TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, septiembre dieciocho (18) de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Radicación: 850013333002-202400065-01 Demandante: ANDREA CAROLINA MORENO FARIETA Demandado: MUNICIPIO DE VILLANUEVA Vinculados: CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA, CONSULTING GLOBAL GROUP S. A. S. Y OTROS Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuestos por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo de Yopal el 25 de marzo de 2025, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad la señora ANDREA CAROLINA MORENO FARIETA, actuando en nombre propio, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE VILLANUEVA, en la cual formuló las siguientes PRETENSIONES Primera: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el MUNICIPIO DE VILLANUEVA: a. Acuerdo No. 15 del 28 de octubre de 2019 a través del que el concejo municipal delegó en cabeza del alcalde la función de adelantar el proceso de legalización de predios, barrios y asentamientos humanos en Villanueva. b. Resolución No. 1153 del 5 de diciembre del mismo año por medio de la que el burgomaestre de la precitada municipalidad regularizó el asentamiento humano EL TRIUNFO (fl. 7 ítem 1 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 2 Fundó sus solicitudes, relatando la ocurrencia de los siguientes:
HECHOS: 1. El 28 de octubre de 2019 el CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA aprobó el Acuerdo No. 015 por medio del que delegó en el alcalde del ente territorial la facultad de legalizar asentamientos humanos. 2. El 5 de diciembre del mismo año el MUNICIPIO DE VILLANUEVA expidió la Resolución No. 1153, mediante la cual se legalizó el asentamiento EL TRIUNFO, ubicado en zona rural del aludido ente territorial y conformado por las urbanizaciones ilegales: Villacampestre III, Camino Verde, Altos de Buena Vista, Villacampestre II, El Porvenir, Buenos Aires, Villacampestre, El Jardín, La Florida, Villa Sofía, Villa del Triunfo, Corcanvi, Los Ocobos, Loma Linda, Los Caneyes, Bello Amanecer y Corporación del Llano Oriental. 3.
Con la legalización se benefició a los loteadores ilegales Inversiones Ulloa Rodríguez Ltda., Corporación para el Desarrollo Social Económico y Cultural de Villanueva, Asociación de Vivienda Buenos Aires Alto, Junta de Vivienda Comunitaria El Jardín, Asociación La Florida, Asociación Villas del Triunfo, Asociación Los Ocobos, Asociación Loma Linda, Asociación Bello Amanecer, entre otros. 4.
La legalización del asentamiento EL TRIUNFO disparó los precios de la tierra rural en Villanueva incentivando nuevos asentamientos ilegales y propiciando un crecimiento urbanístico desordenado, además de problemas ambientales y sanitarios, lo que llevó a que mediante providencia del 21 de marzo del 2024 el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL decretara una medida cautelar contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA, “ENERCA S. A. E. S. P.”, el MUNICIPIO DE VILLANUEVA y la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE VILLANUEVA “ESPAVI”, en el marco de una acción popular, por los impactos ambientales, urbanísticos y sanitarios derivados de la legalización del aludido asentamiento irregular (fls. 1 y 7 ítem 1 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: La PARTE ACTORA señala como normas vulneradas los artículos 238, 6, 29 y 122 de la Constitución Política; la Ley 9 de 1989, la Ley 3 de 1991, la Ley 599 de Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 3 2000, la Ley 902 de 2004; el Decreto 2391 de 1989, el Decreto 564 de 2006 con su artículo 122 adicionado por el Decreto 1100 de 2008, y el Decreto 075 de 2013; así como el artículo 13 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 3 del mismo estatuto (fl. 7 ítem 1 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN Con providencia del 6 de mayo de 2024 se admitió la demanda y se ordenó notificar a los accionados y al Ministerio Público (ítem 9 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI), diligencias que se surtieron el 16 de junio de 2024 (ítems 15 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
Adicionalmente, se dispuso informar a la comunidad del asentamiento humano EL TRIUNFO sobre la existencia del medio de control, lo cual se realizó el 16 de mayo del 2024 (ítems 14 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI). Mediante providencia del 24 de junio del mismo año, se realizó un control de legalidad y se dispuso vincular al sub judice a INVERSIONES ULLOA Y RODRÍGUEZ LTDA., CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOCIAL, ECONÓMICO Y CULTURAL DE VILLANUEVA, ASOCIACIÓN CAMPESINA ALTOS DE BUENAVISTA, ASOCIACIÓN DE VIVIENDA BUENOS AIRES ALTO EN LIQUIDACIÓN, ASOCIACIÓN VILLA DEL TRIUNFO EN LIQUIDACIÓN, JUNTA DE VIVIENDA COMUNITARIA URBANIZACIÓN CIUDADELA EL JARDÍN, ASOCIACIÓN LA FLORIDA, YIMY ANDRÉS GUERRERO, ESTEBAN LESMES BERNAL, CORPORACIÓN CAMPESTRE PARA EL DESARROLLO DE VILLANUEVA - CORCAMVI, ASOCIACIÓN PARA EL BIENESTAR LOS OCOBOS, CORPORACIÓN UNIDAD DEL LLANO ORIENTAL - CORPOUNILLANO, ASOCIACIÓN DE VIVIENDA LOMALINDA VILLANUEVA CASANARE, ASOCIACIÓN POPULAR DE VIVIENDA LOS CANEYES, MARÍA CRISTINA PULIDO MONROY, FREDY GIOVANNY HERNÁNDEZ ZAMUDIO, RUBÉN STEFAN HERNÁNDEZ PULIDO, RUBÉN DARÍO HERNÁNDEZ PULIDO, DANIEL LEONARDO HERNÁNDEZ PULIDO, ASOCIACIÓN BELLO AMANECER y CONSULTING GLOBAL GROUP S. A. S. (ítems 18 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
Dentro del término de traslado de la demanda, las partes y los vinculados manifestaron su oposición a las pretensiones de la demanda expresando que: Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 4 MUNICIPIO DE VILLANUEVA: los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a la normatividad vigente, en especial a lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley 9ª. de 1989 por lo que la legalización del asentamiento humano EL TRIUNFO se hizo dentro del marco legal aplicable y con el objeto de garantizar los derechos a la vivienda digna y a la regularización urbanística (ítems 22 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA: expidió el Acuerdo 15 de 2019 sin quebrantar las normas que rigen la materia, pues el artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 48 de la Ley 9ª. de 1989 le otorgaban competencia para reglamentar el uso del suelo y delegar en el alcalde municipal la facultad de legalizar urbanizaciones de interés social; que los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad y no adolecen de falsa motivación ya que la normatividad vigente, incluido el Decreto 1077 de 2015, no establece un límite temporal para emprender procesos de legalización como el analizado; y, que la finalidad de dichas decisiones fue garantizar derechos colectivos como la vivienda digna y el acceso a servicios públicos para comunidades vulnerables por lo que pidió declarar que sus actuaciones estuvieron ajustadas a derecho y negar las pretensiones de la demanda.
(ítems 20 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). CONSULTING GLOBAL GROUP S. A. S., INVERSIONES ULLOA Y RODRÍGUEZ LTDA., CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOCIAL, ECONÓMICO Y CULTURAL DE VILLANUEVA, ASOCIACIÓN CAMPESINA ALTOS DE BUENAVISTA, ASOCIACIÓN DE VIVIENDA BUENOS AIRES ALTO EN LIQUIDACIÓN, ASOCIACIÓN VILLA DEL TRIUNFO EN LIQUIDACIÓN, JUNTA DE VIVIENDA COMUNITARIA URBANIZACIÓN CIUDADELA EL JARDÍN, ASOCIACIÓN LA FLORIDA, CORPORACIÓN CAMPESTRE PARA EL DESARROLLO DE VILLANUEVA “CORCAMVI”, ASOCIACIÓN PARA EL BIENESTAR LOS OCOBOS, CORPORACIÓN UNIDAD DEL LLANO ORIENTAL “CORPOUNILLANO”, ASOCIACIÓN DE VIVIENDA LOMA LINDA VILLANUEVA CASANARE, ASOCIACIÓN POPULAR DE VIVIENDA LOS CANEYES, ASOCIACIÓN BELLA AMANECER y los señores YIMY ANDRÉS GUERRERO, ESTEBAN LESMES BERNAL: los actos administrativos acusados fueron expedidos conforme al marco constitucional, legal y reglamentario vigente puesto que el proceso de legalización urbanística se desarrolló bajo las Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 5 disposiciones del Decreto 1077 de 2015; en el caso analizado no era predicable la existencia de un término límite para para la legalización de asentamientos irregulares pues la Corte Constitucional mediante sentencia C-1189 de 2008 había declarado inexequible la disposición que contenía esta exigencia; la demanda carece de un concepto de violación claro, a lo que debe sumarse que en esta tampoco se indica con precisión la acusación de un perjuicio personal ni específico a la comunidad; y, en el sub examine se cuestiona la legalidad de una resolución de carácter particular por lo que el medio de control idóneo para tal fin era el de nulidad y restablecimiento del derecho (ítem 24 archivo 1 índice 3 SAMAI).
REFORMA DE LA DEMANDA El 26 de junio del 2024 es decir, dentro del término concedido para el efecto la parte accionante efectuó reforma de la demanda adicionando los siguientes HECHOS: 1. El 26 de junio de 2024 el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE YOPAL conoció del proceso de nulidad simple contra el Acuerdo No. 15 de 2019 y la Resolución No. 1153 de 2019. 2.
En el proceso de legalización del asentamiento EL TRIUNFO no se tuvo en cuenta la vigencia del límite temporal previsto para tal fin en la Ley 9 de 1989. 3. Los actos administrativos acusados desconocieron en su parte considerativa la exigencia de que la legalización e incorporación al perímetro urbano y de servicios solo aplica para las organizaciones populares de vivienda de economía solidaria que desarrollan programas de vivienda para sus asociados mediante autoconstrucción o participación comunitaria. 4.
Se evidenció un entramado de corrupción entre funcionarios de Planeación Municipal, el CONCEJO MUNICIPAL y la empresa privada CONSULTING GLOBAL GROUP quienes actuaron en representación de los loteadores ilegales conformando una empresa ilícita orientada al enriquecimiento personal, con falta de vigilancia de los entes de control PERSONERÍA, PROCURADURÍA y FISCALÍA e incurriendo en conductas reprochables a la luz de la ley penal (fls. 1 y 8 ítem 31 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 6 Igualmente, en lo que tiene que ver con el concepto de violación señaló: a. El Acuerdo Municipal No. 015 de 2019 y la Resolución No. 1153 de 2019 son nulos por haberse expedido con falsa motivación y desconociendo la normatividad aplicable al ordenamiento territorial. b. El CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA excedió sus competencias al delegar en el alcalde municipal la facultad de legalizar asentamientos ilegales cuando lo que correspondía era modificar el EOT para ampliar el perímetro urbano con los estudios técnicos y ambientales previos. c. La legalización del asentamiento ilegal EL TRIUNFO favoreció intereses privados de loteadores ilegales lo cual contraría la función social del urbanismo y afecta el ordenamiento del territorio (fls. 8 y 10 ítem 1 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
La misma se admitió el 5 de noviembre de 2024, se ordenó notificar a los accionados y al Ministerio Público (ítems 30 y 33 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI), efectuado lo cual únicamente se pronunciaron el MUNICIPIO DE VILLANUEVA y la sociedad CONSULTING GLOBAL GROUP S. A. S. reiterando los argumentos expuestos al momento de dar contestación a la demanda primigenia (ítems 36 y 37 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En providencia del 3 de febrero de 2025 se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión y para que el señor representante del Ministerio Público emitiera su concepto final si ha bien lo tenía (ítem 38 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI). Dentro del término concedido para el efecto, quienes a continuación se relacionan presentaron sus alegaciones finales indicando que: El MUNICIPIO DE VILLANUEVA sostuvo que los hechos de la demanda se basan en apreciaciones personales más que en argumentos jurídicos y que las normas invocadas para pedir la nulidad del Acuerdo 015 de 2019 y de la Resolución 1153 del mismo año estaban derogadas o no eran aplicables, pues la Ley 9ª. de 1989 ya había sido modificada y la normatividad vigente era el Decreto 1077 de 2015, cuyo artículo 2.2.6.5.1 regula la legalización urbanística sin exigir fechas de ocupación o formación; además, recordó que la Sentencia C-1189 de 2008 declaró inexequible el artículo 99 de la Ley 812 de 2003, eliminando la fecha límite del 27 de junio de 2003; y, que la Ley 2044 de 2020 incluso impone a los Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 7 municipios y distritos la obligación de adelantar procesos de legalización y regularización de asentamientos humanos razón por la cual la parte demandante no logró probar la falsa motivación de los actos ni la vulneración alegada (ítem 42 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
El CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA defendió la legalidad del Acuerdo 015 de 2019 afirmando que, fue expedido dentro de su marco competencial, con base en el artículo 313 de la Constitución y el artículo 48 de la Ley 9ª. de 1989, que facultan a los concejos para reglamentar el uso del suelo y delegar en los alcaldes la legalización de urbanizaciones de interés social; que la demanda se construye sobre normas derogadas o inexequibles y que se desconoce la evolución normativa, especialmente la aplicación del Decreto 1077 de 2015 y la Sentencia C-1189 de 2008 que suprimieron los límites temporales para procesos de legalización; que el Concejo no renunció a sus competencias sino que delegó de manera legítima y temporal la función de legalización al alcalde municipal sin que ello configurara una extralimitación; y, que no se demostró violación normativa ni falsa motivación en el acto demandado (ítem 39 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
La sociedad CONSULTING GLOBAL GROUP S.A.S.: el Acuerdo Municipal 015 de 2019 y la Resolución 1153 de 2019 gozan de presunción de legalidad; que la parte demandante basó su concepto de violación en normas derogadas o inexequibles como el límite temporal del 27 de junio de 2003 previsto en el Decreto 564 de 2006 que fue eliminado con la entrada en vigor del Decreto 1077 de 2015 y con la Sentencia C-1189 de 2008 por lo cual no era exigible al momento de la legalización de El Triunfo; defendió la competencia del Concejo Municipal para delegar facultades al Alcalde en virtud de los artículos 313 de la Constitución y 48 de la Ley 9 de 1989 de manera temporal y específica para procesos de legalización; y, que no hubo indebida interpretación de la sentencia C-1189 de 200, ya que eliminó la restricción temporal y protegió derechos fundamentales como la vivienda digna y el acceso a servicios públicos de comunidades vulnerables; que no era requisito previo modificar el Esquema de Ordenamiento Territorial para adelantar la legalización pues la norma vigente permite que este proceso se desarrolle tomando en cuenta los lineamientos generales del POT y sus suelos de protección (ítem 41 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 8 El MINISTERIO PÚBLICO en su concepto final señaló que, el Acuerdo 015 de 2019 del Concejo Municipal de Villanueva se ajusta al ordenamiento jurídico, pues el Concejo sí tiene la facultad de delegar en el alcalde municipal, de manera temporal, la legalización de asentamientos humanos en virtud del artículo 313 de la Constitución y la Ley 9 de 1989; y, que la Resolución 1153 de 2019 por medio de la cual se legalizó el asentamiento “El Triunfo” no cuenta con los antecedentes administrativos que permitan verificar si se cumplieron los requisitos normativos para la legalización por lo que le pidió al Juez a quo que antes de decidir requiera al Municipio de Villanueva para que allegara dichos soportes (ítem 40 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI).
SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 25 de marzo de 2025, la que en sus apartes pertinentes resolvió: “(…)
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción denominada: “ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS, SE EXPIDIERON EN CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD VIGENTE” propuesta por el demandado MUNICIPIO DE VILLANUEVA – CASANARE, por lo expuesto en la motivación y fundamentación de esta sentencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia, por lo atrás motivado.
CUARTO: Ordenar la devolución de los valores del excedente de lo consignado para gastos procesales, si los hubiere. Corresponde a la parte demandante realizar las gestiones pertinentes, de acuerdo con la Resolución 4179 de 2019 y la circular DEAJC19-65 de 2019, emitidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
QUINTO: Désele a conocer a las partes y sus apoderados, lo mismo que al señor Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho, la presente decisión, siguiendo las reglas establecidas en el artículo 203 del CPACA (…)”. Como sustento de sus determinaciones el a quo indicó que: a. Las normas que fijaban el límite temporal para la legalización de asentamientos ilegales (artículos 122 del Decreto 564 de 2006 y 48 de la Ley 9ª. de 1989) fueron modificadas por el Decreto 1203 de 2017 y la Ley 2044 de 2020 lo que significó que la prohibición de legalizar asentamientos irregulares constituidos después del 27 de junio de 2003 Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 9 perdió vigencia y por tanto, era jurídicamente posible regularizarlos siempre que cumplieran los requisitos actuales. b. La facultad del CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA para delegar en el ALCALDE MUNICIPAL la legalización de asentamientos irregulares se fundamentó en que el artículo 209 de la Constitución Política autoriza la delegación de funciones mientras que la Ley 9ª. de 1989 en su artículo 48 habilita a los concejos municipales para delegar en los alcaldes la función de legalizar urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social, por lo que la aludida corporación administrativa actuó jurídicamente al expedir el Acuerdo No. 15 de 2019. c. La H. Corte Constitucional a través de la sentencia C-1189 de 2008 declaró inexequible el artículo 99 de la Ley 812 de 2003 que prohibía la inversión de recursos públicos y la provisión de servicios en asentamientos ilegales dado que esta restricción contraría a los derechos fundamentales y el Estado Social de Derecho reconociendo que es deber del Estado garantizar servicios públicos a la población vulnerable por lo que la motivación de los actos administrativos demandados es coherente con la jurisprudencia constitucional, está orientada a proteger el derecho a la vivienda digna y el acceso a servicios públicos básicos. d. En cuanto a la modificación del esquema de ordenamiento territorial del MUNICIPIO DE VILLANUEVA antes de la legalización, la sentencia analizó el procedimiento administrativo seguido y estableció que en el caso concreto no se modificó el EOT ni se contravinieron sus disposiciones pues el asentamiento “El Triunfo” estaba ubicado en suelo suburbano según el Acuerdo No. 10 de 2010 y el trámite de legalización se sujetó a las disposiciones técnicas y legales aplicables.
No se presentaron objeciones ni evidencias de que la zona fuera de protección especial ni se exigió por ley una reforma previa del EOT para el reconocimiento legal del asentamiento, siguiendo lo indicado por el Decreto 1077 de 2015 y la Ley 388 de 1997 (ítem 46 archivo c. principal 1 índice 3 SAMAI). RECURSO DE APELACIÓN La señora ANDREA CAROLINA MORENO FARIETA interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el a quo el 25 de marzo de 2025, Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 10 solicitando que se revoque y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentó, que: a. Los actos administrativos a través de los que se legalizó el asentamiento EL TRIUNFO adolecen de nulidad pues su origen está prohibido por las normas urbanísticas y de ordenamiento territorial vigentes para la época en la que fueron proferidos, dado que la el Acuerdo Municipal No. 015 de 2019 y la Resolución No. 1153 de 2019 vulneran el régimen legal de ordenamiento territorial, principalmente la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 1997, así como los decretos reglamentarios como el Decreto Nacional 564 de 2006.
En particular, el artículo 48 de la Ley 9 de 1989 solo permite la legalización de asentamientos que existieran antes del 27 de junio de 2003, límite ratificado por el Decreto 564 de 2006, y el aludido asentamiento ilegal se constituyó mucho después de esa fecha, lo que hace ilegal su regularización. b. El CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA incurrió en incompetencia y delegación indebida de funciones, pues transfirió facultades indelegables al ALCALDE MUNICIPAL para ejecutar la legalización del mencionado asentamiento ilegal, contrariando el artículo 313 de la Constitución y las funciones reservadas exclusivamente a la corporación administrativa en materia de ordenamiento del territorio y control de la construcción de vivienda.
La motivación de los actos administrativos demandados es falsa, ya que se sustentan en un supuesto jurídico inexistente, como la posibilidad de legalizar asentamientos constituidos con posterioridad a la fecha límite establecida por la ley aplicable. c. La incorporación del asentamiento ilegal anteriormente mencionado al perímetro urbano del MUNICIPIO DE VILLANUEVA mediante los actos demandados vulneró el esquema de ordenamiento territorial, pues se omitió el trámite formal de modificación del perímetro urbano previsto en la Ley 388 de 1997, que exige estudios técnicos, concertaciones ambientales y procedimientos participativos, ignorando la jerarquía normativa y los procedimientos legales (ítem 45 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
El referido recurso de apelación se concedió a través de providencia del 23 de abril del 2025 (ítem 46 archivo 1 índice 3 SAMAI). Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 11 ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las diligencias ingresaron por reparto el 30 de abril de 2025 (archivo 2 índice 3 SAMAI), por auto del 6 de junio de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia (índice 5 SAMAI) y el proceso arribó al Despacho para fallo el 12 de septiembre de la precitada anualidad (índice 13 SAMAI).
Se precisa que, como el recurso de apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia habida cuenta que, en el sub judice no se decretaron pruebas en la misma. Empero, el señor Agente del Ministerio Público presentó concepto a través del que solicitó confirmar la sentencia recurrida argumentando, que: a. La apelante no atacó directamente los argumentos de la sentencia de primera instancia, sino que reiteró sus alegatos iniciales aduciendo esencialmente la vigencia del límite temporal para legalizar asentamientos derivado del artículo 48 de la Ley 9 de 1989 y sus modificaciones y citando medidas cautelares de acciones populares que, nada tienen que ver con el proceso de simple nulidad. b. La legalidad de la delegación efectuada por el CONCEJO MUNICIPAL al ALCALDE DE VILLANUEVA se fundamentó en la autorización legal prevista artículo 48 de la Ley 9ª. de 1989. c. Los actos administrativos cuya nulidad se pretende no modificaron o reglamentaron el uso del suelo fuera de las atribuciones conferidas al burgomaestre puesto que el proceso de legalización no conllevó una modificación del EOT, sino el reconocimiento de la existencia del asentamiento, la fijación de sus condiciones urbanísticas y la garantía de acceso a servicios públicos, conforme a lo dispuesto en el plan de desarrollo municipal y el acuerdo vigente (índice 10 SAMAI).
CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 12 2.- DE LA COMPETENCIA De conformidad con lo normado por los artículos 153 ibidem esta Corporación es competente para conocer del presente medio de control en tanto, la sentencia de primera instancia fue proferida por un juez administrativo del circuito de Yopal. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
La capacidad para comparecer al juicio, se encuentra debidamente demostrada pues la demandante ANDREA CAROLINA MORENO FAIERTA es persona natural quien se identificó con su cédula de ciudadanía quedando demostrada su existencia (fl. 1 ítem 1 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI); y, la demandada es una Entidad Estatal del nivel territorial, cuya existencia no requiere prueba por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.). 4.- REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD En el caso bajo estudio la conciliación prejudicial ni la interposición de recursos contra el acto administrativo acusado constituyen requisitos de procedibilidad, de conformidad con lo previsto por el artículo 1611 del C. P. A. C. A. 5.- CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El Artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en relación con la oportunidad para presentar la demanda, señala en el literal a) del numeral 2, que esta puede 1 ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. (…)”. Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 13 interponerse en cualquier tiempo cuando: “Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 1372 de este Código”. 4.- PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el sub lite se encamina a determinar si, ¿es procedente revocar la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, cuando la sustentación del recurso de apelación no controvierte los argumentos que sirvieron de fundamento a la misma?
5. EL CASO CONCRETO
5.1. NORMATIVIDAD APLICABLE AL SUB LITE: el artículo 320 del Código General del Proceso norma aplicable al proceso contencioso administrativo por disposición del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, señala que: “(…) el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.
Ahora, en relación con la debida sustentación del recurso de apelación, en el artículo 322 ibidem, se establece lo siguiente: “Artículo 322. Oportunidad y requisitos: El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: (…) Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior. 2 ARTÍCULO 137.
NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.”. Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 14 Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada.
Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto. La misma decisión adoptará cuando no se precisen los reparos a la sentencia apelada, en la forma prevista en este numeral. El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado.
(…)” (Subraya fuera del texto). En consonancia con lo anterior, el artículo 328 de la misma codificación dispone que, es deber del ad quem pronunciarse en relación con los argumentos del recurso de apelación, ello en virtud del respeto al principio de congruencia, veamos: “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
(…)” (Subraya la Sala). De conformidad con esas normas se infiere que el recurso de apelación tiene como finalidad que se modifique o revoque la decisión de primera instancia atendiendo los reparos que el impugnante formuló contra la decisión apelada, análisis que se circunscribirá a las razones de inconformidad planteadas por el recurrente. 5.2 JURISPRUDENCIA APLICABLE AL TEMA: sobre el principio de congruencia, el H. Consejo de Estado ha sostenido, que: “(…) De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional (…)”3.
Ahora, en relación con el alcance de la acción de impugnar, ese alto Tribunal, en sentencia de 24 de febrero de 2016 Exp. 28.679, señaló: 3 Consejo de Estado, Sección Tercera. Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO. Abril 1º de 2009. Radicación número: 52001- 23-31-000-2001-00122-01(32800). Actor: UNIÓN TEMPORAL CONVICON Y ASOCIADOS.
Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS ECOPETROL. Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 15 “(…) Impugnar significa contradecir, combatir o refutar y esto solo se logra a través de la explicación y la argumentación de las razones que han dado lugar a la interposición del recurso, es decir, mediante la crítica jurídica contra la providencia censurada, para revelar su disconformidad con ella con miras a obtener el fin perseguido (la revocatoria o la reforma de la providencia)”. 4 De otra parte, en cuanto a la finalidad y requisitos del recurso de apelación, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, consideró: “(…) Y sobre las finalidades y requisitos del recurso de alzada, el mismo Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “La institución procesal de la impugnación es un instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores.
De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que éste analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. El recurso de apelación es el medio o acción que se concede a la persona agraviada o condenada por una resolución judicial, para que acuda a otro tribunal superior, sometiéndole el conocimiento de la cuestión resuelta; exige que se expliquen las razones de inconformidad, para establecer si las pruebas y el soporte jurídico han sido correctamente estimados.
Esta Sección ha precisado que “la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia. En ese sentido, el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa de decidir la impugnación” 5 (negrilla y subraya fuera del texto) De conformidad con lo expuesto, se advierte que como la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia esta Corporación no puede resolver a su favor las pretensiones del recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto. 4Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A. Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA.
Febrero 24 de 2016. Radicación número: 25000-23-26-000-2001-02502-01 (28679). Actor: COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A. – CONFIANZA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS – INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C. P. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ. Septiembre 13 de 2012, Radicación número: 25000- 23-27-000-2006-00825-01(17343), Actor: COMERCIALIZADORA COLOMBIANA DE CARBÓN COLCARBON S.A. C.I. Demandado: MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ. Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 16 (…)” 6 (Negrilla y Subraya del Consejo de Estado).
Y en pronunciamiento posterior la misma Corporación recalcó: “(…) El objeto del recurso de apelación 27. Para proceder a la determinación de los asuntos que deberían ser resueltos en esta instancia, la Sala estima necesario detenerse en el análisis de lo que expresó la parte demandante en su recurso de apelación de cara a las razones que fundaron la decisión que se cuestiona, para establecer si, en verdad, revela razones de inconformidad que ataquen los argumentos que expuso el a quo para negar las pretensiones de la demanda, porque el bien inicialmente adjudicado por el INCODER como baldío en realidad era de dominio privado. 28.
La Sala empieza por señalar que el alcance del recurso de apelación, mecanismo de control de las decisiones judiciales, no se dirige, sin límite alguno, a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en curso del proceso, ni puede estar orientado a repetir, sin razones, el trámite acontecido en la primera instancia, pues, fundamentalmente – léase esta expresión en términos de garantías constitucionales– busca garantizar el principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico. 29.
Bajo este análisis, se ha reparado en la definición que del recurso de apelación ha ofrecido la doctrina especializada, al señalar que este corresponde a la más importante herramienta de concreción de la regla de doble instancia, que constituye “(…) la forma más civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos … en virtud de ella será el juez de otra instancia, ad quem, directo superior del juez de la primera instancia, a quo, quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial”. 30.
En línea con lo anterior, si la aspiración de justicia que subyace al recurso de alzada tiene por finalidad que el superior revise la decisión de primer grado acusada de ser errática o de romper o lesionar el ordenamiento jurídico, resulta imprescindible que el recurrente determine mediante los cargos planteados, qué asuntos deben ser resueltos ante el superior jerárquico; razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso, ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso, toda vez que los planteamientos de la apelación son los que definen los temas objeto de control, de cara a la decisión judicial que es rebatida. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección "A".
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Abril 7 de 2016. Radicación número: 25000-23-25-000-2011-00376-01(0529-15) Actor: DAMIÁN ARTURO MEDINA ANGULO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 17 (…) 32.
En tal virtud, la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la llana indicación de disenso frente a la providencia recurrida, tampoco con la solicitud de que se revoque para que, en su lugar, se acceda a los intereses de la parte inconforme, y menos aún con la simple reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. Lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia, en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad, a su juicio, una razón por la que considere que lo fallado en primera instancia no corresponde, en derecho, a la decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida. 33.
En este sentido, es ajeno al recurso de apelación la reiteración de las hipótesis que se plantearon como punto de partida en la construcción del proceso en primera instancia, en tanto aquellas luego de haber transitado, en términos generales, por las etapas probatorias, de contradicción y de alegaciones finales, no pueden volver a presentarse al ad quem en su estado germinal, es decir, como se postularon al presentar la demanda, pues ya fueron objeto de comprobación y debate; sino que, de cara a la tesis adoptada por el a quo en las conclusiones del fallo, corresponde al apelante la formulación de una tesis diversa frente a este, exigencia que, conforme lo prevé el legislador, se cumple a través de la carga de sustentación, siendo “suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”, como dispone el artículo 352 del CPC. 34.
En consecuencia, es claro que le corresponde al apelante confrontar los argumentos que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión, con sus propias reflexiones, para efectos de solicitarle al ad quem que decida sobre los puntos o aspectos que se debaten en la segunda instancia; de ahí que la carga de sustentación tampoco puede entenderse cumplida con la mera expresión de afirmaciones genéricas y vagas que no confronten la razón de la decisión, pues, aunque sucintas, deben ser suficientes por sí mismas para evidenciar las razones o motivos que conduzcan a considerar que lo decidido en primera instancia resultó desacertado, en tanto, dado el marco de competencia fijado, al juez de la segunda instancia no le está dado construir tales motivos de disenso; si lo hiciera, vulneraría el principio de imparcialidad y el derecho al debido proceso de la contraparte.
Recuérdese que la tarea de confrontación entre los argumentos del apelante y los aspectos de la decisión de primer grado que son atacados por esta vía, es la que determina la competencia material del juez de segunda instancia, Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 18 pues precisamente el tema de decisión a cargo del ad quem queda delimitado, por regla general, al examen de dos tesis opuestas cuyo enfrentamiento debe ser desatado. 35.
Esta Corporación, de forma reiterada, ha reconocido la relevancia del cumplimiento de tal exigencia y, en ese sentido, ha señalado que se constituye en indispensable la indicación de los aspectos que deben ser analizados por el ad quem, pues, de no ser así, la segunda instancia quedaría desprovista de elementos que conduzcan a determinar con certeza las razones de inconformidad del apelante respecto de la providencia apelada –los cuales no pueden ser de construcción del juez– y, por lo mismo, huérfana de elementos de juicio que permitan revisar la corrección de la decisión impugnada, lo que conduce también a resaltar que el cumplimiento de la carga de sustentación del recurso de apelación no se surte de cualquier manera, sino que exige que se hagan referencias claras y concretas de cara a los argumentos que soportaron la decisión que se cuestiona para que el superior funcional pueda realizar las confrontaciones pertinentes que lo conduzcan a determinar si la providencia debe o no ser confirmada. 36.
A partir de lo dicho, la Sala reitera que, si se advierte la ausencia de una sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyos fundamentos sean simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar la providencia impugnada, al superior no le queda una opción diferente a la de confirmar el proveído apelado.
(…)”7. (subrayado fuera del original). Pues bien con fundamento en la normatividad y jurisprudencia que se citó con anterioridad fuerza concluir que, en el presente caso se presenta incongruencia entre el recurso de apelación y la sentencia impugnada porque revisado el escrito contentivo de la impugnación se observa que no se hace alusión a las motivaciones que llevaron al a quo a denegar las pretensiones de la demanda y mucho menos se les confronta exponiendo, así fuera de manera somera, las razones por las cuales no resulta acertada la conclusión a la que arribó el juzgador puesto que, de la misma manera que se planteó en el escrito inicial, la entidad demandante se limitó a señalar la necesidad de anular los actos administrativos demandados alegando que: i) la regularización del asentamiento EL TRIUNFO aconteció después de la fecha límite permitida por la Ley 9ª. de 1989 y el Decreto 564 de 2006; ii) el CONCEJO MUNICIPAL DE VILLANUEVA actuó sin competencia al delegar indebidamente en el alcalde funciones en materia de ordenamiento 7 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E). Noviembre 1°. de 2023. Radicación: 41001-23-31-000-2012-00269-01 (59.104) Actor: ZAMIR ANÍBAL GÓMEZ DÍAZ Y OTRA. Demandado: INCODER (HOY AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS). Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 19 territorial que la Constitución Política le reservó de forma exclusiva; y iii) la inclusión del referido asentamiento en el perímetro urbano del MUNICIPIO DE VILLANUEVA fue irregular ya que no se siguió el procedimiento legal de modificación establecido en la Ley 388 de 1997 que exige estudios, participación ciudadana y concertaciones ambientales.
Así las cosas fuerza concluir que, la PARTE DEMANDANTE no cuestionó la decisión del a quo sino que se limitó a replicar los argumentos plasmados en el escrito inicial y en su reforma en procura de reabrir un debate agotado en la sentencia de primera instancia, desconociendo la finalidad del recurso de apelación y la competencia del ad quem que se limita a que se pronuncie sobre las inconformidades formuladas contra la providencia impugnada y no a realizar el estudio integral del proceso, pues ello hace incongruente la impugnación por lo que, la sentencia apelada debe ser confirmada.
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, el numeral 1º. del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.”, lo cual implicaría en principio que debía condenarse a la PARTE ACCIONANTE por dicho concepto. Sin embargo, revisadas las actuaciones en ambas instancias no se observa que la ENTIDAD DEMANDADA hubiera acreditado que incurrió en las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas en esta instancia. Pág. No Nulidad Rad. 850013333002-202400065-01 20 En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL el 25 de marzo de 2025, a través de la se denegaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 108) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado