REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-3333-001-2022-00222-01 Medio de control: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Parte Demandante: JORGE EZEQUIEL GARZÓN Parte Demandada: MUNICIPIO DE PORE Asunto: Defensa del Patrimonio Público – Moralidad administrativa – Proyecto de construcción de una plaza de mercado – Empréstito – Principios probatorios de la demostración de la amenaza – Carga de la prueba Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Jorge Ezequiel Garzón contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 18 de septiembre de 2025, que denegó la protección solicitada. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. En nombre propio, el señor Jorge Ezequiel Garzón solicitó la protección de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa, presuntamente vulnerados por el municipio de Pore, en cuanto a que la señora alcaldesa del municipio, en uso de facultades extraordinarias, según el Acuerdo 005 de 2022, comprometió recursos públicos para la construcción e interventoría de la plaza de mercado, sin contar con una debida planeación y estructuración de la eventual obra pública. 2.2.
En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. La Alcaldesa Municipal de Pore, Cristina Guarnizo Tibaduiza, estructuró y radicó ante el Concejo Municipal el proyecto de acuerdo número 005 de 4 de agosto de 2022, el cual buscaba que se le autorizara para realizar operaciones de crédito público hasta por ocho mil millones de pesos ($ 8.000.000.000,00).
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 2 2.4. Posteriormente, el 12 de agosto de 2022, la Alcaldesa solicitó modificar el artículo 1 del proyecto de acuerdo 005 para limitar las facultades a autorizarla a realizar operaciones de crédito público por un término no superior a cinco meses y hasta por la suma de $ 7.510.547.719,00, pagaderos a 10 años, con destino únicamente al proyecto de la "construcción e interventoría de la plaza de mercado de Pore". 2.5.
En el trámite del debate en el Concejo Municipal, la comunidad manifestó su inconformidad con la iniciativa, lo cual quedó documentado en el acta de sesión Número 059 del 23 de agosto de 2022 y reseñado por los medios de comunicación de la región. 2.6. El 23 de agosto de 2022, el Concejo Municipal de Pore aprobó el acuerdo Municipal Número 005; el 25 de agosto de 2022, la Alcaldesa Municipal sancionó y publicó el acuerdo. 2.7.
Ante la molestia comunitaria, el accionante solicitó un concepto técnico en finanzas públicas a la doctora Gloria Nelly Chaparro Pineda, quien emitió un concepto señalando varias falencias en el trámite del acuerdo 005 de 2022, incluyendo la infracción al principio de unidad de materia y la ausencia de: estudio económico que demostrara la utilidad de las obras, autorización de endeudamiento en el Plan de Desarrollo, concepto del Departamento Nacional de Planeación (DNP), relación y estado de la deuda pública, costo fiscal, análisis de inversión social, calificación de riesgo, sustentación de que la operación de crédito no afectaba el marco fiscal de mediano plazo, registro del proyecto en el banco de proyectos, copia del acta del Comité de Hacienda, y registro del proyecto de inversión. También señaló que el artículo segundo del acuerdo conculcó el artículo 345 Superior al autorizar a la Alcaldesa a hacer un empréstito y modificaciones presupuestales. 2.8.
El 22 de septiembre de 2022, el accionante presentó un derecho de petición a la Alcaldesa, solicitándole abstenerse de ejecutar el acuerdo 005 debido a las deficiencias y constituyéndola en renuencia, y solicitando diversa documentación (licencia de construcción, Plan de Desarrollo, contrato de consultoría, estudios de suelos, certificación de cartera por cobrar, monto de intereses proyectados, ingresos por arriendos de la plaza actual, estudio financiero/socioeconómico y de patología, entre otros). 2.9.
El 13 de octubre de 2022, la Alcaldesa Municipal de Pore emitió respuesta, indicando que el acuerdo 005 de 2022 se tramitó de acuerdo a la normatividad y no se pronunció sobre las apreciaciones personales del accionante, lo que se entendió como cumplido el requisito de constitución en renuencia de la entidad accionada. 2.10. Al revisar la información remitida por el municipio, el accionante encontró que: 2.11.
El municipio no realizó una consultoría propia para los estudios y diseños de la obra, sino que estos fueron donados por un particular (Jhon Erikson Barriga Maciado), respecto del cual se desconoce su idoneidad y ante el cual el ente territorial no tenía forma jurídica de reclamar por errores o exigir ajustes. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 3 2.12.
El Municipio no efectuó (directamente o por contrato) un estudio de patología de la plaza actual, sino que este estudio también fue donado por otro particular (Diego Fernando Vengas Rivera), lo que generaba el mismo riesgo en cuanto a idoneidad y garantías. 2.13. El municipio no tenía previsto ni tomó en consideración los costos de operación y mantenimiento mensuales de la nueva plaza de mercado, lo que representaba un riesgo de que se convirtiera en un "elefante blanco". 2.14.
El municipio de Pore no tenía previsto quién tomaría en arriendo o concesión la nueva plaza, y el estudio socioeconómico era superficial y no garantizaba que los vendedores informales pudieran o estuvieran dispuestos a usar los espacios asumiendo los costos. 2.15. Antes de solicitar el préstamo, el municipio debió hacer un esfuerzo administrativo para recaudar la cartera pendiente de cobro, que ascendía a $ 2.175.714.263,00. 2.16.
El Plan de Desarrollo 2020-2023 previó que la construcción de la plaza se financiaría mediante la gestión de recursos ante el departamento de Casanare, por lo que acudir a un crédito que terminarían pagando las tres administraciones siguientes, era contrario al programa de gobierno. 2.17. La Alcaldesa pretendía endeudar al municipio por 10 años, con un periodo de gracia de 36 meses, lo que significaba que su administración no pagaría ni un solo peso del crédito, afectando presupuestalmente a los tres gobiernos siguientes. 2.18.
El accionante argumentó que estos hechos vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. Municipio de Pore 3.1.1. El Municipio de Pore, al contestar la demanda, se opuso a l las pretensiones del accionante y solicitó que la acción popular fuera denegada.
La entidad excepcionó ausencia de vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, sosteniendo que sus actuaciones se ajustaron al marco legal y que la decisión de contraer un empréstito obedeció a una necesidad imperiosa para la construcción de la nueva plaza de mercado, una obra de infraestructura pública esencial. 3.1.2.
En defensa de la eventual vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, el municipio rechazó la acusación de obrara irregularmente. Alegó que el Acuerdo Municipal número 005 de 2022 se tramitó con plena transparencia y legalidad conforme a la Ley 136 de 1994, incluyó su presentación, la revisión por la Comisión de Hacienda y Presupuesto y su aprobación por la mayoría del Concejo.
El municipio aclaró que la falta del concepto del Departamento Nacional de Planeación (DNP) no significó ilegalidad, puesto que la operación de crédito cumplió los límites Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 4 de endeudamiento de la Ley 358 de 1997, aspecto certificado por la Tesorería y la Secretaría de Hacienda municipal, demostrando la capacidad de pago del ente territorial. 3.1.3.
Respecto a la defensa del patrimonio público, la defensa argumentó que el crédito buscó precisamente proteger y preservar el patrimonio de los ciudadanos al reemplazar una plaza de mercado en deterioro inminente, garantizando así el derecho al goce de un espacio público seguro y funcional, y que la operación se adelantó dentro del marco fiscal de mediano plazo. 3.1.4.
En cuanto a los estudios, el municipio explicó que, si bien algunos estudios de diseño y patología fueron donados por particulares, estos fueron recibidos, revisados y ajustados por la Secretaría de Obras Públicas y la Secretaría de Planeación, recalcando que la responsabilidad final de la idoneidad técnica recaía en la administración municipal. 3.1.5.
Señaló que, aunque el Plan de Desarrollo previó la gestión de otros recursos, la imposibilidad de obtenerlos justificó la utilización del crédito público como el mecanismo legítimo para materializar el beneficio colectivo, asegurando que el empréstito no superaba la capacidad de endeudamiento y que las futuras administraciones podrían asumir la deuda. 3.1.6.
Finalmente, la administración negó la negligencia en la recuperación de la cartera morosa, detallando las acciones de cobro adelantadas, y sostuvo que la gestión de cobro y la ejecución de obras eran gestiones paralelas y no excluyentes. El municipio concluyó que sus acciones fueron transparentes, ajustadas a derecho y tuvieron como único fin el bienestar general, desvirtuando así la vulneración de los derechos colectivos.
IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 18 de septiembre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Remitir copia de la demanda, del auto admisorio – si aún no se ha hecho- y de este fallo, a la Defensoría del Pueblo, en atención a lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998”. 4.2. Para llegar a la referida decisión, el a quo expuso los siguientes argumentos: 4.3. Inició su análisis reiterando que la acción popular tenía un carácter preventivo y se enfocaba en la protección de derechos colectivos, sin constituir un medio de control de legalidad o conveniencia de los actos administrativos, como el Acuerdo Municipal número 005 de 2022.
La controversia central se limitó a determinar si la autorización de endeudamiento para la construcción de la plaza de mercado vulneró la moralidad administrativa y el patrimonio público. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 5 4.4.
En el análisis del caso concreto, estableció que el trámite del Acuerdo 005 ante el Concejo cumplió con las normas de procedimiento, publicidad y debate requeridas. 4.5. Respecto a la ausencia del concepto previo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), consideró que esta no representó una irregularidad de carácter moral o legal insubsanable, puesto que la Ley 358 de 1997 exigía que la capacidad de endeudamiento fuera certificada por la Secretaría de Hacienda y Tesorería del Municipio, lo cual se demostró en el expediente. 4.6.
Además, el a quo desestimó la supuesta violación al principio de unidad de materia al verificar que, aunque el proyecto inicialmente incluyó dos obras, fue modificado para dedicar la totalidad del empréstito, dentro del plazo autorizado, exclusivamente a la plaza de mercado, ajustándose así a la naturaleza y el objeto de la autorización. 4.7.
En cuanto a la defensa del patrimonio público, el fallo determinó que la decisión de contraer la deuda se enmarcó dentro de las competencias discrecionales de la Administración, persiguiendo un fin de interés público como la renovación de una infraestructura esencial. Frente a la crítica de que los estudios técnicos fueron donados, el Juez estimó que el hecho de que se obtuvieran a título gratuito no invalidó su contenido, puesto que la administración municipal, a través de sus secretarías, los revisó, avaló e hizo responsable de su idoneidad técnica y financiera.
Argumentó que la donación no significó una falta de planeación, sino una forma legítima de allegar información técnica que la administración municipal apropió bajo su responsabilidad. 4.8. Respecto a la afectación de las futuras administraciones por el plazo de 10 años del empréstito, el a quo juzgó que los proyectos de infraestructura a gran escala solían requerir períodos de amortización que superaban el cuatrienio de un gobierno, siendo lo relevante que la operación respetara los límites de endeudamiento legalmente fijados y la capacidad de pago del municipio, lo cual se cumplió. 4.9.
Finalmente, consideró que la existencia de cartera morosa y las acciones para su cobro eran procesos paralelos a la gestión del crédito y que la una no condicionó, ni excluyó a la otra. Concluyó así que, las inconformidades presentadas por el accionante se refirieron a la conveniencia técnica y financiera de la obra, asuntos que escapaban al ámbito de protección de los derechos colectivos y debieron resolverse en el debate político y democrático.
V. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1. El accionante, al sustentar el recurso de apelación, argumentó que el a quo se equivocó al negar el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. 5.2. Sostuvo que, el juez erró al considerar que el trámite del Acuerdo 005 se ajustó a la moralidad administrativa, desconociendo que la modificación del proyecto inicial y la omisión del concepto previo del Departamento Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 6 Nacional de Planeación (DNP) representaron graves fallas en la transparencia y en la debida planeación del endeudamiento, que afectaron el debate democrático. 5.3.
Enfatizó que el a quo se equivocó gravemente al avalar la defensa del patrimonio público, pues no le dio la trascendencia necesaria al hecho de que los estudios técnicos y de patología de la obra fueron donados por particulares. Alegó que esta circunstancia impidió al municipio contar con garantías contractuales o la capacidad de exigir responsabilidad por la idoneidad y calidad de los estudios, poniendo en riesgo la inversión de más de $7.500 millones, al basar una mega obra en soportes técnicos inciertos. 5.4.
A su juicio, el a quo confundió el control de legalidad con el amparo de los derechos colectivos, ya que la demanda se centró en la inmoralidad de endeudar a tres futuras administraciones por 10 años sin demostrar la viabilidad financiera ni la rentabilidad social y económica de la nueva plaza, ni tener previstos los costos de operación y mantenimiento, lo que incrementó la amenaza de convertir el proyecto en un "elefante blanco". 5.5.
Por último, reiteró que el a quo restó importancia a la inacción del municipio en la recaudación de una cartera morosa que superaba los dos mil millones de pesos, considerando que esta omisión probó la falta de diligencia administrativa y afectó directamente el patrimonio público, demostrando que el municipio no agotó las opciones menos gravosas antes de recurrir al crédito.
VI. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 20 de noviembre de 2025, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2. Por providencia de 25 de noviembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. 6.3. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4.
Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de raigambre constitucional por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 16 de la Ley 472 de 1998 y 153 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
VII. CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico 7.1.1. De acuerdo al recurso de apelación presentado por la parte demandante, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia de acciones populares, el problema jurídico a resolver Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 7 consiste en determinar si hay lugar o no a revocar la sentencia dictada por el Juzgado Primero del Circuito de Yopal el 18 de septiembre de 2025. 7.1.2.
De acuerdo con los cargos presentados por los apelantes, la Sala analizará: i) la defensa del patrimonio público y el límite de la acción popular; ii) la moralidad administrativa, sus requisitos y su configuración; iii) el daño y la amenaza en el ámbito de protección de los derechos e intereses colectivos. 7.2. Límite del recurso de apelación 7.2.1.
Si bien se trata de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, en sede constitucional el juez está facultado para abordar, no solo los reparos planteados en contra de la decisión del a quo, sino para examinar la órbita de protección del derecho colectivo si este se ve amenazado, por lo que la competencia de este Tribunal es amplia en este sentido. 7.3.
La defensa del patrimonio público y el límite de la acción popular 7.3.1. El artículo 4 de la Ley 472 de 1998 establece los derechos colectivos, de manera no taxativa, en los siguientes términos: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) e) La defensa del patrimonio público; (…) Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley” (resaltado fuera de texto). 7.3.2. Esta norma desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, en cuanto a la protección de derechos de “tercera generación”, no limitados a los descritos en la Carta Política, sino también a las leyes y a los tratados internacionales debidamente ratificados, confiriendo un amplio espectro o marco de acción en cuanto a la intervención judicial y el control ciudadano sobre estos derechos de común interés y de eminencia preventiva. 7.3.3.
El Consejo de Estado unificó jurisprudencia en cuanto a la definición y alcance del derecho en cuestión, atendiendo a la necesidad de determinarlo, a falta de un criterio estándar: “92. De lo expuesto, la Sala Especial puede deducir que no existe una definición precisa de lo que debe entenderse por patrimonio público sino más bien un esbozo de su contenido, a partir de los bienes, derechos e intereses que le sirven al Estado para el cumplimiento de sus fines.
En consecuencia, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 8 procederá a definirlo dada su incidencia sustancial en el alcance de garantía colectiva a la defensa del patrimonio público.
(…) 121. De todo lo expuesto, es posible establecer que la noción tradicional del patrimonio público se ha acrecentado con nuevos componentes que tienen que ver con bienes, expresiones o valores que son integrados a la vida jurídica dada su importancia sociopolítica o económica y por su contenido e implicación universal. En este orden, la Sala Especial considera necesario definir lo que se entiende por patrimonio público incorporando a su concepto tradicional esos nuevos valores tangibles e intangibles. 122.
En criterio de la Sala Especial de decisión, el patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, conforme a la legislación positiva. En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente.
(…) 125. Posteriormente, en la sentencia de la Sección Primera del 6 de noviembre de 2013, esa Sala retomó el mismo concepto y se explicó que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público tiene naturaleza dual, toda vez que «de un lado puede hablarse de una dimensión subjetiva, la cual le otorga el calificativo de derecho y que conlleva la posibilidad de que cualquier ciudadano pida su protección mediante la acción popular; de otro, una dimensión objetiva o de principio que se traduce en la obligación de las entidades públicas de gestionarlo de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución y cumpliendo la legalidad presupuestal vigente».
(…) 139. De lo expuesto, la Sala Especial deduce que la protección del Patrimonio Público propende porque «los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales». Así las cosas, la regulación legal de la defensa del Patrimonio, tiene una finalidad garantista, «la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia, toda la actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la Acción Popular».
Para el Consejo de Estado, «el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa [ ]». 140. De conformidad con los criterios jurisprudenciales expuestos, que se prohíjan en esta providencia y precisado el concepto de lo que se de entender por patrimonio público, la Sala especial concluye que la garantía colectiva a su defensa propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 9 la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento”1. 7.3.4.
A partir de lo expuesto, la evaluación en esta sede del derecho de defensa del patrimonio público implica: i) protección normativa; ii) componente subjetivo (derecho de acción) y componente objetivo (deber de debida gestión); iii) legalidad presupuestal; y iv) cumplimiento de los fines estatales. 7.3.5. Ahora bien, otro prolegómeno relevante es el alcance que tiene la acción popular (protección de derechos e intereses colectivos, a partir de la Ley 1437 de 2011), cuando la vulneración deviene de decisiones adoptadas mediante actos administrativos. 7.3.6.
Como bien lo señaló el a quo, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 13 de febrero de 20182, adoptó como tesis que, si bien el juez natural de la controversia frente a actos administrativos es el de lo contencioso administrativo, a través de los mecanismos de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, ello no imposibilita que, en el marco de la acción popular, el juez de esta causa pueda intervenir al hallar prueba de la vulneración de derechos e intereses colectivos. 7.3.7.
Pero esta intervención judicial tiene como límite la imposibilidad de anular los actos, lo que sustrae de su análisis el juicio de legalidad que compete al juez contencioso. Esto porque la discusión difiere en su forma y en la eventual adopción que se tome al respecto: “52. En este caso, pese a que desde la órbita del juez ordinario el acto sea considerado conforme al ordenamiento jurídico, podría suceder que el juez de la acción popular ordene la inaplicación, interpretación condicionada o suspensión de los efectos de aquel, total o parcialmente, mientras se supera la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuyo amparo se invoca. 53.
Ambas decisiones lejos de ser contradictorias, son complementarias, porque cada juez actúa bajo una órbita, óptica, reglas y principios diferentes: el uno en sede de legalidad abstracta o subjetiva, mientras que el segundo en sede de protección de intereses y derechos colectivos”. 7.3.8. De acuerdo con esta breve, pero necesaria, exposición, se justifica el juicio del juez constitucional, bajo la condición de que su decisión se adopte en cuanto a la amenaza de los derechos colectivos y no se consume la salida del acto del tráfico jurídico. 7.3.9.
Ahora bien, el actor ha enfatizado en el hecho de que la expedición del Acuerdo número 005 de 2022 del Concejo Municipal de Pore, por el que se autorizó a la alcaldesa municipal la realización de operaciones de crédito público para financiar el proyecto de construcción e interventoría de la Plaza 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala Décima Especial de Decisión. Sentencia de Unificación en Revisión Eventual de Acción Popular con radicado 73001-33-31-006- 2008-00027-01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Providencia de 13 de febrero de 2018 en acción popular con radicado 25000231500020020270401. C.P. William Hernández Gómez.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 10 de Mercado del municipio, supone un riesgo para el patrimonio público, en tanto dicho proyecto no era viable. 7.3.10. Un primer reparo en la sustentación del recurso tiene que ver con que el a quo determinó, erradamente, que la adquisición de diseños y estudios de patología a título de donación constituían vulneración al principio de planeación e impedían determinar la responsabilidad de quien presentó dichos análisis. 7.3.11.
Al expediente se aportaron los documentos con los cuales la Alcaldía de Pore contestó a la petición del actor de 22 de septiembre de 20223, particularmente uno suscrito por el señor Diego Fernando Venegas Rivera, en el que efectúa donación, en términos del artículo 1443 del Código Civil, al municipio de Pore, del “DIAGNÓSTICO ESTRUCTURAL, ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD SÍSMICA Y ANÁLISIS PATOLÓGICO, EN LAS OBRAS EXISTENTES, PLAZA DE MERCADO EN EL MUNICIPIO DE PORE CASANARE”. 7.3.12.
Dicho estudio, que consta de sesenta y dos (62) páginas, contiene un análisis de la estructura de la plaza de mercado existente en el municipio, que conlleva a concluir que no es viable técnicamente reforzar la construcción, sino adelantar una demolición y elevar una nueva. 7.3.13. Este reproche particular no cuenta con la entidad suficiente para determinar que hay vulneración al interés colectivo de defensa del patrimonio público, porque refiere exclusivamente a un reparo de legalidad del acto, como es la violación presunta al principio de transparencia, pero no supera un análisis más allá del abstracto hacia un conclusión frente a la puesta en riesgo del erario, pues dicho estudio, en la forma en que se encuentra, al menos soporta técnicamente las condiciones de la estructura, sin que el actor hubiera probado las deficiencias alegadas, más allá de cuestionar el hecho de la donación y la eventual responsabilidad. 7.3.14.
Por otra parte, si bien el actor enfatizó que no buscaba la nulidad del Acuerdo número 005 de 2022 del Concejo Municipal de Pore, sino demostrar la inviabilidad del proyecto, lo cierto es que su actividad probatoria se limitó a acusar la legalidad de la actuación. 7.3.15. Es de anotar que utilizó como argumento en los alegatos de conclusión actuaciones posteriores de la actual administración municipal, por resolución que declaró el incumplimiento parcial del contrato de interventoría adjudicado para la construcción de la plaza y también aquella que confirmó la sanción de multa a la contratista, pues se habían dado retrasos en la obra.
No obstante, ello no significa que los estudios previos fueran errados, sino solo son indicativos de imprevistos contractuales, asuntos ajenos a esta acción. 7.3.16. El demandante pretendió sostener su premisa de inviabilidad del proyecto en el concepto que rindió la contadora pública y especialista en 3 Páginas 110-113, archivo “16_RECEPCIONMEMORIAL_017CONTESTAINTEGRA”, cuaderno primera instancia, SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 11 finanzas públicas Gloria Nelly Chaparro Pineda4, del que se extraen las razones por las que la profesional consideraba que existían falencias en el proyecto, al no contar con: “El estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujeción e los planes y programas que estén adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la deuda que se va a contraer. • La autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal, para lo cual es necesario que en el Plan de Desarrollo Municipal exista una norma expresa solicitando este endeudamiento. • El concepto del Departamento Nacional de Planeación — DNP; los conceptos del Departamento Nacional de Planeación - DNP se expedirán sobre la justificación técnica del proyecto y la alineación con el respectivo Plan de Desarrollo y las políticas sectoriales aplicables Así mismo, deberán verificar que el endeudamiento de las Entidades Estatales se encuentra en el nivel adecuado teniendo en cuenta su situación financiera y su proyección financiera.
Los conceptos emitidos por el Departamento Nacional de Planeación - DNP deberán establecer como mínimo la vigencia de estos y, en caso de ser procedente, el monto máximo a que se refiere dicho concepto Articule 2.2 1,6. Emisión de Conceptos. DECRETO NÚMERO 1575 de 2022. • La relación y el estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente. • Costo fiscal de los proyectos de acuerdo sancionados en la vigencia fiscal. • A pesar que se demuestra con el cumplimiento de indicadores que existe capacidad de pago por parte del municipio, NO se manifiesta inversión social por parte de los involucrados.
(No existe el análisis de los INVOLUCRADOS). • No se expone la Calificación de Riesgo, En cumplimiento de lo exigido por la Ley 819 de 2003 que en su Artículo 16. • No se demuestra si el municipio dentro del marco fiscal de mediano plazo y si el respectivo presupuesto se ajustaron las tasas de interés a los cuales se accedió a dicho endeudamiento a la vez NO se sustenta si la operación de crédito público afecta el plan financiero que soporta el marco fiscal de mediano plazo, y si es asi, qué medidas se tomarán para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo. • Tampoco se establece si el proyecto de "CONSTRUCCIÓN E INTERVENTOR1A DE LA PLAZA DE MERCADO DE PORE CASANARE e INTERVENCIÓN DEL ESPACIO PUBLICO SOBRE LA MARGINAL DE LA SELVA ENTRE LAS CALLES 3 Y 11 FASE DEL MUNICIPIO DE PORE, DEPARTAMENTO DE CASANARE—, se encuentra registrado en el banco de proyectos. • Por otro lado, sostiene que con la radicación del Acuerdo para estudio, no se anexaron copia del acta del Comité de Hacienda o Concejo Municipal de Política Fiscal, ni registro del proyecto de inversión debidamente preparado y formulado. • Finalmente, señala que el artículo Segundo del Acuerdo demandado conculcó el articulo 345 Superior, en tanto se autoriza al Alcalde Municipal para hacer un empréstito y a la vez hacer modificaciones presupuestales con motivo del mismo, desconociendo que dicha facultad es exclusiva del Concejo Municipal”. 7.3.17.
Fuera de este concepto, no se aportó mayor material de prueba para soportar una vulneración al interés, más allá de los presuntos vicios de legalidad de la actuación administrativa previa al Acuerdo número 005 de 4 Páginas 115-116, archivo “2_ENTRADADEMANDA_002PRUEBAS3”, cuaderno primera instancia, SAMAI. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 12 2022, siendo que; i) la necesidad de intervención de la plaza de mercado sí se encuentra en el plan de gobierno 2020-2023, aportado con la demanda y en la contestación; ii) se presentaron estudios que se presumen justificados, porque no fueron sometidos a contradicción; iii) contrario a lo afirmado por el concepto expedido, el municipio sí demostró el cumplimiento, al menos, de varios de los vacíos anunciados (por ejemplo, las certificaciones y análisis del servicio a la deuda, los estudios económicos y fiscales, los ajustes presupuestales para vigencias futuras, entre otros); y la obra se adjudicó. 7.3.18.
Además, el testimonio rendido en la audiencia de pruebas solo es indicativo de las mismas falencias ya descritas, sin que se aportaran elementos novedosos de convicción que establecieran una relación entre ellas y la inviabilidad real del proyecto, es decir, que se demostrara que los recursos públicos estuvieran siendo gastados sin justificación. 7.4.
La moralidad administrativa, sus requisitos y su configuración 7.4.1. La moralidad administrativa es uno de los derechos e intereses colectivos que la Constitución Política de Colombia reconoce y que pueden ser protegidos a través de la acción popular. La jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional ha definido su alcance a partir de su relación con principios como el de legalidad y fenómenos como la corrupción. 7.4.2.
En este sentido, la moralidad administrativa abarca el comportamiento que la sociedad espera de quienes manejan recursos públicos, que no es otro que el de absoluta pulcritud y honestidad. Este derecho puede ser vulnerado o amenazado cuando se evidencia un propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general hacia el favorecimiento de un servidor público o un tercero, una noción que se asemeja a la desviación de poder. 7.4.3.
El Consejo de Estado, desde su temprana jurisprudencia, definió la moralidad administrativa en los siguientes términos: “La Ley 472 de 1998 no contiene una definición directa de los derechos mencionados, de los que se reconoce su carácter de colectivos, por lo que la Jurisprudencia ha venido dando alcance a los mismos, dentro del desarrollo de las acciones populares.
De esta forma se ha vinculado la moralidad administrativa con el artículo 209 de la Constitución Política, que señala los principios en los cuales se debe desarrollar la función pública, destacándose la moralidad. La moralidad administrativa es “el Derecho colectivo a que los servidores públicos se ajusten a la Constitución y a las leyes que rigen las actuaciones de los funcionarios públicos”.5[1] En la ponencia para primer debate del proyecto que se convirtió en la Ley 472 de 1998, se introdujo la siguiente definición de moralidad administrativa: “Se entenderá por moral administrativa el derecho que tiene la comunidad a que 5[1] CAMARGO, PEDRO PABLO.
“Las acciones populares y de grupo”, Editorial Leyer. 1999, p. 115. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 13 el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios del buen funcionario”6[2]”7. 7.4.4.
Esto quiere decir que la moralidad administrativa comporta un doble análisis, desde un punto de vista objetivo (la infracción al deber legal) y desde uno subjetivo (la conducta amañada o desviada del servidor), como lo señaló el Consejo de Estado: “32. Si bien, a través de la acción popular se pretende corregir las irregularidades que lesionan principios rectores de la actividad administrativa, conjurando oportunamente hechos u omisiones capaces de generar daños colectivos a la moralidad y al patrimonio público con el fin de superarlos, no se trata de que el juez popular realice un juicio de legalidad formal, como quedó dicho, pues ello le corresponde al juez de nulidad, sino que propenda por la protección de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público sin los límites de las acciones ordinarias. 8 En ese orden, en los términos de la jurisprudencia unificada9, para que se configure su trasgresión “desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública”.
Empero, ello exige un análisis de cara a cada caso concreto, para establecer si se configura i) el elemento objetivo, que se verifica teniendo en cuenta si, con la actuación cuestionada, la autoridad administrativa incurrió en la inobservancia o transgresión de la ley y/o, ii) el elemento subjetivo, consistente en la materialización de conductas amañadas, corruptas y alejadas de la correcta función pública, con la precisión que hace la sala en esta oportunidad acerca de que el juicio de moralidad no se agota en el mero juicio de legalidad pues en principio, tal juicio no subsume el juicio subjetivo que exige el estándar constitucional para la verificación de una violación al derecho a la moralidad pública 33.
El análisis antes indicado, no limita, de todas maneras, que el punto de partida sea necesariamente el objetivo, o que ambos análisis se deban efectuar de manera separada, pues en la medida que la demanda o la probanza revele el torcido fin para el cual se ha desplegado la función administrativa, el fallador deberá encauzar su indagación y análisis a su verificación, en el contexto propio de la actuación administrativa que es objeto de cuestionamiento. 34.
En ese orden, habrá casos, como el que ocupa a la Sala, en los que la violación de la norma superior no comporta necesariamente la violación de un derecho colectivo, sin perjuicio de las atribuciones del juez natural, que podrá decidir sobre la legalidad del acto o contrato, pues los deberes de corrección que se reclama en el manejo de lo público y que 6[2] Gaceta del Congreso Nº 493, diciembre 28, 1995. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Providencia de 6 de julio de 2001. Radicado AP-154. C.P. Ligia López Díaz. 8 Ibídem. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, radicación nro. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), C.P. William Hernández Gómez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 14 tienen que ver con la conducta asumida por los servidores públicos en representación de los intereses de las entidades demandadas, no dan cuenta de conductas amañadas, corruptas o deshonestas, dado que para llegar a establecer este grado de responsabilidad le correspondía a la parte actora cumplir con una carga probatoria robusta (…)”10 (resaltado fuera de texto). 7.4.5.
El actor popular atribuyó la vulneración a este derecho a que la ex alcaldesa comprometió al municipio a un empréstito a varios años, que deberá ser asumido por las subsiguientes administraciones, sin que el proyecto fuere viable y, por otra parte, a que la construcción de la plaza de mercado no es una “necesidad latente en la comunidad”. 7.4.6.
En primer lugar, la Sala no encuentra comprobado el elemento objetivo, por carencia probatoria, pues el recurrente se limitó a cuestionar las actuaciones de la administración, pero sin soportar las razones de la supuesta mala planeación del proyecto y, además, el municipio sí contaba con la justificación financiera y de crédito, probándose que la capacidad de endeudamiento es suficiente y que no se vulneraban los principios legales para el compromiso de vigencias futuras, además, claro está, de la relevancia del proyecto para la comunidad; en segundo lugar, la supuesta ausencia de necesidad tampoco se demostró y lo cierto es que el contenido programático de aquella administración era compatible con los programas nacional y departamental, por lo que esta acusación responde más a la desavenencia del actor con el gobierno del momento y no a un interés colectivo, pues, se insiste, ello no se demostró. 7.4.7.
Mucho menos se ha aportado prueba alguna de un actuar negligente, corrupto o amañado de la administración municipal de la época, que justificara un juicio desde la moralidad administrativa, razón por la cual este conjunto de cargos no está llamado a prosperar. 7.5. El daño y la amenaza en el ámbito de protección de los derechos e intereses colectivos 7.5.1.
El recurrente cuestionó el fallo de instancia, en el sentido de que, a su juicio, el a quo condicionó la vulneración a los derechos colectivos a la consumación de un daño y no a la amenaza o puesta en riesgo. 7.5.2. Sin embargo, lo dicho en la sentencia apelada no se acompasa con la conclusión del actor; para el efecto, se cita el apartado de la providencia: “Contrario a lo señalado por el actor popular, evidencia el Despacho que, la base fáctica expuesta se enfoca únicamente en el principio de legalidad del acuerdo No.005 de 2022, que a la postre redunda en pretender la declaratoria de invalidez de este.
A su vez, la existencia de la Resolución No.306 de 31 de julio de 2025, por medio de la cual se declara el incumplimiento del contrato de consultoría que tiene por objeto la interventoría de la construcción de la plaza de mercado del Municipio de Pore y lo señalado en el escrito de alegaciones finales respecto a que “las obras están lejos de ser terminadas”, 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 5 de marzo de 2021 en acción popular con radicado 73001-23-31-000-2010-00441- 01(AP). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 15 tampoco prueban la existencia de un daño a un interés colectivo; dicho aspecto no supera la esfera de la eventualidad de su posible causación”. 7.5.3.
Esto es distinto de lo afirmado en el recurso, pues lo que sugiere la sentencia es que no es suficiente que se hubiera alegado una amenaza, sino que ella fuera real o mejor una entidad que devalara un potencial riesgo, no que se consumara el daño. 7.5.4. El hecho, completamente probado, de que se autorizare el empréstito a la alcaldesa y que los recursos se obtuvieren y estén en ejecución, no es demostración suficiente de un riesgo para el patrimonio público, porque dicho rubro se está ejecutando frente al proyecto planteado y aprobado y, se insiste, los asuntos propios de los contratos de obra o interventoría no son objeto de análisis en esta sede judicial. 7.5.5.
El demandante no asumió la carga probatoria suficiente para demostrar el perjuicio, pues se limitó a remitir un concepto sobre algunos aspectos de cumplimiento de requisitos, pero bien pudo ofrecer un dictamen pericial que permitiera, bajo criterios técnicos suficientes, verificar la presunta inviabilidad del proyecto, siendo que esta carga recae sobre quien ejerce la acción, como lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 y no se demostró incapacidad económica o técnica para adoptar, por vía de excepción, su modificación, en términos del artículo 31 de la misma Ley. 7.5.6.
Por lo anterior, concluye la Sala que los argumentos del apelante son insuficientes para demostrar la vulneración efectiva de los derechos e intereses de defensa del patrimonio público y la moralidad administrativa, razón que conlleva a que sea confirmada la sentencia de primer grado, que denegó el amparo solicitado. VIII. COSTAS 8.1.
Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 8.2.
A su vez, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, dispone que: “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2022-00222-01 Jorge Ezequiel Garzón vs. Municipio de Pore Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 16 8.3. Al no advertirse una conducta temeraria o de mala fe, no se condenará en costas en esta instancia. IX. DECISIÓN 9.1. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 18 de septiembre de 2025, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
CUARTO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 11 de diciembre de 2025, acta número 152) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Firmado Electrónicamente SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA Firmado Electrónicamente SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP