REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 85001-3333-001-2016-00277-01 Demandante: MARISOL RAMOS LAGOS Demandado: MUNICIPIO DE SÁCAMA Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 1o de agosto de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la demanda 9-08-2016 Pág. 45 Índice 1 SAMAI expediente de primera instancia. Admisión de la demanda 2-12-2016 Págs. 5 y 6 Índice 3 SAMAI expediente de primera instancia. Notificación de la admisión de la demanda 27-03-2017 y 25-04-2017 Índice 5 SAMAI expediente de primera instancia. Auto tener por contestada demanda, fija fecha para audiencia inicial 18-01-2018 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. Audiencia inicial 24-04-2018 y 24-05-2019 ED_009ActaAudienciaInic(.pdf) NroActua 21.
Archivos 029, 030, 051 052 y 060 NroActua 21 Índice 21 SAMAI expediente de primera instancia. Audiencia de pruebas 12-02-2020 64ED_CPruebaspdf(.pdf) NroActua 21 Índice 21 SAMAI expediente de primera instancia. Auto Corre traslado para alegatos 23-07-2020 Índice 19 SAMAI expediente de primera instancia. Sentencia 1º-08-2024 Índice 23 SAMAI expediente de primera instancia. Recurso parte demandada 12-08-2024 Índice 27 SAMAI expediente de primera instancia. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 2 Auto concede recurso de apelación 1º-11-2024 Índice 28 SAMAI expediente de primera instancia. Reparto expediente a segunda instancia 05-02-2025 Índice 03 SAMAI expediente de segunda instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 07-02-2025 Índice 05 SAMAI expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 10-02-2025 Índices 07 a 09 SAMAI expediente digital segunda instancia. Concepto Ministerio Público 17-02-2025 Índice 10 SAMAI expediente de segunda instancia. 3.
ANTECEDENTES 3.1. La señora MARISOL RAMOS LAGOS, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE SÁCAMA, en la cual se formularon las siguientes pretensiones: 3.1.1. Declarar la nulidad de la Resolución No. 035 del 19 de febrero de 2016. 3.1.2. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada a reintegrar a la señora MARISOL RAMOS LAGOS, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento en que fue desvinculada del cargo, el 19 de febrero de 2016 y hasta que se produzca su reintegro, al igual que los aportes al sistema de seguridad social y prestaciones sociales, primas, bonificaciones, incrementos salariales y demás emolumentos a los que tenga derecho. 3.2.
Lo anterior con fundamento en los siguientes hechos: 3.2.1. El 4 de diciembre de 2009, mediante Decreto 039, bajo la facultad otorgada al Alcalde de Villanueva, se ordena modificar la estructura de la administración con el Acuerdo 026 del 24 de noviembre de 2009. 3.2.2. Mediante Decreto 041 del 4 de diciembre de 2009 se establece la planta de Administración Central de la Alcaldía de Sácama, contentiva de los cargos de la planta global e incluye un (1) inspector de Policía. 3.2.3.
El 4 de agosto de 2014, la demandante fue nombrada en carácter de provisionalidad mediante Resolución 095 del 4 de agosto de 2014, en el cargo de Inspectora de Policía Municipal, Código 303, Grado 02, nombramiento comunicado en la misma fecha y aceptado el 5 de agosto de 2014. 3.2.4. El 19 de febrero de 2016, mediante Resolución 035 del 19 de febrero de 2016, se revoca el nombramiento provisional de la demandante en el cargo de Inspectora de Policía Municipal Código 303 Grado 02. 3.2.5.
La revocatoria del acto administrativo de nombramiento, fue unilateral y manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley, porque no existía causal alguna para dar por terminado el nombramiento provisional. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 3 3.2.6. El 22 de febrero de 2016, le fue enviada a la demandante citación para presentarse al despacho de la Alcaldía Municipal con el fin de ser notificada de la resolución de desvinculación. 4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 4.1. Citó como normas violadas los artículos 2, 6, 11,13, 25, 29 constitucionales, y el artículo 97 del CPACA. 4.2. Indica que la falsa motivación del acto administrativo constituye una notoria violación del debido proceso, atentando contra los derechos del servidor público. Refiere que no existe nexo causal entre los considerandos y la decisión adoptada por la administración, violando la ley por error de hecho, consistente en fundamentar el acto con falsos motivos y error de derecho por interpretar equivocadamente la norma.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5.1. El MUNICIPIO DE SÁCAMA, se opuso a las pretensiones de la demanda. 5.1. Propuso como excepciones de mérito las de: (i) Cumplimiento al deber legal y constitucional. La expedición del acto administrativo de insubsistencia de funcionario en provisionalidad, goza de presunción de veracidad y legalidad soportado con el material probatorio que se arrima en su integralidad.
(ii) Fundamentos fácticos y jurídicos de la defensa, la insubsistencia se declara para mejorar el servicio público de la administración pública del ente territorial.
6. EL FALLO APELADO 6.1. Sentencia del 1o de agosto de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO: Declarar la nulidad del acto administrativo resolución 035 del 019 de febrero de 2016, por medio de la cual el alcalde del municipio de Sácama, revocó el nombramiento realizado a la señora MARISOL RAMOS LAGOS, en el cargo de Inspectora de Policía código 202 grado 03.
SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenar al municipio de Sácama: a) Reintegrar a la señora MARISOL RAMOS LAGOS, en el cargo de Inspectora de Policía código 202 grado 03, teniendo en cuenta las excepciones establecidas en la parte motiva, y previa verificación si el servidor público cumple con los requisitos para acceder al cargo público, tales como la carencia de antecedentes penales y disciplinarios. b) Pagar los salarios, prestaciones sociales, que dejó de devengar la señora MARISOL RAMOS LAGOS, como consecuencia del acto anulado, desde la fecha de su desvinculación (23 de febrero de 2022) y hasta el día de su reintegro o en su defecto hasta el día que debió ocupar el cargo en caso de haberse presentado alguna de las causales legalmente previstas para su retiro, debidamente actualizados, bajo los parámetros señalados en la motivación. c) Pagar por el periodo antes mencionado los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, ante la entidad en la que se encuentre afiliada la trabajadora, debidamente indexados.
Para lo cual deberá liquidar los aportes con base en el salario establecido para Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 4 el cargo que ocupó la demandante en su condición de servidor vinculado en provisionalidad, cancelar el porcentaje que corresponda como empleador y debitar de la suma a cancelar a la demandante, el porcentaje que es de cargo del trabajador según la ley. d) Reintegrar a la demandante en la cuota que corresponde al empleador, los pagos que por concepto de seguridad social en salud acredite haber sufragado.
Para su tasación deberá la parte interesada, dar aplicación al artículo 193 del CPACA, al existir condena en abstracto frente a la cuantía de indemnización, iniciando el respectivo incidente de liquidación.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Ordenar al municipio de Sácama que los valores que resulten, sean ajustados al valor siguiendo para ello el desarrollo de la fórmula señalada en la motivación de esta sentencia de conformidad con lo ordenado en el artículo 187 del C.P.A.C.A. Dese cumplimiento a esta sentencia dentro del término consagrado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Las sumas aquí liquidadas devengaran intereses, en los términos dispuestos en el artículo citado en precedencia.
QUINTO: Condenar en costas a la parte demandada. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, teniendo como agencias en derecho la suma equivalente a UN MILLON DE PESOS MCTE ($ 1.000.000), tal cual se dispuso en la parte motiva de esta sentencia. El fallo accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.
Señala que la demandante ocupaba en provisionalidad un cargo de carrera administrativa y fue retirada del servicio por mera liberalidad del nominador al considerar que se equipara a los cargos de libre nombramiento y remoción, desconociendo el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, en concordancia con el artículo 2.5.3.4. del Decreto 1083 de 2015, que señala que la terminación de los nombramientos en provisionalidad se debe hacer de manera motivada. 6.3.
Indica que no son de recibo los argumentos planteados por la demandada en cuanto a que se debe presumir que el retiro se produjo en pro del buen servicio, en tanto debe darse a conocer con claridad al funcionario, las razones específicas de su desvinculación, las cuales deben responder a situaciones relacionadas con el servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo, lo que en el caso no sucedió. 6.4.
Así las cosas, como el acto de declaratoria de insubsistencia de un servidor público nombrado en provisionalidad debe ser motivado y conforme a las causales previstas en la ley, situación omitida, por lo que la falta de tal exigencia es causal suficiente para invalidar la decisión administrativa por desconocimiento del ordenamiento jurídico. 6.5.
Ordenó el reintegro de la demandante al empleo de inspectora de Policía Municipal Código 303 grado 02 ocupado antes de su desvinculación siempre que no haya sido provisto mediante concurso, suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso, para lo cual además deberá examinarse si la persona cumple con los requisitos para acceder al cargo público, como la carencia de antecedentes penales y disciplinarios. 6.6.
Como restablecimiento del derecho, dispuso el pago de salarios y prestaciones que dejó de devengar la demandante como Inspectora de Policía Municipal desde la fecha de su desvinculación (23 de febrero de 2022) y hasta el momento de su reintegro o en su defecto hasta el momento en que por disposición legal hubiere permanecido en el cargo, descontando de la respectiva liquidación todo lo que la persona durante este periodo hubiese percibido como retribución por su trabajo en el desempeño de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 5 cargos públicos.
Las sumas de la condena deberán ser indexadas. 6.7. Dispuso reintegrar el pago de la seguridad social integral en materia pensional, y por concepto de salud, siempre que se acredite lo sufragado. No accedió a la indemnización moratoria en el pago de cesantías como quiera que la obligación de pago se origina con la sentencia. 6.8.
Finalmente aplicando el criterio objetivo, condenó en costas a la parte demandada.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN 7.1. La parte demandada apeló la sentencia inicial bajo los siguientes argumentos resumidos: 7.1.1. Visto el precedente vertical de este Tribunal y el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., no se encuentra acreditada la causación de las costas en criterio subjetivo, pues no obra prueba sobre ello. 7.1.2.
Sobre el tiempo reconocido como restablecimiento del derecho, refiere que la fecha reconocida es diferente a la alegada por la demandante, adicionalmente no está demostrado la fecha en que la demandante logró ingresar nuevamente al mercado laboral con posterioridad, por lo que debió seguirse la interpretación del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, para reconocer como restablecimiento económico, en torno a salarios y prestaciones el tope de los 24 meses contados desde el momento de su desvinculación, esto es, a partir del 22 de febrero de 2016, periodo durante el cual se entenderá que no existió solución de continuidad durante los 24 meses posteriores al retiro.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 7 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto. No se presentó pronunciamiento de las partes- 8.2. El 17 de febrero de 2025 el Ministerio Público destacó que la alzada se funda solo en dos puntos condena en costas y tiempo reconocido. Refiere que frente al primero, comparte las apreciaciones del recurrente, en torno a que la condena en costas no opera de pleno derecho.
Señala que no se acreditaron los gastos en que incurrió la contraparte, como tampoco conducta desleal, temeraria o dilatoria de la parte demandada que justifique la imposición de dicha condena, postura del Consejo de Estado acogida por esta Corporación, por lo que debe revocarse la decisión adoptada en dicho sentido. 8.3. Refiere que se debe acoger la postura de la Corte Constitucional en sentencia SU 054 del 12 de febrero de 2015, por cuanto la misma fue emitida un año antes que se produjera la desvinculación de la demandante, por lo que constituía precedente jurisprudencial obligatorio y vinculante y su ratio decidendi no puede ser desconocida por las autoridades judiciales, so pretexto de invocar una sentencia proferida 6 años después. Aunado a ello considera que la condena impuesta causa un ostensible daño al patrimonio público del Municipio de Sexta Categoría que fuera demandado.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1 COMPETENCIA Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 6 El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 1o de agosto de 2024 fue proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, en torno al tiempo concedido como restablecimiento del derecho, en el pago de derechos salariales y prestacionales? ¿Es procedente revocar la condena por costas procesales, en aplicación del criterio subjetivo?
9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 9.3.1. Régimen de empleos en carrera El artículo 125 de la Constitución Política, contempla que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, pero se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”.
En dicha norma adicionalmente se indica que “el retiro del servicio procede “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la constitución o la ley”. El artículo 23 de la Ley 909 de 2004, por su parte establece las clases de nombramientos determinando que: “ARTÍCULO
23. CLASES DE NOMBRAMIENTOS. Los nombramientos serán ordinarios, en período de prueba o en ascenso, sin perjuicio de lo que dispongan las normas sobre las carreras especiales. Los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en esta ley.
Los empleos de carrera administrativa se proveerán en período de prueba o en ascenso con las personas que hayan sido seleccionadas mediante el sistema de mérito, según lo establecido en el Título V de esta ley.” En el artículo 25 ibidem y en el 9º y 10º del Decreto 1227 de 2005, se establece la forma de nombramiento en provisionalidad de los cargos en carrera, así:
ARTÍCULO 25. Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los empleos de carrera cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal de los mismos serán provistos en forma provisional solo por el tiempo que duren aquellas situaciones, cuando no fuere posible proveerlos mediante encargo con servidores públicos de carrera.
ARTÍCULO 9 °. De acuerdo con lo establecido en la Ley 909 de 2004, en caso de vacancias temporales los empleos de carrera podrán ser provistos mediante nombramiento provisional cuando no fuere posible proveerlos por medio de encargo con servidores públicos de carrera, por el término que duren las situaciones administrativas que las originaron.
Tendrá el carácter de provisional la vinculación del empleado que ejerza un empleo de libre nombramiento y remoción que en virtud de la ley se convierta en cargo de carrera. El carácter se adquiere a partir de la fecha en que opere el cambio de naturaleza del Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 7 cargo, el cual deberá ser provisto teniendo en cuenta el orden de prioridad establecido en el presente decreto, mediante acto administrativo expedido por el nominador.
ARTÍCULO 10. Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados. En el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, se establecen las causales de retiro del servicio:
ARTÍCULO 41. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: (…) b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa;
(…) d) Por renuncia regularmente aceptada; e) Retiro por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez; f) Por invalidez absoluta; g) Por edad de retiro forzoso; h) Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario; i) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; j) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen; k) Por orden o decisión judicial; l) Por supresión del empleo; m) Por muerte; n) Por las demás que determinen la Constitución Política y las leyes.
(…)
PARÁGRAFO 2. Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.” (Resaltado fuera del texto original) 9.3.2.
Desvinculación de personal nombrado en provisionalidad El Consejo de Estado1, ha indicado sobre la desvinculación del personal nombrado en provisionalidad en empleos de carrera: 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Providencia del 16 de noviembre de 2023.
Radicación: 41001 23 31 000 2002 00387 01 (4685- Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 8 (…) la Corte Constitucional se ha pronunciado reiteradamente, no solo en la Sentencia T- 170 del 7 de marzo de 2006,2 ya citada, que alude, de manera expresa, una situación fáctica similar a la que aquí se analiza, sino en la Sentencia C-279 de 2007, en la que estudió la estabilidad que le asiste a este tipo de empleados, la cual identificó como intermedia, y concluyó que para su desvinculación, en uso de la causal denominada «insubsistencia» es indispensable que se identifiquen las razones que invoca el empleador, como garantía del derecho al debido proceso.
Así discurrió: - La motivación de los actos administrativos responde a la garantía de los principios de legalidad y de publicidad y al respeto al derecho al debido proceso, toda vez que dicha motivación permite el ejercicio del derecho a la defensa, lo cual evita la arbitrariedad por parte de las autoridades administrativas. Por lo tanto, la motivación de los actos administrativos asegura la garantía constitucional al derecho fundamental al debido proceso3. - En consonancia con lo anterior, a partir de la sentencia SU-250 de 1998 la Corte estableció que cuando un servidor público ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad el acto de desvinculación debía ser motivado, “pues solo razones de interés general pueden conducir a la desvinculación”4. […] - Dada la restricción establecida para la discrecionalidad del nominador en lo relacionado con los nombramientos en provisionalidad, la Corte ha entendido que los servidores en condiciones de provisionalidad gozan de una cierta estabilidad que la jurisprudencia ha denominado como intermedia.
Así, el funcionario que ocupa cargos en provisionalidad no goza de la estabilidad laboral que ostenta un funcionario de carrera, pero tampoco puede ser desvinculado como si su nombramiento se tratara de uno de libre nombramiento y remoción5. Por lo tanto, la estabilidad de un funcionario nombrado en provisionalidad se concreta en que al ser desvinculado se le indique específicamente las razones de su declaración de insubsistencia. - Igualmente, la Corte ha sido enfática en determinar que los actos en que se decide la desvinculación de los servidores en provisionalidad deben contener las razones del servicio por las cuales se separa del cargo al funcionario.
Si bien el nominador cuenta con un cierto grado de discrecionalidad, ésta no puede convertirse en arbitrariedad. Por eso, los motivos de interés público que fundamentan la desvinculación deben ser explicitados para garantizar el derecho al debido proceso de la persona desvinculada6. […]. (Resaltado fuera del texto) 9.3.3. Restablecimiento de derechos en caso de retiro de empleado provisional sin acto administrativo motivado La Corte Constitucional en sentencia SU 556 de 20147, indicó que correspondía a título de indemnización a favor del servidor público provisional reintegrado: “3.6.3.9.
En los términos anteriores, no resulta apropiado asumir, para efectos de la indemnización, que la cuantificación de la misma deba hacerse a partir de la ficción de 2015) 2 M.P. Álvaro Tafur Vargas. 3 Cita propia del texto transcrito «sentencia SU-250 de 1998 MP: Alejandro Martínez Caballero. [se transcribe lo pertinente].» 4 Cita propia del texto transcrito «Sentencia SU-250 de 1998 MP: Alejandro Martínez Caballero. [se transcribe lo pertinente].» 5 Cita propia del texto transcrito «Ver, entre otras, las sentencias T-800 de 1998 MP: Vladimiro Naranjo Mesa;
C- 734 de 2000 MP: Vladimiro Naranjo Mesa; T-884 de 2002 MP: Clara Inés Vargas Hernández; T-519 de 2003 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; T-610 de 2003 MP: Alfredo Beltrán Sierra. T-222 de 2005 MP: Clara Inés Vargas Hernández; T-660 de 2005 MP: Jaime Córdoba Triviño [se transcribe lo pertinente] T-116 de 2005 MP: Humberto Sierra Porto: [se transcribe lo pertinente], Sentencia T-1310 de 2005 MP: Álvaro Tafur Galvis.
Sentencia T-1316 de 2005 MP: Rodrigo Escobar Gil: [se transcribe lo pertinente].» 6 Cita propia del texto transcrito «En la sentencia T-081 de 2006 MP: Alfredo Beltrán Sierra […]» 7 Corte Constitucional. Sentencia SU556/14. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Providencia del 24 de julio de 2014. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 9 que el servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario.
Ello no solo es contrario a la realidad, sino que implica un reconocimiento que excede, incluso, el término máximo que permite la ley para este tipo de nombramientos. Este primer punto, lleva a la conclusión de que restablecer el derecho a partir del pago de todos los salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro, desconoce el principio de la reparación integral que exige la indemnización del daño, pero nada más que el daño; puesto que excede las expectativas legítimas para la protección del bien jurídico que fue lesionado por el acto. […] 3.6.13.4.
Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio.
(…) 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año. (Resaltado fuera del texto)” La Corte Constitucional en sentencia SU 054 de 20158, al respecto indicó: “ […] 7.8.9.
Conforme con lo expuesto, según lo precisó la Corte en la citada sentencia SU- 556 de 2014, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario. [Resaltado fuera del texto] Por otra parte en sentencia de 2022 del Consejo de Estado, se señaló que cuando se demuestra la nulidad del acto administrativo de retiro de un empleado nombrado en provisionalidad, procede descontar de lo reconocido a título de restablecimiento del derecho, las sumas de dinero que hubiere recibido el empleado derivada de vinculación con el sector público: “(…) son procedentes los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtenga la nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidas por la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público…”
9.4. CONDENA EN COSTAS 8Corte Constitucional Sentencia SU-054/15. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Providencia del 12 de febrero de 2015 Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 10 El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado9, en providencia reciente sobre la condena en costas, ha señalado que se debe analizar la conducta procesal asumida por las partes a la luz de la normativa referenciada: “(…) dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia.”10} Aunado a lo anterior, este Tribunal en providencia reciente11 recordó lo analizado por esta corporación en materia de imposición de condena en costas: “Por las razones indicadas, el precedente horizontal y pacífico de esta Corporación en materia de costas, siguiendo los criterios gramatical, lógico, finalista y sistemático de interpretación de las normas jurídicas, es que resulta razonable ponderar en cada caso la actividad de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria, el fundamento mismo de los actos procesales, o si la actuación resulta dilatoria en la interposición de un recurso, la proposición o trámite de un incidente, ya que algunos se salen de todo contexto jurídico serio o son caprichosos, arbitrarios o algo similar.
Las sentencias de la Sección Segunda indicadas en el cuadro precedente igualmente establecen el criterio objetivo valorativo y subjetivo, es decir, respaldan la posición uniforme de la Corporación en materia de costas. Analizada la situación planteada en el recurso de apelación acorde con los parámetros anteriormente indicados, resulta lo siguiente: a.- El criterio que se debe utilizar para decidir lo relacionado con costas es el objetivo valorativo. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suáres Vargas, del 5de octubre de 2023, en el proceso con radicación 23001-23-33-000-2017- 00485-01 (4024-2021) 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, SALA ÚNICA.
Magistrado Ponente: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO. Septiembre 1°. de 2022. Radicación: 85001-3333-001-2018-00082-01. Actor: CLARA ESPERANZA DÍAZ AGUILAR Y OTROS. Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA. 11 Tribunal Administrativo de Casanare, sentencia de segunda instancia del 2 de mayo de 2024, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho, identificado con radicación No. 850013333001-2020-00106- 01.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 11 b.- Dicho criterio conlleva a analizar la conducta de la parte vencida durante el proceso, en especial, si sus pretensiones tienen un asidero jurídico plausible, si actuó con temeridad o mala fe, o si su conducta fue dilatoria. En el presente caso no se observa ninguna de esas situaciones.
Por lo tanto, se acogen los planteamientos hechos por el recurrente y se revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia. En su lugar se absolverá por ellas. (…)” 10.
HECHOS PROBADOS 10.1. Mediante Resolución No. 095 del 4 de agosto de 201412, la demandante fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Inspectora de Policía Municipal Código 303 Grado 02 de la planta de personal de la Administración Central de la Alcaldía de Sácama, posesión surtida Mediante Acta No. 002 del 5 de agosto de 2014. 10.2.
Con Resolución No. 035 del 19 de febrero de 201613, se revocó el nombramiento efectuado a la demandante en el cargo precitado por parte del Alcalde Municipal de Sacamá, decisión notificada el 22 de febrero del mismo año. 10.3. Respuesta de la ADRES del 26 de noviembre de 201914, radicado No. 0000351028, según la cual la demandante presenta las siguientes afiliaciones al subsistema de salud de seguridad social: 10.4.
Interrogatorio de parte demandante15: En la audiencia de pruebas del 12 de febrero de 2020, la demandante al absolver interrogatorio de parte, refirió que, para la fecha, se dedica al hogar y que con posterioridad a la fecha de retiro del cargo de Inspectora del Municipio de Sácama no ha trabajado, y que durante ese periodo no ha efectuado pagos a seguridad social. 12 Págs. 33 a 37 48ED_CarpetaPrincipalrar(.rar) NroActua 21.
Índice 21 Samai actuación de primera instancia 13 Págs. 38-40 48ED_CarpetaPrincipalrar(.rar) NroActua 21. Índice 21 Samai actuación de primera instancia 14 Págs. 6 y 764ED_CPruebaspdf(.pdf) NroActua 21. Índice 21 Samai actuación de primera instancia 15 31ED_014AudienciadePrueba(.wmv) NroActua 21 Índice 21 Samai actuación de primera instancia Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 12
11. CASO CONCRETO 11.1. Inicialmente es preciso señalar que, el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandada, se funda en dos aspectos: (i) Tiempo reconocido como restablecimiento del derecho, solicita que este se reconozca sobre el tope de los veinticuatro (24) meses contados de la forma prevista por la Corte Constitucional desde el momento de su desvinculación, a partir del 22 de febrero de 2016 y (ii) condena en costas por cuanto refiere se debe aplicar el criterio subjetivo adoptado por esta Corporación. 11.2.
Respecto al tiempo reconocido por la primera instancia como restablecimiento del derecho, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo de desvinculación de la demandante, es preciso señalar que el A quo no advierte porque se tomó como extremo temporal inicial el 23 de febrero de 2022, identificando esta fecha, que pese a indicarlo no corresponde al retiro de la actora. 11.3.
En consonancia con lo anterior, el Consejo de Estado16, indicó en la sentencia de unificación de 2022, que en los casos que se declara la nulidad del acto administrativo de retiro de un empleado nombrado en provisionalidad, procede descontar, de lo reconocido las sumas de dinero que el empleado recibiere por cualquier otra vinculación que haya tenido en el sector público. 11.4.
No obstante, el Consejo de Estado en sentencia de 202317, señaló que: “…para determinar el daño indemnizable era necesario atender dos factores, «el primero tiene que ver con el carácter precario de la estabilidad que tiene el servidor público vinculado en provisionalidad en un cargo de carrera» y, el segundo, «tiene que ver con una consideración de carácter general, sobre la responsabilidad que le cabe a cada persona en la generación de los recursos necesarios para atender sus requerimientos vitales, sin que sea de recibo la actitud de quien, ante la pérdida del empleo, omite injustificadamente la realización de las actividades imprescindibles para la auto-provisión de recursos», se procederá al análisis que se refleja a continuación. En lo que atañe al primer criterio, en el Decreto 2699 de 1991 —Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación— no se preveía un término de duración de los nombramientos provisionales;18 por ello, al respecto, se debe seguir el criterio jurisprudencial según el cual su permanencia en él pudo extenderse, incluso, hasta cuando el empleo se hubiera provisto por concurso, o por retiro debido a una causa objetiva justificada,19 y en el sub lite, se extendió por más de 7 años,20 hasta el momento en que se expidió el acto de insubsistencia cuestionado, es decir, la permanencia en ese empleo duró por un tiempo más prolongado que el tope que la Corte ha considerado como máximo para el restablecimiento económico. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Providencia del 16 de noviembre de 2023. Radicación: 41001 23 31 000 2002 00387 01 (4685-2015) 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección A. 18 Al efecto, en su artículo 73 se preveía que a dicha figura se acudía, por excepción, «cuando se trate de proveer transitoriamente cargos vacantes temporal o definitivamente, con personal no seleccionado mediante concurso». 19 Al, respecto, en la Sentencia SU 054 de 2015, la Corte Constitucional consideró: «Así, esa persona puede esperar mantenerse en el cargo hasta tanto el mismo sea provisto, en el término legal, por quien haya ganado el concurso y que si su desvinculación se produce con anterioridad, ello ocurra conforme a una razón objetiva, debidamente expresada en el acto administrativo de desvinculación.» 20 Del 1.º de junio de 1994 cuando tomo posesión del empleo de fiscal local, según acta No. 085 de la fecha, visible en el folio 36, hasta el 10 de diciembre de 2001, según lo certificado el 28 de diciembre de ese año, por la analista de personal (E) de la Fiscalía General de la Nación, en la constancia que reposa en el folio 40.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 13 En lo que respecta al segundo criterio, comprende «la responsabilidad individual por la auto-provisión de recursos» que le era atribuible al demandante, luego de haber quedado cesante, pues la Corte21consideró que el restablecimiento del derecho que comprenda «[el] pago de todos los salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro, desconoce el principio de la reparación integral que exige la indemnización del daño […] puesto que excede las expectativas legítimas para la protección del bien jurídico que fue lesionado por el acto» ello en cuanto se trata de indemnizar «[el] daño derivado de la desvinculación sin motivación de un servidor público que ocupaba en provisionalidad un cargo de carrera».
En ese orden, la indemnización del daño «debe corresponder necesariamente a lo dejado de percibir durante el tiempo en que ha permanecido cesante con motivo de su retiro injustificado».22 (Resaltado fuera del texto) 11.5. En el caso bajo estudio, es claro que no se demostró la fecha en que la demandante empezó a trabajar de nuevo, con posterioridad al acto de desvinculación que se declaró nulo en primera instancia. Contrario a ello, la ausencia de reingreso al mundo laboral, se respalda con el reporte de la ADRES, del que se establece que estuvo afiliada al subsistema de salud como cotizante solamente en el periodo comprendido del 1º de diciembre de 2015 al 29 de marzo de 2016 y que con posterioridad a dicha fecha y hasta el 15 de enero de 2018, estuvo desafiliada y desde el 16 de enero de 2018 y hasta la fecha de la respuesta del 26 de noviembre de 2019, se encuentra inscrita en el régimen subsidiado de Capresoca EPS. 11.6.
Atendiendo a lo anterior, esta Corporación acoge, para el restablecimiento económico, el tope de los veinticuatro meses fijados por la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU 556 de 2014 y SU 054 de 2015, por cuanto el mismo ya se había reconocido en sentencia del 24 de agosto de 202323, resultando ser un lapso razonable en el cual, después de haber quedado cesante, la demandante debió lograr algún mecanismo para garantizar su mínimo vital, más aún si se tiene en cuenta que la duración del proceso fue de más de 8 años. 11.7.
No obstante, sin perjuicio que del valor reconocido se puedan hacer los descuentos de las sumas que durante ese lapso de 24 meses posteriores al retiro, hubiese recibido la demandante “a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público”, situación que no procede en caso que las relaciones de trabajo se hubiesen materializado en el sector privado, lo anterior como quiera que está prohibido recibir simultáneamente más de una asignación proveniente del tesoro público.24 11.8.
Aunado a lo anterior, es preciso señalar que de conformidad con lo anterior, se modificará la sentencia de primera instancia a fin de evitar que el daño sufrido a causa de la desvinculación de la demandante, genere un pago excesivo y desproporcionado por dicho concepto a cargo del ente territorial demandado. 11.9. En este orden se dispondrá modificar el literal a), del ordinal PRIMERO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, disponiendo que el 21 Sentencia SU 054 de 2015. 22 Ibidem. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Providencia del 24 de agosto de 2023. Radicación: 68001-23-31-000-2001-02612-01 (0014-2014) 24 Artículo1 28 constitucional Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 14 restablecimiento del derecho en torno al pago de salarios y prestaciones sociales, que dejó de devengar la señora MARISOL RAMOS LAGOS, como consecuencia del acto anulado, debe operar desde la fecha de su desvinculación, 22 de febrero de 2016 y hasta por un lapso de 24 meses.
Disponiendo a su vez que de las sumas que resulten por el anterior concepto, se realicen los descuentos a que haya lugar, frente a las sumas recibidas, por parte de la accionante, por concepto de salarios y prestaciones sociales derivadas de relaciones de trabajo en el sector público durante el referido lapso. 11.10. Respecto al motivo de inconformidad del recurrente en torno a la condena en costas, es preciso señalar que, de conformidad con el fundamento normativo y jurisprudencial y el criterio de este Tribunal, no se establece que la parte demandada haya desplegado su actuación de manera dilatoria, de mala fe, o carente de fundamento legal, por lo que se dispondrá revocar el numeral QUINTO de la sentencia del 1º de agosto de 2024, disponiendo que no hay lugar a condena en costas 12.
COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA25, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la entidad demandada, ni elemento de juicio que así lo amerite. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el literal b) del ordinal PRIMERO de la sentencia de primera instancia proferida el 1o de agosto de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva: b) Pagar los salarios, prestaciones sociales, que dejó de devengar la señora MARISOL RAMOS LAGOS, como consecuencia del acto anulado, desde la fecha de su desvinculación, 22 de febrero de 2016 y hasta por un lapso de 24 meses.
Disponiendo a su vez que de las sumas que resulten por el anterior concepto, se realicen los descuentos a que haya lugar, frente a las sumas recibidas, por parte de la accionante, por concepto de salarios y prestaciones sociales derivadas de relaciones de trabajo en el sector público durante el referido lapso.
SEGUNDO: REVOCAR el ordinal QUINTO de la providencia de primer grado en referencia, disponiendo en su lugar que no hay lugar a condena en costas.
TERCERO: Mantener incólume la sentencia de primera instancia en lo demás, conforme la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin costas en esta instancia. 25 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00277-01 15 QUINTO: ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor.
(Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 42 )
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada