REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-3333-002-2019-00429-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Parte Demandante: GUILLERMO ALBERTO PÉREZ TORRES Parte Demandada: MUNICIPIO DE YOPAL – CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL Asunto: Moción de censura de secretario del despacho del alcalde – Alcance del medio de control – Diferencias normativas entre la moción de censura y la de observaciones – Congruencia de la decisión judicial Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 5 de mayo de 2025, que negó las pretensiones de la demanda. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. A través de apoderado judicial, el señor Guillermo Alberto Pérez Torres presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del municipio de Yopal – Concejo municipal, con ocasión a los perjuicios presuntamente sufridos según se indica en el escrito de demanda, derivados de la expedición del Acta número 074 de 20 de abril de 2019 y del Decreto 1.000.97.099 de 2019, en razón de una moción de censura adelantada en contra del demandante. 2.2.
En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. El día 24 de enero de 2018, el señor Guillermo Alberto Pérez Torres fue nombrado en el empleo de Secretario de Obras Públicas del Municipio de Yopal. 2.4. A través de comunicación número 000.04.01-0097, de 4 de marzo de 2019 y de la Secretaría de Obras Públicas de fecha 5 de marzo del mismo Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2 año, el concejo municipal de Yopal citó a debate de control político al demandante en la sesión que tendría lugar el día 12 de marzo de 2019 a partir de las 8:00 a.m. 2.5.
Mediante comunicación oficial del 11 de marzo de 2019, emitida por el demandante en su condición de Secretario de Despacho, respondió el cuestionario solicitado por el concejo municipal de Yopal. 2.6. El concejo municipal de Yopal amplió el cuestionario dirigido al demandante mediante oficio de 13 de marzo de 2019, con el fin de continuar con el trámite del debate de control político. 2.7.
Posteriormente, el accionante, mediante comunicación radicada el 21 de marzo de la misma anualidad, atendió el cuestionario adicional. 2.8. En Acta número 064 de 10 de abril del mismo año, el concejo municipal de Yopal decidió adelantar moción de censura en contra del demandante. 2.9. El 12 de abril de 2019, el concejo municipal de Yopal notificó al accionante del inicio del trámite de moción de censura que se llevaría a cabo el día 20 del mismo mes y año, por lo que procedió a solicitar que se le informara la hora exacta en la que se realizaría la votación. 2.10.
El 15 de abril de 2019, el demandante radicó escrito de descargos y en Acta número 69 de la misma fecha quedó consignado que se desarrolló la audiencia pública para tal efecto. 2.11. El 20 de abril del mismo año, se llevó a cabo sesión en el concejo municipal de Yopal donde se aprobó la moción de censura al accionante, lo cual quedó consignado en Acta número 074. 2.12.
Por medio del Decreto 1.000.97.099 de 2019, notificado el 25 de abril de 2019, el alcalde municipal de Yopal ejecutó la decisión y retiró del servicio al demandante. 2.13. Como cargos de violación, el apoderado propuso que los actos fueron expedidos de forma irregular, se violó el derecho de defensa, hubo falsa motivación y desviación de poder.
III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. Municipio de Yopal 3.1.1. La defensa del municipio encartado se centró en la falta de prosperidad de los cargos de nulidad propuestos, bajo el argumento de que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, dada la naturaleza eminentemente política del acto que decide la moción de censura, el control judicial se basa en el estudio de los elementos objetivos, mas no en las razones de orden discrecional de estas decisiones. 3.1.2.
Por tanto, los únicos cargos de resorte del medio de control son los relacionados con la expedición irregular y la falta de competencia. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 3 3.1.3.
En cuanto a la supuesta expedición irregular, el concejo municipal de Yopal expuso las razones por las que el señor Guillermo Alberto Pérez Torres incumplió sus funciones, al no haber estado al frente del proceso contractual MYCA-SOP-LP-014-2018, como se lo exigía el Acuerdo 18 de 2013, en sus numerales 10 y 16. 3.1.4. De otro lado, expuso, sobre la observancia del procedimiento, que la corporación municipal acató las cinco (5) etapas exigidas para la prosperidad de la moción de censura, así: 3.1.5.
Frente a la primera, es claro que la situación se hizo aun secretario de la Alcaldía de Yopal, como secretario de obras. 3.1.6. En cuanto a la segunda, es claro que la moción de censura se causó con responsabilidad de funciones propias del cargo de secretario de obras públicas al ingeniero Guillermo Alberto Pérez Torres, funciones que se encontraban establecidas en el Acuerdo 18 de 6 de noviembre del 2013 artículo 6°, numerales 10 y 16, funciones establecidas y contenidas también en el manual especifico de funciones y de competencias laborales de que trata el decreto 01 de 7 de enero del 2015. 3.1.7.
En cuanto a la tercera, la moción de censura fue propuesta por más de la mitad de los miembros que componían el concejo municipal, como se podía apreciar en las actas correspondientes. 3.1.8. En cuanto a la cuarta, la votación de la censura tuvo lugar dentro del término del tercero y décimo día siguiente a la terminación del debate por la audiencia pública del señor secretario de obras ingeniero Guillermo Alberto Pérez Torres, como se podía apreciar en el acta 074 del 20 de abril del 2019. 3.1.9.
En cuanto a la quinta se observaba en el acta 074 de 20 de abril de 2019 que la moción de censura fue aprobada con doce (12) votos positivos cumpliendo así la exigencia de ley. 3.1.10. En tales condiciones no se apreciaba prosperidad de la causal de nulidad invocada como expedición irregular de los actos demandados. 3.2. Concejo municipal de Yopal 3.2.1.
Por medio de su apoderado judicial, manifestó oposición a la prosperidad de las pretensiones, en razón a que la demanda carece de fundamentos jurídicos y probatorios que las soportes, y por otro lado, la actuación del Concejo de Yopal, estuvo con apego a la Constitución y la Ley, y se garantizó el derecho al debido proceso, en audiencia de descargos, y la votación cumplió el número de votos requeridos, en síntesis, era una atribución propia del Concejo Municipal de Yopal, otorgada por el Constituyente. 3.2.2.
Destacó que era importante tener en cuenta que, en lo relacionado al proceso de la moción de censura, hay causales no válidas de estudio, “sin inmiscuirse en el ámbito discrecional de estas decisiones que son estrictamente políticas, aspecto respecto del cual, el juez no tiene cómo pronunciarse”. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 4 3.2.3.
No le asistía razón al demandante, al afirmar que no se le garantizó el derecho al debido proceso y audiencia, ya que, según las mismas pruebas aportadas por este, tuvo todas las garantías procesales, incluyendo la de audiencia de descargos, en la cual tuvo la oportunidad defenderse, y se respetaron los tiempos que consagraba la Constitución y la Ley, para la votación de la moción de censura. 3.2.4.
Por demás, reiteró los argumentos expuestos por el apoderado del municipio de Yopal, para solicitar se denegaran las pretensiones del medio de control. IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 5 de mayo de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR la prosperidad de las excepciones denominadas: “FALTA DE RAZÓN Y DERECHO PARA LA PROSPERIDAD DE LAS PRETENSIONES PROPUESTAS y FALTA DE FUNDAMENTOS JURÍDICOS”, planteadas por el MUNICIPIO DE YOPAL y el CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL, respectivamente, por lo expuesto en la motivación de esta sentencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda incoada por el señor GUILLERMO ALBERTO PÉREZ TORRES, en contra del MUNICIPIO DE YOPAL y CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: No se condena en costas, en esta instancia, por lo atrás señalado.
CUARTO: Ordenar la devolución de los valores del excedente de lo consignado para gastos procesales, si los hubiere. Corresponde a la parte demandante realizar las gestiones pertinentes, de acuerdo con la Resolución 4179 de 2019 y la circular DEAJC19-65 de 2019, emitidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial”. 4.2. Para llegar a la referida decisión, el juez de primer grado expuso los siguientes argumentos: 4.3.
El a quo se limitó a analizar los cargos de nulidad relacionados con la expedición irregular y la falta de competencia, ya que la moción de censura era un acto político, cuyo control judicial era restringido a sus elementos objetivos y reglados por la Constitución y la ley. Por lo tanto, no analizó los cargos de falsa motivación y desviación de poder, que el demandante invocó, debido a que estos se consideraban aspectos discrecionales y no jurídicos de la decisión política. 4.4.
Determinó que el Concejo Municipal de Yopal no violó el procedimiento establecido para la moción de censura. Los puntos clave examinados y que demostraron el cumplimiento del debido proceso fueron: Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 5 Fundamentación de la moción: La moción de censura fue propuesta por la mitad más uno de los miembros del Concejo, con un total de 11 votos positivos, como lo exigía la ley, y no por la inasistencia del demandante al debate de control político. Procedimiento y plazos: La votación de la moción se realizó el 20 de abril de 2019, cumpliendo con el plazo establecido en la Constitución, que estipula que la votación debe ocurrir entre el tercer y décimo día posterior a la terminación del debate. Garantía de defensa: Al demandante se le garantizó el derecho a la audiencia y defensa.
El 15 de abril de 2019 se llevó a cabo una sesión para que rindiera sus descargos, los cuales presentó por escrito, y se le concedió la práctica de pruebas testimoniales y documentales. Días hábiles: Se estableció que la actuación del Concejo no fue inválida por haber tomado las decisiones en días festivos o no hábiles, ya que la Ley 136 de 1994 y el reglamento interno del Concejo de Yopal establecen que todos los días de la semana, durante los periodos de sesiones, son hábiles para las reuniones. Cargos y debate: El a quo confirmó que no hubo cambios en los cargos imputados al demandante, contrario a lo que él alegaba.
La moción se basó en el presunto incumplimiento de funciones relacionadas con la dirección de procesos contractuales, y el debate en la sesión de votación se centró en dichos cargos. V. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1. El apoderado del demandante expuso que el a quo discurrió entre las razones de la moción de censura, sin haber evaluado los aspectos formales que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, eran los elementos a analizar en el medio de control, por la naturaleza política de la medida. 5.2.
El concejo municipal resultó inmerso en una mixtura de procedimientos para desembocar en una votación de una Moción de Censura, sin haberse agotado el debate en los términos y formas que el ordenamiento y la jurisprudencia han establecido. 5.3. Expuso que el a quo había confundido dos figuras distintas, a saber, la moción de observación (inciso 2, numeral 11, artículo 313 de la Constitución Política) y la moción de censura (numeral 11, inciso 1, parte 2, artículo 313 de la Constitución Política). 5.4.
A juicio del recurrente, el concejo municipal de Yopal citó al entonces secretario Guillermo Alberto Pérez Torres a control político a su gestión, con apego a los artículos 38 y 39 de la ley 136 de 1994 y no necesariamente para una moción de observación; esta podía proponerse, votarse o no. 5.5. No obstante, el secretario citado resultó inmerso de manera intempestiva y sin fórmula de juicio en una moción de censura, la que fue votada inmediatamente sin atender términos legales.
No hubo debate de moción de censura, porque la proposición omitió los cargos que la motivaron para iniciar el debate y entonces ser votada que, además, no podían ser los mismos que contenían los cuestionarios iniciales escritos. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 6 5.6.
La moción de censura debía tener su propio debate, con garantía del derecho de defensa y contradicción, concretado en descargos, y no podía hacerse una mixtura entre la moción de censura y lo establecido en los artículos 38 y 39 del Estatuto Municipal y el acto legislativo 01 de 2007. En esta se formulaba un cuestionario escrito. La Corte Constitucional precisó sobre la figura de la moción de censura que debía tener debate propio y distinto a la citación por gestión contemplada en la ley 136. 5.7.
De entrada y de manera subjetiva el a quo se “casó” directa y exclusivamente con la figura de la moción de censura. Pero desde el inicio de la citación a control, no se citó para esta, sino para un debate de control político relacionado con el manual de funciones, que pudo bien haber concluido con una moción de observación. 5.8. En la sentencia no se identificó la conclusión del debate informativo para el que fue citado el secretario; que desembocó en una votación de moción de censura, de creación constitucional sin solución de continuidad y sin determinar cargos para la proposición. 5.9.
Propuso cinco (5) presuntas irregularidades de los actos demandados, a saber: Primera violación de la ley sustancial y debido proceso: El Concejo Municipal inició las sesiones de control político el 12 de marzo de 2019, antes de que hubieran transcurrido los cinco días hábiles de anticipación que exige la ley (Artículo 38 de la Ley 136 de 1994 y Acto Legislativo 01 de 2007).
Los cinco días hábiles previos debieron contarse a partir del 6 de marzo, terminando el 12 de marzo, por lo que las sesiones solo podían comenzar el 13 de marzo. Segunda fractura al principio de legalidad y debido proceso: El Concejo, el 13 de marzo de 2019, aprobó un segundo cuestionario que adicionó al primero, a pesar de que la ley no permite dos proposiciones sobre el mismo asunto.
El recurrente argumentó que esto constituyó un "exabrupto jurídico" que violó el debido proceso al no respetar los cinco días hábiles previos para el segundo cuestionario. Tercera irregularidad en la formación de los actos demandados: El Concejo no tenía la facultad de proponer un nuevo control político con un cuestionario diferente el 13 de marzo de 2019, cuando ya había iniciado las sesiones de forma prematura.
No existió prueba ni en los actos administrativos ni en las actas del Concejo que indicara cuándo terminó el debate relacionado con los dos cuestionarios distintos. Cuarta irregularidad en la formación de los actos demandados: La votación de la moción de censura se realizó el 20 de abril de 2019 (sábado santo), cuando el tercer día hábil siguiente a la terminación del debate (15 de abril) era el 22 de abril.
Esto violó la regla de que la votación debe hacerse entre el tercer y el décimo día hábil siguientes a la terminación del debate. Quinta irregularidad que estructura causal de nulidad: El Concejo acumuló dos proposiciones de moción de censura con cuestionarios diferentes para un mismo debate, lo cual no está permitido por la ley ni la Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 7 Constitución, ya que vulnera las garantías del funcionario.
El recurrente sostiene que el debate por el segundo cuestionario no podía concluir el mismo día 15 de abril porque las proposiciones no pueden acumularse. VI. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 23 de julio de 2025, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2. Por providencia de 11 de agosto de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. 6.3.
En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4. Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
VII. CONSIDERACIONES 8.1. Problema jurídico 8.1.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por el extremo demandante, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolverse en esta oportunidad consiste en establecer si debe revocarse o no la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 5 de mayo de 2025.
Para el efecto, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) alcance del medio de control en cuanto a la moción de censura; ii) moción de censura y moción de observaciones; iii) presuntas irregularidades alegadas en el recurso y el principio de congruencia. 8.2. Límite del recurso de apelación 8.2.1. Por tratarse de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados en el recurso y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 8.2.2.
De este modo, el límite establecido para este asunto se determina por los cuestionamientos efectuados por el extremo demandante, en cuanto a los fundamentos de la decisión de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 8 8.3.
Alcance del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cuanto a la moción de censura 8.3.1. Si bien el constituyente no imprimió en la Constitución Política original de 1991 la posibilidad de proponer y adelantar moción de censura respecto de secretarios de despacho de gobierno a nivel local, el Acto Legislativo 1 de 2007 introdujo, para el efecto, un numeral 12 al artículo 313 de la Carta, así: “Corresponde a los Concejos: (…) Proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal.
La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo.
Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo”. 8.3.2. Si se tiene en cuenta que la moción de censura es una forma de control político, la decisión judicial solo puede analizar los aspectos meramente jurídicos del trámite, a saber, sus elementos procedimentales, sin entrar a estudiar la motivación de los representantes del poder popular, como lo ha entendido el Consejo de Estado: “Por la naturaleza misma de la moción de censura, esto es, como una forma de control político resulta innegable que se trata de un acto de contenido “político”, pues, como lo mencionó el juzgado que resolvió la primera instancia en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta acción, la moción de censura, al involucrar criterios como la oportunidad, la conveniencia, la ética, la moral, etc., escapa a un control formado por meras reglas de derecho para comprender también principios y valores que deben orientar la acción de un buen servidor.
En este orden de ideas, es posible señalar que la moción de censura es un acto de naturaleza especial que merece un tratamiento diferente como expresión de la soberanía del pruebo a través de sus representantes. Esclarecido el carácter político del acto de la moción de censura, resulta pertinente determinar el alcance del control jurisdiccional que procede sobre éste.
De conformidad con lo anterior, se tiene que la moción de censura, como acto político es objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 82 del C.C.A., y 104 del C.P.A.C.A.; sin embargo, es necesario delimitar el alcance de dicho control. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 9 Se resalta que en el instrumento de la moción de censura existen unos elementos objetivos establecidos en la Constitución y es sobre aquéllos que recae el control jurídico; no sobre el núcleo político de la decisión, pues no se puede controlar algo político con ojos jurídicos; entonces, para la Sala, cuando el C.C.A. y el C.P.A.C.A expresan que el objeto de la jurisdicción es conocer, entre otros, de las controversias originadas en actos políticos1, en lo que se refiere a la moción de censura esta disposición debe interpretarse en lo que a sus elementos jurídicos se refiere, esto es, aquéllos reglados en la Constitución y que son los relacionados con los cargos de “expedición irregular” y la “falta de competencia”.
Entonces, en el caso de la moción de censura, sus presupuestos se encuentran establecidos en la Constitución y es precisamente sobre estos elementos reglados sobre los cuales se ejerce el respectivo control jurídico; sin inmiscuirse en el ámbito discrecional de estas decisiones que son estrictamente políticas, aspecto respecto del cual, el juez no tiene cómo pronunciarse; por ello, los cargos relacionados con “desviación de poder” o “falsa motivación” no pueden ser objeto de control de legalidad cuando de la moción de censura se trata.
Todo lo anterior, porque instituciones como la moción de censura logran su objetivo si se garantiza la separación de poderes, y esto implica que el poder judicial no interfiera en las decisiones adoptadas por las otras ramas del poder público, con lo cual se persigue la realización de los fines del Estado como reflejo de una colaboración armónica entre sus poderes; lo contrario generaría un poder judicial absoluto, con rasgos no sólo jurídicos, como debería ser, para convertirse además en un órgano político.
La Corte Constitucional, en sentencia C-757 de 2008, resaltó la importancia de mantener esta separación de poderes, para que funcionen figuras como la moción de censura, al estudiar la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2007, así: “(…) la moción de censura es una figura atípica dentro de los sistemas presidenciales y su incorporación a ellos supone la ponderación de dos elementos contrapuestos, como son, por un lado el propósito de permitir un control político de cierta relevancia y por otro, el riesgo de que el instrumento previsto acentúe la posibilidad de bloqueo y de desestabilización implícita en un sistema presidencial de gobierno. Por la manera como se desenvuelve la moción de censura, más que un elemento definitorio de la identidad de la Constitución, es una modalidad de configuración del principio de separación de poderes, sujeta al debate entre alternativas distintas y que se resuelve por la vía de la transacción política”.
Esta Sala advierte que con lo expuesto no se está afirmando que la moción de censura está desprovista de control, lo que sucede es que éstos actos en sí mismos son actos de control por parte de los representantes del pueblo soberano, de manera que su control jurídico, se reitera, debe concentrarse en sus elementos reglados y objetivos”2. 8.3.3.
En este sentido, como lo entendió el a quo y como lo reseñó el mismo apelante en su recurso, el límite de la nulidad de este tipo de actos está 1 Artículo 82 del CCA y el 104 del CPACA. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia de 18 de julio de 2013 en acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2012-01514-01(AC).
C.P. Alberto Yepes Barreiro. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 10 determinado por los elementos objetivos, ya que los discrecionales se encuentran fuera de su alcance. 8.4.
Moción de censura y moción de observaciones 8.4.1. A juicio del recurrente, el concejo municipal de Yopal confundió dos figuras disímiles, por lo que no dio el trámite adecuado a lo que consideró era una moción de censura. 8.4.2. Según las consideraciones del demandante, el señor Guillermo Alberto Pérez Torres fue convocado a diligencia de control político, en términos de los artículos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994, por lo que su vinculación a una moción de censura fue “intempestiva y sin fórmula de juicio”. 8.4.3.
Al respecto, conviene reseñar las figuras, pues ello dará lugar a verificar si los errores alegados por el recurrente tienen vocación de prosperidad. Para el efecto, se presenta el siguiente comparativo: Fuente normativa Ley 136 de 1994, artículo 39 Constitución Política, artículo 313, numeral 11 Constitución Política, artículo 313, numeral 12 Figura Moción de Observaciones Moción de censura y moción de observaciones Moción de censura ¿Contra quién se dirige? Secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas Secretarios del Despacho del Alcalde Secretarios del Despacho del Alcalde ¿Sobre qué asuntos versa? Información sobre aspectos de asuntos propios del cargo del funcionario Concurrencia de los funcionarios a las sesiones del concejo Por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal ¿Qué puede proponerse? Se propone moción de observaciones únicamente Capitales de departamento y municipios de más de 25.000 habitantes: Se propone moción de censura Otros municipios: Se propone moción de observaciones Se propone moción de censura únicamente ¿Cuál es su consecuencia? No implica el retiro del funcionario No implica el retiro del funcionario Implica el retiro del funcionario ¿Qué votación se requiere? Votación de 1/3 de los miembros de la Corporación En el caso de moción de observaciones, por votación de 2/3 Votación de 2/3 partes de los miembros de la Corporación Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 11 partes de los miembros de la Corporación 8.4.4.
La síntesis anterior demuestra que las figuras expuestas, son demostrativas de la evolución del control político, de la política central a las regiones, son concordantes, pero no sucesivas, ni dependen una de otra, como pretende hacerlo ver el recurrente. 8.4.5. No es cierto que el señor Guillermo Alberto Pérez Torres fue llamado o convocado bajo moción de observaciones, del artículo 39 de la Ley 136 de 1994, porque, si bien esta figura se prevé, entre otros, para secretarios, la convocatoria hecha por el concejo municipal de Yopal obedeció al numeral 11 del artículo 313 de la Constitución Política, como se extrae del Acta de sesión número 064 de 10 de abril de 2019: “1.
Que de conformidad con el artículo 312 de la Constitución de 1991, los Concejos Municipales ejercen atribución especial de adelantar debates de control político a los Secretarios de Despacho. 2. Que, en debida forma, el funcionario fue citado para debate de control político para el 20 de marzo de 2019, con el lleno de los requisitos exigidos en el numeral 11 del artículo 313 de la Constitución Política, modificado por el artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2007. 3.
Que, de acuerdo con el desarrollo de la agenda de sesiones del cabildo, el debate fue aplazado para el día 21 de marzo, fecha en la cual se dio inicio y fue suspendido y se reinició el día 10 de abril de 2019. 4. Que el cuestionario remitido por el Cabildo, en su totalidad tenía que ver con las funciones propias de su cargo, contenidas en el Acuerdo 18 del 06 de noviembre de 2013. 5.
Que la respuesta al cuestionario entregado en medio físico a la Corporación según radicado interno No. 0163, es incongruente, incompleto, evasivo; y no responde de manera exacta, precisa, veraz y cierta a algunas de las preguntas. 6. Que, dentro del debate, en la Sesión Plenaria del día 26 de marzo y 10 de abril de 2019, el funcionario tampoco resuelve claramente de manera personal y oral el cuestionario allegado con la citación” (resaltado fuera de texto). 8.4.6.
Si bien el anterior no es parte de los actos demandados, sí es importante destacar que se cumplieron los requisitos de la norma constitucional para el ejercicio del control político, descartando las premisas del recurrente, en primer lugar, porque la norma era la del artículo 313 y no la Ley 136 de 1994. 8.4.7. En segundo lugar, porque el recurrente confundió el alcance normativo, toda vez que, en su parecer, era aplicable el inciso segundo del numeral 11 del artículo 313 de la Carta, olvidando que, como se expuso en el comparativo, el objeto de este numeral es la obligación de concurrencia de los Secretarios de Despacho del alcalde a sesiones del concejo y su Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 12 correlativa medida correctiva, que no es la moción de observaciones, por la sencilla razón de que Yopal es capital de departamento y, por tanto, se aplica el inciso primero de la norma. 8.4.8.
Ahora bien, tampoco es cierto que debiera darse una sucesión entre mociones para que procediera la censura, como lo afirmó el recurrente, porque puede proponerse la moción de censura si, tras el control político, no se satisfacen las necesidades del mismo y la norma no establece que deba hacerse en acto diferente. Además, se insiste, el Acto por el que se propuso la moción, es decir, el Acta número 064 de 10 de abril de 2019, no fue demandado. 8.4.9.
Así, lo que debía hacerse, como lo hizo el a quo, era revisar los requisitos de procedimiento, como lo estableció el Consejo de Estado: “Los presupuestos de la moción de censura son: i) se causa por responsabilidad de funciones propias del cargo de secretario o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal; ii) la moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal; iii) La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo; y, iv) su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación3.
Así las cosas, para que prospere la moción de censura en contra de un secretario del alcalde, es indispensable agotar estrictamente el procedimiento previsto en el numeral 12 del artículo 313 de la Constitución Política, pues de lo contrario se incurrirá en “expedición irregular”, ya que toda actividad debe cumplir con las exigencias previstas en las normas, y más en los asuntos en que se aplique a los secretarios de las alcaldías la moción de censura, por ser la Constitución la que indica el método de ejecución”4. 8.4.10.
Revisado el acto demandado, a saber, el Acta número 74 de 20 de abril de 2019, se tiene: - Se propuso pérdida por razones inherentes a las funciones del cargo de Secretario de Obras de Yopal, sin que sea objeto de este medio de control establecer su pertinencia, por tratarse de un juicio estrictamente político. - Se propuso por parte de diez (10) corporados: “Concejales firmantes: PEDRO GUILLERMO TORRES IBARRA JOSÉ LUIS AVENDAÑO ORTIZ FREDY ELIAS CORREDOR EDWIN HERNANDO RAMIREZ RODRIGUEZ EPAMINONDAS CÓRDOBA JULIÁN FONSECA PÉREZ 3 Numeral 12 del artículo 313 de la Constitución Política. 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia de 18 de julio de 2013 en acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2012-01514-01(AC). C.P. Alberto Yepes Barreiro. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 13 HEYDER SILVA GARCÍA JOSÉ HUMBERTO BARRIOS CHAPARRO ANA ADELINA TORRES PÉREZ MAYERL Y MUÑOZ MARTINEZ”. - El debate se efectuó el 15 de abril, mientras que la moción se decidió, en audiencia pública, el 20 de abril de 2019, es decir, entre el día 3 y 10, luego de culminado el debate. - La moción se decidió de manera positiva, cumpliendo con el quorum: JOSÉ LUIS AVENDAÑO ORTIZ POSITIVO JOSÉ HUMBERTO BARRIOS POSITIVO FABIO CASTRO SAÉNZ NEGATIVO FREDY ELÍAS CORREDOR ACEVEDO POSITIVO EPAMINONDAS CÓRDOBA POSITIVO JULIÁN FONSECA PÉREZ POSITIVO ALEXANDER GARCIA MARTINEZ POSITIVO MAYERL Y MUÑOZ MARTINEZ POSITIVO JUAN VICENTE NIEVES GONZALEZ NEGATIVO EDWIN HERNANDO RAMIREZ RODRIGUEZ POSITIVO HEYDER ALEXANDER SILVA GARCIA POSITIVO FABIO ALEXANDER SUÁREZ CARO POSITIVO PEDRO GUILLERMO TORRES IBARRA POSITIVO ANA ADELINA TORRES PÉREZ POSITIVO 8.4.11.
Así las cosas, en cuanto al trámite efectuado, la Sala no advierte que existieran irregularidades sobre una presunta confusión en los trámites, por lo que este punto de la apelación no está llamado a prosperar. 8.5. Las presuntas irregularidades alegadas en el recurso y el principio de congruencia 8.5.1. Como punto final, la Sala hará mención de las cinco presuntas irregularidades de las que hizo mención el recurrente, teniendo en cuenta el alcance de estos reparos. 8.5.2.
Las tres primeras irregularidades y la quinta, alegadas en el recurso, fueron las siguientes, de acuerdo a lo expuesto en el acápite correspondiente: Primera violación de la ley sustancial y debido proceso: El Concejo Municipal inició las sesiones de control político el 12 de marzo de 2019, antes de que hubieran transcurrido los cinco días hábiles de anticipación que exige la ley (Artículo 38 de la Ley 136 de 1994 y Acto Legislativo 01 de 2007).
Los cinco días hábiles previos debieron contarse a partir del 6 de marzo, terminando el 12 de marzo, por lo que las sesiones solo podían comenzar el 13 de marzo. Segunda fractura al principio de legalidad y debido proceso: El Concejo, el 13 de marzo de 2019, aprobó un segundo cuestionario que adicionó al primero, a pesar de que la ley no permite dos proposiciones sobre el mismo asunto.
El recurrente argumentó que esto constituyó un "exabrupto Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 14 jurídico" que violó el debido proceso al no respetar los cinco días hábiles previos para el segundo cuestionario.
Tercera irregularidad en la formación de los actos demandados: El Concejo no tenía la facultad de proponer un nuevo control político con un cuestionario diferente el 13 de marzo de 2019, cuando ya había iniciado las sesiones de forma prematura. No existió prueba ni en los actos administrativos ni en las actas del Concejo que indicara cuándo terminó el debate relacionado con los dos cuestionarios distintos.
Quinta irregularidad que estructura causal de nulidad: El Concejo acumuló dos proposiciones de moción de censura con cuestionarios diferentes para un mismo debate, lo cual no está permitido por la ley ni la Constitución, ya que vulnera las garantías del funcionario. El recurrente sostiene que el debate por el segundo cuestionario no podía concluir el mismo día 15 de abril porque las proposiciones no pueden acumularse. 8.5.3.
Estos reparos, si bien fueron relacionados con aspectos de procedimiento, adolecen de defectos que impiden su estudio. En primer lugar, es de anotar que estas irregularidades se alegan de actos distintos a los demandados; por otra parte, configurarían nuevos cargos de nulidad, pues no fueron propuestos en la demanda, lo que incumple el requisito de coherencia y se prohíbe en virtud de la congruencia de las dQQ1ecisiones judiciales: 1“De otro lado, en la apelación, la actora alega que la partida 23.09 es aplicable para la importación de maíz amarillo, materia que no está presente en la mercancía importada, pues en la fabricación del micelio a partir del maíz amarillo, perdió las características esenciales de la materia original y contiene otros elementos como soya.
Al respecto, la Sala advierte que este es un cargo nuevo de nulidad, pues no fue propuesto en la demanda. Entonces, este planteamiento no puede ser estudiado en virtud del principio de justicia rogada, que impone al interesado la carga de exponer los argumentos que sustentan su pretensión de nulidad en la demanda y le impide proponer nuevos fundamentos durante el trámite judicial.
Así mismo, el principio referido prohíbe al juez analizar los argumentos no propuestos en el escrito de la demanda, so pena de incurrir en una sentencia extra petita”5 (resaltado fuera de texto). 8.5.4. En este sentido, es importante destacar también que resolver sobre estos puntos vulneraría el derecho de la parte que no apeló el fallo, por no tener oportunidad procesal para ejercer su derecho de defensa: “Así, en virtud del principio de congruencia externa de las providencias (artículo 328 del CGP, Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), la Sala ha precisado que competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; siempre que los reparos sean consonantes con el fundamento de los actos, ya que no podría variarse la motivación de la decisión administrativa sin vulnerar el derecho de contradicción y defensa del extremo activo que formula los cargos de nulidad a partir de lo planteado en los actos.
En este orden, en la jurisprudencia de la Sección manifestada, entre otras, en 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Providencia de 9 de abril de 2025 en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23-33- 000-2020-01380-01 (28584). C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 15 las sentencias del 02 de octubre de 2019, 16 de junio y 25 de agosto de 2022 (exp. 21663, 23712 y 24784, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), ha precisado que el recurso de apelación debe guardar unidad temática con lo expuesto en los actos demandados.
De suerte que como ese cargo formulado en la apelación resulta novedoso frente a lo originalmente planteado en los actos administrativos, no pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación”6 (resaltado fuera de texto). 8.5.5. En consecuencia, la Sala se abstiene de resolver estas presuntas irregularidades. 8.5.6.
Respecto de la irregularidad restante, fue la siguiente: Cuarta irregularidad en la formación de los actos demandados: La votación de la moción de censura se realizó el 20 de abril de 2019 (sábado santo), cuando el tercer día hábil siguiente a la terminación del debate (15 de abril) era el 22 de abril. Esto violó la regla de que la votación debe hacerse entre el tercer y el décimo día hábil siguientes a la terminación del debate. 8.5.7.
Sobre este reparo, debe decirse que, si bien el trámite se dio durante la semana santa del año 2019, por lo que los días 18 y 19 de abril eran festivos y la decisión se adoptó en sábado, la norma constitucional no prevé que los días deban ser hábiles y, aunque deberían tenerse como tales, de acuerdo con el artículo 62 de la Ley 4 de 1913; no obstante, hay previsión expresa en norma oficial, a saber, el reglamento del concejo, Acuerdo municipal 03 de 2009, en su artículo 77: “ARTICULO 77º.
DIA Y HORA DE LA SESION. Todos los días de la semana durante el periodo de las sesiones ordinarias y extraordinarias, son hábiles para las reuniones del Concejo y sus comisiones. La sesión de instalación de un periodo de sesiones se realizará a las 16:00 horas; las demás sesiones plenarias se realizarán a las 08:00, a menos que la plenaria en su sesión anterior modifique dicho horario.
Las comisiones sesionaran en la hora que el presidente de la misma señale; en todo caso estas se realizarán en horas que no se encuentre en sesión la plenaria”. 8.5.8. Esto implica que, dado que el concejo se encontraba en sesiones, podía adelantar el trámite de moción de censura, sin que fuera oponible el tiempo de “descanso” del censurado, en razón a la naturaleza de la actuación, lo que no configura causal de nulidad del acto demandado. 8.5.9.
En este sentido, los argumentos presentados por el recurrente en sus escritos no tienen vocación de prosperidad, por lo que el problema jurídico planteado debe resolverse negativamente a sus intereses, razón por la que será confirmada la sentencia apelada. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.
Providencia de 31 de octubre de 2024 en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000- 23-37-000-2019-00547-01 (27897). C.P. Wilson Ramos Girón. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00429-01 Guillermo Alberto Pérez Torres vs. Municipio de Yopal – Concejo municipal de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 16 IX.
COSTAS 9.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 9.2.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. X. DECISIÓN 10.1. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 5 de mayo de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 18 de septiembre de 2025, acta número 108) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Firmado Electrónicamente SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA Firmado Electrónicamente SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP