REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 85001-3333-001-2017-00443-01 Demandante: TELEORINOQUIA S.A. E.S.P. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de agosto de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la demanda 2-11-2017 Pág. 111 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Admisión demanda 14-06-2018 Págs. 113-115 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Notificación demanda 16-08-2018 Pág. 125 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Contestación demanda 2-11-2018 Pág. 139-158 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Auto tener por contestada demanda, fija fecha audiencia inicial 8-08-2019 Pág. 166 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Sentencia primera instancia 29-08-2024 Índice 014 SAMAI expediente de primera instancia. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 2 Notificación sentencia de primera instancia 9-09-2024 Índice 016-018 SAMAI expediente de primera instancia. Recurso Superintendencia de Industria y Comercio 13-09-2024 Índice 019 SAMAI expediente de primera instancia. Auto concede recurso de apelación 01-11-2024 Índice 020 SAMAI expediente de primera instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 07-02-2025 Índice 005 SAMAI expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 10-02-2025 Índices 008 y 009 SAMAI expediente digital segunda instancia. 3.
ANTECEDENTES 3.1. La Empresa de Telecomunicaciones de la Orinoquía- Teleorinoquia S.A. E.S.P., a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra la Superintendencia de Industria y Comercio, en la cual formuló las siguientes pretensiones: 3.1.1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones identificadas con los números: (i) 24025 del 29 de abril de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, a través del Director de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones, por medio de la cual se resolvió imponer a la demandante, una sanción por CUARENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y SITE MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($41.367.300) y se le ordenó atender de forma favorable las pretensiones contenidas en la petición del 26 de agosto de 2013, radicada el 27 de agosto de 2013;
(ii) 46756 del 19 de julio de 2016, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, a través del Director de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones, por medio de la cual se confirmó la sanción impuesta mediante la Resolución No. 46756 del 19 de julio de 2016 y se concedió el recurso de apelación ante el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor;
(iii) 25124 del 12 de mayo de 2017, proferida por la demandada a través del Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor, por la cual se decidió el recurso de apelación confirmando la Resolución No. 46756 del 19 de julio de 2016. 3.1.2. En consecuencia, como restablecimiento del derecho solicita, se permita a la demandante, cobrar al señor Mauricio Lora Valdes lo adeudado en las Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 3 facturas derivadas del contrato de prestación del servicio telefónico suscrito el 25 de septiembre de 2002, ante la no operancia del silencio administrativo positivo. 3.1.3.
Subsidiariamente solicitó que, en caso de no declararse la nulidad de los actos administrativos demandados, se declare la violación al debido proceso por parte del ente sancionador y se ordene conmutar la sanción impuesta a Teleorinoquia S.A. E.S.P. 3.2. Lo anterior con fundamento en los siguientes HECHOS: 3.2.1. El 27 de agosto de 2013, el señor Mauricio Lora Valdes presentó derecho de petición, ante la Empresa de Telecomunicación Teleorinoquia S.A. E.S.P., referente a un cobro por servicios de telefonía. 3.2.2.
Mediante oficio No. GG-184-13 del 2 de septiembre de 2013, Teleorinoquia S.A. E.S.P., respondió la petición señalando que según los registros existía una obligación exigible derivada del contrato de prestación del servicio telefónico suscrito el 25 de septiembre de 2002. 3.2.3. El mencionado oficio fue remitido el 4 de septiembre de 2013, por conducto de la empresa de correos Interrapidisimo a la dirección indicada por el peticionario (carrera 10 No. 25 A-76), posta devuelta por la empresa de mensajería el 7 de septiembre de 2013, debido a que se rehusaron a recibir, por lo que Teleorinoquia procedió a notificar al señor Lora Valdés mediante edicto fijado el 7 de septiembre de 2013. 3.2.4.
Por medio de escrito radicado el 25 de enero de 2014, el señor Mauricio Lora Valdés, presentó ante Teleorinoquia S.A. E.S.P., recurso de reposición y en subsidio apelación contra la respuesta emitida el 2 de septiembre de 2013, manifestó falta de notificación en legal forma de la respuesta a la petición presentada el 27 de agosto de 2013. 3.2.5.
Mediante oficio núm. GG-023-14 del 11 de febrero de 2014, Teleorinoquia S.A. E.S.P., expuso que no tramitaría el recurso de reposición y en subsidio apelación por presentación extemporánea. 3.2.6. La anterior respuesta fue remitida al señor Mauricio Lora Valdés, por la empresa interrapidisimo el 14 de febrero de 2014, a la dirección proporcionada por el peticionario en el derecho de petición. Sin embargo, fue devuelta por la empresa de mensajería el 17 de febrero de 2014, bajo el concepto de haberse negado a recibir, por lo que procedió a notificar por edicto el 24 de febrero de 2014. 3.2.7.
Que a través de Resolución núm. 28826 del 30 de abril de 2014, notificada el 16 de mayo de dicha anualidad, la Dirección de Investigación de Protección de Usuario de Servicios de Comunicaciones, inició investigación administrativa y formuló cargos en contra de Teleorinoquia S.A. E.S.P., por considerar que presuntamente operó a favor del señor Mauricio Lora Valdés el silencio administrativo positivo del artículo 54 de la Ley 1341 de 2009, imputaciones que fueron controvertidas, mediante escrito de descargos de fecha 28 de mayo de 2014. 3.2.8.
Adelantado el trámite de la Ley núm. 1437 de 2011, mediante Resolución núm. 24025 del 29 de abril de 2016, notificada por aviso el 19 de mayo de 2016, la Dirección de Investigación de Protección de Usuario de Servicios de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 4 Comunicaciones, impuso a Teleorinoquia S.A. E.S.P., una sanción pecuniaria de cuarenta y un millones trescientos sesenta y siete mil trescientos pesos M/cte ($41.367.300) y le ordenó atender favorablemente las pretensiones contenidas en la petición del 26 de agosto de 2013. 3.2.9.
Como consecuencia de lo anterior, Teleorinoquia, presentó el 23 de mayo de 2016 recurso de reposición y en subsidio apelación, resuelto mediante Resolución núm. 46756 del 19 de julio de 2016, confirmando el acto administrativo recurrido y concediendo el recurso de apelación. 3.2.10. A través de Resolución núm. 25124 del 12 de mayo de 2017, notificada de forma personal el 25 de mayo de 2017, el Superintendente Delegado para la protección del consumidor confirmó la Resolución núm. 24025 del 29 de abril de 2016 que confirmó a su vez la Resolución núm. 46756 del 19 de julio de 2016. 3.2.11.
La Resolución núm. 24025 del 29 de abril de 2016, cobró ejecutoria y firmeza el 26 de mayo de 2017. 3.2.12. El 9 de agosto de 2017, el representante legal de Teleorinoquia S.A. E.S.P., presentó petición a la SIC, para que se informara si dicha empresa con anterioridad fue sancionada por los mismos hechos, sin obtener respuesta alguna. 3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 3.1. La demandante argumenta como normas quebrantadas, el artículo 29 constitucional, artículo 65 y 66 de la Ley 1341 de 2009. 3.2. Señala que el único criterio tenido en cuenta por la Superintendencia de Industria y Comercio para tasar la multa fue la gravedad de la falta en donde después de citar diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional frente al contenido, ejercicio, alcance y garantías del derecho fundamental de petición, argumenta que existe responsabilidad de Teleorinoquia por el incumplimiento a lo establecido en el artículo 54 de la Ley 1341 de 2009 y el artículo 50 de la Resolución CRC 3066 de 2011, ante la notificación en los términos de la normatividad vigente a la respuesta dada a la petición presentada por el señor Mauricio Lora Valdez el 27 de agosto de 2013 y al recurso de reposición del 25 de enero de 2014. 3.3.
Aduce que la Superintendencia, no valoró como atenuante el hecho que Teleorinoquia probó en el proceso sancionatorio, que tanto la petición presentada el 27 de agosto de 2013 como el recurso de reposición fueron resueltos en el término previsto en el artículo 54 de la Ley 1341 de 2009, y que la falencia se presentó en la forma en como se notificó la respuesta emitida, pues aunque no se hizo conforme a la norma, si se trató de notificar en la forma más expedita a la dirección de domicilio del solicitante quien de mala fe no recibió la respuesta. 3.4.
Indica que la demandada actuó con falsa motivación pues al momento de ponderar la sanción se alejó de lo ordenado por el legislador en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 5
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
4.1. SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO 4.1.1. Se opone a las pretensiones de la demanda, por cuanto dicha entidad observó y aplicó todos y cada uno de los señalamientos legales,? para proferir la sanción pecuniaria, así como los que resolvieron los recursos de reposición y apelación. 4.1.2. Señala que la sanción impuesta y su cuantía no fue producto de capricho alguno por parte de la entidad demandada, sino por el contrario fue el resultado, de una parte, de la clara y evidente actitud negligente o desidia que existió por parte del operador con respecto al usuario, del cual no se compadeció en ninguna forma de la petición, queja o reclamo. 4.1.3.
La sanción impuesta en su oportunidad a la convocante en cuantía de 60 SMLMV, fue tasada o dosificada teniendo en cuenta la normatividad que versa sobre dicha materia. 4.1.4. Indica que los cuestionamientos de la parte demandante no están llamados a prosperar, porque los actos administrativos proferidos por dicha entidad se crearon con base en la configuración del silencio administrativo positivo, para cada una de las actuaciones examinadas.
6. EL FALLO APELADO 6.1. Sentencia del 29 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del artículo primero de la Resolución No 24025 del 29 de abril de 2016, por medio de la cual se impuso a la sociedad EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE LA ORINOQUIA S.A. E.S.P., identificada con NIT. 844.002.048- 4, una sanción pecuniaria por la suma CUARENTA Y UN MILLONES TRECIENTOS SESENTA Y SIETE MIL TRECIENTOS PESOS M/CTE ($41.367. 300.oo); así como de las Resoluciones No 46756 del 19 de julio de 2016 y 25124 del 12 de mayo de 2017, por medio de la cual se resolvieron los recursos de reposición y apelación en contra de la citada resolución confirmándola en su integridad.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandada. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, teniendo en cuenta como agencias en derecho la suma de OCHOCIENTOS VEINTISIETE MIL PESOS MCTE ($ 827.000).
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.” 6.2. El fallo accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.1.Señala que la sanción se tasó conforme a la gravedad de la sanción, siendo criterio determinante la afectación del derecho fundamental de petición por la falta de notificación, sin considerar algún otro de los supuestos del artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, pues en su sentir, la sanción no puede estar supeditada a la verificación de cada uno de los criterios que prevé la norma, siendo potestad de la administración valorar la gravedad de la falta, en cuanto es quien tiene el Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 6 conocimiento inmediato de la dimensión y repercusiones de la conducta reprochable. 6.2.2.
Indica que del contenido de la norma se extrae que son criterios para definir la clase de sanción, más no la procedencia de la misma, la cual está determinada por la infracción, máxime si la norma de manera expresa indica que en todos los casos “el acto administrativo que imponga una sanción deberá incluir la valoración de los criterios antes anotados”.
Refiere que lo plasmado en la norma no es potestativo, tampoco refiere que la sanción de multa procede cuando se encuentre establecido uno de los supuestos, por cuanto, la norma es diáfana que en el acto administrativo se deben valorar todos los criterios y no solo uno. 6.2.4. Respecto a la garantía del debido proceso, indica que debe evaluarse la tipicidad de la conducta, la culpabilidad, es decir se actuó con dolo o culpa y la antijuridicidad, es decir el daño o la afectación al bien protegido, establecidos con los cuales, se entrará a valorar los criterios para imponer y dosificar la sanción. 6.2.5.
En este orden, dispuso la nulidad parcial de los actos acusados, por infracción de la norma en que deberían fundarse, porque en la determinación y dosificación de la sanción inobservo los criterios del artículo 66 de la Ley 1341 de 2009. 6.2.6. Finalmente, en cuanto a la pretensión de restablecimiento del derecho no accedió a que la obligación o no de cancelación de los servicios, no es asunto objeto de discusión en el presente proceso, el cual gira en torno a la procedencia de la sanción pecuniaria impuesta a la referida sociedad, situación que dista de lo pedido. 6.2.7.
Aplicando el criterio objetivo, condena en costas a la parte vencida y fija como agencias en derecho la suma de ochocientos veintisiete mil pesos ($827.000), equivalente al 2% de la cuantía del proceso.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, apeló la sentencia inicial bajo los siguientes argumentos, resumidos: 7.1. Señala que la graduación de la sanción por parte de la Superintendencia se realizó en virtud de la facultad sancionatoria legalmente atribuida, no depende de la aplicación de criterios subjetivos. 7.2. La sanción pecuniaria impuesta a la sociedad demandante se produjo luego de un proceso de investigación y se encuentra sustentada por criterios definidos legalmente en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, que permitió concluir que el operador infringió disposiciones legales existentes, en específico el numeral 5º del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. 7.3.
Para adoptar la decisión sancionatoria, se tuvo en cuenta los argumentos y pruebas que militaron en la actuación administrativa, permitiendo arribar a la conclusión que efectivamente el operador transgredió el ordenamiento jurídico y Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 7 el orden social, el cual debe ser salvaguardado por la SIC en tratándose de derechos de los consumidores de servicios de comunicaciones. 7.4.
Indica que la sanción impuesta en su oportunidad a la demandante por 60 SMLMV fue tasada o dosificada, al quedar probado el mencionado incumplimiento, fue acertada máxima si se tiene en cuenta que el artículo 65, permite la imposición de multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos, esto es entre un rango que va desde un peso ($1) hasta mil ciento treinta y tres millones cuatrocientos mil pesos ($1.133.400.000). 7.5.
Así las cosas, reitera que la sanción obedeció a la naturaleza de la infracción, la gravedad de la falta y la proporcionalidad entre la falta y la sanción, conforme al artículo 66 de la Ley 1341 de 2009. 7.6. Solicita valorar la clara ocurrencia de la infracción y que en todo caso de considerarla desproporcionada, el despacho debió proceder a reformular el valor que a su juicio consideraba ajustada a derecho, teniendo en cuenta que en el expediente y en el análisis realizado se estableció que la infracción a cargo de Teleorinoquia se configuró afectando los derechos de un consumidor y en consecuencia esta debe ser castigada en virtud del régimen sancionatorio previsto por el legislador para este tipo de conductas.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 7 de febrero de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto. No se presentó pronunciamiento alguno de las partes ni del Ministerio Público.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1 COMPETENCIA El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 29 de agosto de 2024 fue proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Es procedente revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, atendiendo a que la sanción impuesta por la Superintendencia de Industria y Comercio a Teleorinoquia S.A. E.S.P., obedeció a la naturaleza de la infracción, la gravedad de la falta y la proporcionalidad entre la falta y la sanción?
9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 9.3.1. Régimen sancionatorio en torno al servicio de telecomunicaciones En la Ley 1341 de 2009 “se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las tecnologías de la información y las Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 8 comunicaciones TIC- se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones”, se indica sobre el régimen sancionatorio: “ARTÍCULO 63.
Disposiciones generales del Régimen de Infracciones y Sanciones. Las infracciones a las normas contenidas en la presente ley y sus decretos reglamentarios darán lugar a la imposición de sanciones legales por parte del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, salvo cuando esta facultad sancionatoria esté asignada por ley o reglamento a otra entidad pública.
Por las infracciones que se cometan, además del autor de las mismas, responderá el titular de la licencia o del permiso o autorización, por acción u omisión en relación con aquellas.
ARTÍCULO 64. Infracciones. Sin perjuicio de las infracciones y sanciones previstas en otras normas, constituyen infracciones específicas a este ordenamiento las siguientes: (…) 12. Cualquiera otra forma de incumplimiento o violación de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales o regulatorias en materia de telecomunicaciones.
(…)
ARTÍCULO 65. Sanciones. Modificado por Art. 44, Ley 1753 de 2015. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta ley, con: 1.
Amonestación. 2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales. 3. Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses. 4. Caducidad del contrato o cancelación de la licencia, autorización o permiso.
ARTÍCULO 66. Criterios para la definición de las sanciones. Para definir las sanciones aplicables se deberá tener en cuenta: 1. La gravedad de la falta. 2. Daño producido. 3. Reincidencia en la comisión de los hechos. 4. La proporcionalidad entre la falta y la sanción. En todo caso, el acto administrativo que imponga una sanción deberá incluir la valoración de los criterios antes anotados.
(Artículo derogado por el art. 51 de la Ley 1978 de 2019)
ARTÍCULO 67. Procedimiento general. Para determinar si existe una infracción a las normas previstas en esta Ley se deberá adelantar una actuación administrativa que estará siempre precedida de las garantías del debido proceso, el cual incluye el derecho de defensa y contradicción. A dicha actuación se aplicarán las reglas previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo…” Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 9 9.3.2.
Principio de proporcionalidad El Consejo de Estado1, ha señalado respecto a este principio: “El Consejo de Estado ha explicado, adoptando como suyas sólidas posturas doctrinarias, que la proporcionalidad de la sanción disciplinaria también está íntimamente ligada a la culpabilidad que se logre demostrar durante el proceso en cabeza del funcionario disciplinado.
En palabras de esta Sala, “Culpabilidad (…). De acuerdo con este principio, en materia disciplinaria está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa. Llama la atención la relación existente entre éste y el principio de proporcionalidad, pues reiterando lo dicho por la doctrina más autorizada sobre la materia ‘la pena proporcional a la culpabilidad, es la única pena útil’136.
En efecto, ‘el concepto de proporcionalidad nace íntimamente vinculado al de culpabilidad. En la actualidad, en el Derecho Sancionador Administrativo, culpabilidad y proporcionalidad continúan estrechamente unidas. La reacción punitiva ha de ser proporcionada al ilícito, por ello, en el momento de la individualización de la sanción, la culpabilidad se constituye en un límite que impide que la gravedad de la sanción supere la del hecho cometido; siendo, por tanto, función primordial de la culpabilidad limitar la responsabilidad.
(…) El principio de dolo o culpa, nos permite distinguir diversos grados de culpabilidad en la comisión de la infracción, los cuales deben ser considerados por el órgano administrativo competente en el momento de individualizar la sanción. De este modo, el principio de culpabilidad coadyuva a la correcta aplicación del principio de proporcionalidad, pues permite una mayor adecuación entre la gravedad de la sanción y la del hecho cometido.
(…)’137”.138 En idéntico sentido, la Corte Constitucional ha afirmado que la proporcionalidad es un principio que impone límites a la sanción disciplinaria, “en virtud del cual la gradación, en abstracto y en concreto, de la sanción, debe hacerse de acuerdo con la gravedad del injusto, y el grado de culpabilidad”139. En aplicación de esta misma postura jurisprudencial, de la que no hay motivos para apartarse en el presente caso, considera la Sala que la sanción impuesta al señor Salazar aparece desproporcionada, puesto que su culpabilidad en tanto autor de una conducta disciplinable requiere un elemento modulador necesario de la justicia y templanza de la sanción. La ecuación disciplinaria no fue abordada por el organismo de control dado que su análisis se adentró en estructurar un reproche que tal como ha quedado analizado en este proveído no se acopla con el marco legal y constitucional de los hechos conforme fueron probados en el proceso.” 9.3.3.
Del derecho al debido proceso El Consejo de Estado2 en providencia reciente indicó sobre este derecho: “60. Visto el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso “[…] se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]”. Asimismo, “[…] [n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]”. 1 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda – Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Goméz Aranguren.
Providencia del 26 de marzo de 2014. Radicación número: 11001-03-25-000-2013 00117-00(0263-13 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Providencia del 20 de marzo de 2025. Radicación núm. 250002341000201401171-01 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 10 61.
En términos generales, el Consejo de Estado3 ha considerado que “[…] el derecho al debido proceso se erige como una garantía a todas las personas según la cual su intervención en una actuación administrativa o judicial está regida por reglas previamente establecidas por el legislador, que a su vez le permiten defenderse y solicitar las pruebas tendientes a demostrar lo que afirma, sin que la voluntad del funcionario público pueda tener alguna injerencia [i.e] en las distintas etapas del proceso […]”. 62.
Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho del debido proceso es “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, através de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia […]”4; se trata de un mecanismo orientado a: i) limitar el poder de las autoridades, “[…] forzando a que sus actuaciones se sometan siempre a las formas preestablecidas por la ley […]”; ii) contribuir “[…] a la garantía y realización de los derechos de los particulares, que deben gozar de posibilidades adecuadas de participación en el proceso de formación de la voluntad de la Administración […]”; y iii) a mejorar el ejercicio de las funciones públicas y a lograr un mayor estándar de imparcial en la aplicación del derecho, gracias al debate entidad-particular que propicia5” 10.
HECHOS PROBADOS 10.1. El señor Mauricio Lora Valdes, presentó petición el 26 de agosto de 20136, mediante el cual informa que no tiene ninguna obligación con la demandante. 10.2. El 2 de septiembre de 2013, la demandante respondió al derecho de petición 7 identificado con número GG-184-13 señalando que Mauricio Lora Valdes, tiene un contrato por prestación de servicios de telefonía, en consecuencia, del cual tiene una obligación en mora.
Esta respuesta fue notificada a través de interrapidisimo, no obstante, fue devuelta bajo la causa “se negó a recibir”: 3 […] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativos, Sección Primera; sentencia de 21 de agosto de 2014; C.P. Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación 680012333000201400413 01. […]. 4 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 1 de diciembre de 2010.
M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 5 […] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativos, Sección Primera; sentencia de 21 de agosto de 2014; C.P. Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación 680012333000201400413 01. […]. 6 Pág. 15 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 7 Págs. 16 y 17 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 11 10.3.
Edicto emplazatorio del 7 de septiembre de 2013 8, fijado por Teleorinoquia, por 10 días en la cartelera de atención, a fin de notificar la respuesta al derecho de petición. 8 Pág. 20 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 12 10.4.
El 24 de enero de 20149, el señor Mauricio Lora Valdes, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión adoptada el 2 de septiembre de 2013, indicando que no suscribió contrato con Teleorinoquia. 10.5. Mediante oficio GG023-14 del 11 de febrero de 201410, Teleorinoquia le indicó al señor Mauricio Lora Valdes, que el recurso presentado es extemporáneo.
Esta comunicación fue remitida por interrapidisimo, no obstante, fue devuelta el 17 de febrero de 202411, con causal “se negó a recibir”. 10.6. En consecuencia, de lo anterior, Teleorinoquia fijó edicto emplazatorio el 24 de febrero de 201412, por 10 días en la cartelera de atención, para notificar la decisión del recurso interpuesto. 10.7.
Mediante Resolución Núm. 28826 del 30 de abril de 201413l se inició una investigación administrativa con formulación de cargos en contra de la Empresa demandante, por la presunta vulneración de los artículos 54 de la Ley 1341 de 2009, así como los artículos 49 y 50 de la Resolución CRC 3066 de 2011 y en consecuencia el numeral 12 del artículo 64 de la mencionada ley, concediendo a Teleorinoquia 10 días para rendir descargos y aportar o solicitar pruebas: 10.8.
La empresa demandante rindió descargos a través de su representante legal Luis Daniel Santos el 28 de mayo de 201414. 10.9. Mediante Resolución Núm. 24025 del 29 de abril de 201615, el Director de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones de la la Superintendencia de Industria y Comercio, impuso sanción a la empresa demandante: 9 Pág. 21 y 22 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 10 Pág. 23 y 24 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 11 Pág. 25 y 26 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 12 Pág. 27 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 13 Págs. 28-31 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 14 Págs. 32-38 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 15 Págs. 40-49 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 13 10.10.
La anterior resolución fue notificada a la empresa demandante el 18 de mayo de 201616. 10.11. El 23 de mayo de 201617. Teleorinoquia S.A. E.S.P., presentó recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución Núm. 24025 del 29 de abril de 2016, en la que refirió: 10.12. El anterior recurso fue entregado en el área de correspondencia de la 16 Pág. 50 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 17 Pág. 51-58 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 14 Superintendencia de industria y comercio el 1º de junio de 201618, según consta en certificación de interrapidisimo: 10.13.
Mediante Resolución Núm. 46756 del 19 de julio de 201619, el Director de Investigaciones de Protección de Usuarios de Servicios de Comunicaciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, resolvió confirmar integralmente la Resolución No. 24025 del 29 de abril de 2016 y concedió el recurso de apelación: 18 Pág. 59 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 19 Págs. 62-71 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 15 10.14.
Con Resolución número 25124 del 12 de mayo de 2017 20, el superintendente delegado para la protección del consumidor, resolvió el recurso de apelación, confirmando la Resolución núm. 24025 del 29 de abril de 2016, la que a su vez fue confirmada por la Resolución núm. 46756 del 19 de julio de 2016: 10.15. Constancia de notificación personal de la Resolución Número 25124 de fecha 12 de mayo de 201621:
11. CASO CONCRETO 20 Págs. 72-82 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia 21 Págs. 85 14ED_002CDDemandarar(.rar) NroActua 13 índice 13 SAMAI actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 16 11.1. En el presente caso la parte demandada solicita revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, porque la sanción impuesta por la Superintendencia de Industria y Comercio a Teleorinoquia S.A. E.S.P., obedeció a la naturaleza de la infracción, la gravedad de la falta y la proporcionalidad entre la falta y la sanción. 11.2.
En este orden, se analizarán los criterios sobre los que se fundó la determinación de la sanción impuesta por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a Teleorinoquia S.A. E.S.P. y si la entidad demandada observó en su decisión, lo normado en la Ley 1341 de 2009. 11.3. El artículo 66 de la Ley 1341 de 200922, señala los criterios para definir la sanción aplicable, esto es, la gravedad de la falta, el daño producido, la reincidencia en la comisión de los hechos y la proporcionalidad entre la falta y la sanción. 11.4.
Revisados los actos administrativos demandados se observa sobre el análisis de los criterios previstos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009: Requisit os Artículo 66 Ley 1341 de 2009 Resolución número 24025 de 29 de abril de 2016 Impone sanción Resolución número 46756 de 2016 – resuelve recurso de reposición Resolución Núm. 25124 del 12 de mayo de 2017- resuelve recurso de apelación Graveda d de la falta Así las cosas y corolario de lo expuesto, la sociedad EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE LA ORINOQUIA S.A. E.S.P., no esgrimió justificación alguna con fundamento en la cual pudiera exonerarse de responsabilidad por la falta de notificación en los términos de la normatividad legal vigente frente de la petición del 26 de agosto de 2013, recibida por el proveedor de servicios el 27 del mismo mes y año y, el recurso de reposición del 25 de enero de 2014, incumpliendo con ello, lo establecido en el artículo 54 de la Ley 1341 de 2009 y el artículo 50 de la Resolución ORO 3066 de 2011.
De ésta manera, y en consonancia con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, en el cual se estableció, como De conformidad con lo descrito, advierte este Despacho que no es procedente el argumento de defensa presentado por el proveedor pues, de una parte, el artículo 64 de la Ley 1341 de 2009, es claro en expresar que las suyas son infracciones específicas que se enumeran en esa disposición sin perjuicio de que se puedan cometer infracciones y sanciones previstas en otras normas, como sucede en el presente caso.
Ahora bien, de una lectura acuciosa del artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, no puede desprenderse la obligatoriedad para (…) es necesario anotar que la graduación de la sanción que esta Superintendenci a realiza en virtud de la facultad sancionatoria legalmente a ella atribuida, obedece principalmente a una facultad que no es absoluta, esto es, no depende de la aplicación de criterios subjetivos.
En efecto, el monto de la sanción que se aplica en cada caso particular, se encuentra 22 1. La gravedad de la falta; 2. Daño producido; 3. Reincidencia en la comisión de los hechos y 4. La proporcionalidad entre la falta y la sanción. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 17 criterio para la definición de las sanciones, entre otros, la gravedad de la falta, este Despacho concluye que evaluada la conducta objeto de reproche, la gravedad de la misma es de tal entidad que no solo contraviene lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1341 de 2009 y el artículo 50 de la Resolución CRC 3066 de 2011; sino que a su vez, constituye una vulneración a un derecho con protección constitucional como lo es el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política Colombiana en la medida que el proveedor de servicios no está cumpliendo con su deber legal de generar respuestas oportunas y adecuadas para las peticiones de los usuarios. el fallador de fundamentar la sanción en cada uno de los criterios allí mencionados, pues constituirla una talanquera injustificada para la administración encontrar en todos y cada uno de los criterios que la norma establece, el fundamento para la imposición de la sanción, tornándose nugatorio a la postre, el poder coercitivo, que descansa en manos de la administración, en el evento en que uno de los criterios no se haga verificable.
Teniendo en cuenta lo expuesto, es posible verificar que en el fallo de primera instancia, esta Superintendencia desarrolló uno de los criterios de los que se encuentran expuestos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, y si bien no estableció un acápite específico para todos y cada uno de ellos en el acto administrativo, es claro que la gravedad de la falta, se encuentra Incluido en tal providencia, que además, hizo referencia al impacto negativo que tuvo el actuar de la empresa vulnerando el derecho de petición. De conformidad con lo ya mencionado, no es procedente acceder a las peticiones del recurrente, pues tal como quedó expuesto líneas atrás, se corroboró la configuración del gobernado por criterios definidos legalmente, entre los cuales se encuentran el de gravedad de la falta y la reincidencia de la conducta infractora que en materia de servicios de comunicaciones se encuentran previstos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009.
Precisamente, la norma que particularmente autoriza la aplicación de la sanción en materia de servicios de comunicaciones, para el caso concreto es el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, el cual estableció unos rangos máximos en atención a la naturaleza de la infracción, los que sirven de parámetro a la autoridad sancionadora para la determinación de la correspondiente sanción, permitiendo la imposición de multas por una cantidad que oscila entre uno (1) y dos mil (2000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 18 silencio administrativo positivo respecto a las peticiones del 26 de agosto de 2013 y 25 de enero de 2014, por indebida notificación de las respectivas respuestas empresariales del 2 de septiembre de 2013 y 11 de febrero de 2014. En tal sentido, quedó probada la transgresión de la normatividad reprochada en acto de cargos, motivo por el cual esta Dirección procederá a confirmar la sanción impuesta en primera instancia, así como la orden administrativa impartida en beneficio del señor MAURICIO LORA VALDES.” En este orden de ideas, se tiene que en el presente caso el criterio aplicado por el fallador de primera instancia al momento de imponer la sanción, es el que señala el numeral 1° del artículo referido, consistente en la gravedad de la falta, situación que en efecto fue expuesta en el considerando séptimo de la resolución recurrida en los siguientes términos: "[este Despacho concluye que evaluada la conducta objeto de reproche, la gravedad de la misma es de tal entidad que no solo contraviene lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1341 de 2009 y el artículo 50 de la Resolución CRC 3066 de 2011; sino que, a su vez, constituye una vulneración a un derecho con protección constitucional como lo es el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política".
Daño Produci do No se analizó en el acto administrativo. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 19 Reincide ncia en la Comisió n de los hechos No se analizó en el acto administrativo. Proporci onalidad entre la falta y la sanción No se analizó en el acto administrativo. 11.5. Aunado a ello, en la Resolución número 24025 de 29 de abril de 2016, mediante la cual se impone sanción a la demandante, como dosimetría sancionatoria se señaló: “(…) es necesario anotar que la graduación de la sanción que esta Superintendencia realiza en virtud de la facultad sancionatoria legalmente a ella atribuida, obedece principalmente a una facultad discrecional que no es absoluta, esto es, no depende de la aplicación de criterios subjetivos.
En efecto, el monto de la sanción que se aplica en cada caso particular, se encuentra gobernado por criterios definidos legalmente, los cuales se encuentran consagrados en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009. Acorde a las pruebas allegadas con los descargos presentados por el proveedor de servicios investigado, se evidencia que efectivamente se trasgredió de manera palmaria al artículo 54 de la Ley 1341 de 2009 y el artículo 50 de la Resolución CRC 3066 de 2011, toda vez que las respuestas emitidas a la petición del 26 de agosto de 2013, recibida por el proveedor de servicios el 27 del mismo mes y año y al recurso de reposición del 25 de enero de 2014 no fueron notificadas al usuario de acuerdo a la normatividad legal vigente.
(…) En ese sentido, resulta necesario imponer al proveedor de servicios de comunicaciones investigado una sanción acorde con los hechos y pruebas relacionadas en el presente expediente administrativo, lo cual da lugar a fijar la sanción en un monto de sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes, toda vez que la gravedad de la falta cometida y su naturaleza dio como resultado la trasgresión del núcleo esencial del Derecho de Petición. Por otro lado, al observarse que el proveedor de servicios de comunicaciones investigado no notificó al usuario las respuestas emitidas a las peticiones identificadas en el numeral primero de la presente resolución, se procederá a proferir la correspondiente orden administrativa” 14.5.
En este orden es claro que, en los actos administrativos acusados, tal como lo concluyó el juzgado de primera instancia no se valoraron en su totalidad los criterios señalados en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, para determinar y dosificar la sanción, en tanto la misma solamente se fundó en el primer requisito, es decir en la gravedad de la falta, ante la vulneración de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 1341 de 2009, el artículo 50 de la Resolución CRC 3066 de 2011, y la conculcación del derecho de protección constitucional de petición consagrado en el artículo 23 constitucional, por cuanto las respuestas emitidas a la petición del 26 de agosto de 2013, y al recurso de reposición del 25 de enero de 2014 no fueron notificadas al usuario de acuerdo a la normatividad legal vigente.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 20 14.6. Así las cosas, al no efectuar un análisis de los criterios de daño producido, reincidencia en la comisión de los hechos y proporcionalidad entre la falta y la sanción, previstos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, no se podía concluir la verificación de los mismos, y menos aún la imposición y tasación de la sanción impuesta, por lo que tal como lo dispuso el A quo, devenía la nulidad parcial de los actos administrativos acusados, por infracción de la norma en que debían fundarse. 14.7.
De otro lado en ninguna parte de la Ley 1341 de 2009, se refiere que con la observancia de uno de los criterios del artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, es suficiente para la imposición de la sanción de multa, contrario a ello en el inciso final de la norma referenciada, se señala “En todo caso, el acto administrativo que imponga una sanción deberá incluir la valoración de los criterios antes anotados”, por lo que es evidente que no se cumplió con dicha obligación de motivación de la tasación de la sanción impuesta. 14.8.
Así las cosas, es claro que no se cumplió la verificación de los criterios para la definición de las sanciones, por cuanto en los actos acusados debía verificarse la comisión de la falta, el daño producido, la reincidencia en la conducta y la proporcionalidad entre la falta y la sanción, a fin de determinar la imposición y dosificación de la sanción que procedía, situación que como se examinó precedentemente no se verificó. 14.8.1.
La omisión de la administración hace ilegal la dosificación de la sanción, porque la norma ordena que todos los factores concurran en la graduación de la pena, de manera que la administración debió agotar el análisis de todos los criterios de tasación de la falta y en tanto que los omitió, el quatum punitivo carece de sustento argumentativo y demostrativo de cada una de las causales aplicables a la sanción, lo que torna perse en excesiva la pena por falta de aplicación de los factores bien para determinar cuál aplicaba, cual no, y en qué medida. 14.9.
De otro lado, atendiendo a la solicitud del recurrente de reformular en sede judicial el valor de la sanción a imponer ante la conducta impuesta a cargo de Teleorinoquia, es preciso indicar que dicha obligación no puede ser trasladada al operador judicial, como quiera que es la Superintendencia de Industria y Comercio, quien debe verificar los criterios de daño Producido, reincidencia en la comisión de los hechos y proporcionalidad entre la falta y la sanción, previstos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009, para lo cual deberá agotar las etapas probatorias que le permitan validar esos criterios y como consecuencia de ello dosificar y tasar la sanción a imponer, deber a cumplir en el acto sancionatorio acusado. 14.10.
Así las cosas, se confirmará la providencia de la primera instancia, 12. COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA23, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en 23 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2017-00443-01 21 costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la entidad demandada, ni elemento de juicio que así lo amerite. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 29 de agosto de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 52
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.