REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 85001-3333-001-2018-00192-01 Demandante: BRANDON ANDRES MENDOZA MORA Demandado: ECOPETROL S.A. Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual se negaron a las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de reparto 12-06-2018 2ED_011ActaRepartopdf(.pdf) NroActua 13 índice 13 Samai Actuación de Primera Instancia Auto admite demanda 17-01-2019 4ED_013AutoAdmitepdf(.pdf) NroActua 13 índice 13 Samai Actuación de Primera Instancia Notificación demanda 9-05-2019 7ED_016NotificacionPerso(.pdf) NroActua 13 índice 13 Samai Actuación de Primera Instancia Auto fija fecha audiencia 18-12-2018 Archivo 13 índice 27 Samai Actuación de Primera Instancia Auto tiene por contestada demanda, fija fecha audiencia 22-11-2019 12ED_021AutoFijaAudiencia(.pdf) NroActua 13 índice 13 Samai Actuación de Primera Instancia Auto ordena a las partes presentar alegatos 23-07-2020 15ED_024AutoOrdenaRendirA(.pdf) NroActua 13 índice 13 Samai Actuación de Primera Instancia Sentencia primera instancia 13-02-2025 Índice 14 SAMAI expediente de primera instancia. Notificación sentencia 14-02-2025 Índice 17 y 18 SAMAI expediente de primera instancia. Auto resuelve corrección providencia año de expedición de la sentencia 20-02-2025 Índice 20 SAMAI expediente de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 2 Recurso de apelación parte demandante 19-02-2025 Índice 19 SAMAI expediente de primera instancia. Auto concede recurso de apelación 27-03-2025 Índice 25 SAMAI expediente de primera instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 10-06-2025 Índice 05 SAMAI expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 11-06-2025 Índices 07, 08 y 09 SAMAI expediente digital segunda instancia. 3.
ANTECEDENTES 3.1. El señor BRANDON ANDRES MENDOZA MORA, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra ECOPETROL S.A.-, en la cual formuló las siguientes pretensiones: 3.1.1. Declarar la nulidad del fallo de primera instancia de fecha 14 de septiembre de 2017, proferido por la Gerencia de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol S.A., en el expediente disciplinario PD-5570-2015, mediante la cual se impuso una sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes. 3.1.2.
Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el fallo de segunda instancia de fecha 16 de noviembre de 2017, proferido por el presidente de Ecopetrol S.A., mediante el cual se confirmó la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes. 3.1.3. Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene a la demandada a hacer los ajustes a las prestaciones sociales del actor, como primas, vacaciones, cesantías, bonificaciones y demás emolumentos, aportes a pensión, y a restablecer la calificación de evaluación de desempeño del demandante a destacado y se condene en perjuicios morales. 3.2.
Lo anterior con fundamento en los siguientes hechos: 3.2.1. El señor BRANDON ANDRÉS MENDOZA MORA, es trabajador de Ecopetrol y ocupa el cargo de Coordinador Operaciones y Mantenimiento Tipo 2 de la Coordinación Operaciones y mantenimiento Santiago en Ecopetrol S.A. 3.2.2. El demandante no tiene dentro de sus funciones, la específica de conductor de vehículos. 3.2.3.
En razón a la naturaleza de las funciones del cargo, Ecopetrol le facilitó al demandante un vehículo como medio de transporte necesario para los desplazamientos que debía hacer en los trayectos por donde se transportan los distintos productos de Ecopetrol en el área bajo su responsabilidad. 3.2.4. El 11 de julio de 2015, a las 8:00 p.m., encontrándose el demandante en disponibilidad de 24 horas debido a un operativo relacionado con hurto de combustible, cuando se dirigía a tomar sus alimentos en la ciudad de Yopal – Casanare, sufrió un ligero accidente de tránsito con una motocicleta en el que no se presentaron lesiones personales, ni daños significativos a los vehículos. 3.2.5.
El 31 de enero de 2017, con ocasión a lo anterior, la Gerencia de Control Disciplinario de Ecopetrol S.A., le formuló pliego de cargos, endilgándole no haber Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 3 dado cumplimiento al manual para el uso y operación de vehículos automotores en Ecopetrol S.A., según el cual debía reportar de manera inmediata el accidente a su jefe inmediato, informando a la autoridad de tránsito e inmovilizando el vehículo. 3.2.6.
Al actor se le endilgo la prohibición contenida en el artículo 35, numeral 1º de la Ley 734 de 2002 y la falta fue calificada como grave a título de dolo. 3.2.7. El 14 de septiembre de 2017, la Gerencia de Control Disciplinario le impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes sin remuneración. 3.2.8.
La decisión fue apelada y confirmada por la Presidencia de Ecopetrol S.A., mediante providencia del 16 de noviembre de 2017. 3.2.9. El acto administrativo fue debidamente notificado con correo electrónico del 27 de noviembre de 2017. 3.2.10. El 15 de diciembre de 2017, Ecopetrol S.A., le comunicó al demandante que la ejecución de la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes se haría efectivo del 24 de enero al 24 de febrero de 2018. 4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 4.1. Citó como normas violadas los artículos 6, 122, 123 constitucionales y los artículos 27 y 5 de la Ley 734 de 2002. 4.2. Los actos administrativos acusados entran en contradicción porque pese a que se apoyan en el concepto de ilicitud sustancial, según el cual se debe demostrar la vulneración del deber funcional, que en el expediente disciplinario no aparece demostrada en forma alguna, dado que la situación fáctica tal y como surgió y que consta plenamente en la investigación, nada tuvo que ver con las funciones propias del cargo de coordinador de planta.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5.1. ECOPETROL S.A. 5.1.1. Se opone a todas las pretensiones de la demanda. 5.1.2. Propone como excepción, la de “Inexistencia de fundamentos legales para exigir la nulidad de las resoluciones demandadas”: Atendiendo a que, si existe falta disciplinaria y por ende existió vulneración sustancial al régimen disciplinario y producto de ello, se aplicó la sanción al demandante en razón al artículo 27 de la Ley 1437 de 2002.
La conducta del actor fue negligente en razón a que no actuó conforme a los reglamentos de ECOPETROL S.A., para el uso y operaciones de vehículos automotores, cuidado de los vehículos entregados como herramienta de trabajo.
6. EL FALLO APELADO 6.1. Sentencia del 13 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, teniendo en Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 4 cuenta como agencias en derecho la suma de TRESCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL PESOS MCTE ($354.000).
TERCERO: En firme esta decisión, por secretaria Archivar las diligencias, dejando las anotaciones de rigor en cada uno de los sistemas de información con los que cuenta el Despacho.
CUARTO: Notificar esta sentencia en la forma prevista en el artículo 203 del CPACA. (…)” 6.2. El fallo negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.1. Refiere que, la sanción disciplinaria es procedente y acorde con el ordenamiento jurídico, si se tiene en cuenta que, en efecto, la conducta endilgada se consumó y transgrede el deber funcional del servidor público, al desconocer la obligación de cumplir los reglamentos de la entidad. 6.2.2.
Las razones aducidas por el demandante, en cuanto a que el Manual para el uso y operación de vehículos automotores en Ecopetrol S.A., código GHS-M-002, elaborado el 2 de septiembre de 2014, versión 1, no es vinculante, por el cargo que ostenta, no es de recibo para el A quo, porque revisadas las diligencias, se concluye con claridad que el señor Brandon Andrés Mendoza Mora, conocía el procedimiento a seguir en caso de accidente en uso de vehículos de la empresa, por lo que nunca precisó no estar al tanto. 6.2.3.
Señala que, aunque el deber cuyo incumplimiento se reprocha, se encuentre en un manual, no le resta obligatoriedad, pues se trata de un documento que se caracteriza por detallar las operaciones o tareas a realizar para cumplir determinada función o norma y lograr el cumplimiento de los fines propuestos, en el presente caso los de la administración pública.
El trabajador al momento de suscribir el contrato se obligó a acatar y cumplir sus labores, bajo las normas y reglamentos de la empresa, y conforme a las instrucciones impartidas por ella. 6.2.4. Finalmente refiere que se acreditó la conducta disciplinable, lo mismo que la ilicitud sustancial, porque la conducta del actor afectó el deber funcional al poner en riesgo el debido ejercicio de la administración pública y los actos administrativos que impusieron sanción, estuvieron bien fundamentados, por lo que se dispuso negar las pretensiones.
7. RECURSO DE APELACIÓN 7.1. La parte demandante presentó recurso de apelación, contra la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: 7.2. Señala que el operador disciplinario reconoce que el choque o accidente de tránsito no tuvo relación alguna con las funciones del cargo, así lo reconoció la gerencia de control disciplinario.
Por lo que el actor no infringió los deberes propios de su cargo, de tal forma que no incurrió en ilicitud sustancial. 7.3. Indica que la sentencia apelada sostuvo que la conducta del actor afectó el deber funcional al poner en riesgo el adecuado ejercicio de la administración pública. Sin embargo, el operador disciplinario concluyó que: “no se afectaron los fines del Estado, así lo reconoció la Gerencia de Control Disciplinario en su decisión del 14 de septiembre de 2017”, al destacar que: Grado de perturbación del servicio: No se encontró evidencia de que la conducta del investigado haya afectado el servicio que presta la empresa.
Trascendencia social de la falta o perjuicio causado: No se demostró que la conducta Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 5 del investigado haya tenido un impacto significativo ni que haya causado perjuicio a la empresa. 7.4. Concluye que no se configuró ilicitud sustancial, ni se puso en riesgo el ejercicio de la administración pública, en este caso, el de Ecopetrol, por lo que no puede proceder una sanción disciplinaria. 7.5.
Solicita se revoque la sentencia impugnada, y en su lugar, se acceda a las pretensiones formuladas en la demanda.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 10 de junio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto. Sin pronunciamiento de los extremos procesales, ni del Ministerio Público.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1 COMPETENCIA El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 13 de febrero de 2025 fue proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Es procedente revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, ante la alegada falta de ilicitud sustancial, en la conducta desplegada por el demandante y sancionada por la accionada?
9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 9.3.1. Actuación disciplinaria Respecto de la actividad disciplinaria, el Consejo de Estado1 en sentencia reciente, indicó que se caracteriza: “(…) porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública.
De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto al alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.
(…) Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Providencia del 22 de mayo de 2025. Radicación: 76001-23-33-010-2012-00385-01 (5991-2023) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 6 supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»2, y se indicó además que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.” En este orden, el juez administrativo debe realizar un control integral sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario, superando el control de legalidad, realizando un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador.
Ahora bien respecto del análisis de los principios que rigen la acción disciplinaria, en el control integral realizado por el Juez de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado, ha señalado: “Acerca del principio de proporcionalidad, de que trata el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, referido a que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y a la graduación prevista en la ley, cuando el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial, el juez puede, según lo ordenan el artículo 170 del CCA3 y el inciso 3 del artículo 187 del CPACA4, estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas5. 2 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez. 3 Artículo 170 del C C A modificado por el artículo 38 del Decreto 2304 de 1989. «Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones.
Para restablecer el derecho particular, los Organismos de los Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas». 4 Artículo 187 inciso 3 del C P A C A. «Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas». 5 La sentencia de unificación al respecto determina que «El juez de lo contencioso administrativo está facultado para realizar un “control positivo”, capaz de sustituir la decisión adoptada por la administración, lo que permite hablar de “[…] un principio de proporcionalidad sancionador, propio y autónomo de esta esfera tan relevante del Derecho administrativo, con una jurisprudencia abundante y enjundiosa, pero de exclusiva aplicación en dicho ámbito.[…]”, lo cual permite afirmar que “[…] el Derecho Administrativo Sancionador ofrece en este punto mayores garantías al inculpado que el Derecho Penal […]”».
Ahora bien, cuando el particular demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo hace en defensa de sus intereses y no de la ley. En consecuencia, el juez debe atender la realidad detrás del juicio disciplinario administrativo puesto que “[…] si la esfera subjetiva se torna en centro de gravedad, el interés del particular adquiere un protagonismo que la ley no ha querido obviar, elevando al grado de pretensión, junto con la anulatoria, a la solicitud de restablecimiento de la situación jurídica individual […]”».
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 7 En cuanto a la ilicitud sustancial, el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de la misma, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la sanción administrativa expresa el poder punitivo estatal, la doctrina nacional6 enseña que es necesario un control de convencionalidad de la sanción, esto es, atendiendo las recomendaciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos7, debe ““extremar las precauciones” para la protección de los derechos fundamentales de las personas, por lo que el juez contencioso ya no es un mero revisor de la legalidad (“juez revisor”), sino un juez de constitucionalidad e incluso de convencionalidad (“juez protector”), lo que obliga a realizar la confrontación de la actuación administrativa sancionatoria frente a tales normas superiores, puesto que al juez le corresponde declarar cualquier “excepción que encuentra probada” (art. 187 CPACA).” Es por lo anterior, que al juez le corresponde analizar, no solo la competencia con la que actúa la administración, sino si se dan los elementos de la responsabilidad administrativa como tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad8.” 9.3.2.
Debido proceso en la actuación disciplinaria El Consejo de Estado9, ha reconocido como elementos del derecho al debido proceso en materia disciplinaria: «(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in ídem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus»10.
(…) En lo que se refiere a tipicidad, es pertinente señalar, como lo ha expuesto la Corte Constitucional en reiteradas decisiones, que el régimen disciplinario se caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los Servidores Públicos.
(…) Así las cosas, el que adelanta la investigación disciplinaria dispone de un campo amplio para establecer si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, sin que ello sea una patente para legitimar posiciones arbitrarias o caprichosas. 6 La Sanción Administrativa, Perspectivas contemporáneas.
LAVERDE ÁLVAREZ Juan Manuel. Editorial Legis. Página 119 y 120. Primera edición 2020. 7 Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. También, Mohamed vs. Argentina de 2012. Tesis reiterada en el caso Petro vs. Colombia 2020. 8 Op. Cit, p. 123. “En conclusión, estimo que la teleología que debe inspirar al juez contencioso para el control de las actuaciones administrativas sancionatorias es la vertida en la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016 (radicado 1220-2011), proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual si bien corresponde a una responsabilidad disciplinaria, en todo caso hace parte del derecho administrativo sancionador y está en el marco del jus puniendi estatal, es decir, se sujeta a los mismos principios constitucionales y convencionales que rigen las actuaciones que se adelantan con base en la Ley 1437 de 2011. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Providencia del 5 de noviembre de 2020. Radicación Número: 76001-23-33-000-2014- 00036-01(0940-19) 10 Sentencia T-1034 de 2006, MP Dr. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido se puede consultar sentencia C-310 de 1997, MP Dr. Carlos Gaviria Díaz.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 8 Respecto a la antijuridicidad que tiene que ver con el ilícito disciplinario, la Sala itera la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de que en el derecho disciplinario, la antijuridicidad no se basa en el daño a un bien jurídico tutelado y/o protegido (a. formal), sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público 11 (a. material).
En tal sentido, la jurisprudencia ha precisado que valoración de la «lesividad» de las conductas que se han consagrado como faltas disciplinarias frente al servicio público es una tarea que compete al legislador, quien ha de realizar tal apreciación al momento de establecer los tipos disciplinarios en la ley; por lo tanto, no compete a la autoridad disciplinaria que aplica la ley efectuar un juicio genérico de lesividad de las conductas reprochadas -lo que ya ha realizado el legislador-sino efectuar un juicio de antijuridicidad basado en la infracción del deber funcional, la cual -se presume- genera de por sí un desmedro, legislativamente apreciado, sobre la función pública encomendada al servidor público disciplinado12.
Es por lo que, la ilicitud sustancial es entendida como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública. La relación de sujeción de los destinatarios de la acción disciplinaria con el Estado, requiere la existencia de controles que operan a manera de reglas, cuya infracción, sin justificación alguna, consolida la antijuridicidad de la conducta; sin que la ilicitud sustancial comprenda el resultado material, pues la ausencia de este no impide la estructuración de la falta disciplinaria.
Ahora bien, para que exista antijuridicidad sustancial de la conducta es necesario que la afectación del deber funcional se origine en una actuación que no sea justificable por parte del disciplinado, lo que implica que debe analizarse que tal conducta no haya sido cometida, por alguna de las causales de exclusión de responsabilidad consagradas en el artículo 28 de la Ley 734 del 200213.
En cuanto a los grados de culpabilidad (dolo o culpa), también la Corte Constitucional, al examinar la exequibilidad de la ley, precisó que el legislador adoptó, dentro de su facultad de configuración en materia disciplinaria, el sistema de numerus apertus, porque contrario a lo que sucede en materia penal, no se señalan específicamente qué comportamientos exigen para su adecuación típica ser cometidos con culpa, de suerte que, por regla general, a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, lo que apareja que sea el juzgador disciplinario el que debe establecer cuáles tipos admiten la modalidad culposa, partiendo de su estructura, del bien tutelado o del significado de la prohibición14.
(Resaltado fuera del texto) 10.
HECHOS PROBADOS 10.1. El señor Brandon Andrés Mendoza Mora, suscribió el 10 de enero de 2012, contrato de trabajo a término indefinido con Ecopetrol S.A.15, para prestar su servicio en el cargo de profesional III. En la cláusula PRIMERA de dicho contrato se indicó que debía desempeñar sus funciones con sujeción a las normas y reglamentos de la empresa, los cuales se entienden incorporados, atendiendo a la cláusula SEXTA: 11 Se puede consultar la sentencia C-948 de 2002, MP Dr. Álvaro Tafur Galvis. 12 Al respecto se puede estudiar la sentencia C-393-2006, MP Dr. Rodri go Escobar Gil. 13 Sentencia de 24 de enero de 2019.
Sección Segunda. Subsección A. Expedi ente 11001032500020120034000 (13382012). 14 Sentencia C-155 de 2002, MP Dra. Clara Inés Vargas Hernández. 15 Pags. 51 a 54. Carpeta 1-131. PD-5570-16. 8ED_017ContestacionDeman(.rar) NroActua 13 índice 13 Samai actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 9 10.2.
El señor BRANDON ANDRÉS MENDOZA MORA, para el día 11 de julio de 2015, estaba asignado como Coordinador O&M de la planta Araguaney-VIT, con horario de trabajo diurno de lunes a viernes, sujeto a modificación en razón a que es personal de manejo y confianza, con disponibilidad para atención de necesidades operativas o contingencias de lunes a domingo 24 horas. 10.3.
De conformidad con el formato para reporte de incidentes de Equirent del 14 de julio de 201516, se establece que el 11 de julio de 2015 a las 8:00 P.M., el demandante quien para dicha fecha tenía el cargo de Coordinador de la Planta Araguaney de Ecopetrol, tuvo un incidente de tránsito contra una motocicleta en la esquina cruce cra. 24 con calle 17, cuando conducía el vehículo de placa KCK828, asignado por la parte demandada.
En la descripción de los hechos señala que acordó con el otro conductor que cada uno respondía por su vehículo y que a las 9:00 P.M. de ese mismo día se comunicó con Alejandro Bayona de Equirent, para informar el golpe al vehículo sin más detalles: 10.4. Contario a lo anterior, el demandante y la señora Angie Paola Camargo Valbuena, suscribieron contrato de transacción el 27 de julio de 201517, respecto del 16 Pags. 133 a 135.
Carpeta 1-131. PD-5570-16. 8ED_017ContestacionDeman(.rar) NroActua 13 índice 13 Samai actuación de primera instancia 17 Pags. 137. Carpeta 1-131. PD-5570-16. 8ED_017ContestacionDeman(.rar) NroActua 13 índice 13 Samai actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 10 incidente en referencia, en la que el actor se comprometió a pagar a la conductora de la motocicleta, la suma de dos millones de pesos M/cte ($2.000.000), por concepto de daños sufridos por dicho automotor. 10.5.
Mediante auto del 12 de abril de 201618, la Jefe de la Unidad de Control Disciplinario de Ecopetrol S.A., ordenó abrir indagación preliminar radicada con el No. PD 5570-2016 en contra del demandante, a fin de verificar o descartar la ocurrencia de falta disciplinaria, por irregularidades relacionadas con el incumplimiento del procedimiento para el uso y operación de vehículos automotores en Ecopetrol S.A., derivadas de los hechos sucedidos el 11 de julio de 2015,, Lo anterior, como consecuencia del memorando interno de fecha 14 de marzo de 2016 con radicación No. 2-2016-041-149 en el que la Doctora María Juliana Albán Durán- jefe (e) de la Unidad Corporativa de Érica y Cumplimiento de la Vicepresidencia Corporativa de cumplimiento con asunto: “Traslado caso ECO-2015-9-710” refirió: 18 Pags. 15-18.
Carpeta 1-131. PD-5570-16. 8ED_017ContestacionDeman(.rar) NroActua 13 índice 13 Samai actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 11 10.6. El 31 de enero de 201719, se formuló pliego de cargos en contra de BRANDÓN ANDRÉS MENDOZA MORA, en los siguientes términos: 19 Pags. 1-41.
Carpeta 308-499. PD-5570-16. 8ED_017ContestacionDeman(.rar) NroActua 13 índice 13 Samai actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 12 10.7. El 14 de septiembre de 201720, el Gerente de Control Disciplinario de Ecopetrol S.A., profirió fallo de primera instancia, declarando disciplinariamente responsable al demandante, por no informar del accidente a la gestoría técnica, ni a la autoridad competente para que hiciera el levantamiento del accidente de tránsito, imponiendo una sanción de suspensión en el ejercicio del cargo, por el término de un (1) mes: 10.8.
Mediante proveído del 16 de noviembre de 201721, Presidencia de Ecopetrol S.A., resolvió el recurso de apelación, interpuesto por la apoderada del demandante, confirmando el fallo de primera instancia proferido el 14 de septiembre de 2017 por la Gerencia de Control Disciplinario.
11. CASO CONCRETO 11.1. Inicialmente es necesario puntualizar que el recurrente solicita revocar la sentencia impugnada, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, atendiendo a que el operador disciplinario reconoció que el accidente de tránsito no tuvo relación con las funciones del cargo que desempeña el demandante, sin infringir los deberes propios del mismo, por lo que concluye que no incurriría en ilicitud sustancial.
Adicionalmente refirió que el operador disciplinario en la decisión del 14 de septiembre de 2017 concluyó que no se afectaron los fines del Estado, y el servicio prestado por la empresa. 11.2. En este orden es claro que no existe discusión sobre la situación fáctica del 11 de julio de 2015, relacionada con el accidente de tránsito en el que resulto involucrado el demandante en uso de un vehículo suministrado por ECOPETROL S.A., sino que la inconformidad del recurrente atañe a que la conducta sancionada carece de relación con las funciones del cargo, por lo que no se probó la ilicitud sustancial. 11.3.
Al respecto conviene señalar que al actor se le sancionó por incumplir el Manual para el uso y operación de vehículos automotores en Ecopetrol S.A., código: GHS-M- 002, elaborado el 2 de septiembre de 2014, versión 1, que establece el procedimiento a seguir por parte de los trabajadores cuando un vehículo que preste sus servicios a la empresa resulte involucrado en un accidente. 20 Pags. 153-196.
Carpeta 308-499. PD-5570-16. 8ED_017ContestacionDeman(.rar) NroActua 13 índice 13 Samai actuación de primera instancia 21 Pags. 225-232. Carpeta 308-499. PD-5570-16. 8ED_017ContestacionDeman(.rar) NroActua 13 índice 13 Samai actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 13 11.4.
En el fallo disciplinario de primera instancia proferido el 14 de septiembre de 2017, por parte de la Gerencia de Control disciplinario de la demandada, se indicó respecto de la ilicitud sustancial: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 14 11.5. A su vez, en el fallo de segunda instancia del 16 de noviembre de 2017, expedido por la Presidencia de Ecopetrol S.A., que confirmó la decisión sancionatoria, se indicó sobre la ilicitud sustancial: (…) 11.6.
El Consejo de Estado22 indicó que en virtud del artículo 25 de la Ley 734 de 2002, a los trabajadores de Ecopetrol vinculados mediante contrato de trabajo, se les aplican las disposiciones contenidas en ese régimen disciplinario, así lo consideró esta Sala de Subsección en una oportunidad anterior23, el 6 de junio de 2019, dentro del proceso radicado 11001-03-25-000-2012-00230-00 (0884-2012): «[…] De lo anterior se colige, en armonía con lo expuesto por la Subsección B de la Sección Segunda, que a partir de la vigencia de la Ley 1118 de 2006 los empleados de Ecopetrol S.A. tienen el carácter de trabajadores particulares y por consiguiente a sus contratos les serán aplicables las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, con el fin de salvaguardar las prerrogativas y derechos adquiridos; sin que ello implique que los mismos fueron despojados de su condición de servidores públicos, máxime cuando están vinculados a una entidad estatal del orden nacional, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. Por lo tanto, en virtud del artículo 25 de la Ley 734 de 2002 (antes artículo 20 de la Ley 200 de 1995) a dichos servidores públicos se les aplicarán las disposiciones disciplinarias contenidas en la aludida ley, aun cuando su vinculación con Ecopetrol obedezca a un contrato de trabajo, dada su calidad de servidores y en atención a que prestan una función pública bajo la subordinación del Estado.” 22Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Providencia del 5 de noviembre de 2020. Radicación número: 76001-23-33-000-2014- 00036-01(0940-19) 23 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 6 de junio de 2019. Rad. 11001-03-25-000-2012-00230-00 (0884-2012). Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 15 11.7.
Entendido lo anterior, el artículo 5º de la Ley 734 de 2002, establece la ilicitud sustancial: “La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”, por tanto, no es suficiente con que la acción u omisión se encuentre tipificada en un tipo disciplinario, sino que se requiere la afectación sustancial del mismo, en desconocimiento de los principios de la función pública, así lo ha señalado el Consejo de Estado24, “(…) la ilicitud sustancial entendida como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública.”, 11.8.
Tal como se indicó anteriormente, en las premisas jurisprudenciales, la actividad administrativa disciplinaria contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad y por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública. 11.9.
Ahora bien, el numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, establece como deber de todo servidor público: “1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código.” (Resaltado fuera del texto) 11.10. Así las cosas, es claro que la sanción disciplinaria procede en los eventos en que la conducta endilgada, transgreda los deberes contenidos en los reglamentos de la entidad pública. 11.11. Para el caso concreto es claro que la sanción disciplinaria tal como lo sostuvo la entidad demandada en la decisión de segunda instancia proferida en el marco del trámite disciplinario, no obedeció al accidente de tránsito, sino a la infracción de los deberes contemplados, en el Manual para el Uso y Operación de Vehículos Automotores en Ecopetrol S.A., Código: GHS-M-002, elaborado el 02 de septiembre de 2014, Versión 1, relacionados con la falta de comunicación tanto a la autoridad competente como a la gestoría técnica del contrato de alquiler de vehículos suscrito por Ecopetrol, del incidente del 11 de julio de 2015. 11.12.
Por otra parte, con la versión libre que rindió el demandante el 12 de mayo de 2016, se constata que conocía el conducto regular en estos eventos: 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Providencia del 5 de noviembre de 2020. Radicación Número: 76001-23-33-000-2014- 00036-01(0940-19) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 16 11.13.
Aunado a lo anterior, no se puede dejar de lado que, en la cláusula primera del contrato de trabajo suscrito entre las partes, se indica que el ejercicio de las labores del demandante se deberá desarrollar conforme a las normas y reglamentos de ECOPETROL S.A., de tal forma que, desde el inicio de la prestación del servicio, conocía las obligaciones contraídas al vincularse laboralmente con dicha empresa: 11.14.
En este orden, es claro que si bien es cierto que en este caso la conducta desplegada por el demandante, no se encuadra en un tipo disciplinario, también lo es que tal como lo ha sostenido en el Consejo de Estado25, “En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.” 11.15.
Sobre el quebrantamiento del principio de moralidad administrativa, el Consejo de Estado26, ha indicado que se encuentra relacionado generalmente con el de legalidad: “Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”27.
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad”28 11.16. Respecto del principio de responsabilidad, es preciso señalar que Los artículos 6° y 123 de la Carta Política, consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 11.17.
Así las cosas, tal como se concluyó en el proceso disciplinario adelantado por la entidad accionada, el actor desconoció los principios de moralidad, legalidad y responsabilidad29 de la administración pública que implican ejercicio en debida formade las funciones y deberes, dentro de los cuales se encuentra el acatamiento de los reglamentos impuestos por la entidad accionada, conforme al numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002. 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Subsección B. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Providencia del 8 de junio de 2011. Radicación núm.: 25000-23-26-000-2005-01330-01 (AP) 27 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-046 de 1994.
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz 28 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-913 de 2009. M.P.: Juan Carlos Henao Pérez. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Exp. AP-166 de 2001.C.P.: Alier Hernández. 29 Los artículos 6° y 123 de la Carta Política, consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2018-00192-01 17 11.18. De tal forma que pese a que no se incumplió un deber propio del cargo, no se puede desconocer la obligatoriedad del reglamento en el que se impuso el procedimiento en caso de accidente de tránsito en uso de vehículos alquilados, que son suministrados a los trabajadores por parte de Ecopetrol, como herramienta de trabajo. 11.19.
En conclusión: La autoridad disciplinaria valoró adecuadamente la ilicitud sustancial de la conducta reprochada al demandante, porque con la infracción de sus deberes de respetar los reglamentos impuestos, específicamente en el Manual para el Uso y Operación de Vehículos Automotores en Ecopetrol S.A., Código: GHS- M-002, elaborado el 02 de septiembre de 2014, Versión 1, relacionados con la falta de comunicación tanto a la autoridad competente como a la gestoría técnica del incidente del 11 de julio de 2015, se desconocieron los principios de la función pública de la moralidad, legalidad y responsabilidad. 11.20.
En consecuencia, la sala confirmará la decisión de primera instancia, en los términos anteriormente expuestos. 12. COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA30, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la parte demandante, ni elemento de juicio que así lo amerite.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 13 de febrero de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 84
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente SAMAI LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado Firmado Electrónicamente SAMAI Firmado Electrónicamente SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada 30 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.