REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho EXPEDIENTE: 85001-2333-000-2024-00064-00 DEMANDANTE: Sodimac Colombia S. A. DEMANDADO: Municipio de Yopal Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA EXENCIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO SIN CORRECCIÓN PREVIA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / NO SE ACREDITA EL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PARA OBTENER LA DEVOLUCIÓN DE SUMAS DE DINERO POR EL TRIBUTO.
Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones La sociedad comercial Sodimac Colombia S. A. actuando a través de apoderado judicial, solicita que se acceda a las siguientes pretensiones: ✓ Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal: a. Resolución No. 1200.103.22196 del 5 de diciembre de 2022 por medio de la cual se negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido por concepto del impuesto de industria y comercio de las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 2 b. Resolución No. 013 del 25 de enero de 2024 a través de la cual se resolvió el recurso de reconsideración confirmando la decisión anterior. ✓ A título de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la entidad accionada la devolución de los montos pagados indebidamente por concepto de impuesto de industria y comercio correspondiente a las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020, más los intereses causados en favor de la demandante conforme el artículo 863 del E. T. (fl. 4 archivo 1 samai 003) 1.2.
Hechos de la demanda Se resumen así: ✓ El 24 de agosto de 2017 SODIMAC radicó ante la Secretaría de Hacienda de Yopal la aplicación de la exención del impuesto de industria y comercio y complementarios de avisos y tableros, por los años gravables 2017 a 2027, en los términos del artículo 65 del Acuerdo Municipal 013 de 2012. ✓ A través de la Resolución 15947 del 21 de septiembre de 2017 la Secretaría de Hacienda de Yopal rechazó la solicitud de exención; oportunamente la demandante interpuso recurso de reconsideración, el cual no fue resuelto y notificado dentro del año siguiente. ✓ El 21 de enero de 2019 la demandante solicitó la declaratoria de ocurrencia de silencio administrativo positivo y mediante Resolución No. 2373 del 6 de mayo del mismo año la accionada resolvió conceder y otorgar la exención únicamente por los años 2016 y 2017. ✓ El 19 de julio de 2019 la accionante radicó petición ante la entidad territorial demandada, solicitando se aclarara la Resolución 2373 de 2019, toda vez que el año gravable 2016 no debía ser cubierto con el beneficio de exención y el silencio administrativo positivo habría operado por 10 años, contados desde el año 2017 hasta el año 2027.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 3 ✓ Mediante comunicación oficial 1200.136.14 de 20 de agosto de 2019 el municipio de Yopal dio respuesta a la petición anterior, ratificando su decisión. ✓ Ante lo anterior, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos antes mencionados, proceso que fue de conocimiento de este Tribunal bajo el radicado 85001233300220190012100, decidido en primera instancia el 8 de septiembre de 2021 accediendo a pretensiones, esto es, declarando que la empresa demandante adquirió y consolidó el derecho al incentivo o beneficio de la progresividad previsto en el artículo 65 del Acuerdo 13 de 2012, respecto de la década que corre desde el año 2017 hasta el año 2027, sin perjuicio de su expiración o pérdida en los términos de dicha norma o por otras causas legales acorde con el sistema de fuentes. ✓ La anterior decisión no fue apelada y, en consecuencia, adquirió firmeza el 27 de septiembre de 2021. ✓ Explica que, con motivo del rechazo inicial de la exención, la demandante presentó declaración y pago del ICA en el municipio de Yopal, por las vigencias en discusión. ✓ Posteriormente, el 17 de noviembre de 2021 la demandante radicó petición ante el municipio de Yopal solicitando la devolución del pago de lo no debido por concepto del impuesto de industria y comercio y sus complementarios de avisos y tableros, vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020, monto que asciende a la suma de $1.366.461.000. ✓ La administración tributaria municipal de Yopal negó la devolución pretendida mediante la Resolución No. 22196 del 5 de diciembre de 2022, argumentando que SODIMAC no cumplió con la generación de más de 100 nuevos empleos durante el año gravable 2017, decisión contra la que interpuso recurso de reconsideración, el que fue resuelto desfavorablemente con la Resolución 013 de 25 de enero de 2024.
(fls. 4 y 7 archivo 1 samai 003) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 4 1.3. Normas violadas y concepto de violación Infracción de normas en que debían fundarse Se cuestiona los actos administrativos demandados de vulnerar los artículos 29, 229 y 234 de la Constitución Política, 65 del Acuerdo Municipal 13 de 2012, 711, 850 y siguientes del Estatuto Tributario y 303 del CGP, el principio de cosa juzgada al desconocer la sentencia proferida por este Tribunal el 9 de septiembre de 2021 dentro del radicado 850012333002201900121 al buscar reabrir el debate la discusión sobre la procedencia del pago en exceso por concepto de ICA para las vigencias anotadas.
Propuso los siguientes cargos de nulidad: Primer cargo: violación al principio de cosa juzgada y acceso a la justicia en razón a que el municipio desconoce la existencia de un fallo del Tribunal Administrativo de Casanare que ordena el pago de los intereses conforme al artículo 863 del E. T. Segundo cargo: el municipio incurrió en una violación del artículo 137 del CPACA, porque motivó su acto administrativo bajo la falsa premisa de que la naturaleza del proceso dirimido por el Tribunal Administrativo de Casanare no tenía la naturaleza de un proceso de devolución. Se incurrió en falsa motivación al señalar que SODIMAC no cumplió con el requisito de generación de 100 nuevos empleos previstos en el literal c) del numeral 5 del artículo 65 del Acuerdo No. 013 de 2012.
Tercer cargo: la autoridad tributaria municipal pretermite el artículo 2313 del Código Civil y el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, al desconocer que en el presente caso se trató de un pago de lo no debido que no requiere corrección alguna. Cuarto cargo: violación del debido proceso en tanto no siguió el proceso propio de las solicitudes de devolución de conformidad con los artículos 850 y siguientes del E. T. y 473 del Acuerdo Municipal 032 de 2020, y se desconoció la naturaleza propia del proceso.
Lo anterior porque no se cumplió el término para resolver y no tuvo en cuenta las causales de rechazo establecidas en la ley. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 5 Quinto cargo: vulneración del principio de correspondencia de los actos administrativos, porque el municipio accionado cambió totalmente la motivación que negó la devolución al momento de resolver el recurso de reconsideración, afectando su derecho de defensa y contradicción, frente a estos nuevos argumentos.
(fls. 7 y 35 archivo 1 samai 003) 1.4. Contestación de la demanda por el Municipio de Yopal Se opuso a las pretensiones de la demanda, porque considera que no tienen fundamento de hecho o de derecho. Argumenta que la sentencia emitida por este Tribunal de 9 de septiembre de 2019 condicionó la efectiva procedencia de la exención en cabeza del contribuyente, a que el mismo siguiera cumpliendo con las condiciones establecidas en la normativa que la contempla y, por tanto, emitió los actos administrativos demandados en cumplimiento de su función fiscalizadora, para determinar si le asistía el derecho de acceder a la exención. Propuso las siguientes excepciones: i.) Inexistencia de violación al principio de cosa juzgada: afirma que la parte demandante no diferencia la naturaleza de las actuaciones que adelantó y desconoce el debido proceso al pretender obtener devoluciones de saldo a favor sin el cumplimiento de los requisitos que establece la ley.
El proceso con radicado 2019-00121-00 no se trata de una solicitud de saldos como ocurre en este caso. ii.) Inexistencia de violación al debido proceso y acceso a la justicia: porque la entidad en el curso del trámite de devolución de saldos se les dio aplicación a las ritualidades establecidas en el E. T. y en el Estatuto Tributario Municipal. iii.) No existió falsa motivación de los actos administrativos: no se prueba que la administración dio equivocada aplicación al derecho o a los hechos, se trata de afirmaciones subjetivas que buscan confundir al juez, para hacer valer que, el fallo de nulidad tiene el efecto de ordenar la devolución, hecho que no fue objeto de debate en ese proceso.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 6 iv.) En este caso la devolución versaba sobre un saldo a favor, no se trata de un pago de lo no debido, el contribuyente tenía el deber legal de presentar declaración la cual presentó sin reportar los valores declarados como exentos por lo que no existía mérito para devolver las sumas pagadas en exceso, falta de cumplimiento de requisitos para ordenar la devolución. v.) Sobre la presunta violación al debido proceso, contrario a lo afirmado en la demanda la administración si aplicó el procedimiento de devoluciones, es el contribuyente el que insiste que, en este proceso se de análisis sobre temas debatidos en otras instancias y en el marco de procesos de distinta naturaleza, en la decisión del recurso de reconsideración se deja claro que, la actuación debía limitarse a lo regulado en el procedimiento de devoluciones. vi.) Inexistencia de la vulneración al principio de correspondencia de los actos contenido en el artículo 711 del E. T., el cual aplica para la declaración presentada, el requerimiento y la liquidación oficial, pero el Consejo de Estado ha reconocido que no se puede convertir en camisa de fuerza para los actos posteriores que impida exponer nuevos o mejores argumentos, en este caso, se trata de un trámite de devolución de saldos. vii.) La genérica.
(índice 00015 Samai) 1.5. Trámite procesal La demanda se radicó el 10 de mayo de 2024, inicialmente correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, el que por auto del 20 de mayo del mismo año remitió por competencia, se admitió por este Despacho el día 18 de julio del mismo año en contra del municipio de Yopal, entidad que contestó oportunamente la demanda.
Posteriormente, se corrió traslado entre 18 de diciembre de 2024 y 13 de enero de 2025, sin embargo, parte demandante guardó silencio. En auto del 29 de agosto del 2025, se dispuso tener por contestada la demanda por el municipio de Yopal, se prescindió de realizar la audiencia inicial y aplicar lo previsto en el artículo 182 A del CPACA, se fijó el litigio, se TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 7 incorporaron al expediente las pruebas documentales allegadas por las partes, y se ordenó correr traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión por escrito y en el mismo término el Ministerio Públicos podría emitir concepto, oportunidad en la que los sujetos procesales no se pronunciaron.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia De conformidad con el numeral segundo del artículo 152 numeral 3 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, la Sala es competente para conocer en primera instancia, de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuando versen sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes1, exigencia que se cumple por la naturaleza de los actos administrativos demandados y la cuantía de las pretensiones, las cuales fueron estimadas en $1.336.461.000, teniendo en cuenta que es la suma cuya devolución se negó en los actos demandados, es decir, excede los 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes que exige el precepto normativo, por lo cual se da por cumplido este requisito legal.
Por su parte, respecto a la competencia en razón del territorio, el numeral 7º del artículo 156 de la mencionada Ley, establece que en los procesos de nulidad y restablecimiento aquella se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, o en el lugar donde se practicó la liquidación, que para los dos casos es el municipio de Yopal, se colige que esta Corporación es competente para conocer del proceso por el factor territorial. 2.2.
Problemas jurídicos 1 El salario mínimo para el año 2024 corresponde a $1.300.000. Por tanto, 500 SMLMV ascienden a $650.000.000. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 8 ¿Los actos administrativos demandados, por los cuales se negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido por concepto del impuesto de Industria y Comercio, y se resolvió el recurso de reconsideración confirmando la anterior petición, están viciados de nulidad por falsa motivación y/o vulneración a los principios de cosa juzgada, debido proceso y correspondencia? En caso afirmativo, ¿El municipio de Yopal debe efectuar la devolución de los montos pagados por la sociedad demandante por concepto de impuesto de Industria y Comercio para las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020 junto con los intereses que se hayan causado? 2.3.
Tesis de la Sala La respuesta al primer problema jurídico planteado es afirmativa; precisando que se incurre en la causal de nulidad de desconocimiento de normas en que debía fundarse, en consideración a que, al tratarse de devolución de saldo por pago de lo no debido, la autoridad tributaria no podía exigir al contribuyente realizar previamente declaración de corrección para las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020.
La respuesta al segundo problema jurídico es adversa, porque de la redacción de la exención al impuesto de industria y comercio, y el complementario de avisos y tableros, se colige que es condicionado al acatamiento de los requisitos allí señalados; y, la parte demandante no acreditó cumplir con la generación de 100 nuevos empleos a partir del año 2017, que estuvieran vinculados a la planta de personal de la compañía de forma permanente y durante los años que pretende el beneficio tributario, al omitir aportar al proceso la liquidación de las cotizaciones al sistema general de seguridad social del mes de diciembre del año inmediatamente anterior y los contratos de trabajo o soportes documentales que demostraran la vinculación exigida por el estatuto tributario municipal de Yopal. 2.4.
Premisas jurídicas 2.4.1. De la figura de la cosa juzgada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 9 Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que para se configure la cosa juzgada se requiere que previamente el asunto en cuestión haya sido objeto de estudio por la jurisdicción, al respecto se haya emitido una decisión de fondo, de la cual se pueda verificar identidad de partes, causa petendi e identidad de objeto, como se extrae del siguiente aparte: “La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de invariables, vinculantes y concluyentes, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita la realización de la seguridad jurídica como principio fundante dentro de un Estado social de derecho.
(…) Para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada es imprescindible que, previamente, el asunto en cuestión haya sido objeto de estudio por la jurisdicción y que al respecto esta haya adoptado una decisión de fondo que se encuentre debidamente motivada, pudiéndose verificar el cumplimiento de las siguientes exigencias: (i) Identidad de partes: Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados, salvo que se trate de un medio de control de carácter público, como el de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por cualquier persona.
De acuerdo con ello, en tal supuesto, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure la cosa juzgada. (ii) Identidad de causa petendi: La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. De presentarse nuevos elementos, al juez solamente le está dado analizar los nuevos supuestos.
(iii) Identidad de objeto: Deben versar sobre la misma pretensión.”2 2.4.2. De la exención tributaria del impuesto de industria y comercio y complementarios, contemplada en el Acuerdo Municipal de Yopal 013 de 9 de diciembre de 2012 Resulta relevante resaltar que el sistema tributario es un instrumento que le sirve al Estado, para justificar su existencia, porque es mediante la imposición de cargas de esta naturaleza a sus asociados que la administración obtiene recursos para ser destinados a garantizar sus fines esenciales, como los son el aseguramiento de un orden político, económico y social justo, la efectividad de los principios, derechos y deberes, la prestación eficiente de los servicios públicos y la prevalencia del interés públicos, tal como se 2 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN SEGUNDA. Conjuez ponente: MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO. Sentencia del 6 de febrero de 2024. Radicado: 11001-03-25-000-2018-00371-00 (1395-2018). Demandante: ALEXANDRA MONDRAGÓN CERÓN. Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 10 desprende del preámbulo y los artículos 1, 2, 95 y 365 de la Constitución Política.
Ahora bien, conforme al artículo 154 superior, le legislador a iniciativa del Gobierno tiene la amplia facultad de decretar exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, instrumentos fiscales encaminados a la promoción o protección de actividades, sectores o personas cuyo desarrollo estima necesario se estima conveniente.
A nivel territorial los artículos 1 y 287 superiores dotaron a los municipios de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, en tal virtud tienen el derecho de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, el artículo 294 ibidem, estableció que la Ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, de lo que se desprende que son estas autoridades las que les corresponde adoptarlas en relación a los impuestos de su propiedad.
La Corte Constitucional ha explicado el concepto de exención de la siguiente forma: “Es decir, mientras que las exenciones “tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial”, las exclusiones “tienen que ver con aquellos casos donde no hay sujeción a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos fácticos no se adecúan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributación por la sencilla razón de que no se causa el impuesto.”3 (Negrilla fuera del texto) El Acuerdo Municipal 013 de 9 de diciembre de 2012 “Por medio del cual se expide el Estatuto de Rentas del Municipio de Yopal”, norma aplicable al caso que se analiza, establece la exención del impuesto de industria y comercio y complementarios, en los siguientes términos: “Artículo 5. – EXENCIONES Y TRATAMIENTOS PREFERENCIALES.
Se entiende por exención, la dispensa legal, total o parcial, de la obligación tributaria de pagar, establecida de manera expresa y pro tempore por el Concejos Municipal. En consecuencia, corresponde al Conejo Municipal decretar las exenciones de conformidad con los previsto en el plan de desarrollo Municipal, las cuales en ningún caso podrán exceder de diez (10) años, ni podrán ser solicitados con retroactividad.
Los pagos efectuados antes de declararse la exención no son reintegrables. La norma que establezca exenciones tributarias deberá especificar las condiciones y requisitos exigidos para su otorgamiento, los tributos que 3 SENTENCIA C-161 de 2021. Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 11 comprende, si es total o parcial, en su caso de duración y el impacto fiscal que genere de conformidad con lo previsto en el Acuerdo de presupuesto.” “Artículo 65. – EXENCIONES AL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO.
Están exentos al impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros en el Municipio de Yopal. 1.-Las actividades industriales, comerciales o de servicios realizadas por personas naturales y jurídicas, así como las sociedades de hecho, damnificadas a consecuencia de actos terroristas o catástrofes naturales ocurridas en el Municipio de Yopal, respecto de los bienes que resulten afectados en las mismas y en las condiciones que para el efecto se establezcan en el decreto reglamentario, estarán exentas del pago del impuesto de industria y comercio que se cause a partir de la vigencia del presente acuerdo, y hasta un año después de ocurrida el acto terrorista o natural que originó la exención. 2.-Las actividades industriales, comerciales o de servicios realizadas por personas naturales víctimas de secuestro o desaparición forzada, estarán exentas del pago del impuesto de industria y comercio que se causen a partir de la vigencia del presente acuerdo, durante el tiempo que dure el secuestro o la desaparición forzada, y hasta un año después de que la persona es liberada o reaparece. 3.- Las actividades industriales, comerciales o de servicios realizadas por pequeñas empresas, incluidas las prestadoras de servicios turísticos, entendidas en el concepto de la Ley 1429 de 2010 o la norma que haga sus veces, que inicien sus actividades económicas principales en la jurisdicción del Municipio de Yopal, a partir del año 2012, estarán exentas de los Impuestos de Industria y Comercio, y su complementario de Avisos y Tableros, siguiendo los parámetros que se mencionan a continuación: a) Cien por ciento (100%) de exoneración sobre los ingresos gravables generados en el municipio en el municipio de Yopal, en el primer año gravable, a partir del inicio de su actividad económica principal. b) Cincuenta por ciento (50%) de exoneración sobre los ingresos gravables generados en el municipio de Yopal en el segundo año gravable, a partir del inicio de su actividad económica principal. c) Veinticinco por ciento (25%) de exoneración sobre los ingresos gravables generados en el municipio de Yopal en el tercer año gravable, a partir del inicio de su actividad económica principal. 4.- Las empresas industriales, comerciales y/o de servicios que se ubiquen y desarrolle su objeto social en los terrenos que el Gobierno Nacional o el municipio según su competencia, autoricen como zonas francas o parques industriales en el municipio de Yopal, por el término de tres (3) años, contados desde la fecha en que se inscriban en el Registro de Información Tributaria de Yopal R. I. T. Y. Adicionalmente, si las empresas que se localicen en las zonas francas o parques industriales generan el número de empleos señalados en los literales a), b) y c) del numeral siguiente, la exención aumentará a cinco (5), ocho (8) o diez (10) años respectivamente. 5.- Las empresas industriales, comerciales o de servicios, incluidas las prestadoras de servicios turísticos, que inicien operaciones industriales, comerciales o de servicios en el municipio de Yopal, y que generen el siguiente número de nuevos empleos: a) Entre veinte (20) y cincuenta (50) empleos directos en forma permanente y continua, por el término de cinco (5) años. b) Entre cincuenta y uno (51) y cien (100) empleos directos en forma permanente y continua, por el término de ocho (8) años. c) Más de 100 de empleos directos, por el término de diez (10) años. 6.- Las empresas industriales, comerciales o de servicios, incluidas las prestadoras de servicios turísticos, que se encuentren desarrollando TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 12 operaciones industriales, comerciales o de servicios en el municipio de Yopal, y que generen el mismo número de nuevos empleos relacionados en los literales a), b) y c) del numeral anterior tendrán una exención de dos (2), cuatro (4) y seis (6) años respectivamente.
Parágrafo 1: Las empresas beneficiarias de alguno de las exenciones establecidas en el presente acuerdo, deberán presentar declaración del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros en el término que dure el beneficio, y la omisión de este deber en las fechas establecidas por la Alcaldía de Yopal, genera como resultado la pérdida de la exención a partir del año gravable por el cual omitió cumplir la obligación. Parágrafo 2: La iniciación de actividades económicas en Yopal se demostrará mediante la apertura de una matrícula nueva en la Cámara de Comercio de Casanare.
Parágrafo 3: Los beneficios concedidos en los numerales 3, 4 y 5, así como los establecidos en el 4 y el 6 no son concurrentes. Las personas o sus representantes deberán optar por un solo, dando aviso de su elección a la Secretaría de Hacienda Municipal. Parágrafo 4: Se entiende por nuevo empleo la vinculación en la planta de personal de la empresa beneficiaria, sin ninguna forma de intermediación laboral.
La Secretaría de Hacienda constatará la generación de nuevos empleos revisando el incremento de la nómina basado en el número de empleos al sumar los ingresos base de cotización de todos sus empleados, con relación al valor de dicha nómina del mes de diciembre del año gravable inmediatamente anterior al que se autoriza la aplicación del beneficio.
Parágrafo 5: Los funcionarios de la Secretaría de Hacienda podrán aplicar, en los aspectos compatibles y no contemplados en el presente acuerdo, las disposiciones y criterios de interpretación autorizados al Gobierno Nacional respecto al (Incentivo para la formalización laboral y generación de empleo”, en la ley 1429 de 2010 y los decretos reglamentarios que lo desarrollan, complementen, sustituyan o deroguen.” (Negrilla fuera del texto) 2.4.3.
Pago de lo no debido en materia tributaria y el trámite de devolución o compensación de tributos El Municipio de Yopal, expidió el Decreto No. 060 de 2023 “Por medio del cual se compilan en un solo cuerpo normativo las disposiciones vigentes contenidas en los Acuerdos 013 de 2012, 007 de 2014, 001 de 2015, 001 de 2017, 022 de 2020, 032 de 2020, 022 de 2021 y 020 de 2022”, reglamentando el trámite de devoluciones de saldos a favor de los contribuyentes de los impuestos municipales, bajo el siguiente marco normativo, que por su importancia se transcribe a continuación: “ARTÍCULO 544.
Devoluciones de saldos a favor. Los contribuyentes de los tributos administrados por la Secretaría de Hacienda Municipal podrán solicitar la devolución o compensación de los saldos a favor originados en las declaraciones, en pagos en exceso o de lo no debido, de conformidad con el trámite señalado en los artículos siguientes. En todo caso, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente.
En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente. (Artículo 467 del Acuerdo 032 de 2020)” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 13 “ARTÍCULO 547. Término para solicitar la devolución o compensación. La solicitud de devolución o compensación de tributos administrados por la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes al momento de pago de lo no debido.
Cuando se trate de saldos a favor originados en las declaraciones tributarias, la solicitud de devolución o compensación de impuestos deberá presentarse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Cuando el saldo a favor haya sido modificado mediante una liquidación oficial y no se hubiere efectuado la devolución, la parte rechazada no podrá solicitarse aunque dicha liquidación haya sido impugnada, hasta tano se resuelva definitivamente sobre la procedencia del saldo.
(Artículo 470 del Acuerdo 032 de 2020)” “ARTÍCULO 548. Término para efectuar la devolución o compensación. La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces devolverá, previa las compensaciones a que haya lugar, los saldos a favor declaraos y no compensados y los pagos en exceso o de lo no debido dentro de los cincuenta (50) días siguientes a la fecha de la solicitud presentada oportunamente y en debida forma.
(…) Parágrafo Segundo. Cuando la solicitud de devolución se formule dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la declaración o su corrección, la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces dispondrá de un término adicional de un mes para devolver.” “ARTÍCULO 551. Investigación previa a la devolución o compensación. El término para devolver o compensar se podrá suspender hasta un máximo de noventa (90) días, para que la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces adelante la correspondiente investigación, cuando se produzca alguno de los siguientes hechos: 1.
Cuando se verifique que alguna de las retenciones o pagos en excesos denunciados por el solicitante son inexistentes, ya sea porque la retención no fue practicada, o porque el agente retenedor no existe, o porque le pago en exceso que manifiesta haber realizado el contribuyente distinto de retenciones, no fue recibido por la administración. 2.
Cuando no fuere posible confirmar la identidad, residencia o domicilio del contribuyente. 3. Cuando a juicio del Secretario de Hacienda o quien haga sus veces, exista un indicio de inexactitud e la declaración que genere un saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia escrita de las razones en que se fundamental el indicio. Terminada la investigación, si no se produce requerimiento especial, se procederá a la devolución o compensación del saldo a favor.
Si se produjera requerimiento especial, sólo procederá la devolución o compensación sobre el saldo a favor que se plantee en el mismo, sin que se requiera de una solicitud o compensación por parte del contribuyente. Este mismo tratamiento se aplicará en las demás etapas del proceso de determinación y discusión tanto en sede administrativa como jurisdiccional, en cuyo caso bastará con que el contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva.
(…) (Artículo 474 del Acuerdo 032 de 2020)” “ARTÍCULO 555. Intereses a favor del contribuyente. Cuando hubiere un pago en exceso sólo se causarán intereses en los casos señalados en el Artículo 864 del Estatuto Tributario Nacional, a la tasa contemplada en el Artículo 864 del mismo estatuto. (Acuerdo 478 del Acuerdo 032 de 2020)” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 14 Sobre este punto, el Consejo de Estado ha realizado las siguientes precisiones, a efectos de establecer cómo opera la devolución de saldos o de sumas pagadas por concepto de impuestos sin estar obligado a ello: “Sin embargo, como bien lo señaló la Administración, para efectos del procedimiento aplicable, es relevante diferenciar cuando se presenta el pago de lo no debido frente a una obligación que no nace a la vida jurídica, como es el caso de las personas -no sujetas al gravamen-, y cuando, ocurre en relación con una obligación que tiene un tratamiento especial -exención-, que reúne todos los requisitos establecidos por el legislador para que nazca a la vida jurídica.
(…) La Sala no comparte el argumento del a quo, según el cual no procede la devolución solicitada (pago de lo no debido), por cuanto la actora no corrigió las declaraciones presentadas conforme al procedimiento legalmente establecido para el efecto. Sobre el particular la Sala se pronunció en sentencia del 23 de septiembre de 2010, exp. 17669 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, en donde se precisó que la corrección de la declaración es innecesaria cuando se trate del pago de lo no debido, por cuanto, en este caso, el contribuyente ha efectuado un pago sin que exista una norma que soporte la existencia de la obligación de pagar, o cuando dicha obligación ha existido pero desapareció del mundo jurídico, por tanto, en el evento de que la Administración pretenda retener dicho dinero estaría incurriendo en enriquecimiento sin causa a favor del Estado.”4(Negrilla fuera del texto) En reciente pronunciamiento del órgano de cierre reiteró que, en casos de pago de lo no debido, no se requiere corrección de declaración tributaria, analiza: “4- Como esas cuestiones ya han sido estudiadas por la Sección en otros casos frente a empresas de servicios temporales, antes de la entrada en vigencia del artículo 31 de la Ley 1430 de 2010, como ocurre en el sub examine -particularmente, en las sentencias del 23 de junio y 20 de octubre de 2022 (exps. 23880, 24129 y 25946, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez) que dirimieron conflictos idénticos al actual-, la Sala aplicará al caso los criterios de decisión fijados en esos precedentes.
Dichos pronunciamientos reiteraron que la diferenciación conceptual entre «pago en exceso» y «pago de lo no debido», según la cual habrá pago en exceso cuando la obligación tributaria sustancial nace conforme a disposiciones normativas válidas, pero la cuantía de la prestación autoliquidada y pagada supera el valor al que se está obligado.
En cambio, el pago de lo no debido obedece a la ausencia de normas que prescriban una obligación a cargo del sujeto pasivo, lo que también ocurre cuando el precepto conforme al cual se determinó el tributo es expulsado del ordenamiento en un momento posterior a aquel en el cual se liquidó el impuesto, por efecto de una decisión judicial. 4 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO. Sentencia del 30 de septiembre de 2010. Radicación número: 25000-23-27-000-2006-00806-01(16576). Actor: BANCO DE LA REPUBLICA. Demandado: DISTRITO CAPITAL. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 15 Para la Sala, cuando se trata de pago en exceso, la falta de corrección de la declaración dentro del plazo legal impide la configuración de un título para obtener la devolución del mayor valor pagado, aunque la solicitud de devolución se formule en tiempo.”5 (Negrilla fuera del texto) 2.4.4.
Los principios de correspondencia y debido en materia tributaria El artículo 29 de la Constitución Política establece el principio y derecho fundamental al debido proceso, se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, implica que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, se garantiza el derecho a la defensa, a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, a impugnar las decisiones, entre otras garantías.
El artículo 711 del Estatuto Tributario Nacional consagra el principio de correspondencia, entre la declaración, el requerimiento y la liquidación de revisión, lo que implica que ésta última deberá contraerse exclusivamente a la declaración del contribuyente, a los hechos que hubieren sido contemplados en el requerimiento especial o en su ampliación si la hubiere.
Al respecto el Consejo de Estado, indicó: “El objetivo de esta disposición es garantizar la identidad de los hechos que son objeto de consideración por parte de la Administración de impuestos, de tal forma que el contribuyente pueda plantear su defensa frente a las objeciones de la liquidación oficial mediante la presentación de los argumentos y pruebas que estime conveniente para justificar los términos de su declaración, y no se vea sometido a una glosa que no tuvo oportunidad de controvertir antes de la liquidación oficial.”6(Negrilla fuera del texto) En relación con la violación al debido proceso porque la administración tributaria incluyó argumentos nuevos al momento de resolver el recurso de reconsideración, el Consejo de Estado ha concluido: “Si bien es cierto que la administración tributaria solo presentó el argumento relativo a la extemporaneidad de las solicitudes en los actos que resolvieron los recursos de reconsideración, resulta ser un motivo que se añade a la conclusión de la administración respecto a negar la devolución solicitada, mas no supone una decisión distinta o adicional a la contendida en los actos que resolvieron negativamente la solicitud de devolución. La presentación de argumento nuevo en esa instancia no comporta una violación al debido proceso, en la medida en que apenas refuerza la posición 5 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: WILSON RAMOS GIRÓN. Sentencia del 22 de junio de 2023. Radicación: 25000-23-37-000- 2014-00447-01 (26133). Demandante: Organización Servicios y Asesorías SAS. Demandado: Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá 6 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: MILTON CHAVES CARGÍA. Sentencia del 9 de diciembre de 2020. Radicado: 25000-23-27-000-2012-00467-01(21999). Actor: REPSOL EXPLORACIÓN COLOMBIA S.A. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 16 de la administración previamente contenida en el acto original.
(…)”7(Negrilla fuera del texto) De acuerdo a lo anterior, la Sala concluye que el procedimiento administrativo de determinación de la obligación tributaria, contempla mecanismos dirigidos a garantizar la efectividad del derecho de defensa del contribuyente, como sucede con la regla de correspondencia contemplada en el artículo 711 del E. T. la cual exige correlación entre la declaración privada, el requerimiento especial y la liquidación oficial de revisión, esto en cuanto a los hechos reportados en la declaración del obligado sean equivalente a las glosas propuestas en el acto previo y concretadas en la determinación oficial del impuesto8.
Además, la administración tributaria no vulnera el debido proceso administrativo al momento de resolver el recurso de reconsideración cuando utiliza nuevos argumentos relativos a la causa que dio origen a la actuación, porque está reforzando su motivación, la cual es un elemento esencial del acto administrativo, que a la postre le permitirá ejercer su derecho de defensa en sede judicial. 2.5.
Premisas fácticas En el sub examine, se encuentra probado lo siguiente: ✓ Este Tribunal mediante sentencia de primera instancia del 9 de septiembre de 2021, con ponencia del magistrado Néstor Trujillo González, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 850012333002-2019-00121-00, promovido por Sodimac Colombia S. A. en contra del Municipio de Yopal, la cual quedó ejecutoriada el 27 del mismo mes y año9, dispuso: “5ª Conclusión (…) A título de restablecimiento del derecho, se pide declarar que operó el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, la revocatoria de la Resolución 15947 de 2017 y la procedencia de la exención del ICA establecida en el literal “c” del numeral 5º del art. 65 del Acuerdo 013 de 2012 del municipio de Yopal, por el término de 10 años, contados a partir del 2017. 7 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: MILTON CHAVES CARGÍA. Sentencia del 31 de octubre de 2024. Radicación: 25000-23-37-000-2019-00214-02 (28435). Demandante: SIEMENS S.A. Y OTROS. Demandado: U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN- 8 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. Sentencia del 8 de marzo de 2019. Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01132-01(21295). Actor: CONSTRUCCIONES CIVILES S. A. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN. 9 Índice Samai 00015. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 17 5.2 Según se advirtió al delimitar los alcances del fallo, no están en discusión actos de determinación para ninguna de las vigencias; aquí se trata de declarar configurados los presupuestos fácticos y normativos de una exención (progresividad) otorgada por el municipio de Yopal a ciertos contribuyentes del ICA, hasta por una década, sin perjuicio de poderse perder si se omiten los deberes previstos en ese ordenamiento, o por otros motivos legamente adoptados con sujeción al sistema de fuentes. 5.3 Se anularán los actos específicamente acusados, con dos efectos: i) nada se modifica de lo que la autoridad tributaria reconoció para el año 2016, pues en virtud del principio de congruencia el juez no puede fallar para empeorar la situación de quien acudió ante el estrado, salvo que deba hacer prevalecer mandatos directos del bloque de constitucionalidad, lo que no se vislumbra en este conflicto; y ii) el reconocimiento condicionado de la exención o beneficio denominado progresividad opera para la década anunciada (2017-2026), sin menoscabo de las facultades de fiscalización y determinación que correspondan, puesto que este juicio no versa sobre tales actuaciones periódicas propias del fisco.
(…)
RESUELVE
1º DECLARAR LA NULIDAD de los siguientes actos expedidos por la SECRETARÍA DE HACIENDA DE YOPAL: i.) Resolución 15947 del 21/07/2017, por la cual se rechazó la solicitud de exención del ICA, ii) la Resolución 2373 del 06/05/2019 por la cual se decidió la solicitud de configuración de silencio administrativo positivo realizada el 21/01/2019, y iii) la comunicación oficial No. 1200.136.14 del 20/08/2019 por la cual se da respuesta a la solicitud de aclaración elevada el 19/07/2019. 2º DECLARAR que SODIMAC COLOMBIA S.A., en calidad de contribuyente del gravamen ICA y complementarios en Yopal, adquirió y consolidó el derecho al incentivo o beneficio de progresividad previsto en el art. 65 del Acuerdo 13 de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Yopal, respecto de la década que corresponde desde el año 2017 hasta el año 2027, sin perjuicio de su expiración o pérdida de dicha normativa o por otras causales legales acorde con el sistema de fuentes.
(…)”10(Negrilla fuera del texto) ✓ Con la demanda se aportó copia de las declaraciones del impuesto de industria y comercio, y avisos y tableros, presentadas por la accionante al municipio de Yopal, donde se observan los siguientes datos11: Vigencia Fecha de presentación Valor del impuesto liquidado Valor pagado 2017 27/03/2018 $272.396.000 $272.396.000 2018 29/03/2019 $316.096.000 $316.096.000 2019 27/07/2020 $378.705.000 $378.705.000 2020 29/03/2021 $399.264.000 $399.264.000 Total impuesto pagado: $1.366.461.000 10 Archivo 8.3.5. consecutivo 3 índice 3 Samai. 11 Archivos 8.3.8 consecutivo 3 índice 3 Samai.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 18 ✓ Se aportó por la demandante planillas liquidación de aportes de seguridad social para los años 2017, 2018, 2019 y 2020, en relación con sus empleados12. ✓ El 17 de noviembre de 202113 la demandante solicitó a la secretaría de Hacienda de Yopal la devolución de los pagos efectuados por SODIMAC durante los años 2017 a 2020, por concepto de impuesto de industria y comercio, y el impuesto complementario de avisos y tableros, porque constituyen un pago de lo no debido, toda vez que estaba cobijado por una exención del 100% durante dichos periodos. ✓ El 17 de noviembre de 202214 se realizó reunión en la Secretaría de Hacienda de Yopal, donde participaron el secretario de hacienda, personal adscrito a la dependencia y representante de SODIMAC, donde se analizó la falta de respuesta de la entidad a la solicitud de devolución, comprometiéndose la entidad territorial a emitir pronunciamiento a más tardar el día 15 de diciembre de ese año. ✓ La Secretaría de Hacienda del Municipio de Yopal negó la anterior solicitud mediante Resolución No. 22196 del 5 de diciembre de 202215, contra la que la parte actora radicó recurso de reconsideración y fue decidido mediante Resolución No. 013 del 25 de enero de 202416 confirmando la determinación inicial. ✓ El 17 de abril de 202417 el gerente de personas y responsabilidad social de la empresa demandante certificó que, de acuerdo con el reporte del sistema de gestión de seguridad social de la compañía en los años 2017, 2018, 2019 y 2020 tuvo un número de empleados en promedio igual o superior a 100 en la tienda de Yopal, sobre los cuales liquidó y pagó la seguridad social, parafiscales y practicó retenciones en la fuente a los empleados sujetos a ella. ✓ El 6 de mayo de 202418 el revisor fiscal de la empresa demandante certificó que la contabilidad se lleva de acuerdo con las prescripciones legales y conforme a las normas aplicables en 12 Archivos 8.3.11 consecutivo 3 índice 3 Samai. 13 Archivos 8.3.6 consecutivo 3 índice 3 Samai. 14 Archivos 8.3.7 consecutivo 3 índice 3 Samai 15 Archivos 8.3.4 consecutivo 3 índice 3 Samai. 16 Archivos 8.3.4 consecutivo 3 índice 3 Samai. 17 Archivos 8.3.10 consecutivo 3 índice 3 Samai. 18 Archivos 8.3.9 consecutivo 3 índice 3 Samai.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 19 Colombia sobre la materia; y, que revisada las planillas de seguridad social y las retenciones practicadas por los años 2017, 2018, 2019 y 2020, se determina que cumplió con las citadas obligaciones respecto de un promedio de 100 empleados contratados en la jurisdicción de Yopal.
Además, rindió informe especial, al día siguiente del mismo mes y año, el que da cuenta conforme a las planillas de seguridad social el número de trabajadores contratados por vigencia, así: 3. Caso concreto. Se efectuará el correspondiente pronunciamiento respecto a cada uno de los cargos endilgados a los actos demandados: 3.1.
Desconocimiento del principio de cosa juzgada Se encuentra probado que este Tribunal emitió sentencia de primera instancia del 9 de septiembre de 2021, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 850012333002-2019-00121-00, donde fungió como demandante Sodimac Colombia S. A. y demandada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 20 el Municipio de Yopal, la cual quedó ejecutoriada el 27 del mismo mes y año, y accedió parcialmente a pretensiones.
En ese orden de ideas, el Tribunal observa que tanto en uno y otro proceso, las partes en litigio son las mismas (identidad de partes). Sin embargo, no ocurre lo mismo en relación el presupuesto de identidad de objeto, porque en el proceso con radicado 2019-00121-00 las pretensiones de la demanda estaban dirigidas a obtener la nulidad de la Resolución 15947 del 21 de julio de 2017, por la cual se rechazó la solicitud de exención del ICA, la Resolución 2373 del 6 de mayo de 2019 por la cual se decidió la solicitud de configuración de silencio administrativo positivo realizada el 21 de enero de ese año, y la comunicación oficial No. 1200.136.14 del 20 de agosto 2019; y, en cambio en el asunto de la referencia se persigue la nulidad de la Resolución No. 1200.103.22196 del 5 de diciembre de 2022 y Resolución No. 013 del 25 de enero de 2024, con el objetivo que se disponga la devolución de los montos pagados indebidamente por concepto de impuesto de industria y comercio correspondiente a las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020, más los intereses causados en favor de la demandante conforme el artículo 863 del E. T. Asimismo, revisada la sentencia del 9 de septiembre de 2021, en modo alguno decidió o le concedió a la parte demandante la devolución de montos pagados por concepto de impuesto de industria y comercio, y complementarios, para las aludidas vigencia, siendo enfática en su ratio deciden di que el alcance del fallo, se limitaban a dos puntos, el primero, nada modifica lo que la autoridad tributaria reconoció para el año 2016 y, dos “el reconocimiento condicionado de la exención o beneficio denominado progresividad opera para la década anunciada (2017-2026), sin menoscabo de las facultades de fiscalización y determinación que correspondan, puesto que este juicio no versa sobre tales actuaciones periódicas propias del fisco.” Ahora bien, revisada la Resolución 1200.103.22196 del 5 de diciembre de 2022 en su parte motiva se hizo referencia precisamente a los efectos de la sentencia y concluyó que el beneficio de exención pretendido por la empresa accionante, fue otorgado de manera condicionada, lo que implica que la Secretaría de Hacienda de Yopal no perdió facultad para alegar las acciones de fiscalización y determinación que permita TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 21 establecer si el contribuyente cumple con los requisitos que permitan evitar la pérdida de la exención tributaria.
La Resolución 013 del 25 de enero de 2024 en la que se atendió el recurso de reconsideración, sobre este punto, indicó que no se configuraba cosa juzgada porque la causa u objeto no eran iguales. En consecuencia, el municipio de Yopal no desconoció el principio de cosa juzgada en relación con el fallo del 9 de septiembre de 2021, porque sus efectos jurídicos no tienen el alcance pretendido por el contribuyente, en tanto no ordenaron la devolución de sumas pagadas por éste por concepto de impuesto de industria y comercio, y complementarios.
En consecuencia, la Sala considera que no se conculcó el principio de cosa juzgada del fallo judicial antes mencionado. Por ende, no prospera el cargo 1. 3.2. Falsa motivación Se censuran los actos acusados de nulidad por incurrir en falsa motivación al señalar que SODIMAC no cumplió con el requisito de generación de 100 nuevos empleos previstos en el literal c) del numeral 5 del artículo 65 del Acuerdo No. 013 de 2012.
La aludida norma tributaria municipal concedió la exención por un periodo de 10 años al impuesto de industria y comercio, y su complementario de avisos y tableros a las empresas industriales, comerciales o de servicios, incluidas las prestadoras de servicios turísticos, que inicien operaciones industriales, comerciales o de servicios en el municipio de Yopal, que generen más de 100 empleos directos, por el término de diez (10) años.
En su parágrafo 4º aclaró que por nuevo empleo se entiende la vinculación en la planta de personal de la empresa beneficiaria, sin ninguna forma de intermediación laboral. La Secretaría de Hacienda constatará la generación de nuevos empleos revisando el incremento de la nómina basado en el número de empleos al sumar los ingresos base de cotización de todos sus empleados, con relación al valor de dicha nómina del mes de diciembre del año gravable inmediatamente anterior al que se autoriza la aplicación del beneficio.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 22 Se acreditó en el plenario que, SODIMAC en calidad de contribuyente del gravamen ICA y complementarios en Yopal, adquirió y consolidó el derecho al incentivo o beneficio de progresividad previsto en el artículo 65 del Acuerdo 13 de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Yopal, respecto de la década que corresponde desde el año 2017 hasta el año 2027, de forma condicionada, según el fallo de este Tribunal del 9 de septiembre de 2021.
Es condicionado este trato preferencial, porque según los parágrafos 1 y 4 del artículo 65 del Acuerdo Municipal 013 de 9 de diciembre de 2012, se estableció los siguientes presupuestos de obligatoria observancia: i.) Los contribuyentes tienen la obligación de presentar en las fechas establecidas por el municipio de Yopal, la declaración del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros en el término que dure el beneficio, so pena de perderlo a partir del año gravable por el cual omitió cumplir con esta obligación; ii.) La Secretaría de Hacienda debe constatar la generación de nuevos empleos revisando el incremento de la nómina basado en el número de empleos a sumar los ingresos base de cotización de todos sus empleados, con relación al valor de dicha nómina del mes de diciembre del año gravable inmediatamente anterior al que se autoriza la aplicación del beneficio, aclarando que, se entiende por nuevo empleo la vinculación en la planta de personal de la empresa beneficiaria.
La Secretaría de Hacienda mediante Resolución 1200.103.22196 del 5 de diciembre de 2022, se indicó que se procedió a solicitar al contribuyente la relación de nuevos empleos, junto con los soportes de seguridad social, generados para los años 2017, 2018, 2019, 2020, con el fin de establecer el cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 65 del Acuerdo 013 de 2012 y la Ley 1429 de 2010 concluyendo que no se satisface lo referido en estas normas, porque la información allegada no demuestra que generó 100 empleos nuevos para la vigencia 2017, porque generó únicamente 51 empleos, mediante contratos laborales de término indefinido; con modalidad fines de semana y festivos 19 empleos; tiempo completo 9; y, tiempo parcial 22 empleos.
Sin que sea posible computar los TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 23 empleos generados en la vigencia 2016. En relación con la vigencia 2018 vinculó solo 20 empleados. La anterior conclusión fue una razón de inconformidad en el recurso de reconsideración; con Resolución 013 del 25 de enero de 2024 que resuelve, no se analizó este tópico, por considerar que el contribuyente estaba obligado a presentar declaraciones de corrección, requisito de procedibilidad para realizar la devolución. Revisado el material probatorio la Sala encuentra que la parte demandante no cumplió con la carga de probar el supuesto de hecho de la norma que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen según lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, en consideración a que no se aportó la planilla de liquidación de las cotizaciones con destino al sistema de seguridad social de todos sus empleados del mes de diciembre del año 2016 que permita constatar la generación de nuevos empleos para la vigencia 2017, pues las planillas allegadas corresponden a los años 2017, 2018, 2019 y 2020.
Adicionalmente, tampoco se aportó al proceso copia de sus contratos laborales u otros documentos que acrediten su vinculación a la planta de personal de la empresa, información que tampoco se obtiene de las certificaciones emitidas por el gerente de personas y responsabilidad social de la empresa demandante y la expedida por el revisor fiscal, porque en ellas se informa el número en promedio de personas que se vincularon por periodo, pero no el tipo de vinculación. Los documentos que se echan de menos tampoco reposan en el expediente administrativo aportado por la entidad accionada.
Por tanto, la motivación fáctica en relación al número de empleos generados por la demandante expuesta en la Resolución 1200.103.22196 del 5 de diciembre de 2022, no fue desvirtuada, ya que se explicó que no validaba el personal vinculado de forma ocasional o tiempo parcial, porque precisamente la finalidad de la exención es el fomento del empleo formal con vinculación plena a la planta de personal, es decir, contrato laboral indefinido o por el término de duración del beneficio, con plenitud de garantías que consagra la legislación laboral, aceptar una interpretación diferente, no justifica un tratamiento tributario diferenciado.
En conclusión, el cargo 2 no prospera. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 24 3.3. Violación del debido proceso administrativo, no se siguió el procedimiento de pago de no lo debido y se vulneró el principio de correspondencia. El cargo 3 plantea que la autoridad tributaria desconoció que se trata del pago de lo no debido y no un pago en exceso, por lo que no tenía que realizar corrección alguna a las declaraciones del impuesto de industria y comercio para las vigencias concernidas; el cargo 4 señala que, de acuerdo a lo anterior, no se siguió el procedimiento de devolución contemplado en los artículos artículos 850 y siguientes del E. T. y 473 del Acuerdo Municipal 032 de 2020, no se cumplieron los plazos y las causales de rechazo, y, el cargo 5 gravita en que se vulneró el principio de correspondencia porque la entidad accionada cambio la motivación por la cual negó la devolución inicialmente, al momento de resolver el recurso de reconsideración, vulnerando su derecho de defensa.
Así las cosas, la Sala de forma conjunta resolverá los cargos mencionados, porque comparten como elemento común la vulneración del debido proceso administrativo de carácter tributario. En el trámite adelantado por la demandante ante la autoridad tributaria, se acreditó que el 17 de noviembre de 2021 solicitó la devolución de los pagos efectuados durante los años 2017 a 2020, por concepto de impuesto de industria y comercio, y el impuesto complementario de avisos y tableros, argumentando que constituye un pago de lo no debido, al ser beneficiario de exención del 100% durante dichos periodos, con fundamento en la sentencia de este Tribunal tantas veces identificada.
La Secretaría de Hacienda mediante Resolución 1200.103.22196 del 5 de diciembre de 2022, negó la devolución pretendida argumentando que no cumplió con los requisitos establecidos en el estatuto tributario municipal, al no generar 100 nuevos empleos vinculados a la planta de personal. Inconforme con la anterior determinación, interpuso recurso de reconsideración plateando como motivos de inconformidad: i.) La Secretaría de Hacienda del municipio de Yopal desconoce la institución de la cosa juzgada al retomar una discusión que ya había sido resuelta por el Tribunal Administrativo de Casanare; ii.) Desconocimiento de los efectos de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 25 una sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare – violación del debido proceso; iii.) Calificación errada de los hechos desde el punto de vista jurídico, en la medida en que SODIMAC cumplió con los requisitos para acceder al beneficio previsto en el artículo 65 del Acuerdo No. 013 de 2012; iv.) Error de derecho e infracción de las normas en que debía fundarse el acto administrativo, al existir una interpretación errónea tanto de las normas que sustentan la decisión administrativa como de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare; v.) Violación al debido proceso por no agotarse las etapas propias del proceso de devolución; y, vi.) El acto administrativo proferido por la Secretaría de Hacienda desconoció la naturaleza del proceso de devolución y las causales de rechazo.
En la Resolución 013 del 25 de enero de 2024, por la cual se resolvió el recurso de reconsideración, se dijo que no entraría a hacer pronunciamiento de fondo sobre la procedencia o no de la exención toda vez que, se debe limitar a hacer la revisión de la actuación, para garantizar que se haya realizado el chequeo de los requisitos de procedibilidad de la devolución de saldos que reclama el contribuyente, encontrando que la solicitud no fue rechazada sino negada, por lo que no era posible fundar la decisión en las causales previstas en el artículo 550 del Decreto 060 de 2023, pues esta norma contempla los motivos de rechazo e inadmisión de las devoluciones.
Luego, se ocupó de estudiar la exención del impuesto de industria y comercio, contemplada en el artículo 65 del Acuerdo 013 de 2012, para colegir que tenía la obligación formal de presentar la declaración como requisito indispensable para acceder al beneficio, las cuales efectivamente presentó para las vigencias 2017 a 2020, pero encontró que dejó en 0 el renglón 26 en todos sus denuncios, el cual debió haber discriminado el valor de los ingresos exentos en aplicación autónoma del beneficio de exención, las cuales gozan de presunción de legalidad, hasta que el mismo contribuyente la modifique o la administración lo haga mediante el procedimiento de revisión. A partir de lo anterior, señaló que la omisión del contribuyente en realizar la corrección de las declaraciones del impuesto impide a la administración tributaria identificar con claridad los valores que reclama en devolución, entre otras cosas porque la declaración involucra otros conceptos como autorretenciones, impuestos complementarios, retenciones, entre otros.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 26 Como si efectuó en la declaración presentada para la vigencia 2021, lo que demuestra que el contribuyente acepta el yerro cometido en las anteriores. Se agregó que, establecida la naturaleza del trámite a devolución de saldos a favor generado en 4 declaraciones tributarias, hace necesario aplicar la reglamentación incorporada en el artículo 547 del Decreto Compilatorio Municipal 060 de 2023, el cual exige al obligado que los solicite presentar una declaración de corrección, pues en este caso no existe un saldo identificable a devolver, porque no aplicó la exención, razón por la cual no entró a analizar si cumplía los requisitos de la exención, por encontrar que no cumplió con el requisito de procedibilidad indicado.
Bajo este escenario fáctico, según el artículo 544 del Decreto Compilatorio Municipal 060 de 2023 se reglamentó el trámite de devoluciones de saldos de los tributos administrados por la Secretaría de Hacienda de Yopal, originados en declaraciones, en pagos en exceso o de lo no debido, es decir, que no distinguió la causa de los saldos a favor del contribuyente.
No se desconoció el trámite previsto para tal fin y se resolvió negativamente porque no se cumplió los requisitos para ello, en la primera decisión acusada de nulidad, de manera que la administración no encontró mérito para rechazar o inadmitir la petición como lo sugiere el demandante. Ahora bien, los artículos 547, 548, 551 y 555 del Decreto Compilatorio Municipal 060 de 2023 no consagran un término para resolver la solicitud de devolución, sino un plazo para realizar la restitución de la suma correspondiente, el cual puede ser suspendido hasta por un máximo de 90 días, lo que causa intereses de mora en favor del contribuyente.
Por ende, no se configura la vulneración del debido proceso por esta causa o razón. En cuanto a la vulneración del principio de correspondencia, en el caso sub examine no se presenta, porque según el artículo 711 del E. T. y el Consejo de Estado en sentencia del 31 de octubre de 2024 proferida en el radicado 25000-23-37-000-2019-00214-02 (28435), se predica en relación a la declaración, el requerimiento y la liquidación de revisión, actuaciones que no corresponden al objeto de análisis, y además, cuando se incluyen motivos añadidos o nuevos en la decisión que resuelve el recurso de reconsideración no vulnera el debido proceso, en la medida que no supone una decisión distinta a la inicialmente adoptada.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 27 La Sala observa que la interpretación de la accionada a la petición de devolución de saldos a favor conlleva la vulneración de normas superiores en que deba fundarse, porque aplicó el presupuesto de la corrección de la declaración privada que es exigible cuando se trata de devolución de pagos en exceso.
Según el parámetro del Consejo de Estado contenido en sentencias del 3 de septiembre de 2010 radicado 25000-23-27-000-2006- 00806-01(16576) y 22 de junio de 2023 radicado 25000-23-37-000-2014-00447- 01 (26133), cuando se origina el saldo a favor por tratamientos preferenciales -exención- no es un pago en exceso, sino pago de lo no debido, que se concretó judicialmente luego de presentadas las declaraciones privadas de las vigencias en controversia, no resultaba aplicable la exigencia de corregir los denuncios.
En suma, no prosperan los cargos 4 y 5. Prospera el cargo 3, pero no por violación al debido proceso, sino por desconocer las normas en que debía fundarse las decisiones administrativas, al no estar obligado el demandante a realizar corrección de las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio, y de avisos y tableros, para las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020, por tratarse de pago de lo no debido y no devolución de sumas pagadas en exceso.
No obstante, no procede el restablecimiento del derecho solicitado, por cuanto la exención al ser condicionada requería acreditar la generación de más de 100 empleos nuevos vinculados a la planta de personal de la entidad de forma permanente para la vigencia 2017, en relación a la vigencia inmediatamente anterior, sin que se haya demostrado tal presupuesto y tampoco que hayan permanecido durante las vigencias 2018, 2019 y 2020 en los términos del literal c) del numeral 5 del artículo 65 del Acuerdo No. 013 de 2012, razón por la cual no se condenará al municipio de Yopal a realizar restituir pago alguno por concepto de impuesto de industria y comercio, y el complementario de avisos y tableros.
Reiterándose que la exención objeto de análisis es condicionada a que el beneficiario acredite los requisitos contemplados en dicha norma y presente anualmente su declaración privada oportunamente. En conclusión, prosperan las excepciones de mérito propuestas por la entidad demandada denominadas inexistencia de violación al principio de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 28 cosa juzgada, no existió falsa motivación de los actos administrativos, ausencia de vulneración del debido proceso e inexistencia de la vulneración al principio de correspondencia de los actos administrativos. 4.
Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA19, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas, porque prosperaron parcialmente las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero: Declarar probadas las excepciones de mérito propuestas por el municipio de Yopal, denominadas inexistencia de violación al principio de cosa juzgada, no existió falsa motivación de los actos administrativos, ausencia de vulneración del debido proceso e inexistencia de la vulneración al principio de correspondencia de los actos administrativos.
Segundo: Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 1200.103.22196 del 5 de diciembre de 2022 y Resolución No. 013 del 25 de enero de 2024 proferidas por la Secretaría de Hacienda de Yopal, por lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Tercero: Negar las demás las pretensiones de la demanda. Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia. Quinto: Notificar la presente sentencia a las partes de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 203 del CPACA. 19 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-2333-000-2024-00064-00 29 Sexto: En firme esta providencia, archívese el expediente, dejando las constancias de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 144)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMA LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado Con aclaración de voto FJCM