TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, diciembre quince (15) de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL: POPULAR RADICACIÓN No.: 850013333002-202200206-01 ACCIONANTE: OROMAIRO AVELLA BALLESTEROS ACCIONADAS: MUNICIPIO DE YOPAL y SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.” Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.” contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal el 21 de octubre de 2024, a través de la cual se accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, el señor OROMAIRO AVELLA BALLESTEROS instauró acción popular contra el MUNICIPIO DE YOPAL y la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.” en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: DECLARAR que el MUNICIPIO DE YOPAL y la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.” vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público como consecuencia de la adquisición del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76822 para edificar el nuevo terminal de transportes de la ciudad.
Pág. 2 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 Segunda: ORDENAR a las accionadas que, adelanten una redistribución de las acciones de la anteriormente mencionada sociedad de manera que la mayor parte de estas queden en cabeza de la entidad territorial como titular del derecho de dominio del bien raíz mencionado previamente.
Segunda subsidiaria: ordenar al MUNICIPIO DE YOPAL que “(…) Inicie, adelante o complemente el medio de control judicial que ordenó la sentencia de acción popular de marzo 14 de 2015 del Tribunal Administrativo de Casanare (4.3. del ordinal 2do), respecto de la legalidad integral de la Escritura Pública No. 0632 del 12 de mayo de 2006 de la Notaría Primera del Círculo de Yopal.
(…)” -fl. 9 ítem 01 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI-. Fundó las mismas en los HECHOS Y OMISIONES que a continuación se relacionan: 1. A través del Acuerdo No. 024 del 7 de septiembre del 2001 el CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL autorizó al alcalde de la ciudad para enajenar el predio denominado “El Rodeo”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-15291, pese a que en una de sus anotaciones se consignó “falsa tradición”. 2.
Por medio de la escritura pública No. 0632 del 12 de mayo del 2006 se protocolizó la transferencia de dominio del bien raíz anteriormente mencionado estableciéndose que dicho negocio jurídico tuvo un valor de TREINTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS PESOS ($33.963.200). Año 2015: 3. El 19 de enero la sociedad RJC SERVICES S.A.S., representada por el señor JULIÁN RENATO PARRA GÓMEZ, adquirió el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76822 mediante la escritura pública No. 3 de la NOTARÍA SEGUNDA DE YOPAL, por valor de CINCO MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($5.500.000.000), consignándose que la empresa adquirente conocía las limitaciones del derecho real de dominio sobre ese bien.
Pág. 3 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 4. En sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE el 4 de marzo en la acción popular radicada bajo el número 850013333001-201300084-01 se declaró que el ente territorial demandado carecía de competencia para enajenar el predio aludido en el numeral precedente y se señaló que el objeto de la compraventa era ilícito. 5.
A través de la sentencia expedida el 17 de noviembre del 2016 por esta Corporación dentro de la popular RAD. No. 850012333000-201400234-00 se ordenó al MUNICIPIO DE YOPAL llevar a cabo la construcción de un nuevo terminal de transportes. Año 2021: 6. El 6 de abril la empresa RJC SERVICES S.A.S. solicitó licencia de construcción para edificar la citada obra en el predio que había adquirido, pese a que no se había protocolizado la constitución de la sociedad mixta que la administraría ni expedido el concepto de uso de suelo. 7.
Mediante escritura pública No. 887 del día siguientes, la que se extendió en la NOTARIA PRIMERA DE YOPAL se protocolizó la constitución de la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.”. 8. El 12 del mismo mes la Secretaría de Planeación Municipal expidió el concepto de uso de suelo para el predio destinado a la construcción del terminal. 9.
El 27 siguiente la Junta Directiva de la sociedad aludida autorizó la compra del predio para la construcción del terminal, según consta en el Acta No. 01. 10. El 13 de octubre se firmó la escritura pública No. 2404 de la NOTARÍA SEGUNDA DE YOPAL mediante la que la empresa recientemente constituida adquirió como aporte de socios el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76822 por valor de CATORCE MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($14.500.000.000) aunque en el certificado de tradición se registró la suma de CATORCE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($14.500.000). 11.
El 15 de marzo se concedió al señor JULIÁN RENATO PARRA GÓMEZ la licencia de construcción No. 100.2202.170 para la edificación de la obra del nuevo terminal de transporte. Pág. 4 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 12. El 16 de junio la Secretaría de Tránsito Municipal informó que, mediante Resolución No. 236 del 15 de junio del 2021 el MUNICIPIO DE YOPAL transfirió MIL OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.800.000.000) a la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.”, recursos que permanecían inactivos en su cuenta bancaria.
AÑO 2022 13. El 30 de junio el Tribunal Administrativo de Casanare dentro de la popular Rad. No. 850012331003-201100216-00, advirtió nuevamente la anotación de “falsa tradición” en el certificado de tradición del predio. 14. A través de la Resolución No. 494 del 5 de septiembre el alcalde municipal de Yopal declaró la existencia de un bien baldío urbano y dispuso su transferencia mediante enajenación directa a particulares, encontrándose en su cabida el predio en el que se edificaría la nueva terminal de transportes de la ciudad, pese a que este ya había sido aportado a la nueva empresa de economía mixta (fls. 1 a 7 ítem 01 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
FUNDAMENTOS DE DERECHO La parte actora consideró violados los artículos 88 y 209 de la Constitución Política; y 2, 4, 9 y 144 de la Ley 472 de 1998, así como las Leyes 137 de 1959, 388 de 1997, 1437 del 2011, 1955 de 2019 y el 2044 de 2020, y el Decreto 523 de 2021 en tanto: a. De conformidad con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado la trasgresión del derecho colectivo a la moralidad administrativa se configura cuando la actuación de la administración pública o de los particulares que contratan con ella se aparta de los principios de transparencia, legalidad y rectitud que orientan la función pública. b. El derecho colectivo a la defensa del patrimonio público se encuentra estrechamente vinculado con la moralidad administrativa porque la jurisprudencia ha sostenido que la protección del patrimonio estatal exige una gestión eficiente, transparente y responsable de los recursos públicos. c. Con la expedición del Acuerdo Municipal No. 024 del 2001 y la posterior suscripción de la escritura pública No. 0632 del 12 de mayo del 2006 Pág. 5 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 mediante la que el MUNICIPIO DE YOPAL enajenó un predio transferido por LA NACIÓN se contravino lo dispuesto por la Ley 388 de 1997 que incorporó dichos bienes al patrimonio municipal, únicamente para destinarlos a fines urbanísticos autorizados por el ordenamiento territorial, razón por la que el Tribunal Administrativo de Casanare en sentencia proferida el 4 de marzo del 2015 en el proceso RAD.
No. 850013333001-201300084-01 concluyó que el ente territorial carecía de competencia para enajenar el predio, configurándose un objeto ilícito en el contrato de compraventa. d. La constitución de la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.” y la adquisición del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-15291 sin realizar el estudio de títulos correspondiente ni haber atendido las advertencias sobre la anotación de “falsa tradición”, vulnera los derechos colectivos mencionados, al comprometer recursos públicos en una negociación irregular que desconoció órdenes judiciales previas y afectó el patrimonio estatal (fls. 10 a 14 ítem 01 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
ACTUACIÓN PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 10 de octubre de 2022 y le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal (ítem 03 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI), el que a través de proveído proferido el 24 de octubre del mismo año la admitió y ordenó la notificación de las partes y del Ministerio Público (ítem 005 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI), diligencia que se surtió personalmente el 2 de noviembre siguiente (ítem 7 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
Dentro del término concedido para el efecto las accionadas pronunciaron, así: El MUNICIPIO DE YOPAL se opuso a las pretensiones de la acción popular argumentando que: a. Los municipios pueden enajenar inmuebles sin licitación pública cuando el adquirente es una entidad sin ánimo de lucro siempre que exista autorización del alcalde, como ocurrió en este caso, pues el Comité Pág. 6 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 Regional de Ganaderos de Yopal tiene esa naturaleza jurídica, por lo que la venta directa era procedente y no contraria a derecho. b. No existió objeto ilícito en la compraventa contenida en la Escritura Pública No. 632 de 2006 pues el bien sobre el que versa no era de utilidad pública ni de interés social y la operación se ajustó a los acuerdos municipales vigentes (Nos. 030 de 1996 y 024 de 2001). c. El Tribunal Administrativo de Casanare en la acción popular del año 2015 no era competente para declarar la nulidad del contrato referido, por lo que sus consideraciones sobre presunto objeto ilícito fueron opiniones sin efectos vinculantes ya que la validez del negocio fue definida por la jurisdicción civil en la acción ordinaria No. 2011-00015, concluyéndose en ambas instancias que el referido comité adquirió la propiedad del predio sin ninguna irregularidad. d. La presente acción popular es improcedente porque con ella se pretende reabrir asuntos ya decididos, configurando cosa juzgada y agotamiento de jurisdicción. e. La Resolución No. 494 de 2022, mediante la cual se saneó la propiedad y se enajenaron predios fiscales, se fundamentó en normas recientes como las leyes 1955 de 2019 y 2044 de 2020 y los decretos reglamentarios que permiten la enajenación directa a ocupantes por valor catastral sin sujeción a las reglas de contratación estatal, por lo que se consolidaron derechos de terceros adquirentes de buena fe los que no pueden ser afectados por esta acción. f. No hay prueba de vulneración de derechos colectivos ni de detrimento patrimonial, pues no existe decisión fiscal ejecutoriada que lo determine.
Finalmente, propuso como medios exceptivos que denominó OBJETO LÍCITO EN EL NEGOCIO JURÍDICO DE COMPRAVENTA CONTENIDO EN LA ESCRITURA PÚBLICA NO. 632 DEL 12 DE MAYO DE 2006; AUSENCIA DE FALSA TRADICIÓN RESPECTO DEL BIEN INMUEBLE IDENTIFICADO CON LA MATRÍCULA INMOBILIARIA MATRIZ NO. 470-15291; PRONUNCIAMIENTO DE JUEZ COMPETENTE SOBRE LA VALIDEZ DEL NEGOCIO JURÍDICO DE COMPRAVENTA CONTENIDO EN LA ESCRITURA PÚBLICA NO. 632 DEL 12 DE MAYO DE 2006;
AUSENCIA DE ACTO JURÍDICO QUE HAYA DISPUESTO EL INMUEBLE PARA SER DESTINADO A VÍAS PÚBLICAS, ESPACIO URBANO, INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS, PROGRAMAS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL; EXISTENCIA DE OTRAS ACCIONES JUDICIALES CONSTITUCIONALES Y Pág. 7 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 CONTENCIOSAS ORDINARIAS QUE GENERAN IMPROCEDENCIA DE ESTA ACCIÓN POPULAR;
IMPROCEDENCIA DE ESTA ACCIÓN POPULAR PARA AMPARAR LAS PRETENSIONES SOLICITADAS POR EL ACCIONANTE; INEXISTENCIA DE DECISIÓN ADMINISTRATIVA O JUDICIAL QUE DETERMINE UN DETRIMENTO PATRIMONIAL AL ESTADO POR LA TRANSFERENCIA DEL BIEN INMUEBLE; DERECHO DE TERCEROS DE BUENA FE QUE SON PROPIETARIOS DE LOS BIENES INMUEBLES IDENTIFICADOS CON LAS MATRÍCULAS INMOBILIARIAS DERIVADAS;
FALTA DE COMPETENCIA; COSA JUZGADA; NO COMPRENDER LA DEMANDA TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS; FALTA DE PRECISIÓN Y PRUEBA DE LOS HECHOS RELACIONADOS e INEXISTENCIA DE LA AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS MENCIONADOS (ítem 13 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). Por su parte, la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.” sostuvo que: a. Los actos administrativos y contratos cuestionados por el accionante gozan de plena legalidad y vigencia, pues no existe fallo judicial que los haya anulado. b. La enajenación del predio “El Rodeo” identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-15291 se realizó mediante escritura pública en 2006, negocio cuya nulidad absoluta fue cuestionada en un proceso judicial ante la jurisdicción ordinaria, la que en ambas instancias declaró la validez del mismo c. El Tribunal Administrativo de Casanare en una acción popular anterior no declaró la nulidad de dichos actos, sino que instó a la Alcaldía a ejercer los medios de control pertinentes, lo cual no altera la legalidad actual del acuerdo ni de la escritura. d. El inmueble referido no está afectado por limitaciones en al dominio y su incorporación al patrimonio de la sociedad mixta se llevó a cabo de acuerdo con sus estatutos y la normativa aplicable. e. La acción popular no es el medio idóneo para cuestionar la validez de contratos ni para ordenar redistribución accionaria, pues tales asuntos corresponden al derecho privado y a la jurisdicción ordinaria.
Concluyo proponiendo como excepciones las de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN A DERECHOS Pág. 8 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 COLECTIVOS, IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN SEDE DE ACCIÓN POPULAR, CARENCIA ACTUAL DE OBJETO, AUSENCIA DE DAÑO CONTINGENTE, FALTA DE JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA y DOMINIO COMPLETO DEL BIEN EN CABEZA DE LA SOCIEDAD (ítem 15 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
DILIGENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 23 de agosto de 2023 se surtió la precitada audiencia, declarándose fallida ante la falta de ánimo conciliatorio de las partes (ítems 40 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN A través de proveído del 26 de agosto de 2024 se dispuso correr traslado a las partes, por el término común de cinco (5) días a fin de que presentaran sus alegatos de conclusión y al representante del Ministerio Público para que emitiera su concepto final si a bien lo tenía (ítem 56 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
La PARTE ACCIONANTE reiteró los argumentos expuestos en la demanda (ítem 59 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). Igualmente, el MUNICIPIO DE YOPAL explicó que los accionistas de la sociedad de economía mixta acordaron, a través del acuerdo protocolizado en la escritura pública No. 1913 del 20 de septiembre de 2023, dar por terminado el contrato de compraventa del predio donde se proyectaba construir el Terminal de Transporte de Yopal lo que constituyó la resciliación del negocio inicial contenido en la escritura pública No. 2404 del 13 de octubre de 2021 motivo por el que el acuerdo que originó la controversia se extinguió del mundo jurídico lo que implica que el objeto del litigio desapareció y como el terminal de transporte ya no se construirá en el predio inicialmente previsto, no existe vulneración actual ni amenaza a derechos colectivos (ítem 58 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
Pág. 9 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 Mientras que, la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.” expuso que: a. Durante el trámite de la acción popular fue necesario solicitar pruebas trasladadas de otros procesos, entre ellos el No. 2013-00084, en la cual se debatió la cesión gratuita de un predio al MUNICIPIO DE YOPAL y cuya decisión final, luego de haber sido objeto de revisión por el parte del H. Consejo de Estado, se limitó a ordenar la restitución de cuatro hectáreas, protegiendo el principio de la no reformatio in pejus. b. El Tribunal Administrativo de Casanare ordenó al municipio promover acciones judiciales contra el Acuerdo 024 de 2001 y la escritura pública No. 0632 de 2006 lo que dio lugar a un proceso de nulidad simple que cursa en el Juzgado Cuarto Administrativo, por lo que este acto administrativo goza de legalidad. c. La escritura pública No. 0632 ya fue objeto de revisión por parte de la jurisdicción ordinaria que declaró su validez. d. El inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76822 fue aportado por accionistas privados como parte de su participación en la sociedad de economía mixta, es decir, que no se usaron recursos públicos para su adquisición, luego de lo que fue retirado de los activos de la sociedad por resciliación, quedando en propiedad de un tercero privado (ítem 57 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
Finalmente, el señor REPRESENTANTE DEL MINISTERIO PÚBLICO consideró que: a. La negociación del predio con matrícula 470-76822 vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público puesto que, el lote aportado a la sociedad en 2021 provenía de una enajenación irregular realizada en 2006 contrariando normas sobre baldíos urbanos y ordenamiento territorial. b. El Tribunal Administrativo de Casanare ordenó revisar la legalidad de esos actos lo cual no se cumplió, a lo que debe sumarse que la administración municipal de Yopal omitió realizar los estudios de títulos correspondientes y autorizó operaciones que desconocían las limitaciones de dominio. c. Posteriormente, el municipio declaró dominio pleno sobre el predio y lo transfirió nuevamente a RJC SERVICES S.A.S. mediante la Resolución 494 Pág. 10 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 de 2022, lo que se constituyó en una desviación del cauce jurídico y un detrimento al patrimonio público. d. Aunque en 2023 se rescindió la escritura que formalizó el aporte configurando la carencia actual de objeto, la estructuración inicial de la sociedad se afectaron gravemente los derechos colectivos por lo que solicitó declarar la vulneración a los derechos colectivos invocados por el actor popular (ítem 60 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 21 de octubre de 2024 la que en sus apartes pertinentes resolvió: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por las demandadas, conforme a lo expuesto en la motivación de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR VULNERADO el derecho colectivo a la moralidad administrativa conculcado por las demandadas, por lo argumentado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, de acuerdo a lo indicado en párrafos finales de la motivación de esta decisión.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: por SECRETARÍA comunicar esta decisión a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN para que, desde la órbita funcional de sus competencias legales, adelanten las indagaciones a que haya lugar en contra de los responsables ya sea servidores públicos, ex servidores y/o particulares que considere pertinente.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia. (…)”. Como fundamentos de la precitada decisión el a quo consideró que: a. El MUNICIPIO DE YOPAL y la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S.” incurrieron en conductas contrarias a la probidad y al principio de legalidad al aceptar como aporte al capital social un predio sobre el cual existían reparos judiciales previos y órdenes expresas de protección sin realizar un examen exhaustivo de títulos ni acatar las decisiones judiciales que tenían efectos de cosa juzgada.
Esta omisión, sumada a la aprobación en asamblea de accionistas y la posterior expedición de la Resolución 494 de 2022 para Pág. 11 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 sanear la falsa tradición evidenció una actuación negligente y desviada del interés general, privilegiando intereses particulares. b. Las conductas señaladas vulneraron el derecho colectivo a la moralidad administrativa pues se desconocieron parámetros éticos y legales que rigen la función pública afectando la confianza ciudadana y el deber de diligencia en la administración de bienes públicos.
Sin embargo, durante el trámite del proceso se produjo el fenómeno jurídico del hecho superado puesto que, el predio aludido fue excluido del patrimonio social mediante resciliación protocolizada en la Escritura Pública 1913 de septiembre de 2023, configurándose la carencia actual de objeto. c. Por lo anterior, aunque se declaró la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa se abstuvo de impartir órdenes para conjurar la amenaza, limitándose a remitir copias a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN para que, si a bien lo tenían, adelantaran las investigaciones correspondientes (ítem 61 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
RECURSO DE APELACIÓN Dentro del término previsto para el efecto, la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S.A.S. interpuso recurso de apelación señalando las razones que se estudiarán cuando se analice el fondo del asunto. La impugnación se concedió con proveído del 18 de diciembre de 2024 (ítem 63 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso se repartió el 20 de enero del 2025 (archivo 2 índice 3 SAMAI) por auto del 6 de febrero del mismo año se admitió el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandada (índice 5 SAMAI); y, el proceso arribó al Despacho para fallo el 18 de noviembre del 2025 (índice 10 SAMAI). Se precisa que, como el recurso de apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia habida cuenta que, en el sub judice no se decretaron pruebas en la misma.
Pág. 12 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 CONSIDERACIONES
1. ASPECTOS GENERALES
1.1. LAS ACCIONES POPULARES: el artículo 88 de la Constitución consagró la acción popular como un mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos. De ahí que su objetivo sea la prevención o eliminación de los factores que tienen incidencia colectiva y que exceden la afectación de intereses subjetivos. Por su parte, el artículo 2º. de la Ley 472 de 1998 definió las acciones populares como aquellos “medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”, que “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
En relación con la naturaleza, finalidad y características de las acciones populares, señaló la Sala Plena del Tribunal de Cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (ver art. 2.º de la L. 472) y los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica se resumen así: (a) Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello.
(b) Es principal: La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado. Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. (c) Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro.
Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. (d) Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. (e) Es actual, no Pág. 13 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 pretérita. Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo. Por el contrario, procederá este mecanismo de protección - aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural.
(f) La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta. Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo.
(g) Es excepcionalmente indemnizatoria. Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472).
(h) La prueba de la vulneración o amenaza está a cargo del actor popular. Esto implica, en principio, que la carga de la prueba la tiene el demandante; sin embargo, si por razones de orden económico o técnico este no pudiere asumirla, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, en la que deben quedar plenamente demostradas las acciones u omisiones denunciadas o queden evidenciadas.
Así mismo, de acuerdo con estas características, el juez de la acción popular decide el asunto, entre otros, bajo los siguientes parámetros: (a) Tiene en cuenta los principios consagrados en normas constitucionales, convencionales, o legales, que expresan valores superiores, o bien, como norma programática o directriz, que orienta la función pública y la administrativa.
(b) Constata la efectiva vulneración o agravio, o el daño contingente, o la amenaza de uno o varios derechos e intereses colectivos invocados o que, de oficio, encuentre vulnerados o en riesgo. (c) Identifica la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, causante de la violación o amenaza. (d) Definidos los supuestos fácticos y jurídicos, en la sentencia se ordenan las medidas pertinentes, oportunas y procedentes conforme a lo indicado en el artículo 34 de la Ley 472.”1 1.2.
DERECHOS COLECTIVOS: de conformidad con el artículo 4º. de la Ley 472 de 1998 son derechos colectivos, entre otros, la moralidad administrativa la defensa del patrimonio público, la defensa de los bienes de uso público y el goce del espacio público 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Febrero 13 de 2018. Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) Actor: ANTONIO JOSÉ RENGIFO Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA PORTUARIA DE COLOMBIA (DIMAR) Y OTROS. Pág. 14 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 Respecto de los derechos colectivos consideró la H. Corte Constitucional: “(…) La Sala Plena de la Corte definió el derecho colectivo como el “interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”.
En el mismo sentido indicó, que “los derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno” y agregó que el interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”.2
1.2.1. EL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA: en relación con el precitado derecho refirió el H. Consejo de Estado: “(…) El análisis de la vulneración de los derechos colectivos denunciados 46.- En los términos de la jurisprudencia unificada, para que se configure la trasgresión de la moralidad administrativa “desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública”.
Lo anterior es claro en tanto que, a través de la acción popular, se pretenden corregir las irregularidades que lesionan principios rectores de la actividad administrativa, conjurando oportunamente hechos u omisiones capaces de generar daños colectivos a la moralidad y al patrimonio público con el fin de superarlos; no se trata de que el juez popular realice un juicio de legalidad formal, como quedó dicho, pues ello le corresponde al juez natural, sino que propenda por la protección de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público sin los límites de las acciones ordinarias.
La prueba del elemento subjetivo referido a la disposición o el ánimo materializado a través de conductas deshonestas en función de anteponer los intereses particulares, en detrimento de los intereses generales, le corresponde a la parte actora, en tanto le incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Después de todo, los deberes de la administración se ubican más allá de las exigencias de la legalidad con que tradicionalmente se ha querido controlar su actividad, en el campo de 2 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-341 de 2016. Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. Pág. 15 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 los valores fundantes de la sociedad, relacionados con la diligencia, prudencia, pulcritud, honestidad, rectitud, seriedad y ponderación en lo discrecional, racionalidad de juicio, respeto y lealtad, en el manejo de lo que interesa a todos y que propugnan por una estricta corrección en el obrar que habría de analizarse en cada caso concreto (…)”3 Y posteriormente recalcó “(…) 6.1.
La moralidad administrativa La moralidad administrativa –referida en el artículo 4, literal b) de la Ley 472 de 1998- constituye un bien jurídico de connotación abierta, por lo que su estudio se adelanta con fundamento en el contenido axiológico y teleológico establecido primordialmente en la Constitución Política, y bajo lo señalado en forma reiterada por la jurisprudencia y la doctrina, acerca de la doble naturaleza de la moralidad administrativa, pues además de erigirse, en efecto, como un derecho colectivo (art. 88 C.P.), constituye un principio que debe guiar las funciones del Estado (art. 209 C.P.).
Partiendo de este último concepto, es decir, la moralidad administrativa como principio que rige la actividad de la Administración, se tiene que su análisis y la determinación de lo que debe entenderse por moralidad deben referirse a la finalidad que inspira el acto de cara al ordenamiento jurídico, ya que éste les impone a los servidores públicos, y a los particulares que administran recursos del Estado o que cumplen funciones públicas, ejercer su actividad conforme al marco normativo vigente y motivados únicamente por razones del servicio y la defensa de los intereses estatales y el interés general.
Así entonces, el juicio que corresponde efectuar en sede de la acción popular frente a la moralidad administrativa no se estructura en la convicción subjetiva del juez sobre la moral ni en cánones individuales de conciencia o del “sentido del deber”, sino sobre la verificación de que en el caso concreto la entidad ni el servidor público hayan transgredido la ley ni obrado con propósitos o móviles distintos a los fines públicos y generales que, conforme al derecho aplicable, debían guiar su actividad y su conducta.
En cuanto a la moralidad administrativa como derecho colectivo, se reitera que la regla que así lo concreta es el artículo 4, literal b) de la Ley 472 de 1998. Como lo ha anotado la jurisprudencia, tal disposición comporta una norma en blanco, por contener elementos cuya definición se encuentra en otras disposiciones, de manera que, para aplicarla, el juez debe estarse a lo que prescribe la norma remitida, respecto del concepto no definido en aquella.
Se ha puntualizado esto 3 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ. Septiembre 10 de 2021. Radicación número: 25000-23-41-000-2013-01959-01(AP). Actor: ÁLVARO URIBE VÉLEZ. Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Pág. 16 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 porque el propio artículo 4 comentado prescribe que los derechos colectivos allí enunciados “estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley”; y en armonía con ello, el artículo 7 de la misma Ley 472 señala que los derechos “protegidos por las acciones populares y de grupo (…) se observarán y aplicarán de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia”.
Conforme a lo ya expuesto sobre la naturaleza de la moralidad administrativa, es preciso tener en cuenta que las regulaciones a que se refieren las normas citadas no consistirán, probablemente, en una definición conceptual, sino en un desarrollo específico de algún aspecto del principio. Ahora, la Sala también reitera el criterio ampliamente fijado por la jurisprudencia en el sentido de que, si bien por su naturaleza, la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa suele procurarse salvaguardando el principio de legalidad, ello no quiere decir que todo acto que infrinja el ordenamiento devenga en inmoral, en los términos de la Constitución y la ley, cuestión ésta que implica que el juicio que se adelanta en la acción popular no necesariamente es de confrontación formal entre la actuación reprochada al Estado y la normativa que la regulaba, sino que trasciende o sobrepasa tal ejercicio para verificar que el proceder de la entidad pública acusada, al separarse del ordenamiento, se haya concretado en desmedro o con desconocimiento de los fines y objetivos establecidos en la Constitución Política y en las específicas reglas jurídicas aplicables al caso.
Se ha dicho al respecto: i) [E]s posible que la moralidad se relacione con la ilegalidad, pero no es necesario que para acreditar una conducta que atente contra el citado derecho colectivo se demuestre indefectiblemente una actividad ilegal o ilícita, puesto que es factible que el comportamiento que afecta la moralidad lo haga en virtud del desconocimiento de principios o valores constitucionales.
Como se precisó, no toda inmoralidad supone ilegalidad, ni toda ilegalidad conlleva una inmoralidad. ii) uno de los principales escenarios en los que se enjuicia la moralidad administrativa tiene que ver con comportamientos ilegales de la administración, circunstancia por la cual el juez constitucional ostenta competencia para identificar el tipo de actuación administrativa que amenaza o vulnera el derecho (hecho, omisión, operación administrativa, contrato estatal o acto administrativo) para determinar si es necesario el análisis de legalidad de la misma, con el fin de proteger el derecho colectivo.
En otros términos, es posible que el juez de la acción popular tenga que remover una actuación de la administración pública, pero Pág. 17 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 siempre que sea necesaria e indefectible para la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa. En otros términos, el juez de la acción popular no puede realizar un análisis de legalidad dejando de lado el estudio de la vulneración o amenaza del derecho o interés colectivo.
En reciente oportunidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo discurrió sobre la moralidad administrativa en los siguientes términos: De modo que, se ha considerado que la moralidad no debe coincidir, en toda su extensión, con la legalidad, por lo que debe evitarse el traslape total de las nociones, en tanto que, ‘en efecto, confundir esos dos conceptos desde la óptica del control judicial de la actividad de la administración implica, necesariamente, negar la existencia del primero, dado que si se subsume por completo en la concepción clásica de legalidad, los mecanismos judiciales contencioso administrativos resultarían suficientes y no se justificaría la existencia de la acción popular para su protección’.
(…)4” (Subraya la Sala) 1.2.2. DERECHO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO: sobre este derecho el Tribunal de Cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, afirmó: “(…) La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que el patrimonio público comprende todos los bienes, derechos y obligaciones propiedad del Estado, que sirven para el cumplimiento de los fines esenciales, como son, servir a la comunidad y promover la prosperidad general, bajo el estricto cumplimiento de los principios que rigen la función administrativa, entre los que se encuentra la moralidad, la eficacia y la economía. Así, la protección del patrimonio público consistente en garantizar que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y que se preserven y usen para el propósito que motivó la actuación de la administración. [L]a regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia, toda actividad pública está sometida a dicho control y si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular.
El derecho a la defensa del patrimonio público busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino 4 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera Subsección A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Diciembre 12 de 2022. Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00501-01 (65711) (AP) Actor: JUAN VICENTE VILLAROYA LÓPEZ Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA, FIDUPREVISORA S.A. Y OTROS Clase de proceso: ACCIÓN POPULAR Pág. 18 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 también la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado. En tal virtud, si la administración o el particular que administra recursos públicos los manejó indebidamente, ya sea porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público y, por ende, su protección puede proceder por medio de la acción popular”.
En concordancia con lo anterior, cuando la consecución de los fines del Estado requiere de la celebración de contratos estatales, la actuación de la administración debe atender tanto los principios propios de la función administrativa, como los de transparencia, economía y responsabilidad que rigen la contratación pública, las reglas de interpretación en esa materia, los principios generales del derecho y las normas que regulan la conducta de los servidores públicos.
Así, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que, “la defensa del patrimonio público conlleva a que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, evitando con ello el detrimento patrimonial. Por ello, se concluye que la afectación del patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa”5.
(Negrilla y subrayado del Tribunal) 2.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 aplicable al sub lite por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 el Tribunal verificó que el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual no existen aspectos que deban sanearse. 3.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación impetrado contra el fallo proferido por un Juez Administrativo del Circuito de Yopal. 5 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS. Noviembre 22 de 2021. Radicación número: 66001-23-31-000-2010-00240-01(AP). Actor: BIBIANA ALZATE CASTAÑO. Demandado: MUNICIPIO DE LA VIRGINIA Y OTROS Pág. 19 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 4.- PRESUPUESTOS PROCESALES Revisado el proceso se observa que, el libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, las partes acreditaron su existencia y actuaron debidamente representadas. 5.- PROBLEMA JURÍDICO Verificado el expediente se observa que, el problema jurídico en el sub judice se contrae a determinar sí: ¿debe confirmarse la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró vulnerado el derecho a moralidad administrativa, pero por motivos diferentes a los que expuso el Juez de primera instancia? 6.- EL CASO CONCRETO 6.1 NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB LITE: el artículo 123 de la Ley 388 de 1997 define los bienes baldíos urbanos, así: “ARTICULO 123.
De conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales.”. Respecto de la anterior tipología de predios del estado la Ley 2044 del 2020 en su parte pertinente indicó: “ARTÍCULO 2.
DEFINICIONES. Para efecto de lo dispuesto en la presente ley, se adoptan las siguientes definiciones: (…) Bien Baldío Urbano: Son aquellos bienes de propiedad de los municipios o distritos, adquiridos con fundamento de lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, localizados en el perímetro urbano de la entidad territorial.
(…)”. 6.2 JURISPRUDENCIA APLICABLE AL SUB EXAMINE: sobre este tópico el H. Consejo de Estado señaló: “(…) Los bienes ubicados en perímetro urbano adjudicados por la ley a los entes territoriales (que antes tenían la condición de baldíos) dejaron de tener dicha Pág. 20 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 condición de baldíos; el artículo 123 de la Ley 388 de 1997 le transfirió la propiedad de los bienes baldíos ubicados en suelo urbano a los municipios y distritos, que no constituyan reserva ambiental (…)”6 6.3 LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio que obra en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan con respecto a los puntos objeto de apelación, se encuentran debidamente acreditados: a. Por Acuerdo No. 024 del 7 de septiembre de 2001 el CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL autorizó al señor ALCALDE de la ciudad para que otorgara escritura pública al COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL del inmueble denominado EL RODEO antes SAN FERNANDO ubicado en este municipio, el cual consta de 22 hectáreas, previa los siguientes considerandos: i.) el COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL presentó al señor ALCALDE MUNICIPAL solicitud de legalización de títulos del predio en mención, no obstante tener escritura pública No. 412 del 24 de febrero de 1987 de la Notaría Segunda del Círculo de Sogamoso, pero aparece en el certificado de libertad proferido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos una anotación de falsa tradición, en consecuencia pide la escrituración en debida forma; ii.) el predio a escriturar, según certificación expedida por la Secretaría de Planeación y Valoración Municipal, se encuentra ubicado dentro del perímetro urbano; y, iii.) por gestión del señor alcalde el COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL ha ofrecido la cesión de 4 hectáreas del citado predio (fls. 1 y 6 ítem 2 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). b. A través de la escritura No. 632 del 15 de mayo del 2006, extendida en la Notaría Primera del Círculo de Yopal, el MUNICIPIO DE YOPAL transfirió al COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL, a título de venta parcial, el dominio del predio con cabida de 21 HAS y 6.671 M identificado con el número de matrícula inmobiliaria 470-15291, estableciéndose en la 6 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN PRIMERA. Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Fecha: 11 de marzo de 2021. Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00545-00. Actor: RENATA FRANCESCHI CAMACHO. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - SNR Y OFICINA DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE CARTAGENA. Referencia: Nulidad. Pág. 21 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 cláusula sexta de dicho instrumento público las siguientes áreas de afectaciones y cesiones obligatorias: “(…) CLÁUSULA SEXTA: Se establecen las siguientes áreas de afectaciones y cesiones obligatorias: Afectación por proyección de la Calle 40: Corresponde a nueve mil quinientos ochenta y un metros cuadrados (9.581 m²), y sus linderos son: Norte: En longitud de 271,35 ml con el lote No. 1 de la presente división. Oriente: En longitud de 30,00 ml con la vía Morichal.
Sur: En longitud de 224,86 ml con el lote No. 1 de la presente división. Occidente: En longitud de 33,85 ml con la quebrada El Usibar y encierra. Afectación por protección ambiental de la quebrada El Usibar: Área: Una (1) hectárea + dos mil seiscientos setenta y dos metros cuadrados, con noventa y un centímetros cuadrados (1 hectárea + 2.672,91 m²) y sus linderos son: Norte: En longitud de 30,00 ml con afectación del área ambiental de la quebrada Usibar.
Oriente: En longitud de 410,32 ml con el lote No. 1 de la presente división. Sur: En longitud de 30,00 ml con proyección de la Calle 40. Occidente: En longitud de 425,42 ml con la quebrada El Usibar y encierra. Cesión al municipio: El comité cede a título gratuito al municipio de Yopal los derechos de posesión y la falsa tradición de la siguiente porción de terreno: En un área de cuatro (4) hectáreas, y sus linderos son: Norte: En longitud de 274 ml con el lote No. 1.
Oriente: En longitud de 175,80 ml con la carrera 5 vía Morichal. Occidente: En longitud de 200,21 ml con la quebrada Usibar y encierra. Sur: En longitud de 224,86 ml con predio de propiedad de la compañía HP. Parágrafo: Área restante (Art. 8 Decreto 2157/1995): Que descontadas las áreas de proyección de la Calle 40, la franja de protección ambiental El Usibar, y la cesión a título gratuito que le hiciera el comité de ganaderos al municipio de Yopal, el predio quedará con una extensión total de dieciséis hectáreas tres mil novecientos noventa y ocho metros cuadrados (16 Has 3.998 m²).
(…)” (fls. 7 a 16 ítem 02 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). c. Mediante sentencia del 9 de diciembre del 2013 el Juzgado Primero Administrativo de Yopal dispuso: “(…)
TERCERO: ORDÉNASE al representante legal del Comité Regional de Ganaderos de Yopal, para que, en el término perentorio de diez (10) Pág. 22 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 días, contados a partir de la ejecutoria de ésta sentencia, haga la entrega material al Municipio de Yopal, del predio identificado con el folio de Matrícula Inmobiliaria No. 470 -76583 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de esta localidad, correspondiente al lote de 4 hectáreas, cedido por el Comité Regional de Ganaderos al Municipio de Yopal, cuya área y linderos se encuentran determinados en la cláusula sexta de la escritura pública No. 634 de 12 de mayo de 2006 de la Notaría Primera del Círculo de Yopal.
CUARTO: ORDÉNESE al alcalde municipal de Yopal, para que reciba el predio antes señalado y de forma inmediata, disponga lo pertinente para ejercer sobre el mismo, actos de señor y dueño, a fin de evitar posibles invasiones, programando además su destinación específica en el desarrollo de planes y programas en pro de la comunidad de Yopal, de conformidad con el Plan de ordenamiento Territorial, y las normas urbanísticas y de prepuesto que demande su ejecución, actos que debe ejecutar en un término máximo de tres meses, contados a partir del recibo del respectivo predio.
(…)” (subrayado y negrillas fuera del texto original).-documento 2013-084 SENTENCIA 1 INT ítem 6 c. pruebas archivo 1 índice 3 SAMAI.-. d. La anterior decisión fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Casanare en fallo del 4 de marzo del 2015 que además adicionó los numerales 3°. y 4°. de la providencia recurrida, así: “(…) 3.1 ORDÉNASE al representante legal del Comité Regional de Ganaderos de Yopal que a partir de la notificación del presente fallo se abstenga de efectuar mejoras, intervenciones de cualquier tipo, incluidas construcciones, explotación económica, arrendamiento u otros actos de disposición respecto del lote de cuatro (4) hectáreas "donado" al municipio en virtud de la escritura pública 632 del 12 de mayo de 2006 asentada en la Notaría Primera de Yopal. 3.2 ORDÉNASE al alcalde de Yopal adoptar las determinaciones de su competencia para impedir cualquier nueva intervención en el predio acorde con lo señalado en el ordinal 3.1 precedente, respecto del lote de cuatro (4) hectáreas "donado" al municipio, allí indicado; para dichos efectos deberá ejercer las competencias administrativas o acudir a la autoridad judicial que corresponda, para hacer cesar cualquier actividad del Comité Regional de Ganaderos de Yopal o de terceros, que pretenda alterar dicho estado de cosas.
Pág. 23 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 (…) 4.1 El municipio de Yopal deberá adoptar las medidas de su competencia para recibir el predio, dentro del mismo plazo, bajo inventario detallado del actual estado de cosas y de las hipotéticas mejoras, cumplir o hacer cumplir esta orden judicial, sin perjuicio de las eventuales restituciones mutuas que ordene el juez natural del contrato de enajenación. Desde el recibo, deberá velar por su administración, protección y preservación como bien público. 4.2 Ordénase al municipio de Yopal que dentro del plazo perentorio de seis (6) meses haga ejecutar los estudios aludidos en la motivación, adopte las determinaciones de su competencia o someta a decisión del Concejo Municipal de Yopal las que no lo fueren, para disponer acerca del uso del inmueble a que se refiere el primer inciso del ordinal segundo precedente acorde con el Plan de Ordenamiento Territorial vigente y con la legislación relativa a ordenamiento territorial urbano, o su legitima destinación diferente, como lo autorice el sistema de fuentes. 4.3 El municipio de Yopal deberá instaurar, si no lo ha hecho, el medio de control judicial a que haya lugar contra el Acuerdo 24 del 2001, expedido por el Concejo de Yopal y contra la escritura pública 632 del 12 de mayo de 2006 de la Notaría Primera del Círculo de Yopal, en su integridad, para que el juez natural del contrato decida acerca de su validez, desde la perspectiva de la protección integral del patrimonio público, acorde con lo indicado en la motivación. Término perentorio de hasta dos (2) meses.
(…)” (subrayado y negrillas fuera del texto original).-documento 2013-084 SENTENCIA 2 INT ítem 6 c. pruebas archivo 1 índice 3 SAMAI.-. e. A través de la Escritura Pública No. 2278 del 12 de junio de 2006 extendida en la Notaría 28 del Círculo de Bogotá el COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL efectuó la división material del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-15291, obteniendo como resultado el inmueble denominado LOTE No. 4 con área de 4 HAS identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 470-763822 (fls. 133 y 135 ítem 2 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). f. Por medio de la escritura pública No. 0173 del 12 de febrero de 2007 extendida en la NOTARÍA PRIMERA DEL CÍRCULO DE YOPAL el COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL transmitió el derecho de dominio sobre el LOTE No. 4 identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. Pág. 24 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 470-763822 al señor JOSÉ ORLANDO GÁMEZ ROA (fls. 133 y 135 ítem 2 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). g. Con escritura pública No. 3 del 19 de enero del 2015 extendida en la NOTARÍA SEGUNDA DE YOPAL el señor GÁMEZ ROA transfirió el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 470-763822 a la sociedad RJC SERVICES S. A. S. (fls. 133 a 135 y 147 a 151 ítem 2 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). h. En sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE YOPAL el 20 de marzo del 2018 dentro del proceso ordinario RAD.
No. 2011-00015 se declaró que la antes mencionada escritura pública no adolecía de nulidad (documento sentencia de primera instancia índice 16 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). i. El 27 de junio del mismo año la decisión de primera instancia fue confirmada por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE YOPAL que dentro de sus consideraciones expuso lo siguiente en fallo emitido: “(…) lo cierto es que la misma se da en un proceso de negociación, en un contrato entre partes.
Y aunque aquí esencialmente lo que se ha resaltado por la parte demandada es la obligatoriedad legal de la cesión, no sobra señalar que se trata de dos situaciones diferentes: la previa al contrato, en la cual debió discutirse entonces la que se presentaba, y la que surge ya con la firma del contrato, donde ciertamente el señor HERNÁNDEZ CABALLERO actuó en su calidad de representante legal del Comité de Ganaderos, sin que se hubiera cuestionado tal representación. Principio de la buena fe.
(…) Y tal como de manera reiterada se afirma en el recurso, la formalidad que se habría omitido y que generaría la nulidad absoluta sería que el entonces representante legal del Comité Regional de Ganaderos de Yopal no tuviera autorización de la ASAMBLEA GENERAL. No obstante, en sentir de la Sala, debe diferenciarse tal situación en relación con lo ocurrido en este proceso, dado que en el numeral 6 de la escritura queda claro que la cesión se hace porque sobre el inmueble se halla proyectada la calle 40 y además colinda con el Caño Usibar.
Es decir, se trató de una cesión obligatoria, no opcional, para poder obtener la titulación del predio, en Pág. 25 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 obedecimiento a las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y el Plan de Ordenamiento Territorial. Con o sin autorización de la Asamblea de socios tal cesión tendría que haberse dado, como ya se dijo, por tratarse del cumplimiento de la ley mencionada, que en su artículo señala: (…) Además debe entenderse también en el contexto del contrato: mientras la Alcaldía vendía el derecho de dominio de un predio, del cual ya la parte demandante ostentaba la posesión, el comprador cedía una parte del mismo pero en una cesión que era legalmente obligatoria, no era para lo que la Alcaldía quisiera.
No es que el Comité de Ganaderos haya pagado dos veces por el mismo predio. A la señora REYES RAMIREZ le compraron la posesión, falsa tradición, mientras que al municipio le adquirieron la propiedad, en las condiciones ya señaladas. Mal puede entonces decirse que la cesión es contraria a la ley. Cualquier persona natural o jurídica que hubiera obtenido la titulación tendría que haberla hecho.
Incluso en la escritura 632 así se consigna: “AFECTACIONES Y CESIONES OBLIGATORIAS”, reiterándose en su cláusula SEXTA que el área cedida corresponde a la proyección de la calle 40 y por protección ambiental de la quebrada Usibar. Seguramente, sin poderse afirmar pues ninguno de quienes intervinieron en la negociación compareció a este proceso, la cesión se produjo también como parte de una negociación, no a título gratuito, pues no es posible equiparar el valor de un predio cuando se tiene solamente la posesión, al que adquiere cuando ya se tiene la propiedad.
Y ese hecho tiene que aquí se dio. Inclusive desde la cesión se habla de afectación. (…)” (carpeta 5 índice 14 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). j. Por medio de la escritura pública No. 887 del 7 de abril del 2021 se constituyó la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S. A. S.” en la que se estableció que “(…) tendrá como objeto principal, los diseños, implementación, construcción, administración, operación y exploración del Terminal de Transporte de Pasajeros por Carretera de Yopal (…).
En la referida escritura se estableció que, el 20% de la participación accionaria de la sociedad estaba en cabeza del MUNICIPIO DE YOPAL y el resto en poder de empresas privadas, entre estas la anteriormente mencionada RJC SERVICES S. A. S. (documento ESCRITURA PÚBLICA 0887 índice 17 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). Pág. 26 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 k. Por medio de la escritura pública No. 2404 del 13 de octubre del 2021 de la NOTARÍA SEGUNDA DE YOPAL se protocolizó el aporte en especie del predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76822 e identificado así “LOTE DE TERRENO MARCADO CON EL NÚMERO 4, CON UN ÁREA TOTAL DEL TRES HECTÁREAS (3 HAS), Ubicada en la carrera 5 número 34- 34 de Yopal Casanare (…)”de la sociedad RJC SERVICES S. A. S. a la aludida empresa de economía mixta, por valor de CATORCE MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($14.500.000.000).
Adicionalmente se señaló que, tales acciones se desarrollaron de conformidad con lo decidido por lo miembros de la junta directiva de la sociedad TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S. A. S. el 7 de octubre de ese mismo año. - documento ESCRITURA 2.404 índice 17 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI-. l. El 15 de marzo del 2022 la Asesora de Planeación del MUNICIPIO DE YOPAL expidió la licencia de construcción No. 1002202170 en favor de la empresa RJC SERVICES S. A. S. a través de la que la autorizó para adelantar el siguiente proyecto en el predio individualizado con el folio de matrícula inmobiliaria 470-76822: “(…) Obra nueva de Terminal de Transporte Terrestre de Yopal.
Edificación de dos (2) pisos de altura con carril de desaceleración sobre la carrera 5, plataforma de acceso, vía de servicio interno para transporte público, acceso para buses, patio operativo con parqueaderos y afectación de proyección vial (2.294 m2) contigua ronda de protección del caño Usibar. Administración Financiera (324,36 m2): En primer piso; recepción con baño privado, hall de acceso y escaleras.
En segundo piso; hall de acceso, área de trabajo, cafetería, oficina de abogado, oficina de calidad, dirección administrativa y financiera, baño de área de dirección, sala de juntas, comedor general, hall de gerencia, cuarto de sistemas, cuarto de monitoreo, baño hombres, baño mujeres, cuarto de aseo, terraza y sala de espera. Administración Operativa (452,85 m2): En segundo piso; hall de acceso, lobby, recepción, archivo, sala de reuniones, área de dirección operativa, enfermería, medicina preventiva, procedimientos, baño de administración, baño común, cámara de comercio, oficina de policía, sala de espera, área de aseo, zona de descanso conductores.
Pág. 27 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 Administración y Control (110,04 m2): En primer piso; Oficina de administración y control de dirección operativa, enfermería, hall de oficinas, pasillo, oficina de monitoreo, oficina de policía. Área comercial y locales (1347,08 m2): En primer piso; catorce (14) locales comerciales, cuatro (4) salas comerciales dotadas para mobiliario, control de ingreso a la sala de espera.
Área locales y plazoleta de comida (176,42 m2): En primer piso; ocho (8) locales comerciales, zona infantil, plazoleta de comidas, batería de baños para mujeres y batería de baños de hombres, baños discapacitados, zona de control de ingreso, insumo baños, cuarto de aseo, sala de descanso, y caracolera. Sala de espera y plazoleta de comidas (420 m2): En primer piso;
Sala de espera con 420 m2, hall de acceso, plataforma de ascenso, estación de servicio, cuarto de basura, área PTAR y cuarto de máquinas. Plataformas de descenso y parqueaderos (4853,19 m2): En primer piso; plataformas de ascenso y descenso, control de entradas de buses, control de salida de buses, vías internas y circulación. Espacio Público y Áreas exteriores (18573,12 m2): En primer piso; ciento sesenta (160) parqueaderos de motos, cincuenta (50) parqueaderos de carro, treinta (30) parqueaderos para taxis y servicio público, veinte (20) parqueaderos para buses.
Dos (2) celdas de ascenso y descenso para buses, patio operativo con capacidad de veintidós (22) parqueaderos de buses. (…)” (fls. 204 a 231 ítem 2 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). m. El 18 de julio de 2022 la REGISTRADORA PRINCIPAL DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL certificó que: - El predio ubicado en la carrera 5 No. 34 – 34 Lote 4 del MUNICIPIO DE YOPAL cuenta con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76822 y se desprendió de uno de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-15291. - El derecho de dominio del bien raíz que cuenta con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76822 fue transferido como aporte en especie por la empresa RJC SERVICES S. A. S. a la sociedad TERMINAL DE TRANSPORTE DE YOPAL S. A. S. mediante documento privado que se elevó a la escritura pública No. 2404 del 13 de octubre de 2021 de la NOTARÍA SEGUNDA DEL CÍRCULO DE YOPAL (documento certificado especial de pertenencia ítem 17 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
Pág. 28 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 n. En escritura pública del 20 de septiembre del 2023 extendida en la NOTARÍA SEGUNDA DEL CÍRCULO DE YOPAL se declaró cancelada y sin efectos legales la escritura pública No. 2404 del 13 de octubre del 2021 respecto al aporte en especie del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 470-76822 por parte de la sociedad RJC SERVICIES S. A. S. a la tantas veces mencionada empresa de economía mixta, atendiendo lo decidido por la junta directiva de esta última el 9 de mayo del mismo año (índice 11 c. pruebas archivo 1 índice 3 SAMAI).
Pues bien, antes de avocarse al estudio de los motivos de disenso que expuso la parte apelante Sociedad TERMINAL DE TRANSPORTE DE YOPAL S. A. S. contra la sentencia que se profirió en primera instancia debe tenerse en cuenta que, en el conflicto en torno al cual se desarrolla el sub examine se mencionan tres predios diferentes que se identifican así: - Predio uno: Corresponde al denominado EL RODEO identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-15291 transferido por el MUNICIPIO DE YOPAL al COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL mediante escritura pública No. 632 del 15 de mayo del 2006. - Predio dos: Se trata del constituido por las zonas de cesión obligatoria del anteriormente mencionado bien raíz, establecidas en la cláusula sexta de la escritura del 16 de mayo del 2006 extendida ante la Notaría Primera del Círculo de Yopal e identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470 -76583 frente al que se profirieron las sentencias del Juzgado Primero Administrativo de Yopal dentro del radicado No. 850013333001-201300084-00 y de esta Corporación dentro del radicado No. 850013333001-201300084-01 del 9 de diciembre del 2013 y el 4 de marzo del 2015 respectivamente. - Predio tres: Corresponde al denominado LOTE 4 que se derivó de la división material del predio EL RODEO que el COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL llevó a cabo por medio de la escritura pública No. 2278 del 12 de junio de 2006 extendida en la Notaría 28 del Círculo de Bogotá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 470- 763822.
Este predio en el año 2015 fue adquirido a título de compraventa por la sociedad RJC SERVICES S. A. S. la que luego lo aportó a la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTES DE YOPAL S. A. S”, de la que es accionista, por medio Pág. 29 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 de la escritura pública No. 2404 del 13 de octubre del 2021, expedida por la NOTARÍA SEGUNDA DE YOPAL. 6.4 DECISIÓN CARGOS DE APELACIÓN: veamos entonces si con el material probatorio relacionado anteriormente se acreditan los cargos de apelación formulados por la sociedad demandada: a.- Indebida valoración probatoria: El juez omitió analizar y valorar la certificación expedida por la OFICINA DE REGISTRO E INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL que acredita el dominio pleno del inmueble aportado a la sociedad conforme lo prevé Ley 1579 de 2012.
En cuanto a la valoración de las pruebas allegadas al proceso el artículo 176 del C. G. P. prevé: “Artículo 176. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
(…)”. Atendiendo la norma en cita se establece que el Juez no puede analizar las pruebas de manera aislada sino que debe efectuar un estudio en conjunto del material probatorio que obre dentro del expediente de acuerdo con las reglas de la sana critica. Pues bien, revisadas las pruebas que se allegaron al proceso se encuentra que, el fallador de primera instancia en la providencia recurrida tuvo en cuenta el certificado de libertad y tradición del predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria No. 470-76822 a fin de determinar los negocios jurídicos que devinieron en la transmisión de su dominio, pero sin limitar la fundamentación de sus conclusiones a la información allí contenida pues la evaluó en conjunto con las demás pruebas legalmente aportadas al proceso, dando cumplimiento a la disposición normativa previamente transcrita, razón por la que este argumento no está llamado a prosperar. b.- Errónea interpretación sobre la naturaleza del predio: La sentencia parte del supuesto de que el bien identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. Pág. 30 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 470-76822 es baldío por lo que se encuentra por fuera del comercio, pese a que el mismo que se es privado, no cuenta con gravámenes ni limitaciones y ha sido objeto de negocios jurídicos válidos. c.- Aplicación indebida de precedentes: El juez fundamentó su decisión en la acción popular RAD No. 2013-00084 y en la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare del 4 de marzo de 2015 que se refirió respecto de un lote distinto (de 4 hectáreas) al aportado por la sociedad, por lo que no existe afectación directa ni indirecta. d.- Inexistencia de vulneración a derechos colectivos: No se configura quebrantamiento del principio de legalidad ni desviación del interés general, pues los actos jurídicos celebrados son válidos y corresponden a la jurisdicción ordinaria.
El estudio de los precitados cargos de apelación se efectuará de manera conjunta en atención a que comparten las razones que los soportan. Pues bien, revisada la sentencia de primera instancia calendada octubre 21 del 2024 proferida dentro del proceso de la referencia se determina que como fundamento de la trasgresión del derecho colectivo a la moralidad administrativa de los habitantes del MUNICIPIO DE YOPAL el Juez consideró: “(…) Conforme al análisis probatorio realizado en precedencia se corrobora que el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en fallos del 9 de diciembre de 2013 y 4 de marzo de 2015 respectivamente, emitidos dentro de la acción popular con radicado número 201300084, encontraron vulnerados los derechos colectivos a la protección del patrimonio público y la moralidad administrativa, a causa de la venta del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 470-15291 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Yopal realizada por el MUNICIPIO DE YOPAL al COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS DE YOPAL, con el fin de sanear la falsa tradición ya que se trataba de un baldío de la Nación, el que pasó a ser de su propiedad, mediante la escritura púbica No. 632 de 2006, previa autorización emitida por el Concejo Municipal de Yopal a través del Acuerdo 24 de 2001.
Nótese que de la matrícula inmobiliaria No. 470-15291 al autorizarse la subdivisión del predio en 5 lotes, el No. 4 le correspondió el FMI No. 470-76822, con una extensión aproximada de 3 Hectáreas, ubicado en la carrera 5 No. 34 - 34 de Yopal. Pág. 31 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 Ahora bien, en el fallo judicial del 4 de marzo de 2015 el H. Tribunal Administrativo de Casanare, obrando como juez constitucional y garante de los derechos colectivos de la comunidad, ordenó al MUNICIPIO DE YOPAL interponer “el medio de control judicial a que haya lugar contra el Acuerdo 24 de 2001, expedido por el Concejo de Yopal y contra la escritura pública 632 del 12 de mayo de 2006 de la Notaría Primera del Círculo de Yopal, en su integridad”, época para la que se conocía que el COMITÉ REGIONAL DE GANADEROS había acudido a la jurisdicción ordinaria a fin de solicitar la nulidad de la precitada escritura porque consideraba que la donación de las 4 hectáreas que había quedado pactada estaba viciada de nulidad.
Sin embargo, a la fecha de la emisión de este fallo no se conoce que el ente territorial haya cumplido con la orden judicial, sin que sea de recibo para este despacho que el proceso promovido por el comprador del inmueble tenga los efectos de cosa juzgada material en relación a los cuestionamientos advertidos en la acción popular antes identificada.
(…) Bajo esta realidad judicial, no era procedente aceptar como aporte de los socios comerciales elegidos por el MUNICIPIO DE YOPAL para la conformación de la Sociedad de Economía Mixta TERMINAL DE TRANSPORTE DE YOPAL S.A.S. el pago del capital autorizado a través del aporte en especie mediante la cesión del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 470-76822, que si bien el título escriturario del año 2006 no había sido anulado judicialmente, desde la perspectiva de la jurisdicción constitucional tenía reparos y sobre el cual se habían impartido órdenes encaminadas a la protección de los mismos derechos colectivos que se invocan en este medio de control, las cuales no podían desconocerse y desobedecerse.
(…) Por lo anterior, encuentra probada la omisión o abstención imputable a la administración municipal de Yopal como accionista de la sociedad de economía mixta TERMINAL DE TRANSPORTE DE YOPAL S. A. S. el no haber actuado diligentemente en tanto, no realizó un real y exhaustivo examen jurídico de los títulos del bien mencionado para así evitar su incorporación como pago en espacio al patrimonio social, desconociendo la orden judicial que tiene los efectos de cosa juzgada en relación a la protección del patrimonio público, lo que exigía una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de la misma, circunstancia que no ocurrió en este caso.
Es decir, que la conducta esperada era la negativa o el voto desfavorable por parte del MUNICIPIO DE YOPAL en la asamblea de accionistas donde se aprobó la propuesta de negociar el precitado inmueble y se facultó al representante legal de la compañía para la suscripción de la respectiva escritura; y, en caso de haberse aprobado por mayoría por los Pág. 32 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 accionistas, estaba en la obligación impugnar judicialmente la decisión, pero de forma contraria, votó afirmativamente sin realizar reparo alguno. De igual forma, la sociedad de economía mixta demandada, por su condición de ente descentralizado de carácter municipal, estaba en la obligación de evitar que entrara a su patrimonio un bien inmueble como pago del capital suscrito por los socios privados, en las condiciones anotadas.
(…) Ahora bien, en lo que respecta a la moralidad administrativa, como derechos colectivos considera el Despacho que se encuentra amenazado, por las accionadas, quienes de manera negligente y descuidada no actuaron conforme a sus deberes funcionales y afectaron la buena administración, comprometiendo el interés general de la comunidad a la cual deben servir.
Aunado a lo anterior, se encuentra comprometido el principio de legalidad al desconocer el carácter de bien público el inmueble que se aceptó como aporte a la sociedad de economía mixta y omitir acatar las órdenes judiciales existentes, y con su anuencia la función pública no ha cumplido su cometido constitucional que es estar al servicio del interés general, a contrario sensu se percibe que privilegiaron el interés particular.
(…)”-fls. 40 y 41 ítem 61 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI-. Por su parte, este Tribunal en el fallo de segunda instancia que profirió el 4 de marzo de 2015 dentro del radicado No. 850013333001-201300084-01 señaló: “(…) De donde tiene que concluirse que en la época en que se produjeron el Acuerdo 24 del 2001 y la escritura pública 0632 del 12 de mayo de 2006 de la Notaría Primera del Círculo de Yopal, *ya no era factible que el municipio enajenara el bien que la Nación le transfirió*, ni siquiera mediante el pago del precio real o comercial que entonces correspondiera, porque en virtud de la Ley 388 de 1997 se incorporó al patrimonio municipal *pero únicamente para destinarlo a alguno de los fines urbanísticos* autorizados por el ordenamiento territorial municipal.
Si la Administración establece que el inmueble no es compatible con los usos y fines previstos en estos estatutos legales, podrá enajenarlo *previa licitación pública* y conforme al *precio comercial oficialmente determinado* igualmente con acatamiento del sistema de fuentes. Ya no puede invocarse el tratamiento privilegiado de la Ley Tocaima”, ni eludir el proceso concursal; menos, entregarse la propiedad pública por un precio eventualmente irrisorio.
Queda así respondido el primer problema jurídico: Yopal carecía de competencia para enajenar discrecionalmente el bien a favor de un particular escogido libremente por la autoridad municipal y, por consiguiente, existe *objeto ilícito* en el Pág. 33 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 contrato de compraventa aludido, tanto por preterisión del procedimiento, como por sustraer un bien público del patrimonio municipal, sin que se haya determinado que no cumple los requerimientos del ordenamiento territorial vigente cuando se realizó la operación; o el nuevo POT, según fuere el caso.
Dicho vicio no puede subsanarse por el simple paso del tiempo, ni por la omisión de las autoridades. Pese a que el marco abstracto y algunas de las particularidades concretas ya reseñadas podrían ser suficientes para ocuparse de *toda la venta*, esto es, de la totalidad del predio objeto de la enajenación irregular que hizo Yopal a un particular, la sentencia popular sustitutiva contraerá sus efectos al área presuntamente *donada* a la Administración, esto es, a las cuatro hectáreas a que aludió la de primer grado, pues así lo ordenó la sentencia de tutela que aquí y por este medio se acata.
(…) 5.2.3.4 Determinado que un bien público del municipio de Yopal fue enajenado de manera irregular, es palmario que se configuró un deterioro del patrimonio estatal. Por ello el Tribunal, en cumplimiento de sus deberes como juez popular de segundo grado pero sin desbordar las limitaciones del recurso único, adoptará determinaciones de fondo para hacer volver las cosas al estado anterior respecto de las cuatro (4) hectáreas objeto de la disputa debatida en primera instancia, con carácter preventivo, mientras el juez natural del contrato provee acerca de la validez del contrato y de las restituciones mutuas a que haya lugar, como luego se precisará. (…)” (negrillas y subrayado fuera del texto original).- documento 85001333300120130008400-C5 ítem 6 c. pruebas archivo 1 índice 3 SAMAI).
Por otra parte, sobre la trasgresión al derecho colectivo de la moralidad administrativa y al principio de congruencia en el marco de las acciones populares el H. Consejo de Estado ha enseñado: “(…) De otra parte se precisó que la moralidad administrativa tiene una doble naturaleza, por cuanto es al mismo tiempo un principio de la función administrativa, consagrado así desde la misma Constitución Política y un derecho colectivo susceptible de protección mediante acción popular.
Se reiteró que la determinación de la vulneración de la moralidad administrativa no puede depender de la “concepción subjetiva” del juez sino que debe estar relacionada con “la intención o propósito que influye el acto frente a la finalidad de la ley”. Al respecto, se manifestó: Pág. 34 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 “…En esa dirección y para la comprensión del motivo del actuar del funcionario, sirven como parámetros la desviación de poder; el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa; la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal; la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función…”.
Sin embargo, se aclaró que: “…La moralidad administrativa está ligada al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, ésta, determinada por la satisfacción del interés general. Ese interés general puede tener por derrotero lo que la Constitución Política enseña como fines esenciales del Estado, es decir, cuando quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares y guiado por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas, se puede señalar tal comportamiento como transgresor del derecho colectivo a la moralidad pública.
Y es colectivo, porque en un Estado Social de Derecho administración y administrados, es decir, la comunidad en general tiene derecho a que los servidores que cumplen la función administrativa realmente lo hagan guiados por el principio de moralidad, que se repite, es conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y transparencia. Así las cosas, el bien jurídico tutelado por la acción popular es la moralidad administrativa o, lo que es lo mismo, la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa mediante el actuar recto y honesto en el desarrollo de sus actuaciones…”.
Además, se estableció que son dos los elementos necesarios para que se configure una violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa: uno objetivo y otro subjetivo, los cuales se definieron así: “…Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho.
(i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública. El acatamiento del Pág. 35 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública…” Esto quiere decir, que: “…si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo.
Son esos escenarios los propios para ejercer el control jurisdiccional de la legalidad administrativa”. (…) Respecto al elemento subjetivo se precisó que (…) Esto es, “…esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero”.
Adicionalmente a estos elementos se estableció que es necesario que el actor popular cumpla con una carga argumentativa en la demanda que demuestre la existencia de “una imputación directa, seria y real de conductas que afecten el ordenamiento jurídico y que atenten contra la moralidad administrativa. Así las cosas, en el entendido de esta Sala para que exista una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa no sólo se requiere que se quebrante el ordenamiento jurídico, sino que además se debe evaluar el comportamiento del funcionario para determinar si el mismo se apartó o no de los fines de la función pública.
(…) Pág. 36 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 No obstante, se ha dejado claro que el principio de congruencia sí aplica en materia de acciones populares así: “La Sala tiene determinado que el juez popular también debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar todo fallo judicial, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento), aunque -también lo ha resaltado- en sede popular no reviste el carácter absoluto que por regla general tiene, en razón de la naturaleza de la acción y al particular carácter de los derechos objeto de amparo.
En cuanto hace específicamente a la causa petendi esta Sala recientemente señaló que el fallador en sede popular, no obstante sus amplios poderes, tiene restricciones fundadas en el respeto al debido proceso, pues aunque puede pronunciarse sobre el curso que los hechos vayan tomando mientras se tramita el proceso, lo que no le está permitido es invocar otros hechos distintos a los expuestos en el escrito de demanda, pues ello nada menos que significa modificar motu proprio la conducta trasgresora en franca violación del derecho fundamental al debido proceso, a las garantías procesales y al equilibrio entre las partes, que en sede popular están expresamente protegidos por el artículo 5º de la ley 472.
De modo que, en punto de la causa petendi, el juez popular también debe observar el principio de congruencia (art. 305 CPC) según el cual la sentencia debe estar en consonancia con los hechos aducidos en la demanda que impone la imparcialidad del juez. Identidad jurídica entre lo resuelto y los supuestos fácticos invocados que impone la garantía del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.N.).
Principio de congruencia que si bien no reviste en sede popular los visos rígidos y absolutos que lo distinguen en procesos ordinarios, en todo caso la decisión final debe referirse al curso que vayan tomando los hechos y no se contrae exclusivamente a los indicados en el escrito de demanda, siempre y cuando -ha precisado la Sala- “la conducta que se sigue desplegando sea aquella acusada como trasgresora por el actor popular desde la demanda”18”.
(Se resalta). Es decir, esta posibilidad se ha limitado en el sentido de precisar que la protección adicional se debe relacionar con los hechos u omisiones que se invoquen como generadores del daño. (…)7”(negrillas y subrayado fuera del texto original). 7 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 15001-33- 31-001-2004-01647-01(SU)(REV-AP) Actor: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE TUNJA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Pág. 37 Popular Rad.
No. 850013333002-202200206-01 Con fundamento en lo anterior se establece que, en la parte motiva de la providencia cuestionada el a quo indicó que el MUNICIPIO DE YOPAL y la SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA “TERMINAL DE TRANSPORTE DE YOPAL S. A.S.” desconocieron que a través de las sentencias proferidas en por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y por esta Corporación en el radicado 2013- 00084 se señaló que, la enajenación del inmueble No. 1 (el identificado con matrícula inmobiliaria No. 470-15291) transgredió los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa por lo que, como el predio No. 3 (el identificado matrícula inmobiliaria No. 470-763822) se desprendió de este, no podía ser aportado a la sociedad de economía mixta por parte de los socios privados del referido ente territorial.
No puede dejarse de lado que en el fallo expedido por este Tribunal el 4 de marzo del 2015 se especificó que, el amparo de los colectivos aludidos únicamente cobijaba la defensa del predio No. 2 (el individualizado con el número de matrícula inmobiliaria 470-76583) que también se desprendió del No. 1, de mayor extensión, que dio origen al inmueble No. 3, que ocupa la atención de la Sala, en la medida que correspondía a un predio ubicado en la zona de expansión urbana de la ciudad por lo que se trataba de un bien baldío del municipio demandado en virtud de lo previsto por la Ley 388 de 1997, por lo que le asiste razón a la parte recurrente en lo que a este aspecto concierne.
Sin embargo, tal como lo señaló esta Corporación en la sentencia mencionada, las falencias en la transmisión del derecho de dominio del predio No. 2 (identificado con el folio de matrícula 470-76583) se desprendieron de las de la del predio No. 1 (individualizado con el número de matrícula inmobiliaria 470- 15291) del que este se derivó, que es el mismo del que se separó el predio No. 3 (identificado con el número de matrícula 470-763822), razones que expuso el actor popular y por las que los cuestionamientos sobre la forma como el predio No. 2 (identificado con el folio de matrícula 470-76583) salió del dominio del MUNICIPIO DE YOPAL e ingresó al de los actores privados también son predicables frente a la enajenación del predio No. 3 (identificado con el número de matrícula 470-763822).
Pág. 38 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 Por lo anterior y considerando que el proceso RAD. No. 850013333001201400221008, a través del que se demandó la nulidad del Acuerdo No. 024 del 7 de septiembre de 2001 proferido por el MUNICIPIO DE YOPAL no cuenta con una decisión de fondo, pero que la protección de derechos colectivos procede ante el peligro o amenaza de su vulneración, las entidades demandadas debieron abstenerse de autorizar el aporte en especie antes aludido en la medida que ello podría conllevar a que la SOCIEDAD DE RJC SERVICES S. A. S. se beneficiará de tal medida en detrimento de los intereses de los habitantes de la precitada entidad territorial toda vez que existe la posibilidad de que el predio No. 3 (identificado con el número de matrícula 470- 763822), en torno al que se desarrolla el sub examine, sea de naturaleza pública, lo que implica que estos cargos de apelación no prosperan, pero por las razones aquí expuestas. e.- La sociedad recurrente considera que carece de coherencia que aunque en el fallo de primera instancia se encontró configurada la carencia actual de objeto por hecho superado, se declare que esta y el MUNICIPIO DE YOPAL vulneraron el derecho a la moralidad administrativa de los habitantes de esa ciudad: al respecto el tribunal de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativa ha indicado que: “(…) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos.
(…)”9 De esta manera se advierte que, pese a que en el trámite procesal de primera instancia desapareció la circunstancia que afectó el derecho colectivo a la moralidad administrativa, esto no tenía como consecuencia que el Juez Constitucional se viera impedido para analizar y declarar la referida amenaza o vulneración, como tampoco para disponer la remisión de copias a los entes de control para que determinaran si los funcionarios públicos involucrados en las actuaciones analizadas incurrieron en responsabilidad fiscal, disciplinaria y/o penal, por lo que tampoco le asiste razón respecto de este argumento. 8https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=850013333001201400221008500133 9 CONSEJO DE ESTADO, Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO.
Fecha: 4 de septiembre de 2018. Radicación número: 05001-33-31-004-2007-00191-01(AP)SU. Actor: BERNARDO ABEL HOYOS MARTÍNEZ. Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, PALACIO DE LA CULTURA. RAFAEL URIBE URIBE DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN. Pág. 39 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 De esta manera, la Sala confirmara la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 21 de octubre de 2024. 8.- DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO Respecto de este punto se tiene que, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 prevé: “ARTICULO 38.
COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” (énfasis adicional) El H. Consejo de Estado en Sentencia de Unificación y en cuanto a la condena en costas en acciones populares, expresó: “(…) 6.4.1 Reglas de unificación 163.
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 164.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 166.
Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la Pág. 40 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.
Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
(…)”10 Así las cosas, resulta claro que del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 se desprende el reconocimiento de costas procesales, las cuales en concordancia con el artículo 361 del Código General del Proceso incluyen las expensas, gastos y agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, se sujetarán a las reglas del artículo 365 del Código General del Proceso y se liquidarán conforme lo dispone el artículo 366 ibidem; y, como en el sub examine no existe prueba que se hubieren causado costas y agencias en derecho en esta instancia, no se condenará a la parte vencida.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 10 CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN. Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Agosto 6 de 2019. Radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU.
Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA. Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA. Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL – ACCIÓN POPULAR Pág. 41 Popular Rad. No. 850013333002-202200206-01 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 21 de octubre de 2024, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 156) Notifíquese y cúmplase. INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado