en el Contrato de Compraventa No. 1180 del 21 de octubre de 2013, cuyo objeto consistió en: “Adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la Secretaria de Tránsito y Transportes Municipal”, celebrado entre el señor William Enrique Celemín Cáceres, quien actuó en nombre y representación legal del Municipio de Yopal….en calidad de Alcalde titular del Municipio de Yopal y Unión Temporal Comparenderas 2013 … R/L Ana Dorelly Hillon Taborda….
Por valor de 27 Págs. 411 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia 28 Págs. 412 y 413 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia 29 Págs. 76 -88 1_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO1(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 24 Doscientos Noventa y Cinco Millones Setecientos Cincuenta y Tres Mil Setecientos Ochenta y Cinco Pesos ($295.753.785)”.
En dicho auto se determinó el daño así: “Presunta Gestión Fiscal Antieconómica, teniendo en cuenta que las comparenderas adquiridas no pueden prestar ningún servicio en tales condiciones, es decir no han prestado la función o el uso para el cual fueron adquiridas, por lo que se infiere, que no se dio cumplimiento a la necesidad en el numeral 2.1.
Planteada en el estudio previo que dio origen a la contratación. Lo anterior evidencia una gestión antieconómica, en virtud del cual se generó un daño al patrimonio público en cuantía de Ciento Cuarenta y Seis Millones Quinientos Tres Mil Seiscientos Noventa y Cinco Pesos ($146.503.695), cifra que corresponde al valor de las comparenderas con sus respectivas impresoras portátiles y el software administrador del SAT.” Al identificar a los presuntos responsables, se indicó respecto al demandante: “De igual forma se vincula al Señor ROFER RONCANCIO SANABRIA, identificado con cedula de ciudadanía N° 9.658.715, ejerció Gestión Fiscal de manera directa, en el entendido que, en su condición de Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal, para la época de los hechos, quien de conformidad con lo obrante en el folio N° 7 al 19, fue la persona que reviso y aprobó los estudios previos, es decir, fue quien aprobó el planeamiento y justificación de la necesidad y viabilidad de la suscripción del acto contractual objeto de censura.
De igual forma con lo señalado en la Cláusula Décimo Sexta del Contrato N° 118 de 2013 y oficio de acta de inicio (fol.35-38), mediante el cual actúa como supervisor, toda vez que conforme al mandato allí señalado debió haber velado y controlado, la correcta y total ejecución del objeto contractual y sus actividades, obligación en desarrollo de la cual debía implementar los controles que le permitieran verificar detalladamente el cumplimiento del contrato conforme lo pactado, circunstancia que se echa de menos en el caso de autos, toda vez que no se encontraron los soportes que así lo evidencie.” 10.13.
El 5 de junio de 201730, el demandante rindió versión libre y espontanea, ente en Director de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental de Casanare. 10.14. El 31 de mayo de 2018, se practicó 31 la visita de campo decretada mediante auto del día 16 del mismo mes y año, en la que el ingeniero Anduar Johany González Cuta, indicó: 30 Págs. 121-122 1_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO1(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia 31 Págs. 145 -148 1_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO1(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 25 (…) Adicionalmente constató que los elementos fueron entregados al almacén municipal, atendiendo a los soportes documentales de recibido: En el informe técnico se concluyó: 10.15.
Mediante auto 004-2021 del 31 de agosto de 2021 32, se imputó responsabilidad fiscal al demandante como supervisor del contrato: “La responsabilidad que se endilga al señor ROFER RONCANCIO SANABRIA, identificado con cédula de ciudadanía No 9.658.715, quien ejerció Gestión Fiscal de manera directa, en el entendido que, en su condición de Secretario de Tránsito y 32 Págs. 53 -99 2_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO2(.pdf) NroActua 21) índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 26 Transporte del Municipio de Yopal, para la época de los hechos, fue la persona que revisó y aprobó los estudios previos, es decir, fue quien aprobó la planeación y justificación de la necesidad y viabilidad de la suscripción del acto contractual objeto de censura, de igual forma en su calidad de supervisor del Contrato de Compraventa N° 118 del 21 de octubre de 2013, se endilga a título de una conducta gravemente culposa, ello debido a que no realizó una previsión de la aprobación del rango simit para poner en funcionamiento las comparenderas, que conforme al mandato establecido en el contrato debió haber velado y controlado la correcta y total ejecución del objeto contractual y sus actividades, obligación en desarrollo de la cual debía implementar los controles que le permitieran verificar detalladamente el cumplimiento del contrato conforme lo pactado, pues recibió los elementos pero no verificó que fuesen asignados a los destinatarios finales, ya que conforme con el acervo probatorio se establece que quienes recibieron estos elementos no contaron con manuales, licencias, guías que les permitieran poner en funcionamiento los mismos, se indica que la capacitación fue realizada al ingeniero German Gamboa, profesional universitario adscrito para esa fecha, a la secretaria de tránsito y transporte y al doctor Yesid Pulido quien oficiaba para el entonces como subcomandante de tránsito, personas que no instruyeron al secretario-de tránsito sucesor, así como a todos los agentes de tránsito con el fin de permitir la operación de estos elementos.
Su responsabilidad se fundamenta en el Párrafo 2 del Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece que la supervisión de un contrato estatal consiste en "el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercido por la misma entidad estatal cuando no se requieren conocimientos especializados".
De esta manera, la supervisión es entendida como la vigilancia permanente ejercida por sus funcionarios, de todos los aspectos relacionados con el contrato estatal. Esta conductas ocasionaron la pérdida de los dineros cancelados al contratista por $146.503.695, que corresponde al valor de las comparenderas con sus respectivas impresoras portátiles y el software administrador del SA T” Y como nexo causal se indicó respecto de la demandante: “…señor ROFER RONCANCIO SANABRIA, identificado con cédula de ciudadanía No 9.658.715, ejerció Gestión Fiscal de manera directa, en el entendido que, en su condición de Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal, para la época de los hechos, fue la persona que revisó y aprobó los estudios previos, es decir, fue quien aprobó el planeamiento y justificación de la necesidad y viabilidad de la suscripción del acto contractual objeto de censura el nexo causal se configura producto de la conducta omisiva al no prever la necesidad de contar con la aprobación del rango simit para ponerlas en funcionamiento antes de realizar la adquisición de las comparenderas, de igual forma en su calidad de supervisor del Contrato de Compraventa N° 118 del 21 de octubre de 2013 el nexo causal se configura producto de la conducta omisiva al no ejercer en debida forma sus funciones conforme con la normatividad, ya que al parecer no implementó los controles que le permitieran verificar detalladamente el cumplimiento de las obligaciones pactadas, ello por cuanto toda vez que conforme al mandato allí señalado debió haber velado y controlado, la correcta y total ejecución del objeto contractual y sus actividades, obligación en desarrollo de la cual debía implementar los controles que le permitieran verificar detalladamente el cumplimiento del contrato conforme lo pactado, pues recibió los elementos pero no verificó que fuesen asignados a los destinatarios finales, ya que conforme con el acervo probatorio se establece que quienes recibieron estos elementos no contaron con manuales, licencias, guías que les permitieran poner en funcionamiento los mismos, se indica que la capacitación fue realizada al ingeniero German Gamboa, profesional universitario adscrito para Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 27 esa fecha, a la secretaria de tránsito y transporte y al doctor Yesid Pulido quien oficiaba para el entonces como subcomandante de tránsito, personas que no instruyeron al secretario de tránsito sucesor, así como a todos los agentes de tránsito con el fin de permitir la operación de estos elementos.” 10.16.
Mediante auto del 19 de noviembre de 202133, se decretaron las pruebas solicitadas por el demandante en la versión libre, entre ellas una visita técnica al almacén de la alcaldía la cual se produjo el 10 de diciembre de 2021, tal como consta en el informe técnico, rendido el 10 de diciembre de 2021, por parte del profesional universitario de la Dirección de Vigilancia Fiscal Anduar González, quien indicó: 10.17.
El 14 de enero de 202234, se presentó aclaración del informe técnico: 33 Págs280-284 2_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO2(.pdf) NroActua 21) índice 21 Samai Actuación de primera instancia 34 Págs. 58-59 2_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO3(.pdf) NroActua 21) índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 28 10.18.
El 14 de febrero de 2022, se expidió auto No. 001-2022, fallo con responsabilidad fiscal del proceso ordinario de responsabilidad fiscal 828- 201635, en el que se determinó: (i) Daño: Detrimento al patrimonio público por la adquisición de los elementos (10) equipos móviles, comparendera electrónicas con sus 1.00 12,437,491.00 12,437,491.00 respectivas licencias de software, planes de datos x un año sus accesorios, documentación con soportes y garantías de fabricación de un año, (10) impresoras portátiles terminales de 3"(comparenderas electrónicas),con 10 rollos de papel por impresora y con soporte técnico y garantías de fabricación de un año, impresión en original y dos copias, compatibles con ms dos windos, conexión personal inalámbrica y conexión local con los equipos, (1) Licencia software administrador SAT para el control general N° de las operaciones con respectivo licenciamiento, mediante el contrato de Compraventa N° 1180 del 21 de octubre de 2013, cuyo objeto consistió en: 'Adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la secretaria de tránsito y transportes municipal, elementos que no prestaron el servicio o cumplieron la función por la cual fueron adquiridas conforme con la necesidad establecida en el numeral 2.1. del estudio previo que dio origen a la contratación, en cuantía de Ciento Cuarenta y Seis Millones Quinientos Tres Mil Seiscientos Noventa y Cinco Pesos ($146.503.695), cifra que corresponde al valor de las comparenderas con sus respectivas impresoras portátiles y el software administrador del SAT.
(ii) Conducta y nexo causal: 35 Págs. 129- 2_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO3(.pdf) NroActua 21) índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 29 Como nexo causal se indicó: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 30 10.19.
Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición por la parte demandante36. 10.20. El 4 de marzo de 202237, la parte demandada al resolver el recurso de reposición confirmó en todas sus partes el fallo con responsabilidad fiscal del 14 de febrero de 2022. 10.21. La Contraloría Departamental de Casanare, expidió constancia en la que indicó que el fallo con responsabilidad fiscal No. 01-2022 del 14 de febrero de 2022 quedo ejecutoriado el 1º de abril de 202238. 10.22.
El 23 de mayo de 2022 el demandante solicitó la prescripción la cual fue negada mediante providencia TRD-110.25.2-1201 del 13 junio de 202239.
11. CASO CONCRETO 11.1. En el presente caso la parte demandante solicita revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto el nexo causal de la responsabilidad endilgada al actor, desborda las obligaciones que tenía como Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal, como supervisor del contrato objeto de investigación, específicamente respecto de la función de prever, aspecto que refiere no fue objeto del contrato y que no tiene respaldo normativo.
Adicionalmente señala que no tiene responsabilidad porque asumió un rol activo en los requerimiento efectuados a los contratistas y que existe prueba de la entrega y capacitación de los elementos del contrato. 11.2. Al respecto es preciso puntualizar: (i) El 22 de mayo de 2013, se presentó estudio previo No. 847 para contratar la adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la Secretaría de Tránsito y Transportes Municipal, en el que, entre los responsables, se encontraba el demandante, en su condición de secretario de tránsito y transporte.
(ii) El 21 de octubre de 2013, se suscribió entre el Alcalde del Municipio de Yopal de dicha vigencia y la Unión Temporal Comparenderas 2013, contrato de compraventa No. 1180 del 21 de octubre de 2013 40, de “adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la Secretaría de Tránsito y Transportes Municipal” en el que se determinó sobre la supervisión del mismo, en su cláusula décimo sexta, estaría a 36 Págs. 215-221 2_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO3(.pdf) NroActua 21) índice 21 Samai Actuación de primera instancia 37 Págs. 278-285 2_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO3(.pdf) NroActua 21) índice 21 Samai Actuación de primera instancia 38 Págs. 308 2_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO3(.pdf) NroActua 21) índice 21 Samai Actuación de primera instancia 39 Págs. 308 2_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_CUADERNO3(.pdf) NroActua 21) índice 21 Samai Actuación de primera instancia 40 Págs. 435-441 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 31 cargo de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal.
(iii) La Unión Temporal Comparenderas 201341, pactó póliza No. 605-47 - 994000026335 de la Aseguradora Solidaria de Colombia, amparando el cumplimiento y la calidad de los bienes objeto del contrato, por una vigencia del 30 de octubre de 2013 al 19 de abril de 2014. (iv) El demandante en su condición de secretario de tránsito y transporte certificó el 21 de noviembre de 2013 que, con acta de inicio del 7 de noviembre del mismo año, la demandada cumplió a cabalidad el objeto contractual.
(v) El 27 de noviembre de 2013, se expidió acta de liquidación del contrato, en la que se certificó que los elementos objeto de compraventa cuentan con entrada a almacén No. 120.70.1 20130000113 del 21 de noviembre de 2013 y con certificación de recibo a satisfacción de obras por la comunidad totalmente terminadas y listas para su uso y funcionamiento, dicha documental fue suscrita por parte del demandante como interventor/supervisor del contrato en su cargo de Secretario de Tránsito y Transporte.
(vi) El 19 de junio de 2014, se efectúo requerimiento por parte del demandante en su condición de Secretario de Tránsito y Transporte Municipal a la Unión Temporal Comparenderas 2013, atendiendo al imposible buen funcionamiento de las comparenderas suministradas en desarrollo del objeto del contrato 1180 de 2013. (vii) El 7 de julio de 2014, el demandante efectúo reclamación ante la Aseguradora Solidaria de Colombia, por incumplimiento del contrato frente a calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados.
(viii) EL 25 de julio de 2014, la Aseguradora Solidaria de Colombia informó que requirieron al afianzado para que atienda los requerimientos, frente al funcionamiento de los insumos vendidos. (ix) El 8 de octubre de 2014, Oscar Luis Martínez Ávila como Secretario de Tránsito y Transporte, presentó nuevo requerimiento ante la contratista el 8 de octubre de 2014.
(x) El Subcomandante de Agentes de Tránsito y Transporte informó a la Secretaría de Tránsito y Transporte el 17 de junio de 201542, que las comparenderas aunque fueron entregadas al personal de agentes, el software no se utilizó porque las personas que recibieron la capacitación ya no laboran en la secretaria, y que dichos dispositivos se encuentran sin servicio de internet y desconocen quien maneje ese software: 11.3.
Ahora bien, examinado, el fallo sancionatorio, se observa que, en el mismo, se determinó que respecto de la demandante se configuraron los 41 Págs. 374-377 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia 42 Págs. 412 y 413 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 32 elementos de responsabilidad fiscal: (i) conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza la gestión fiscal;
(ii) Un daño patrimonial al Estado; y (iii)un nexo causal entre los dos elementos. 11.4. En el fallo sancionatorio se indicó: 11.4.1. Respecto al daño. Consiste en el: “Detrimento al patrimonio público por la adquisición de los elementos (10) equipos móviles, comparendera electrónicas con sus 1.00 12,437,491.00 12,437,491.00 respectivas licencias de software, planes de datos x un año sus accesorios, documentación con soportes y garantías de fabricación de un año, (10) impresoras portátiles terminales de 3"(comparenderas electrónicas),con 10 rollos de papel por impresora y con soporte técnico y garantías de fabricación de un año, impresión en original y dos copias, compatibles con ms dos windos, conexión personal inalámbrica y conexión local con los equipos, (1) Licencia software administrador SAT para el control general N° de las operaciones con respectivo licenciamiento, mediante el contrato de Compraventa N° 1180 del 21 de octubre de 2013, cuyo objeto consistió en: 'Adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la secretaria de tránsito y transportes municipal, elementos que no prestaron el servicio o cumplieron la función por la cual fueron adquiridas conforme con la necesidad establecida en el numeral 2.1. del estudio previo que dio origen a la contratación, en cuantía de Ciento Cuarenta y Seis Millones Quinientos Tres Mil Seiscientos Noventa y Cinco Pesos ($146.503.695), cifra que corresponde al valor de las comparenderas con sus respectivas impresoras portátiles y el software administrador del SAT.” 11.4.2.
Conducta y nexo causal del demandante: La responsabilidad que se endilga al señor ROFER RONCANCIO SANABRIA, identificado con cédula de ciudadanía No 9.658.715, quien ejerció Gestión Fiscal de manera directa, en el entendido que, en su condición de Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal, para la época de los hechos fue la persona que revisó y aprobó los estudios previos, es decir, fue quien aprobó la planeación y justificación de la necesidad y viabilidad de la suscripción del acto contractual objeto de censura, de igual forma, en su calidad de supervisor del Contrato de Compraventa N° 118 del 21 de octubre de 2013, se endilga a título de una conducta gravemente culposa, ello debido a que no realizó una previsión de la aprobación de rango SIMIT, para poner en funcionamiento las comparenderas, que conforme al mandato establecido en el contrato debió haber velado y controlado la correcta y total ejecución del objeto contractual y sus actividades, obligación en desarrollo de la cual debía implementar los controles que le permitieran verificar detalladamente el Cumplimiento del contrato conforme lo pactado, pues recibió los elementos pero no verificó que fuesen asignados a los destinatarios finales, ya que conforme con el acervo probatorio se establece de quienes recibieron estos elementos no contaron con manuales, licencias guías que les permitieran poner en funcionamiento los mismo, se indicó que la capacitación fue realizada al ingeniero German Gamboa, profesión universitario adscrito para esa fecha, a la secretaria de tránsito y transpone y al doctor Yesid Pulido quien oficiaba.para el entonces como subcomandante de tránsito, personas que no instruyeron al Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 33 secretario de tránsito sucesor, así como a todos los agentes de tránsito con el fin de permitir la operaron de estos elementos.
Su responsabilidad se fundamenta en el Párrafo 2 del Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece que la supervisión de n contrato estatal consiste en "el seguimiento técnico, administrativo, final-ion-o, contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercido por la misma entidad estatal cuando no se requieren conocimientos especializados".
De esta manera, la supervisión es entendida como la vigilancia permanente ejercida por sus funcionarios, de todos los aspectos relacionados con el contrato estatal. Estas conductas ocasionaron pérdida de los dineros cancelados al contratista por $146.503.695, que corresponde al valor de las comparenderas con sus respectivas impresoras: portátiles y el software. administrador del SA T. 11.4.3.
Nexo causal: “Él Despacho encuentra que el señor ROFEF RONCANCIO SANABRIA, identificado con cédula de ciudadanía No 9.658715, quien ejerció Gestión Fiscal de manera directa, en el entendido que, en a condición de Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal, para la época de los hechos, fue la persona que revisó y aprobó los estudios previos.
Es decir, fue quien aprobó la planeación y justificación de la necesidad y viabilidad de la suscripción del acto Contractual objeto de censura el nexo causal, se configura producto de la conducta omisiva al no prever la necesidad de contar con la aprobación del rango SIMIT para ponerlas en funcionamiento antes de realizar la adquisición de las comparenderas, el tiempo y forma de cómo se iba a desarrollar la coordinación con el SIMIT, de igual forma en su calidad de supervisor del Contrato de Compraventa N° 118 del 21 de octubre de 2C13 el nexo causal se configura producto de la conducta omisiva al no ejercer en debida forma sus funciones, ya que no implementó los controles que le permitieran verificar detalladamente el cumplimiento de las obligaciones pactadas, ello por cuanto toda vez que conforme al mandato allí señalado debió haber velado y controlado, la correcta y total ejecución del objeto contractual y sus actividades, obligación en 'desarrollo de la cal debía implementar los controles que le permitieran verificar detalladamente el cumplimiento del contrato conforme lo pactado, pues recibió los elementos pero no verificó que fuesen asignados a los destinatarios finales de los respectivos manuales, licencias del software, ya que conforme con el acervo probatorio se establece que quienes recibieron estos elementos no contaban con manuales, licencias requeridas, que les permitieran, también poner en funcionamiento los elementos una vez se contara con los rangos.
“ 11.5. Atendiendo a lo anterior, es claro que la conducta y el nexo causal determinado en el fallo sancionatorio, por la cual se endilgó responsabilidad a título de culpa grave, al demandante, es que inicialmente la etapa precontractual que dio lugar a la suscripción del pluricitado contrato, estuvo a su cargo, situación que se encuentra demostrada, por cuanto el 22 de mayo de 2013, se presentó estudio previo No. 847 para contratar la adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la Secretaría de Tránsito y Transportes Municipal, en dicha documental entre los responsables, se encuentra el actor, en su condición de secretario de tránsito y transporte. 11.6.
En este orden es claro que el demandante como Secretario de Tránsito y Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 34 Transporte de dicha época, tuvo injerencia y participación activa en la estructuración y realización de los estudios y diseños por medio de los cuales se adelantó el proceso de selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por subasta inversa No. MYCA-STTY-SA-037-201343, que dio como resultado la celebración del contrato referido, el cual presentó deficiencias desde los procesos de planeación, por cuanto no se previó la necesidad de contar con la aprobación del rango SIMIT para poner en funcionamiento las comparenderas, antes de realizar su adquisición, adicionalmente no se previó, el tiempo y forma en que se iba a desarrollar la coordinación con el SIMIT. 11.7.
Ahora, en el marco de lo establecido en el inciso segundo del artículo 209 de la Constitución Política las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Sobre el principio de planeación el Consejo de Estado se ha pronunciado así: "El principio de la planeación o de la planificación aplicado a los procesos de contratación y a las actuaciones relacionadas con los contratos del Estado guarda relación directa e inmediata con los principios del interés general y la legalidad, procurando recoger para el régimen jurídico de los negocios del Estado el concepto según el cual la escogencia de contratistas, la celebración de contratos, la ejecución y liquidación de los mismos, no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisación. La ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también respecto del patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal, desconociendo en consecuencia fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales; es decir, en violación del principio de legalidad.
(..) Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeación de manera directa en el texto de la Ley 80 de 1993, su presencia como uno de los principios rectores del contrato estatal es inevitable y se infiere: de los artículos 209, 339 y 341 constitucionales; de los numerales 6, 7 y 11 a 14 del artículo 25, del numeral 3 del artículo 26, de los numerales 1 y 2 del artículo 30, todos de la Ley 80 de 1993; y del artículo 2° del Decreto 01 de 1984; según los cuales para el manejo de los asuntos públicos y el cumplimiento de los fines estatales, con el fin de hacer uso eficiente de los recursos y desempeño adecuado de las funciones, debe existir un estricto orden para la adopción de las decisiones que efectivamente deban materializarse a favor de los intereses comunales.". 11.8.
En suma a lo anterior, en el contrato de compraventa No. 1180 del 21 de octubre de 201344, de “adquisición de insumos para el mantenimiento de los puntos semafóricos del Municipio de Yopal y comparenderas electrónicas para la operación de la Secretaría de Tránsito y Transportes Municipal” se determinó en su cláusula decimosexta que la supervisión del mismo, estaría a cargo de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal. 11.9.
Al respecto tal como se indicó, en el fallo de responsabilidad fiscal, es claro que el parágrafo 2º del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, define que la supervisión de un contrato estatal es: “…el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos 43 Págs. 67 y ss 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia 44 Págs. 435-441 5_RECIBE MEMORIAL_ANEXOS_SecretariaTransitoCo(.pdf) NroActua 21 índice 21 Samai Actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 35 especializados.
Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.”. 11.10. En el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, se establecieron las competencias y límites de la supervisión y la interventoría, encargándoles el seguimiento al cumplimiento obligacional del contratista vigilado, razón por la cual están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones, especialmente, cuando se presenten hechos o circunstancias que “pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente”. 11.11.
Respecto de la labor de supervisión contractual, el Consejo de Estado45 en sentencia reciente indicó: “Según la Ley 1474 de 2011 la supervisión la realiza directamente la entidad estatal a través de sus funcionarios cuando no se requieran conocimientos especializados mientras la interventoría la realiza un contratista de la entidad, cuando se requiera este tipo de conocimientos o cuando la complejidad o extensión del contrato lo justifiquen, lo que debe quedar definido en los estudios previos.
No obstante, la nota esencial de la interventoría radica en el seguimiento técnico del cumplimiento del contrato cuando se requieren conocimientos especializados. (…) La misión de la interventoría y la supervisión es procurar la correcta ejecución del contrato, conforme a las competencias legales previstas y las establecidas en el contrato, así como ejecutar cualquier facultad que materialice estas prescripciones y desarrolle el seguimiento previsto en la ley, desde el punto de vista administrativo, jurídico, financiero y contable, dentro de las cuales se encuentra certificar el recibo a satisfacción. Sin embargo, el rol de estas figuras se limita al control y vigilancia del cumplimiento del negocio y no sustituye ni reemplaza a la entidad estatal, en la toma de decisiones que le corresponde como parte contractual, por ejemplo, en la suscripción del contrato, sus modificaciones o el ejercicio de la potestad sancionatoria.” 11.12.
Atendiendo a lo anterior, es claro que la supervisión contractual a cargo del demandante, llevaba implícita las labores de seguimiento, control y vigilancia del objeto contractual, al punto que podía solicitar informes o aclaraciones si de dichas labores de verificación, observaba que se podía poner en riesgo el cumplimiento del contrato, por lo que, contrario a lo señalado en la alzada, en el análisis de responsabilidad realizado por la Contraloría Departamental de Casanare, al demandante no se le impusieron cargas u obligaciones diferentes a las pactadas. 11.13.
El demandante en su condición de secretario de tránsito y transporte, contrario a su obligación de ejercer control y vigilancia del objeto contractual en debida forma, a fin de que los elementos cumplieran la función final para la que fueron adquiridos, certificó el 21 de noviembre de 2013 que, con acta de inicio del 7 de noviembre del mismo año, la demandada cumplió a cabalidad el objeto contractual. 11.14.
En suma a ello, el demandante como secretario de tránsito y transporte de Yopal, como interventor/supervisor, el 27 de noviembre de 2013, expidió acta 45 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. C.P. María Adriana Marín. Providencia del 24 de octubre de 2025. Radicación: 63001-23-33-000-2017-00022-00 (62062) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 36 de liquidación del contrato, en la que certificó que los elementos objeto de compraventa cuentan con entrada a almacén No. 120.70.1 20130000113 del 21 de noviembre de 2013 y con certificación de recibo a satisfacción de obras por la comunidad totalmente terminadas y listas para su uso y funcionamiento. 11.15.
En este orden, es claro que el demandante pese a tener a cargo la supervisión del contrato, y a que debía tener un especial cuidado en la ejecución del mismo, certificó que los elementos objeto del contrato fueron recibidos a satisfacción, listos para su funcionamiento, situación que resulta contraria a la realidad por cuanto el 19 de junio de 2014, el mismo demandante, efectuó requerimiento a la Unión Temporal Comparenderas 2013, atendiendo al imposible buen funcionamiento de las comparenderas suministradas en desarrollo del objeto del contrato 1180 de 2013. 11.16.
Ahora, si bien es cierto, que los elementos objeto del contrato de compraventa fueron recibidos por el demandante, y que la empresa contratista realizo la capacitación sobre el funcionamiento de los dispositivos, es claro que los mismos no tuvieron operancia porque, tal como se señala en el informe presentado por el Subcomandante de Agentes de Tránsito y Transporte a la Secretaría de Tránsito y transporte de la época, Martha Eddy Mojica Ramírez, el software no se utilizó porque las personas que recibieron la capacitación fueron los señores Yesid Pulido Chacón y German Gamboa ya no laboraban para dicha vigencia en esa dependencia, por lo que los dispositivos se encontraban sin servicio de internet y desconocían el manejo del software de los mismos, con lo que se evidencia que no se previeron todas las situaciones concernientes al cabal funcionamiento de los elementos, esto es que se contara con licencias de software, manuales y capacitaciones a destinatarios finales o que se encontraran en carrera administrativa de la funcionalidad de dichos elementos, atendiendo a los cambios de personal, al punto que resultaron obsoletos. 11.17.
Aunado a ello, se reafirma la falta de cuidado y previsión en el desarrollo del objeto contractual por parte del demandante, por cuanto en el informe técnico rendido el 31 de mayo de 2018, como consecuencia de la visita técnica adelantada en el marco del proceso sancionatorio, por el profesional universitario de la Dirección de Vigilancia Fiscal Anduar González, se verificó que las comparenderas eran nuevas y no se evidenciaba uso, no tenían licencia de uso, no tenían licencia de software administrados SAT, para el control general de operaciones. 11.18.
En este orden, es claro que el demandante en su condición de secretario de tránsito y transporte, ejerció gestión fiscal de manera directa respecto del contrato 1180 de 2013 y tiene responsabilidad a título de culpa grave, porque tuvo injerencia directa: (i) En la etapa precontractual, en la elaboración y presentación de los estudios previos que dieron lugar a la licitación pública, en la que se constató que se desatendió el principio de planeación, porque no se previó en esa fase la necesidad de contar con la aprobación del rango SIMIT para poner en funcionamiento, específicamente, las comparenderas, antes de realizar su adquisición, adicionalmente no se previó, el tiempo y forma de desarrollo de la coordinación con el SIMIT, y la capacitación que se debía brindar a destinatarios finales o que se encontraran en carrera Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 37 administrativa de la funcionalidad de dichos elementos.
(ii) En su condición de supervisor del contrato pluricitado, no ejerció control y vigilancia del objeto contractual en debida forma, a fin de que los elementos cumplieran la función final para la que fueron adquiridos, en tanto no reviso de manera minuciosa que los elementos fueran funcionales en la práctica, en torno a aspectos como licencias, software, capacitación a los destinatarios finales, y la coordinación que debía existir con el SIMIT, para que fueran funcionales, para el fin que fueron adquiridos, contrario a ello certificó la entrega a satisfacción de los mismos, y que se encontraban listos para su uso y funcionamiento;
(iii) No ejerció en debida forma el rol de supervisor del contrato, porque durante la ejecución del mismo no se observa que hubiese solicitado algún tipo de aclaración respecto al funcionamiento de los mismos, ni que solicitara informe alguno al respecto, suma de conductas que produjeron el detrimento del patrimonio público ante la adquisición de elementos que pese a ser entregados físicamente no cumplieron la funcionalidad prevista en los estudios previos, que no era otra que, en desarrollo de las aplicaciones tecnológicas para el control del tránsito, contar con herramientas que permitieran hacer un mejor control en la vía, transmitir información en línea, consultar datos y registrar infracciones de manera inmediata generando una mayor eficiencia en los procesos internos correspondientes al proceso contravencional. 11.19.
En suma a lo anterior, no puede asumirse que el actor asumió un rol activo, que lo pudiera exonerar de responsabilidad, al realizar los requerimientos tanto a la contratista como a la aseguradora con la cual se había tomado la póliza de cumplimiento, para garantizar la prestación de servicios, por cuanto dichas facultades corresponden a las que debe realizar un supervisor en ejercicio de sus competencias de conformidad con el artículo 83 y 84 de la Ley 1437 de 2011, pero no solamente para el momento en que se dé el incumplimiento del contrato, sino durante la ejecución del mismo, previendo que no se suplían las necesidades para las cuales fue pactado el contrato, a fin de evitar detrimentos patrimoniales como el revisado en este caso. 14.10.
Así las cosas, no prosperan los motivos de inconformidad objeto de la alzada, por lo que se confirmará la providencia de la primera instancia. 12. COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA46, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la entidad demandada, ni elemento de juicio que así lo amerite.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 46 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00193-01 38 RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 21 de julio de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 149)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.