TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, mayo quince (15) de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicación No.: 850013333002-201700239-01 Demandante: UNIÓN TEMPORAL ABUELOS CERTIFICADOS Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la UNIÓN TEMPORAL ABUELOS CERTIFICADOS contra la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL el 5 de septiembre de 2024, a través de la cual se accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de controversias contractuales, la UNIÓN TEMPORAL ABUELOS CERTIFICADOS, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE YOPAL en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES PRIMERA: LIQUIDAR judicialmente el CONTRATO DE CONSULTORÍA No. 101.19.1615 que tiene como objeto realizar la "Formulación e implementación de los estándares de habilitación en salud según la resolución 2003 de 2014 y sistema de calidad, basado en la norma internacional ISO 9001:2008 en los centros vida del Municipio de Yopal", por cuanto se efectuó la entrega de los productos objeto del contrato.
SEGUNDA: ORDENAR al MUNICIPIO DE YOPAL que reconozca y pague: a. La suma de CIENTO SESENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL VEINTIOCHO PESOS ($169.946.028) PÁG. 2 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 correspondiente al 100% del valor pactado del contrato de consultoría No. 101.19.1615 al haberse entregado los productos pactados en el contrato. b. Los respectivos intereses corrientes y/o moratorios del valor histórico actualizado del anticipo que debió haberse pagado, correspondiente al valor a liquidar sobre CINCUENTA MILLONES NOVENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS PESOS ($50.094.600) desde la fecha del acta de inicio y hasta que se haga efectivo su pago, atendiendo lo previsto en el contrato. c. Los mayores valores cancelados con las actividades ordenadas por la supervisión en desarrollo del contrato, correspondientes a la suma de DOS MILLONES CIEN MIL PESOS ($2.100.000).
(fl. 6 ítem 001 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). Fundó las mismas en los HECHOS que a continuación se relacionan: AÑO 2015 1. El 2 de enero, entre LA UNIÓN TEMPORAL ABUELOS CERTIFICADOS y el MUNICIPIO DE YOPAL se suscribió el contrato de consultoría No. 101.19.1615 que tenía por objeto la “Formulación e implementación de los estándares de habilitación en salud según la resolución 2003 de 2014 y sistema de calidad, basado en la norma internacional ISO 9001:2008 en los Centros vidas del Municipio de Yopal”, por un valor de CIENTO SESENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL VEINTIOCHO PESOS ($169.946.028) y un plazo de ejecución de seis (6) meses. 2.
El 2 de enero se suscribió el acta de inicio la que se contempló como fecha de terminación el 1º. de julio de 2015. 3. La Unión Temporal dispuso la conformación del equipo de trabajo y del ensamble administrativo requerido para el desarrollo del objeto contractual, las visitas, la socialización y el curso normal de la ejecución de todo contrato de naturaleza estatal.
El personal se contrató y empezó a desarrollar la totalidad de actividades requeridas de cada etapa contractual con las respectivas visitas en los seis centros vida del Municipio de Yopal y con total apego a lo contratado. 4. La cláusula cuarta del contrato previó como anticipo el 30% del valor del contrato, esto es, la suma de CINCUENTA MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS TRES PESOS ($50.983.803).
Sin embargo, dicha obligación fue incumplida por el MUNICIPIO DE YOPAL. PÁG. 3 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 5. El 19 de enero se realizó solicitud para no recibir anticipo, petición que no fue acogida por la administración. 6. El 12 de marzo mediante comunicación 170.53 la administración por conducto de la Secretaria de Acción Social reconoce que la factura presentada no estaba en debida forma contable y que el día 11 de marzo de 2015 fue nuevamente entregada. 7.
Por conducto de la supervisión ejercida por parte del municipio se ordenó a través del oficio 170.53 de 5 de marzo de 2015 se incluyeran aspectos no contemplados en el contrato referidos al cumplimiento de requisitos fijados en la Ley 1315 de 2009 lo que generó gastos adicionales para contratar otro profesional especializado, los que ascienden a la suma de DOS MILLONES CIEN MIL PESOS ($2.100.000).
Se adeuda la factura de venta No. 001 de fecha 1° de febrero que fue debidamente presentada al MUNICIPIO DE YOPAL y corresponde al valor del anticipo. 8. Finalizando el mes de marzo mediante comunicación 170.53 se informa que la administración se equivocó en el objeto en lo que respecta a la aplicación de la norma de calidad y que no era viable invertir los recursos de estampilla sobre los que se financia el contrato, sin mediar intervención alguna del contratista en los yerros de la administración. 9.
El 20 de abril se solicitó el pago del anticipo y/o acta parcial para morigerar las deudas asociadas a la ejecución del contrato frente a lo cual se guardó silencio. 10. En reunión del 22 de abril se plantearon soluciones adversas a LA UNIÓN TEMPORAL contratista que debían ser discutidas posteriormente, para lo cual se elaboraron los borradores de un posible acuerdo que la administración no quiso realizar. 11.
El día 4 de junio se radicó el informe definitivo que concluye totalmente la etapa II de ejecución del contrato en el que se dejó constancia que se cumplió la segunda etapa. Durante los meses de febrero, marzo, abril y mayo se llevaron a cabo todas las actividades inherentes a la consultoría tendientes a ejecutar cada uno de los componentes estipulados para lograr el funcionamiento actual de cada centro, lo cual constituía un avance del 90% de los productos pactados en el contrato. 12.
El 5 de junio la Unión Temporal es notificada de la Resolución No. 367 de 2015 por medio de la cual "se declara la terminación unilateral del contrato de consultoría No 1615 de 2014". PÁG. 4 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 13. Contra la anterior decisión el 23 de junio se interpuso recurso de reposición, el cual no se resolvió. 14.
Por lo anterior se radicó derecho de petición para exigir el pago del 100% del contrato. AÑO 2016 1. El día 10 de febrero se recibió la comunicación 120 18 1 de la secretaria de Acción Social que contiene un concepto de la Oficina Jurídica en el que se señala que, el municipio expidió la Resolución No. 451 el día 10 de julio de 2015 confirmando la Resolución 367 de 26 de mayo del mimo año que declara la terminación unilateral del contrato (fls. 1 a 6 ítem 001 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI).
FUNDAMENTOS DE DERECHO El medio de control se fundamentó en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 141 de la Ley 1437 de 2011 (fl. 6 ítem 001 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI). ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 20 de junio de 2017 (fl. 1 ítem 003 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI) y le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal (fl. 1 ítem 003 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI), el que a través de auto proferido el 22 de enero de 2018 la admitió y ordenó la notificación de las partes y del Ministerio Público (fls. 3 y 4 ítem 003 c. principal archivo 1 índice 3 SAMAI), diligencia que se surtió el 19 de junio de 2018 (fls. 13 a 16 ítem 004 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI).
Dentro del término concedido para el efecto el MUNICIPIO DE YOPAL contestó la demanda señalando que, la entidad no ha actuado de mala fe por lo que sólo mediante la comprobación procesal será despachada la solicitud. Los actos administrativos expedidos con ocasión al proceso objeto de controversia contractual gozan de legalidad por haber sido proferidos con observancia de los principios del debido proceso, publicidad y el ejercicio de los derechos de PÁG. 5 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 defensa y contradicción (ítem 005 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante proveído del 27 de abril de 2022 el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL avocó conocimiento del sub lite en obediencia a lo ordenado por el Acuerdo PCSJA20-11650 del 28 de octubre de 2020 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura (ítem 013 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI) y a través de auto de 15 de junio de 2023 incorporó las pruebas documentales decretadas y ordenó a las partes que, dentro de los diez (10) días siguientes presentaran por escrito los alegatos de conclusión y el Ministerio Público emitiera su concepto final si a bien lo tenía (ítem 028 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
El MUNICIPIO DE YOPAL afirmó que, mediante Resolución No. 367 del 2015, acto que cobró firmeza y legalidad y nunca fue atacado o debatido judicialmente su autenticidad o legalidad, se estableció que el contrato era de imposible ejecución en tanto que los centros vida son un programa de asistencia a la población adulta mayor del Municipio y no una entidad prestadora de salud; que intenta el contratista inducir en error al Municipio por cuanto si este era conocedor del tema no debió firmar el contrato, puesto que equivocadamente dice su estudio previo que los centros vida cuentan con la habilitación en salud y con los estándares de calidad de que trata la Resolución No. 2003 de 2014 para su funcionamiento lo que contraviene la Ley 1315 de 2009 y la Resolución 2003 de 2014; que la UT ABUELOS CERTIFICADOS no logró probar el incumplimiento contractual que aduce pues hace una reseña de los apartes del contrato sin determinación de tiempo modo y lugar por lo que no es clara la pretensión, ni los hechos que intenta probar; que es deber del demandante hacer una demanda en forma clara y probar su dicho, no solo entrar a reseñar apartes del contrato; y, que es la parte actora quien debe demostrar el incumplimiento y no trasladar dicha carga al Juez Administrativo para que en virtud del principio iura novit curia intente descifrar unos hechos y aplicar un derecho cuando la misma no es clara (ítem 029 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
PÁG. 6 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 La PARTE DEMANDANTE en sus alegatos finales reiteró los argumentos que expuso en la demanda, señaló que la UT ejecutó a cabalidad el objeto del contrato para lo cual debió incurrir en gastos de contratación no solo de personal técnico y profesional si no de equipos de trabajo con lo que se generaron gastos por el incumplimiento del pago del anticipo lo que llevo a que la firma contratada tuviera que sacar dineros prestados y exponerse al pago intereses.
Como lo establece la norma, este tipo de contrato es objeto de liquidación y no como sucedió en el presente caso en el que de manera arbitraria la Alcaldía de Yopal decide poner fin de manera unilateral y extemporánea, pues se dio cumplimiento a la ejecución del contrato y se entregó formalmente el producto de la etapa II con un avance superior al 90% (ítem 030 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
El señor REPRESENTANTE DEL MINISTERIO PÚBLICO luego de hacer un recuento de los acontecido en la actuación procesal y referirse a las pruebas que se aportaron al expediente concluyó que, en el presente caso la fecha de terminación por vencimiento del plazo acordado era el 2 de julio de 2015 momento para el cual no había cobrado ejecutoria la decisión de dar por terminado el contrato estatal lo que implica que perdió la posibilidad de realizar tal declaración mediante acto administrativo, ya que operó la causal de vencimiento del término pactado en el contrato para su ejecución. En términos prácticos en este momento procesal no se puede predicar efecto jurídico a la terminación unilateral del contrato declarada por el Municipio de Yopal, por lo tanto, se concluye que la consultoría se ejecutó hasta la finalización de su plazo.
Reposa en el plenario el informe final de ejecución contractual según el cual se concluyó la etapa II de ejecución de la consultoría 101.19.1615, radicado ante la entidad en la oficina de correspondencia bajo el número 2015117878 el 4 de junio de 2015. Sin embargo, según la jurisprudencia todo aquel que persiga la declaratoria de incumplimiento debe acreditar plenamente la obligación previamente determinada contractualmente a cargo de la contraparte y ha de encontrarse además en situación de cumplimiento, esto es, demostrar que las cargas a él impuestas han sido totalmente satisfechas.
Descendiendo a la minuta contractual suscrita entre las partes se determina que, en ella se establece expresamente en la cláusula cuarta denominada valor de PÁG. 7 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 contrato y forma de pago que el contratista debe presentar los informes requeridos con aprobación del supervisor y a pesar de que existe el documento a cargo de la UT, no se allegó certificado alguno que avale tales actividades por el funcionario municipal encargado.
Ante tal falencia de prueba, podría eventualmente interpretarse que el demandante no ha acreditado el cumplimiento de sus obligaciones de forma tal que sea exigible al Municipio el pago de las cuentas de cobro radicadas. Sin embargo, obran oficios en los que el contratista allega los informes requeridos y solicita le sean canceladas las cuentas de cobro frente a lo cual Acción Social no hizo alusión alguna a la calidad de la información o a la ausencia de cumplimiento de algunas de las obligaciones contractuales, en tal sentido existe una omisión atribuible a la demandada en realizar el seguimiento al contrato de consultoría 1615 de 2014 y honrar sus compromisos.
La UT dio cumplimiento a sus obligaciones hasta donde le fue posible. Según los oficios remitidos por el contratista, la UT está aceptando una ejecución parcial de las obligaciones contractuales, pues expresa que no se logró adelantar la etapa tres, para la cual se requerían obras de adecuación por parte del Municipio de Yopal. Por tanto, solicita se proceda a liquidar judicialmente el contrato de consultoría estableciendo que existen actividades desarrolladas por la UNIÓN TEMPORAL ABUELOS que deben ser reconocidas y pagadas por la entidad territorial y que al no existir discriminación de valores frente a las actividades a cargo del contratista y, teniendo en cuenta que no se ejecutó el total de obligaciones a cargo de la unión temporal, se reconozca por arbitrio iuris el 66% del valor total del contrato a favor del demandante (ítem 031 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 5 de septiembre de 2024, la que en sus apartes pertinentes resolvió: “(…)
PRIMERO: Liquidar judicialmente el Contrato No. 1615 del 30 de diciembre de 2014, cuyo objeto es “FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTÁNDARES EN SALUD SEGÚN LA RESOLUCIÓN 2003 DE 2024 Y SISTEMA DE CALIDAD, BASADO EN LA NORMA INTERNACIONAL ISO 9001:2008 EN LOS CENTROS VIDA DEL MUNICIPIO DE YOPAL”, sin saldo a favor del contratista, ni PÁG. 8 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 a cargo del Municipio de Yopal, declarándolos a paz y salvo por todo concepto, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida en juicio. " (ítem 032 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI). La precitada decisión se sustentó señalándose que: a. Teniendo en cuenta las pretensiones presentadas por la parte demandante se tiene que dentro de las mismas no se está solicitando decretar la nulidad de la Resolución No. 357 del 22 de mayo de 2015, ni tampoco se ataca su legalidad; el plazo de ejecución del contrato se consumó razón por la cual no se efectúa pronunciamiento sobre la terminación unilateral del contrato de consultoría porque el plazo de ejecución del contrato se cumplió. b. Para proceder a realizar la liquidación del contrato y poder determinar los porcentajes del contrato realmente ejecutados se debe verificar que el contratista incurrió en los costos directos y sobre ellos aplicar el factor multiplicador con base en los informes presentados por la UT ABUELOS CERTIFICADOS. c. No se allegaron al plenario los informes presentados por la UT ABUELOS CERTIFICADOS por cuanto dentro de las pruebas presentadas tan solo están las respuestas emitidas por el supervisor del contrato de esa época en las que le indicaban las correcciones que debía aplicarles a estos informes, sin hacer manifestación alguna en el sentido de aprobar las actividades, soportes o reconocimiento económico alguno. d. No obran dentro del expediente los informes y los soportes de los mismos, así como tampoco obran los soportes de los gastos directos sobre los cuales se aplicaría el factor multiplicador lo que imposibilita verificar el porcentaje desarrollado de las actividades y así proceder a dar aplicación al factor multiplicador indicado como base para la liquidación del presente contrato de consultoría, es decir, la parte demandante no arrima los contratos celebrados con los profesionales requeridos para desarrollar el objeto social, los comprobantes de pago de nómina de los PÁG. 9 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 mismos ni el pago de aportes a seguridad social y parafiscales, así como tampoco los soportes de los demás costos directos. e. Al no encontrarse probado el cumplimiento y ejecución del contrato de consultoría por parte de la UNIÓN TEMPORAL ABUELOS CERTIFICADOS porque no obran los informes presentados, no resulta procedente reconocer cuantía alguna a favor de la misma (ítem 032 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
RECURSO DE APELACIÓN La PARTE DEMANDANTE apeló oportunamente el fallo de primera instancia y solicitó que se revoque, esgrimiendo las razones que serán objeto de análisis con el estudio del caso concreto (ítem 034 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI). ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El 10 de octubre de 2024 se repartieron a este Despacho las diligencias (Archivo 2 índice 3 SAMAI), el que por auto del 31 del mismo mes y año admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (índice 5 SAMAI).
Se precisa que, como la apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia habida cuenta que, en el sub judice no se decretaron pruebas en la misma. Igualmente, que, el señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no se pronunció en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse.
PÁG. 10 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación impetrado contra el fallo proferido por un Juez Administrativo del Circuito de Yopal. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El medio de control reúne los requisitos previstos por el artículo 162 del C. P. A. C. A. por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
La capacidad para comparecer al juicio está debidamente demostrada, pues se allega acta de constitución de la demandante UNIÓN TEMPORAL ABUELOS CERTIFICADOS conformada por el señor DIEGO LUIS MARIÑO LÓPEZ y QHSE ASESORÍAS Y DISEÑO E.U. (fls. 2 a 7 ítem 002 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI). Por su parte, la demandada es una entidad estatal del orden territorial cuya existencia no requiere prueba por ser persona jurídica de derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.). 4.- REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD La accionante cumplió con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1º. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, según consta en certificación visible en el expediente digitalizado (fls. 72 y 73 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). 5.- CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El Artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación con la oportunidad para presentar la demanda, señala en el literal v) del numeral 2: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…). 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) PÁG. 11 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
( ) En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;
(…)” (Resalta la Sala) Sobre la liquidación del contrato de consultoría bajo estudio, las partes acordaron que: “CLÁUSULA 27 - LIQUIDACIÓN: Posterior a la suscripción del Acta de Recibo Final, las partes deben liquidar el Contrato. En caso de que el Contratista se oponga o no exista un Acta de Recibo Final, el Contratante puede liquidar unilateralmente el presente Contrato.
(…)” (fl. 19 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). En el asunto sub lite se observa que: a. El plazo de ejecución del contrato trascurrió entre el 2 de enero y el 2 de julio de 2015 (fls. 21 y 22 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). b. A través de la Resolución No. 357 de 22 de mayo de 2015 el Municipio de Yopal terminó unilateralmente el contrato de consultoría No. 101.19.1615 del 2 de enero de 2015, decisión que se notificó a la UT ABUELOS CERTIFICADOS el 5 de junio del mismo año (fls. 44 a 48 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3) frente a lo que se interpuso recuso el 23 siguiente (fls. 55 a 65 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3), sin que se arrimara prueba de que se hubiera resuelto antes del vencimiento del plazo de ejecución del contrato ni de la liquidación unilateral efectuada por la administración municipal.
PÁG. 12 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 Lo anterior implica que, la parte demandante contaba con el término de cuatro meses para liquidarlo luego de la terminación del plazo de ejecución y dos años más para acudir a la jurisdicción, los cuales comienzan a contarse desde el vencimiento del plazo de ejecución del contrato, esto es, desde el 3 de julio de 2015 y como quiera que la demanda se radicó el 20 de junio de 2017, el medio de control no se encuentra caducado atendiendo la norma antes transcrita. 6.- PROBLEMA JURÍDICO Verificado el expediente se observa que, el problema jurídico en el asunto sub examine se contrae a determinar si ¿debe revocarse la decisión de primera instancia para en su lugar, ordenar la cancelación del 100% del valor pactado en un contrato de consultoría porque presuntamente la entidad contratante lo incumplió? 7.- EL CASO CONCRETO
7.1. NORMATIVIDAD APLICABLE AL SUB LITE: en relación con el contrato de consultoría el numeral 2º. del artículo 32 de la ley 80 de 1993, prevé: “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 2o.
Contrato de Consultoría. Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.
Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato. (…)” PÁG. 13 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 Así mismo, respecto de la responsabilidad del contratante y el contratista dicho compendio normativo indica: “ARTÍCULO
50. DE LA RESPONSABILIDAD DE LAS ENTIDADES ESTATALES. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas. En tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista.
(…)
ARTÍCULO
52. DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS CONTRATISTAS. Los contratistas responderán civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la ley. Los consorcios y uniones temporales responderán por las acciones y omisiones de sus integrantes, en los términos del artículo 7. de esta ley.”. Adicionalmente en lo que respecta al contenido de la liquidación de los contratos estatales su artículo 60 estipula: “ARTÍCULO
60. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. PÁG. 14 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 Por su parte, la Ley 1474 de 2011 señaló en relación a las formas en que debe realizarse la vigilancia y control de los contratos estatales: “ARTÍCULO 83.
SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA CONTRACTUAL. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.
La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.
La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor.
El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal. (…)” (Se resalta) “ARTÍCULO 84. FACULTADES Y DEBERES DE LOS SUPERVISORES Y LOS INTERVENTORES. La supervisión e interventoría contractual implica el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cargo del contratista.
Los interventores y supervisores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados PÁG. 15 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente. (…)” (negrita y cursiva fuera del texto) 7.2 JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: en relación con la liquidación del contrato estatal el H. Consejo de Estado señaló: “(…) La liquidación del contrato estatal tiene como finalidad culminar la relación contractual, entendida como el cierre de cuentas entre la entidad y el contratista, con el objeto de efectuar el balance final del negocio jurídico y determinar quién debe a quien y cuánto.
Igualmente, en dicho acto se relaciona la forma como se ejecutó el contrato, las prórrogas y acuerdos modificatorios que fueron pactados, los incumplimientos contractuales, los pagos realizados y, en general, la información adicional que resulte relevante y pertinente de conformidad con las circunstancias concretas. (…)”1 7.3 LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio que reposa en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan y que tienen relación con los puntos objeto de apelación, se encuentran debidamente acreditados: AÑO 2014 a. El 30 de diciembre el MUNICIPIO DE YOPAL y la UT ABUELOS CERTIFICADOS suscribieron el contrato No. 1615 cuyo objeto consistía en la “FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTÁNDARES EN SALUD SEGÚN LA RESOLUCIÓN 2003 DE 2024 Y SISTEMA DE CALIDAD, BASADO EN LA NORMA INTERNACIONAL ISO 9001:2008 EN LOS CENTROS VIDA DEL MUNICIPIO DE YOPAL” por valor de CIENTO SESENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL VEINTIOCHO PESOS ($169.946.028) y un plazo de ejecución de seis (6) meses, contados a partir de la firma del acta de inicio.
De conformidad con la cláusula tercera del contrato el alcance de su objeto consiste en desarrollar el proceso de planeación, diseño y asesoría 1 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES. marzo 2 del 2022. Radicación: 25000-23- 36-000-2017-00442- 01 (64165). Demandante: CONSORCIO OBRAS VENECIA 2013 (conformado por MUÑOZ Y HERRERA INGENIEROS ASOCIADOS S.A. – EVER JOSÉ SALGADO SALGADO).
Demandado: DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL PÁG. 16 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 de implementación del proceso de cumplimiento de los requisitos legales y habilitación para los servicios de salud que prestan los Centros Vida del MUNICIPIO DE YOPAL requeridos por la Resolución No. 2003 de 2014 y la formulación e implementación del sistema de calidad establecido por la norma NTC para ISO 9001/2008 la que especifica cuáles son los requisitos para un sistema de calidad que puede utilizarse para su aplicación interna por las organizaciones y de esta manera obtener la certificación y acreditación en calidad que se centra en la eficacia del Sistema de Gestión de la Calidad para satisfacer los requisitos del cliente y garantizar así un servicio óptimo y humano para la población vulnerable en este caso, los adultos mayores quienes son los clientes directos de los centros de atención integral en los Centros vida.
Y en la cláusula séptima, el contratista asumió entre otras, las siguientes obligaciones: ✓ Desarrollar el objeto del contrato incluyendo, en las condiciones de calidad, oportunidad, y obligaciones definidas en el contrato, su anexo técnico y pliegos de condiciones. ✓ Colaborar con el MUNICIPIO DE YOPAL en cualquier requerimiento que haga. ✓ Garantizar la calidad de los bienes y servicios prestados, de acuerdo con el anexo técnico, el pliego de condiciones y la oferta presentada al MUNICIPIO DE YOPAL. ✓ Dar a conocer al Municipio cualquier reclamación que directa o indirectamente pueda tener algún efecto sobre el objeto o sobre sus obligaciones. ✓ Comunicarle al MUNICIPIO DE YOPAL cualquier circunstancia política, jurídica, social, económica, técnica, ambiental o de cualquier tipo que pueda afectar la ejecución del Contrato. ✓ Elaborar, suscribir y presentar al Municipio las respectivas actas parciales debidamente aprobadas por el supervisor del contrato (fls. 8 a 20 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3).
PÁG. 17 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 AÑO 2015 b. El 2 de enero se suscribió el acta de inicio en la que se señala como fecha de finalización del contrato el día 1º. de julio del mismo año (fls. 21 y 22 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). c. El 1º. de febrero la UT ABUELOS CERTIFICADOS expidió la factura de venta No. 001 para el cobro al MUNICIPIO DE YOPAL del pago parcial del contrato equivalente a CUARENTA Y TRES MILLONES CIENTO OCHENTA Y CINCO MIL PESOS ($43.185.000) (fl. 23 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). d. El 26 de febrero a través del oficio 170.53 el supervisor del contrato dando respuesta al primer informe presentado por la UT contratista, solicitó se efectuaran las siguientes correcciones: “(…) Respecto a la revisión del primer informe, desde la fecha en que usted lo presento se le manifestó que lo debía presentar en los formatos MECI.
Establecidos por la administración municipal y en reunión de la semana pasada, con su presencia y acompañamiento de la profesional SANDRA TIVIDOR, acordamos hacer unas modificaciones conforme a los productos exigidos tanto en el contrato como en el estudio previo, referente al anexo No. 2 y otras modificaciones del borrador del informe presentado.
Así las cosas, estamos a la espera de la entrega del informe en los formatos que se le suministraron con las correcciones acordadas. En dicha reunión se le manifestó verbalmente y hoy por escrito, que, una vez aprobado el informe, podrá si considera necesario solicitar el trámite de pago de un acta parcial previo lleno de los requisitos exigidos en la minuta del contrato, entre otros, estar al día en pagos de seguridad social y parafiscal.” (fls. 29 y 30 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). e. El 5 de marzo a través del oficio 170.53 el supervisor del contrato solicitó a la UT ABUELOS CERTIFICADOS incluir en el primer informe un anexo muy concreto acerca de las acciones adelantadas en cuanto a los requisitos establecidos por la Ley 1315 de 2009 respecto a la solicitud para la instalación y funcionamiento de los centros día por Intermedio de la Secretaría de Salud Departamental (fl. 31 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3).
PÁG. 18 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 f. El 10 de marzo la UT ABUELOS CERTIFICADOS solicitó al MUNICIPIO DE YOPAL el pago parcial del contrato y efectuó una serie de manifestaciones respecto al mismo (fls. 32 y 33 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). g. El 12 de marzo, el Municipio de Yopal dio respuesta a la mencionada solicitud señalando, entre otras cosas, lo siguiente: “En fecha 12 de Febrero de 2015, se recibió el primer informe por parte de la supervisión en una AZ, con (152) folios con hueco ú perforadas, en esta misma fecha solicita con otro oficio cambio de un profesional.
El día 27 de febrero de 2015, se le hace llegar comunicación informándole que debía presentarlo en los formatos MECI, medio magnético, según la reunión con la profesional contratada por el contratista SANDRA TIVIDOR,. complementar el informe y estar al día por concepto de seguridad social. Y al mismo tiempo que no se acepta el cambio de profesional por no acreditar el perfil profesional requerido en el estudio previo.
En Marzo, 3 de 2015, se recibe el informe No 1 diagnóstico inicial en (267) folios en los formatos MECI, y un disco compacto u medio digital, para estudio y correcciones del caso. (La cuenta de cobro del acta parcial no se relaciona en este informe, y se recibe posteriormente). En fecha marzo 5 de 2015, se solicita acciones adelantadas conforme a la Ley 1315 de 2009, articulo No 4.
El día 6 de marzo de 2015, se recibió respuesta aduciendo-que esta información la entregaran en el segundo informe 2015. (…) De la seguridad social como se estipula en el contrato se revisó y se solicitó como soporte al pago de seguridad social, anexar a la certificación copia de la tarjeta profesional del contador, la respectiva vigencia de inscripción por la junta de contadores que se aportó en el curso de esta semana, se solicitó modificar la certificación en el sentido que respecto a los aportes al SENA e ICBF, debe aparecer no pago es aporte CREE.
Conforme aparece en la nómina en ceros. Hasta la fecha no se ha sido subsanada, o recibida. (…) El supervisor ha dejado constancia que desde el momento en que se le delego la supervisión recibió las tres carpetas contractuales en las condiciones de contenido que han servido de base para ejercer la delegación, así mismo lo publicado en el SECOP, el documento estudio PÁG. 19 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 previo es igual, ósea que al final aparecen cinco profesionales como personal mínimo. Es por ello que se decidió solicitar a la oficina asesora jurídica que por competencia, conceptúe jurídicamente. Y por medio del cual logremos tomar decisiones respecto de la aprobación de informes y cuentas de pago, máxime cuando el contratista verbalmente afirma tener listo para presentar el segundo informe y respectiva cuenta de cobro: En dicho estudio, tendremos en cuenta, las solicitudes verbales del contratista de un supuesto error aritmético en el valor del alquiler del vehículo, por un valor de $6.588.005, a favor del mismo.
Haciendo falta soportar lo contemplado en el presupuestó oficial de los ítems arrendamiento equipo у papelería, así como impresiones de documentos. Y la supuesta contratación de un biomédico, que el mismo manifestara de: igual forma que lo contrato, pero previamente si lo hizo debió solicitar por escrito la autorización escrita a la secretaria y/o supervisión. (…) Y finalmente, en el último párrafo, del mencionado oficio de la referencia, manifiesta que su intención es aclarar estos hechos, pero más que todo poder darle tramite al pago de la primera etapa.
La secretaría considera que si bien es nuestro deber darle tramite a la aprobación del primer informe y el respectivo pago del acta parcial, es indispensable, previamente tener claridad, frente a lo contratado y el recibo a satisfacción de los productos. Respetuosamente, solicito, tener un poco de paciencia y comprensión, con la seguridad que muy pronto tendremos herramientas técnico-jurídicas, para continuar ejerciendo nuestras funciones, con la claridad, celeridad y trasparencia que requieren para bien de las partes en el presente y a futuro.” (fls. 34 a 36 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). h. El 17 de marzo la actora pidió al Municipio de Yopal el pago parcial correspondiente al informe entregado a fin de continuar las actividades programadas en la consultoría (fls. 37 y 38 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). i. El 21 de mayo la aquí accionante solicitó a la entidad territorial demandad autorización escrita o verbal para el ingreso a la realización de los ciclos de capacitación restantes en los centros vida a efectos de consolidar la etapa 2 de desarrollo del contrato (fl. 43 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3).
PÁG. 20 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 j. Con Resolución No. 367 del 22 de mayo el MUNICIPIO DE YOPAL declaró la terminación unilateral del Contrato de Consultoría No. 1615 de 2014, decisión que se notificó personalmente a la UT ABUELOS CERTIFICADOS el 5 de junio de 2015 (fls. 44 y 48 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). k. El 4 de junio, la UT ABUELOS CERTIFICADOS radicó ante el MUNICIPIO DE YOPAL el informe final de ejecución de la etapa 2 del contrato expresando: “(…) En ejecución de las obligaciones pactadas dentro del contrato de la referencia se ha cumplido con la segunda etapa del mismo, correspondiente a las actividades desarrolladas durante los meses de febrero, marzo, abril y mayo de 2015.
En desarrollo normal se llevaron a cabo todas las actividades inherentes a la consultoría, tendientes a ejecutar cada uno de los componentes estipulados de las obligaciones señaladas en los estudios previos y en las mismas obligaciones contractuales a efectos de lograr el funcionamiento actual de cada centro. (…) Es claro que el técnico, metódico y extenso trabajo realizado Frente al cumplimiento de estas importantes responsabilidades pactadas en el contrato consolidan en su gran extensión un porcentaje superior al 90% de los productos pactados en el contrato, la firma que represento consolida un porcentaje de gran avance y cumplimiento de sus obligaciones encaminadas al bienestar de los adultos mayores de nuestro municipio.
PETICIÓN PARTICULAR Manifiesto de manera inequívoca que la firma que represento se encuentra en total disposición de concluir el 100% de las obligaciones previstas en el contrato relacionado con realizar “el acompañamiento al proceso de certificación” concerniente a la etapa y/o fase 3 del contrato. (…)” -fls. 49 y 50 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3-. l. El 11 y 18 de junio, la UT ABUELOS CERTIFICADOS reiteró al MUNICIPIO DE YOPAL la petición de continuación de la ejecución del contrato y el pago del anticipo (fls. 51 a 54 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3).
PÁG. 21 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 m. El 23 de junio, la UT accionante radicó recurso de reposición contra la Resolución No. 367 de 22 de mayo que declaró la terminación unilateral del contrato (fls. 55 a 65 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). n. El 1° de julio, la UT ABUELOS CERTIFICADOS informó al MUNICIPIO DE YOPAL el vencimiento del plazo de ejecución del contrato pidiendo se le diera continuidad para finalizar la etapa 3 (fls. 66 y 67 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). o. A través de oficio No. 19281 del 6 de julio el referido Municipio expresó que, dentro de los términos de ley resolvería el antes referido recurso de reposición (fl. 68 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3).
AÑO 2016 p. El 25 de enero la UT ABUELOS CERTIFICADOS presentó derecho de petición en el que pidió al Municipio de Yopal se expidiera concepto jurídico en el cual se aclare el funcionario responsable de las posibles implicaciones jurídicas en las cuales se puede incurrir por retrasar el procedimiento de liquidación bilateral del contrato, se fijara fecha y hora para la suscripción del acta correspondiente y se le informara en qué fecha se realizaría el pago al que tiene derecho la UT por la entrega de los productos pactados (fls. 24 a 26 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3). q. Respecto a lo anterior, el 10 de febrero el Municipio de Yopal con oficio No. 120 18.1 afirmó que, mediante comunicación del 1º. de febrero de 2016 la Oficina Jurídica ordenó la Liquidación Unilateral del contrato 1615 del 30 de diciembre de 2014 y que no era procedente la suscripción de acta de liquidación bilateral ni cancelar suma alguna de dinero (fl. 28 ítem 002 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3).
PÁG. 22 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 7.4 CARGOS DE APELACIÓN: veamos entonces si con las pruebas antes relacionadas se lograron acreditar los cargos de apelación planteados por la parte demandante: a.- Actuación del a quo sin el lleno de requisitos objeto de corrección: el a quo no ejerció la facultad de saneamiento y adecuación del procedimiento y la demanda lo que motivo una errónea decisión pues era su deber evitar sentencias inhibitorias por cuanto ellas nada resuelven y son el reconocimiento de un trámite inadecuado del proceso que bien pudo ser corregido o subsanado desde el comienzo.
En este caso desde el inicio el juez advirtió que los informes habían sido presentados en debida forma y que la guarda y custodia integral del expediente la tenía únicamente el demandado. Lo primero que debe aclararse en este punto es que la decisión del a quo no fue un fallo inhibitorio, el que se ha definido por la H. Corte Constitucional en los siguientes términos “(…) Las decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito; por tanto, el problema que ha sido llevado a la justicia queda sin resolver, lo que implica que puede presentarse nuevamente ante la jurisdicción del Estado para su solución, salvo eventos especiales de caducidad o prescripción, que en principio no se presentan en la acción de inconstitucionalidad.”2 Lo anterior porque la sentencia apelada resolvió de fondo el asunto de la referencia y el hecho de que a partir de la valoración de las pruebas aportadas no se haya accedido a la totalidad de las pretensiones solicitadas es un asunto diferente.
Ahora, en lo que tiene que ver con el hecho de que el juez desde el inicio debió advertir que la guarda y custodia integral de todo el expediente lo poseía únicamente el demandado, que en el término de ejecutoria de la resolución de terminación unilateral se presentó recurso de apelación, que antes del término se presentaron los respectivos informes y que el desarrollo en la ejecución del contrato fue eficiente, es un asunto que solo hacía parte del estudio del caso concreto porque no se trataba de un tema netamente formal que llevara a inadmitir la demanda para que se subsanara. 2 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-258 de 2008. Magistrado Ponente: Dr. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. PÁG. 23 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 En relación con el tema el H. Consejo de Estado afirmó: “El saneamiento procesal tiene como propósito, que en el transcurso o desarrollo del sumario, los aspectos formales o procesales como por ejemplo una indebida escogencia del mecanismo judicial, no retrasen ni impidan la decisión sobre el fondo, es decir, se busca con esta institución jurídica procesal, librar la causa de errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por efectos formales, o resoluciones judiciales mal dictadas o notificaciones mal diligenciadas, etc.”.
En conclusión, la potestad de saneamiento pretende solventar las irregularidades o vicios evidentes en el trámite procesal, que de no ser saneadas pondrían en riesgo la posibilidad de emitir decisión de fondo. Con tal propósito la ley le asignó al juez facultades dirigidas a controlar la legalidad y, en tal virtud, adoptar las medidas necesarias en orden a encauzar las acciones con el propósito de garantizar su continuidad y finalización.”3 En el sub lite se observa que, desde la audiencia inicial y en las etapas subsiguientes el a quo adujo no observar vicio que invalidara lo actuado, lo cual fue avalado por las partes ya que ante dicha manifestación no se presentó recurso o manifestación alguna y como las etapas procesales son perentorias, este ya no es el momento procesal oportuno para alegar que debió corregirse la demanda.
Adicionalmente, la valoración de las pruebas allegadas al plenario corresponde al fondo del asunto pues de lo contrario se podría incurrir en un prejuzgamiento. b.- Declaración existencia configuración defecto fáctico: No se desvirtúo avance en el cumplimiento o avance porcentual ni del cumplimiento del objeto pactado que consolida derecho al reconocimiento y pago pretensiones de la demanda.
La actora ejecutó dentro del término pactado y entregó a la entidad formalmente (hecho nunca desvirtuado a lo largo del proceso) la totalidad de insumos o productos previstos contractualmente y la justificación de costos directos e indirectos previstos en el presupuesto oficial, entregas de las cuales obran en el expediente contractual las pruebas correspondientes.
El fallo sustenta las observaciones realizadas el 26 de febrero de 2015 pese a que se acreditó que el día 4 de junio del precitado año se radicó el informe definitivo que concluye totalmente las etapas I y II de ejecución del contrato sin que 3 CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Febrero 18 de 2021.
Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00098-00(0496-16). Actor: GUSTAVO LEÓN ZAPATA BARRIENTOS. Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PÁG. 24 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 existiera contradicción posterior, ni objeción alguna por parte de la entidad, desconocimiento que a todas luces configura un defecto fáctico por parte del censor como quiera que no valoró de forma imparcial el acervo probatorio puesto a su consideración. En relación con este tema se establece que, contrario a lo señalado por la parte accionante el a quo le dio valor probatorio a toda la documental aportada y fue a partir de su análisis y valoración que determinó que las mismas no otorgaban certeza respecto del cumplimiento de las actividades contractuales, específicamente en lo que tiene que ver con las ejecutadas, pues la sola radicación del informe no da cuenta de ello ni permite establecer el porcentaje de ejecución del objeto contractual ni los gastos en los que incurrió como contratista para efectuar el balance de y cuantificar los pagos a los que tenía derecho, aspecto que no comporta un defecto factico sino que hace parte de la apreciación probatoria que está obligado a hacer el juzgador para proferir sentencia. c.- Enriquecimiento sin causa atribuible al demandado y desconocido por el a quo: durante los meses de febrero, marzo, abril y mayo de 2015 se llevaron a cabo todas las actividades requeridas para ejecutar cada uno de los componentes estipulados en el contrato de consultoría y que se encaminaban al logro del funcionamiento de cada centro día o de los adultos mayores del MUNICIPIO DE YOPAL.
Producto de este trabajo, de los componentes de SALUD, ALIMENTOS y de INFRAESTRUCTURA FÍSICA se realizó entrega del informe de ejecución de la etapa 1 y 2 en una carpeta cuatro solapas. Al respecto no le asiste razón al recurrente porque no se arrimaron los soportes que dieran cuenta de lo que aquí se afirma y si bien dicha prueba no fue tachada, no otorga certeza a respecto de las pretensiones de la parte actora y mucho menos de los perjuicios que aduce le fueron causados pues pese a que se anunció que se arrimaban siete carpetas ello no aconteció, por lo que no hay manera de determinar lo realmente ejecutado por la UT contratista; y, en consecuencia, el cargo en estudio no está llamado a prosperar.
Adicionalmente se aduce que, con la entrega física de los productos fue el municipio quien adquirió la guarda y custodia del expediente contractual el cual después desapareció del escenario jurídico. Resultó probado que si fueron PÁG. 25 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 aportados los informes y el municipio se negó a aportarlos, el a quo no se detuvo a valorar que a la Unión Temporal Abuelos Certificados le resultaba imposible aportarlos al curso de la actuación procesal y si bien al interesado le corresponde probar el dicho que alega esto se realizó con la entrega de las comunicaciones que daban certeza de la entrega de los informes.
Con la revisión del contenido del contrato 1615 de 30 de diciembre de 2014 se tiene que dentro de las especificaciones técnicas del mismo4 se señaló que la consultoría debía realizarse mediante una revisión técnico visual a cada uno de los seis Centros Vida del Municipio de Yopal con el fin de establecer el margen de cumplimiento frente a las normas y los decretos que rigen este tipo de establecimientos y que hacen cumplir los entes de vigilancia. Producto de esta revisión debía realizarse un informe detallado que determinara qué estaba haciendo falta en cada uno de los centros para cumplir la con la Resolución 2003/2014 en lo que tiene que ver con manipulación de alimentos, servicios de salud y en la parte de adecuaciones a la infraestructura física de los centros.
Para el efecto, se dividió en tres (3) etapas: a. ETAPA 1, DIAGNOSTICO: Para determinar el punto de partida del proyecto, utilizando como criterios los requisitos del decreto 3075 de 1997 - BPM - Buenas Prácticas de Manufactura, resolución 2003 de 2014 -Habilitación servicios de salud. b. ЕТАРА 2, EJECUCIÓN: Para los componentes de servicios en salud y manipulación de alimentos debían realizarse todos los protocolos necesarios para poder habilitar estos dos servicios y así realizar las auditorias pertinentes previas a la certificación en calidad. c. ЕТАРА 3, CERTIFICACION DE LA NORMA ISO 9001: Realizar un proceso de evaluación interna de acuerdo a los requisitos del decreto 3075 de 1997, Resolución 2003 de 2014 y la Norma Técnica ISO 9001: 2008 para determinar la eficacia del Sistema de gestión implementado, que será realizada por un profesional idóneo que será contratado por el contratista.
Ahora, en lo que tiene que ver con el valor del contrato y forma de pago, se efectuó una estimación por parte de la entidad demandada por la suma de CIENTO SESENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL 4 Fls. 33 a 36 y 48 a 53 ítem 024 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 PÁG. 26 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 VEINTIOCHO PESOS ($169.946.028) correspondientes a los siguientes conceptos: El pago, de acuerdo con la cláusula cuarta se cancelaria: “(…) un noventa por ciento (90%) mediante actas parciales de ejecución, previa presentación del informe de actividades, con aprobación por parte del supervisor y previa amortización del anticipo.
Se exige además que, con cada acta se debe anexar la factura correspondiente y los comprobantes de pago de los aportes de seguridad social y aportes parafiscales del personal contratado para la prestación del servicio. El diez por ciento (10%) restante como pago final, se cancelará previa suscripción del acta de liquidación final del contrato, la cual deberá ir acompañada de los siguientes documentos: Certificación de Cumplimiento del objeto contralado por el supervisor del contrato, soportes donde se acredite el pago de los aportes de seguridad social y aportes parafiscales del personal contratado para la prestación servicio, factura y demás documentos exigidos por el Municipio de Yopal.” Tal y como lo señaló el a quo la pretensión versa sobre la liquidación y pago de la totalidad del contrato y de acuerdo con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado la liquidación del contrato “consiste en un corte de cuentas en la relación contractual, una figura de carácter patrimonial que se justifica en la necesidad de determinar la situación jurídica de las partes del contrato, más cuando una de ellas es el Estado.
(…) PÁG. 27 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 constituye un balance final o ajuste de cuentas económico, técnico y jurídico, entre la administración contratante y el particular contratista, con la finalidad de finiquitar su relación contractual, razón por la cual se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica al término de la relación contractual y el grado de cumplimiento del objeto contratado.”5 Así entonces, para efectuar dicha liquidación es necesario determinar el porcentaje ejecutado por la empresa contratista y lo adeudado por el ente contratante, siendo en este caso sustancial demostrar los costos directos y de personal en los que incurrió la UT para posteriormente aplicarles el factor multiplicador y la aprobación de los mismos por parte del supervisor del contrato, pruebas que en efecto no fueron aportadas.
Si bien en el expediente reposan las pruebas de radicación del informe y se aduce que para esa fecha (4 de junio de 2015) el contrato se había ejecutado en más del 90%, se reitera, ello no es suficiente para efectuar el balance de cuentas pues no fueron aportados los documentos presuntamente anexos que se mencionan en dicha comunicación. De igual forma acontece con los informes radicados el 10 y 17 de marzo y 21 de mayo de 2015 ya que si bien allí se señala que se adelantaron las actividades y etapas I y II del contrato lo cierto es que no existe certeza de lo ejecutado y los gastos en los que incurrió la UT contratista ya que no aportó los soportes requeridos para el efecto, tornándose imposible, como lo señala el juez de primera instancia, determinar las cantidades ejecutadas en el contrato.
Al respecto, en un caso de similares contornos, el H. Consejo de Estado señaló que: “(…) Durante el trámite de la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2021, el Tribunal a quo decretó como prueba los documentos aportados con la demanda, el testimonio de María de Jesús Cordero de la Puente y los documentos contentivos del CD denominado “expediente contractual” y negó los demás medios probatorios solicitados por la parte actora, sin que se interpusieran los recursos procedentes, de conformidad con el numeral 7 del artículo 243 del CPACA. 5 CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN TERCERA, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN, Febrero 21 2025, Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00503-01 (46052), Demandantes: JOSÉ ARÍSTIDES ALMONACID LEÓN Y OTROS, Demandado: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA Y OTROS PÁG. 28 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 En ese sentido, se precisa que las pruebas documentales decretadas, aportadas con la demanda y con el escrito de contestación, no contienen los soportes enunciados en el acta de recibo final como justificación de las sumas reconocidas al contratista y tampoco obran en el medio magnético otros documentos que permitan comprobar su ejecución. Debido a la imposibilidad de realizar un análisis probatorio por no estar incorporados al presente proceso los soportes de ejecución de las obras señaladas que se anuncian en el acta, no resulta viable considerarlos como un fundamento válido para reconocer en esta instancia judicial las sumas de dinero supuestamente adeudadas al contratista, a lo que se suma que la entidad contratante no suscribió el acta de recibo final y tampoco obra en el expediente alguna prueba de la aceptación expresa del acreedor frente a la ejecución de los ítems alegados.
(…) la Subsección no puede perder de vista que a la parte demandante le asistía la carga probatoria de demostrar efectivamente la ejecución de las actividades de obra reclamadas y el soporte de la suma de dinero registrada en su favor en el acta de recibo final, por lo que le correspondía al interesado probar los demás requisitos obligatorios que corroboraran el cumplimiento de todas las obligaciones contractuales para que procediera el pago.
(…) Corresponde entonces al juez verificar lo que se pactó en el contrato para proceder el pago, cuestión que fue acordada en los siguientes términos: “Las facturas o cuentas de cobro del contratista para que se consideren presentadas correctamente deben ir acompañadas de los siguientes documentos, responsabilidad del interventor (1) original y (2) copias: 1.
Factura, 2. RIT, 3. RUT, 4. Certificación bancaria, 5. Aportes parafiscales, 6. Planilla de pago de parafiscales, 7. Acta de avance de obra, 8. Memorias de cálculo, 9. Programación de obra ajustada”. Como consecuencia, dado que la parte actora no entregó tales soportes, se concluye que no probó lo que le correspondía para que a instancia judicial se reconocieran valores pretendidos.
A modo de conclusión, las pruebas analizadas no ofrecen certeza sobre la suma reconocida por el consorcio interventor al contratista sin la anuencia de la entidad contratante y se ignora el concepto al cual correspondía, por lo que el demandante debía demostrar con los soportes necesarios el fundamento de las supuestas prestaciones que le adeudaban, lo cual, en PÁG. 29 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 todo caso, no se acreditaba con el resumen del acta de recibo final y las afirmaciones genéricas del testimonio practicado.”6 (Resaltado de la Sala) De otra parte, afirma la UNIÓN TEMPORAL ABUELOS CERTIFICADOS que le era imposible aportar dichas pruebas al curso de la actuación procesal porque las mismas se encontraban en poder de la parte demandada.
En lo que al tema hace referencia se tiene que si bien el Parágrafo 1° del artículo 175 del C. P. A. C. A impone la carga a la entidad de allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder, también lo es que de acuerdo con el artículo 167 del C. G. P incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, tal como lo señala la sentencia previamente citada.
Además, la parte demandante nunca manifestó la imposibilidad de allegar las pruebas relacionadas con los anexos del informe de 4 de junio de 2015 y/o la presunta renuencia del municipio de allegar dichos soportes como a través del escrito de apelación lo señala y la entidad demandada en la contestación adujo que allegaba los antecedentes de la actuación y de los mismos se corrió traslado por el término de tres días7 sin que se efectuara manifestación al respecto por la UT actora que era cuando de haber evidenciado que el mismo se encontraba incompleto y/o no contenía lo requerido por la UT debió señalarlo en y no venir ahora a aducir que el expediente desapareció y que debido a ello, no se allegaron los soportes de la ejecución de las actividades.
Adicionalmente refiere la parte accionante que, con el desarrollo de los productos entregados se realizó la habilitación técnica de las condiciones físicas de los centros día o de los adultos mayores de la ciudad de Yopal hecho que ratifica la ejecución del contrato lo cual no es cierto porque al haber sido el Contrato 1615 de 2014 válidamente celebrado, el cumplimiento de las obligaciones de ejecución y de pago debía ceñirse a lo estipulado en las cláusulas citadas en precedencia (presentación del informe de actividades con la aprobación del supervisor, anexar con cada acta la factura correspondiente y 6 CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA, Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, Octubre 27 2023, Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01473-01 (69.668), Actor: AMR CONSTRUCCIONES S.A.S. Demandado: FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ - SUCESOR PROCESAL: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DE SEGURIDAD CONVIVENCIA Y JUSTICIA 7 Ítem 025 c. principal c. primera instancia archivo 1 índice 3 PÁG. 30 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 los comprobantes de pago de los aportes de seguridad social y aportes parafiscales del personal contratado para la prestación del servicio) requisitos que no se pudieron verificar pues no se aportaron al expediente las pruebas que acreditaran que las obligaciones adquiridas por el Contratista hubieran sido efectivamente ejecutadas. d.- Efectos de la terminación unilateral que desconoce el a quo, pero que el señor procurador judicial le pone de manifiesto y deben ser objeto de corrección: la sentencia de primera instancia debe ser objeto de corrección como quiera que la liquidación declarada necesariamente debe comportar un ajuste o rendición final de que se ajuste al Informe debidamente radicado y entregado y que da para el reconocimiento del 90% del valor del contrato.
En efecto la liquidación del contrato representa el balance final de cuentas lo cual se efectuó en este caso, por lo que no hay lugar a corrección alguna. Lo que ocurre es que con el material probatorio obrante en el expediente se determinó que no hay lugar al reconocimiento de suma alguna en favor de las partes por lo que la liquidación queda en ceros teniendo en consideración que, tal como se había señalado líneas atrás, en el expediente no obran los anexos que permitan probar el cumplimiento de lo pactado en el contrato de consultoría que constituye el objeto del presente proceso, carga que estaba en cabeza de la parte actora atendiendo lo establecido por el artículo 167 del C. G. P. y al jurisprudencia de la jurisdicción contencioso administrativa8 y en lo que hace a las presuntas manobras abusivas del municipio accionada para relevarse de aportar el expediente contractual, en tanto dicho aspecto no se ventiló durante el trámite de primera instancia, en esta no es posible hacer pronunciamiento alguno al respecto lo que implica que, el presente cargo no prospera. e.- Ausencia de pronunciamiento en cuanto al pago de los intereses derivados del anticipo: en la medida que en la cláusula cuarta del pluricitado contrato se acordó la entrega de un anticipo correspondiente al 30% del valor del contrato, es decir, por la suma CINCUENTA MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS TRES PESOS ($50.983.803) el cual no se canceló pese a que la UT adjunto el municipio la factura correspondiente, este no solo debe pagar 8 CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES, Julio 24 2024, Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01479-01 (66566), Demandante: UNIÓN TEMPORAL DELTA 01-14, Demandado: COMPUTADORES PARA EDUCAR PÁG. 31 Controversias Contractuales RAD.
No. 850013333002-201700239-01 el precitado valor sino los intereses generados desde la fecha de su presentación. Al respecto se tiene que efectivamente se acreditó que el anticipo no fue cancelado. Empero al no haberse probado lo ejecutado por la UT contratista tampoco hay lugar a su reconocimiento en tanto, la procedencia del pago del anticipo de acuerdo con la cláusula cuarta del contrato estaba sujeto a la presentación del plan de inversión de este anticipo debidamente aprobado por el supervisor del contrato, de lo cual tampoco se allega prueba al plenario y por el contrario, a través de los oficios de 5 y 12 de marzo de 2015 se niega el pago del anticipo y/o parcial de la primera etapa por cuanto el supervisor manifiesta no se cumplieron los requisitos relacionados con el pago de nómina, aportes a seguridad social, parafiscales ni se soportan los relacionados con los gastos de papelería y equipos por lo que no hay mérito para reconocer suma alguna a favor del contratista; y, en consecuencia, el cargo no prospera.
Con fundamento en lo expuesto fuerza concluir que, la sentencia de primera instancia debe ser confirmada en su integridad.
8. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” De otro lado, no pasa por alto la Sala que el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.”; lo cual implicaría en principio que debía condenarse a la parte demandante por dicho concepto.
Sin embargo, revisadas las actuaciones en esta instancia no se observa que la parte accionante haya PÁG. 32 Controversias Contractuales RAD. No. 850013333002-201700239-01 acreditado las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 5 de septiembre del 2024, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 52) Notifíquese y cúmplase. INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado